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Revista de Administração Pública

versão impressa ISSN 0034-7612

Rev. Adm. Pública vol.49 no.1 Rio de Janeiro jan./fev. 2015

https://doi.org/10.1590/0034-76121833 

Artigo

Compras públicas como política para o desenvolvimento sustentável

Contratación pública como política para el desarrollo sostenible

Public procurement as a policy for sustainable development

Bernardo Carlos S. C. M. de Oliveira 1  

Luis Miguel Luzio dos Santos 2  

1Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP)

2Universidade Estadual de Londrina (UEL-PR)


RESUMO

Este estudo propõe-se a compreender como o Estado tem contribuído para o desenvolvimento sustentável a partir de seu poder de compra, mais precisamente, ao se comparar práticas e regulamentações no estado de São Paulo e os da região Sul. Quanto ao método de pesquisa, foi utilizada a pesquisa bibliográfica e documental, em editais e legislações dos estados supracitados, compreendendo os anos de 2011 a 2013. Verificou-se que os avanços se limitam a questões ambientais e à dimensão social. Avanços, embora tímidos, fortalecem modelos organizacionais não centrados na maximização do lucro, voltados à inclusão social, à justiça distributiva, ao equilíbrio ambiental e ao bem viver coletivo, prerrogativas dos empreendimentos de economia solidária, empresas sociais e cooperativas populares, que podem ser particularmente alavancadas.

Palavras-Chave: compras públicas; compras públicas sustentáveis; questão socioambiental

RESUMEN

El presente estudio trata de comprender cómo el Estado ha contribuido con el desarrollo sostenible mediante su poder de compra, más precisamente, al comparar las prácticas y regulaciones en los estados brasileños de Sao Paulo y el sur. En cuanto al método de investigación, la literatura y documentos, se utilizaron las leyes y decretos en los estados antes mencionados, que comprende los años 2011 a 2013. Se constató que los adelantos están limitados a cuestiones ambientales y la dimensión social sin privilegios. Los avances, aunque tímidos, fortalecen los modelos de organización que no se centran en la maximización del beneficio, dirigido a la inclusión social, la justicia distributiva, equilibrio ambiental y la buena vida colectiva, que son la prerrogativa de las empresas de economía solidaria, empresas sociales y cooperativas populares, que pueden ser aprovechadas en particular.

Palabras-clave: compras públicas; compras públicas sostenibles; cuestión social y ambiental

ABSTRACT

This study aims to understand how the State has contributed to sustainable development through their purchasing power, more precisely, when comparing practices and regulations in the Brazilian states of São Paulo and the ones of the South region. Regarding the method of research, bibliographical and documental research was conducted in the legislation and notices of the above states, through the years 2011-2013. It was found that the advancements are limited to environmental issues and social dimension. Advances, although in a soft way, strengthen the organizational models which are not focused on profit maximization, turned to social inclusion, distributive justice, environmental balance and well-being of the community, which are basic prerogatives of the solidarity economy, social enterprises and popular cooperatives, which may be particularly leveraged.

Key words: public procurement; sustainable public procurement; social and environmental issues.

1. Introdução

São cada vez maiores o apoio e o incentivo à licitação sustentável (compra pública sustentável - CPS), incorporando aos critérios tradicionais das compras públicas, geralmente apoiados no menor preço, fatores socioambientais que, além da racionalização dos custos, possibilitem alavancar e promover certos grupos sociais desfavorecidos ou que se diferenciam pelos critérios ambientais que envolvem o processo produtivo. O conceito de compras sustentáveis busca incorporar simultaneamente critérios de eficiência econômica, social e ambiental, algo alinhado à necessidade de se avançar de uma perspectiva seccionada e reducionista para uma visão complexa, que busca entender a realidade numa amplitude de contornos, o que tende a gerar resultados que superam as fronteiras tradicionais de cada política pública, gerando sinergia capaz de potencializá-las.

A relevância do tema pôde ser verificada, por exemplo, quando, em 2000, na 3a Conferência Europeia sobre Cidades e Municípios Sustentáveis, em que 250 líderes municipais, de 36 países europeus e regiões vizinhas, preocupados com o tema sustentabilidade, aprovaram o texto da Convocatória de Hannover, o qual afirma que os líderes municipais europeus "(...) devem ter consciência sobre o poder de compra das autoridades locais no mercado e usá-lo para direcionar o desenvolvimento para soluções social e ambientalmente saudáveis" (Arnold e Whitford, 2006).

A União Europeia é bastante atuante em se tratando de licitação sustentável, o que pôde ser verificado em março de 2004, quando passou a adotar critérios ambientais em seus procedimentos licitatórios seguindo a recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (Ocde), que em 31 de janeiro de 2002 sugeria que fossem considerados os aspectos ambientais na licitação pública de produtos e serviços. Assim, vem crescendo na Europa o número de países que adotam critérios de licitação sustentável, entre eles, Reino Unido, Países Baixos, Noruega, Suécia, Áustria e Suíça (Korkmaz, 2010).

O órgão Iclei, siga em inglês para Local Governments for Sustainability (Governos Locais pela Sustentabilidade, no Brasil), tem organizado seminários nacionais e internacionais, promovido pesquisas e campanhas com municípios com o objetivo de estabelecer diretrizes para as compras públicas sustentáveis. Diretrizes que servem como modelo para outros órgãos de governo. Por exemplo, podemos citar a Agenda 21 nacional voltada para com­pras públicas sustentáveis, bem como a Lei Federal no 11.947/2009, que determina a utilização de, no mínimo, 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para alimentação escolar, na compra de produtos da agricultura familiar. Ações como estas, que buscam a criação de mercado para produtos sustentáveis e o estabelecimento de novos parâmetros para o setor privado, fomentam a questão em âmbito nacional e integram e potencializam diferentes políticas públicas, geralmente dispersas e, por isso, enfraquecidas.

Diante do exposto, a questão central e coerente com o papel do setor público comprometido com a promoção da sustentabilidade, em seu sentido mais amplo e irrestrito, é alterar o paradigma de compras públicas vigente, reduzido a critérios de preço e qualidade, desprezando critérios de promoção social e de preservação ambiental. Fato que poderá impactar diretamente nos padrões de produção e impulsionar determinadas organizações que se destacam pela inclusão social e pelo cuidado ambiental. No Brasil, calcula-se que as compras públicas movimentam recursos estimados de até 20% do Produto Interno Bruto (PIB), segundo dados do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Apesar da ainda baixa participação no valor total das compras públicas, as aquisições que incorporaram critérios sociais e ambientais em seus editais cresceram significativamente 236% entre os anos de 2010 e 2012 (MPOG, 2012).

Destarte, este artigo tem como objetivo esclarecer como o Estado tem contribuído para o desenvolvimento sustentável fazendo uso de seu poder de compra. Buscando comparar práticas e regulamentações a esse respeito, entre os estados do Sul do Brasil e o de São Paulo (pioneiro nesta abordagem), no sentido de entender os principais avanços e desafios, este estudo pode ser entendido como de natureza qualitativo-descritiva, bibliográfico e documental (Godoy, 1995, 2010). São apresentados casos de compras públicas sustentáveis, conforme levantamento em editais e legislações, portarias, regulamentos e decretos estaduais, assim como indícios em editais de licitação que complementam as normas nacionais já existentes. Esta pesquisa documental foi realizada, de forma sistemática, principalmente em meio eletrônico, entre 2011 e 2013.

O presente trabalho está estruturado em sete seções, contando com a introdução. A segunda parte trata da ampliação do entendimento do conceito de sustentabilidade, seguida de uma revisão bibliográfica, na terceira seção, sobre compras públicas e seus aspectos sustentáveis. A quarta seção refere-se às compras públicas sustentáveis e seus principais objetivos e obstáculos, além de serem apresentados exemplos de como as compras sustentáveis vêm se efetivando em alguns estados brasileiros. Na quinta seção, é apresentada a metodologia e, na seguinte, as análises e discussões são comentadas; por último, são tecidas as considerações finais.

2. Ampliando o conceito de sustentabilidade

O desenvolvimento sustentável é um conceito que se encontra em expansão, ampliando frequentemente suas fronteiras de forma a conseguir abarcar a complexidade que envolve a temática, que por seu caráter multidisciplinar não pode ser reduzida a uma única dimensão, sob o risco de abandonar seu caráter sustentável distante da realidade concreta.

Os avanços tecnológicos advindos desde a Revolução Industrial, a política de crescimento econômico incondicional e o aumento da população trouxeram em seu bojo importantes reflexos para o meio ambiente e para a sociedade. O modelo de desenvolvimento atual caracteriza-se pela exploração descontrolada e irresponsável dos recursos naturais, com a finalidade de alimentar um padrão de consumo irracional, que se efetiva de forma assimétrica em diferentes partes do mundo e dentro de cada nação. Enquanto uns transferem para o consumo a própria razão de existência, outros nem sequer conseguem manter as condições materiais elementares à própria sobrevivência. Contudo, o problema do consumo parece reduzir-se a uma questão meramente individual, distante de qualquer envolvimento institucional capaz de mexer nas estruturas vigentes e torná-las mecanismos efetivos de inclusão social e indução de comportamentos socioeconômicos sustentáveis.

A ideia moderna de sustentabilidade encontra no ensaio de Boulding (1966) um importante marco no aprofundamento da temática e consolidou-se sobremaneira no trabalho desenvolvido a partir do debate do Clube de Roma de 1972, que resultou na publicação The limits to growth (Meadows et al., 1972), em que se problematizou a questão do crescimento acelerado da população mundial e do consumo em contraste com as limitações dos recursos naturais no planeta. Ainda em 1972, ocorreu a Conferência de Estocolmo sobre o Ambiente Humano das Nações Unidas, onde se deu, pela primeira vez, um debate em nível mundial sobre os problemas ambientais globais.

O conceito de Desenvolvimento Sustentável foi cunhado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (World Commission on Environment and Development - WCED), cujo relatório Our common future, conhecido como Relatório de Brundtland, de 1987, apresentou a necessidade de repensar os modelos de desenvolvimento socioeconômicos vigentes. A Comissão estabeleceu conexão entre os sistemas econômico, social e ambiental e político destacando a equidade intrageracional bem como a equidade intergeracional, e sugeriu a natureza global das políticas econômicas e as reformas institucionais necessárias. A WCED (1987:43) deu-nos a definição padrão de desenvolvimento sustentável:

O desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades, significa possibilitar que as pessoas, agora e no futuro, atinjam um nível satisfatório de desenvolvimento social e econômico e de realização humana e cultural, fazendo, ao mesmo tempo, um uso razoável dos recursos da terra e preservando as espécies e os habitats naturais. (tradução nossa)

Esta definição passou a ser amplamente adotada, mas também criticada pela falta de clareza, ainda que não haja consenso sobre uma temática envolta em tamanha complexidade, como é a questão da sustentabilidade, que é vista aqui como uma propriedade do sistema, sendo desenvolvimento sustentável entendido como atividades políticas destinadas a reforçar essa propriedade. A diferença é descrita por Dovers e Handmer (1992):

Sustentabilidade é a capacidade de um sistema natural, humano ou misto para resistir ou adaptar-se, sobre uma escala de tempo indeterminado, a mudanças endógenas ou exógenas percebidas como ameaças. Desenvolvimento sustentável é um caminho de mudança endógena deliberada (melhoria) que mantém ou aumenta esse atributo em algum grau, ao responder às necessidades da população atual.

Sustentabilidade é, portanto, condição a longo prazo e desenvolvimento sustentável é a variável de processo de aproximação a essa condição. A agenda da WCED foi refinada por 179 países na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992 (Unced), a partir do qual fluiu uma série de documentos: a Declaração do Rio, a Agenda 21, as convenções sobre alterações climáticas, biodiversidade e desertificação, uma declaração sobre as florestas, entre outras; e mais recentemente, a Rio +20. Novas configurações institucionais e o contínuo desenvolvimento de acordos e protocolos preveem maior evolução da política internacional que se estabelece.

Para atingir a sustentabilidade, o homem não deveria em sua totalidade explorar a natureza para além da sua capacidade de renovação, o que implica adotar novos estilos de vida e novos caminhos para o desenvolvimento, menos concentrado no bem-estar pessoal e no lucro, e mais centrado no bem-estar coletivo e no respeito pela dignidade humana e pela natureza (Szanto, 1998).

Ignacy Sachs (2010) tem sido um dos principais autores responsáveis não só pela exploração do tema do desenvolvimento sustentável, como vem enriquecendo e ampliando suas fronteiras tradicionais incorporando novos elementos e entendimentos dessa realidade. Uma das suas contribuições mais importantes é a expansão da visão de eficiência, ultrapassando o domínio absoluto da perspectiva produtivista, aliando o compromisso à eficiência social, a qual é avaliada pela capacidade de proporcionar trabalho de qualidade, bem-estar social e dignidade para todos os envolvidos no processo, e ainda incorporar a ecoeficiência, ou seja, produzir mais e melhor com o menor uso de recursos naturais e menos emissão de resíduos.

Ainda que a ampliação do conceito de eficiência possa gerar custos adicionais, contrariando a lógica do modelo tradicional, só o alinhamento entre eficiência econômica, ambiental e social se justifica e pode apontar para um futuro realmente sustentável e humanamente decente.

3. Compra pública e seu caráter sustentável

Câmara e Frossard (2010) argumentam que a perspectiva acadêmica tradicional, orientada preponderantemente por uma perspectiva econômica, vê as compras apenas como instrumento que supre a administração dos bens necessários à execução das políticas públicas e ao seu funcionamento regular. Assim, para realizar suas atividades finalísticas, ou não, a administração pública realiza compras, que são suporte à atuação governamental. Além desse suporte à atuação governamental, as compras também podem ser vistas como um instrumento de política pública, por conter funções de ordem econômica e social.

De acordo com Mohan (2010), a compra pública, de maneira clássica, é definida como a implementação de obras, bens e serviços nas melhores condições possíveis, tendo como parâmetros primordiais o preço e a qualidade. Neste estudo, almeja-se discutir os critérios tradicionais, numa visão ampliada da função do Estado que não se limita a racionalizar custos, mas a potencializar os benefícios sociais de suas políticas. Assim, além do suprimento dos bens e serviços necessários à execução das políticas públicas e ao funcionamento regular do Estado, a expansão dos critérios tradicionais das compras públicas, incorporando elementos de impacto social e cuidado com o meio ambiente, parece ser pertinente e legítima ao potencializar as ações dos governos fundamentadas na inclusão social e na preservação ambiental.

A compra, de uma perspectiva mais genérica, realiza-se por intermédio de um contrato bilateral, com direitos e obrigações e com pagamento de preço, como contraprestação da transferência do domínio do bem (Câmara e Frossard, 2010). Entretanto, é prudente, ao se falar do conceito de compras governamentais, que se fale anteriormente das leis envolvidas.

Compra pública encontra-se definida no art. 6o da Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública, Lei no 8.666/1993, como "toda aquisição remunerada de bens para o fornecimento de uma só vez ou parceladamente". As compras e contratações governamentais compreendem procedimentos com características e componentes de caráter comercial, envolvendo a negociação de propostas de preço e de caráter jurídico-legal, sujeitando-se a controles, à interposição de recursos e à aplicação de sanções administrativas (Fernandes, 2005). Verifica-se que, no Brasil, esse setor de compras governamentais movimenta recursos estimados em 20% do PIB, segundo dados do MPOG (2012).

Nesse sentido, é enorme a responsabilidade do gestor público encarregado de definir as regras do jogo para assegurar a livre concorrência, sem perder de vista o interesse do governante em dispor do melhor produto/serviço pelo menor preço possível. É nesse contexto de compras públicas que a escala das compras governamentais produz um efeito cascata sobre os fornecedores, multiplicando investimentos na direção da sustentabilidade, podendo transformar-se numa ferramenta importante de promoção do desenvolvimento sustentável, sob indução da esfera pública, mas com repercussão estendida a toda a sociedade, nomeadamente com impactos diretos na iniciativa privada (Souza e Olivero, 2010:4).

Considerando o consumo vultoso do Estado e sua representatividade na economia nacional, associado ao debate que condiciona desenvolvimento à preocupação com a questão da sustentabilidade econômica, social e ambiental, é mister reescrever o conceito de compras públicas incorporando novos elementos, tais como: satisfação das necessidades humanas, preocupação com futuras gerações e preocupação com a distribuição social da renda.

Tentando definir um conceito bastante complexo e atual, a comunidade europeia baseia-se no conceito de compras públicas sustentáveis estabelecido pelo documento Procuring the future, de junho de 2006, elaborado pela força-tarefa britânica para compras públicas sustentáveis (UK Sustainable Procurement Task Force):

A Compra Pública Sustentável ou Licitação Sustentável deve considerar as consequências ambientais, sociais e econômicas dos seguintes aspectos: elaboração de projeto; utilização de materiais renováveis; métodos de produção; logística e distribuição; uso, operação, manutenção, reúso; opções de reciclagem; e o comprometimento dos fornecedores em lidar com essas consequências ao longo de toda a cadeia produtiva. (UK Sustainable Procurement Task Force, 2006; tradução nossa)

Segundo Birdeman e colaboradores (2008), a licitação sustentável (compra sustentável) é uma solução para integrar considerações ambientais e sociais em todos os estágios do processo da compra e contratação dos agentes públicos com o objetivo de reduzir impactos à saúde humana, ao meio ambiente e aos direitos humanos. A compra pública sustentável permite o atendimento das necessidades específicas dos consumidores finais por meio da compra do produto/serviço que oferece o maior número de benefícios para o ambiente e a sociedade.

Por intermédio da compra sustentável, as organizações públicas poderiam usar de seu poder de compra para dar um sinal ao mercado a favor da sustentabilidade, passando a escolher bens e serviços, e aliando, aos critérios atuais, quesitos socioambientais:

  • ▼ Razões econômicas: a melhor relação custo-benefício, preço, qualidade, disponibilidade, funcionalidade;

  • ▼ Aspectos ambientais, contratos públicos ecológicos, ou seja: os impactos do produto e/ou serviço em seu ciclo de vida, produção ou descarte sobre o meio ambiente; e

  • ▼ Aspectos sociais: efeitos de decisões de compra em questões como erradicação da pobreza, equidade internacional na distribuição dos recursos, condições de trabalho, direitos humanos.

A CPS, conforme Mohan (2010), também leva em consideração questões como: extração de recursos naturais e consumo, fabricação e produção, transporte e logística, design de produtos, ativos, uso e manutenção, opções de reciclagem e eliminação, direitos dos trabalhadores e das condições, corrupção, concorrência desleal e comportamento ético.

Segundo Adjei (2010), apoiadas nos critérios de sustentabilidade, as compras públicas trariam os seguintes benefícios: (a) redução de impactos ambientais adversos decorrentes de contratos públicos; (b) utilização mais eficiente dos recursos públicos; (c) estímulo aos mercados locais e globais à inovação de produtos e serviços sustentáveis para compradores, sejam públicos e/ou privados; (d) melhorar o comportamento "ético" dos fornecedores/empreiteiros, especialmente, e do público em geral; (e) melhorar as condições de trabalho, saúde e segurança e as condições dos grupos desfavorecidos no país que aplica a Compra Pública Sustentável.

4. Obstáculos à Compra Pública Sustentável

Até a presente data, o potencial das CPS tem sido apenas parcialmente explorado. Levando-se em consideração que atender aos critérios socioambientais pode implicar, em certos casos, custos adicionais, tal fato nem sempre é facilmente acolhido dentro da lógica dominante, calcada no imediatismo e na percepção desarticulada entre as partes.

Korkmaz (2010), ao tratar dos limitadores e impulsionadores das compras sustentáveis, argumenta que as principais barreiras para a realização de contratos sustentáveis parecem ser: (1) o hábito e a dificuldade de mudar o comportamento de compra; (2) a falta de fornecedores de bens ou serviços "sustentáveis"; (3) a complexidade de comparar custo/valor de avaliação real do dinheiro; (4) a dificuldade de incluir fatores mais amplos que as considerações ambientais; e (5) a percepção de que o processo e os resultados são mais dispendiosos e demorados.

Preuss e Walker (2011) apresentam alguns impedimentos psicológicos ao funcionamento da CPS: (1) fatores individuais de natureza cognitiva e afetiva que interagem com (2) fatores organizacionais, tais como controle gerencial, estrutura organizacional e cultura organizacional. Por sua vez, a interação destas barreiras é formada por (3) processos de adaptação em pequenos grupos de trabalho, que podem fornecer ancoragem para os indivíduos, mas também produzir pressões de conformidade.

Outros impedimentos psicológicos seriam: (4) a adaptação de processos na organização, como a resistência interna e problemas de coordenação em grandes organizações descentralizadas e, também, (5) os processos de adaptação entre as organizações, compostos por uma série de pressões isomórficas, problemas de coordenação horizontal entre os diferentes organismos públicos e vertical entre os vários membros da cadeia de suprimentos do setor público.

Um importante limite à CPS é a crônica corrupção no setor público brasileiro. O Brasil é considerado altamente corrupto, o 69o país no índice de percepção de corrupção (Transparency International, 2012). Dematté (2009) argumenta que a mudança de postura do poder público é fundamental nessa seara, pois a manutenção de uma atitude omissa ou propositalmente direcionada a atender interesses de terceiros, que não a sociedade, poderá incutir em toda a comunidade a sensação de que as infrações e as sanções não passam de um discurso falacioso, sem contar a dificuldade de se legitimar práticas de compras públicas sustentáveis em um contexto de descrença.

5. Abordagem metodológica

Visando a consecução do objetivo do presente estudo, qual seja, verificar como o Estado tem compreendido suas ações de sustentabilidade por meio de seu poder de compra, buscou-se comparar as práticas contemporâneas e a regulamentação a esse respeito, considerando os estados brasileiros de São Paulo, Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul, escolhas feitas de forma arbitrária, mas que refletem um escopo particular de comparação entre o Sul e o estado pioneiro na abordagem do assunto.

Foi utilizada pesquisa bibliográfica, na qual se verificaram casos de compras públicas sustentáveis em vigor, bem como pesquisa documental em editais eletrônicos e em legislações concernentes ao assunto nos referidos estados. A coleta de dados foi realizada, de forma sistemática, em meio eletrônico contemplando o primeiro semestre de 2011 e posteriormente replicada no primeiro semestre de 2013, abrangendo os editais publicados nas modalidades pregão eletrônico, tomada de preços e concorrência pública até o momento da realização da pesquisa.

Buscou, assim, as legislações, portarias, regulamentos e decretos estaduais, que complementassem as normativas nacionais, bem como indícios em editais de licitação que remetessem à problemática da compra pública sustentável. Essa busca sistemática, dentre os referidos documentos, teve como critério principal a existência de indicativos de práticas condizentes ao discurso da sustentabilidade, considerando as dimensões social, ambiental e econômica, e teve como critério de seleção os termos, a saber: social, sustentável, solidário, ambiente, conservação/preservação, responsabilidade ambiental, trabalho infantil e escravidão. Justificando a opção pela pesquisa documental, argumenta-se que ela permitiu acrescentar a dimensão do tempo ao fenômeno da sustentabilidade atrelado às compras governamentais, uma vez que esse é um fenômeno novo e carente de reflexões. Ou seja, tal abordagem mostrou-se adequada ao anseio de averiguar o estágio em que se encontram as CPS nos estados brasileiros selecionados para o estudo (Cellard, 2008).

6. Análise e discussão

Alguns exemplos referentes às licitações sustentáveis encontrados na pesquisa são apresentados durante esta seção. O governo federal mexicano, que integra um grupo de "compras públicas verdes" criado no âmbito do Acordo Norte-Americano de Livre-Comércio (North American Free Trade Agreement - Nafta), apresenta um programa de gestão ambiental pública, que inclui a capacitação de funcionários, reciclagem, economia de energia, entre outros.

O Reino Unido realiza a CPS há mais de uma década, apresentando um programa intenso de treinamento dos compradores públicos, em que o tema sustentabilidade é bastante discutido. O assunto sustentabilidade é relevante quando há necessidade de criar uma estratégia para a organização, no mapeamento de impactos e riscos para o mercado; ou, ainda, na análise dos riscos associados ao ciclo de vida dos produtos. Nesses termos, os avanços foram tão acima do esperado que já preveem compensação salarial para o bom desempenho dos funcionários de acordo com as metas estabelecidas em relação às compras sustentáveis.

O órgão inglês Iclei é responsável pelo guia sobre critérios de sustentabilidade no processo de compras públicas, muito utilizado por autoridades públicas em toda a Europa. Percebe-se que o tema CPS é mais desenvolvido e praticado na Europa, porém, mesmo que em menor grau, o Brasil possui iniciativas relevantes nesse sentido. O quadro 1 aponta algumas dessas movimentações em âmbito legal.

A partir da análise do quadro, verifica-se que a legislação brasileira referente à questão socioambiental modifica-se com o passar do tempo e tem suas primeiras movimentações na década de 1990 (Birdeman et al., 2008), indicando uma grande oportunidade a ser trabalhada pelos governos no que tange a essa problemática de regulamentação e controle.

No Brasil, a Lei no 8.666, de junho de 1993, é a principal norteadora dos processos de compras públicas, a qual foi alterada, pela redação conferida ao art. 3o da mesma lei, pela Lei no 12.349, de 15 de dezembro de 2010, que modificou radicalmente o quadro jurídico e operacional das licitações públicas no Brasil, obrigando todos os entes da Federação a promoverem licitações públicas sustentáveis.

Quadro 1 Evolução das políticas públicas em nível nacional e sustentabilidade  

Fonte: Elaborado pelos autores com base em Birdeman e colaboradores (2008) e nos dados da pesquisa.

Em âmbito estadual, mais precisamente nos estados brasileiros de São Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paraná, buscou-se verificar as modificações nas legislações que fossem ao encontro da CPS. Essa busca resultou em informações importantes que foram compiladas no quadro 2.

Quadro 2 Critérios de sustentabilidade e legislação estadual: SP e PR 

Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da pesquisa.

Um primeiro indício verificado nessa mesma busca foi a percepção de ser este um movimento muito incipiente na região sul, devido ao baixo número de iniciativas encontradas.

Foram identificadas, em São Paulo, iniciativas como o Cadastro estadual das organizações que comercializam produtos e subprodutos de origem nativa da flora brasileira (Cadmadeira); o Decreto no 48.138/2003, que dispõe sobre a obrigação de adoção de medidas de redução de consumo e racionalização de água no âmbito da administração pública direta e indireta; e o Decreto no 41.629/1997, que dispõe sobre a proibição à administração direta e indireta de adquirir produtos ou equipamentos contendo substâncias que destroem a camada de ozônio.

O Paraná, dentre os estados do Sul, segundo dados da pesquisa, foi o único que apresentou alguma legislação específica que levasse em consideração critérios específicos de sustentabilidade. Esse é o caso da Lei no 15.608, de 16 de agosto de 2007, que subordina contratos e convênios aos princípios da isonomia e da sustentabilidade ambiental. O Paraná também foi o pioneiro em implementar uma legislação que premiasse, com o repasse de recursos financeiros, os municípios que abrigam Unidades de Conservação ou áreas protegidas, ou ainda, mananciais para abastecimento de municípios vizinhos, qual seja, o ICMS Ecológico - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços. Há que se ressaltar o pioneirismo do estado, que demarcou um modelo seguido por outros estados, sendo São Paulo o segundo a implementar tal legislação.

Um dos maiores avanços em termos de critérios com impactos sociais foi a Lei Federal no 11.947/2009, que determina a utilização de, no mínimo, 30% dos recursos repassados pelo FNDE para alimentação escolar, na compra de produtos da agricultura familiar, priorizando os assentamentos de reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e quilombolas. O estado do Paraná instituiu essa prática em 29 de dezembro de 2010, sob a Lei no 16.751. Critérios como esse ainda são raros, e fazem com que a questão social seja a mais negligenciada quando se fala em compras públicas sustentáveis que ainda tendem a se restringir a critérios estritamente ambientais, o que limita enormemente o potencial de inclusão social das políticas de compras públicas.

Apesar de não ter sido encontrada legislação estadual específica, alguns municípios têm normas que tratam do assunto. Em Porto Alegre, no ano de 2007, o Decreto no 15.699/2007 estabeleceu normas para aquisição de produtos e subprodutos florestais de origem nativa ou não. Cidades do sul, tais como Florianópolis (SC), Criciúma (SC) e Palmeira (PR), incentivaram a compra de produtos alimentícios orgânicos para a merenda escolar, os chamados programas de merendas ecológicas. Dessa forma, empreenderam parcerias entre prefeituras e pequenos produtores familiares, apoiando a produção agrícola orgânica e familiar, garantindo assim, como diria Mohan (2010), benefícios financeiros máximos para a comunidade como um todo.

O quadro 3 compila os principais indícios referentes à prática de sustentabilidade encontrados nas licitações públicas, ou seja, o que está sendo realmente realizado quando se trata de compras públicas sustentáveis. Como já acontecera com a legislação, quando se trata dos indícios de sustentabilidade encontrados, o estado do Paraná foi o único, dentre os estados do Sul, que apresentou diferenciação, por exemplo, a exigência de cumprimento ao disposto no Decreto Estadual no 6.252/2006, que versa sobre critérios de qualidade ambiental e sustentabilidade socioambiental. Todavia, a região Sul apresenta-se, ainda, em fase inicial, se comparada a São Paulo.

Além da declaração em conformidade com a legislação nacional, encontrou-se a exigência, aos fornecedores, de se elaborar e manter programa interno de treinamento para redução de consumo de energia elétrica e de água, bem como para redução da produção de resíduos sólidos etc. Ainda que estes quesitos não sejam encontrados em todos os editais, demonstram certo avanço, que poderá expandir-se no futuro (Preuss e Walker, 2011).

A seguir são apresentados, por meio de um quadro panorâmico, os critérios de sustentabilidade encontrados nas licitações públicas de cada um dos estados pesquisados, ou seja, São Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina, além da modalidade de licitação adotada.

Quadro 3 Critérios de sustentabilidade encontrados em licitações públicas dos estados de SP, RS, PR e SC 

Fonte: Elaborado pelos autores.

7. Considerações finais

Por ser um novo paradigma no setor público e envolver um tema de alta complexidade, as dúvidas e imprecisões são recorrentes nas CPS. Elas ainda requerem um grande esforço em pesquisas e no desenvolvimento de tecnologias que garantam clareza de critérios, avaliação sistemática de seus resultados e impactos, transparência e controle público dos processos. Caso contrário, há o risco de que essa inovadora e indispensável iniciativa seja inviabilizada ou desvirtuada pelas estruturas institucionais tradicionais, que tendem a reproduzir a arquitetura socioeconômica vigente, numa lógica de cartas marcadas em que os vitoriosos se repetem historicamente e obstaculizam qualquer possibilidade de mudança mais profunda na estrutura social dominante, numa promíscua relação entre poder econômico e político.

Outra questão que merece ser revista é o próprio entendimento do conceito de sustentabilidade, que ainda tende a reduzir-se à questão ambiental, desconsiderando, ou até relegando a segundo plano, o compromisso com a dimensão social. Isso talvez se deva à importação do discurso do primeiro mundo, que já superou os problemas sociais mais graves e que tem na questão ambiental o seu grande desafio, distintamente dos países em desenvolvimento ou subdesenvolvidos, que ainda não conseguiram superar a pobreza.

É inegável a pressão de setores específicos da sociedade em impedirem critérios que possam beneficiar, por exemplo, cooperativas populares ou empreendimentos de economia solidária, pois esses critérios limitariam a participação de empresas tradicionalmente fornecedoras públicas, as quais não aceitam perder esse espaço.

As cooperativas solidárias, por seu compromisso com inclusão social, democracia interna e respeito ao meio ambiente, tornam-se particularmente alinhadas com o que se entende ser objeto de atenção e preocupação do Estado. Tanto que o possível privilégio auferido pelas cooperativas solidárias nas licitações públicas poderia se justificar. Ao integrar diferentes compromissos como erradicação da pobreza, preocupações ambientais, distribuição de renda, equidade e busca do bem comum, acabam por tratar os diferentes de forma diferenciada, atuando de forma a complementar o papel, supostamente, estatal.

Outra questão que merece destaque nesse universo é o elevado grau de corrupção nas licitações públicas, que está diretamente relacionado com o padrão de qualidade, de eficiência e de transparência dos mecanismos de controle, de regulação e de punição empregados pelo próprio Estado. A "grande" corrupção acontece, mais tipicamente, em licitações públicas, incluindo-se a fase política de definição de projetos e a execução física do que se licitou. Desse modo, pelo fato de as CPS estarem ainda em fase de demarcação, adverte-se para a necessidade de um melhor método de fiscalização. Assim, ao que tudo indica, esse segmento de compras públicas necessita ainda de um efetivo exercício do controle social e mesmo de pressão da sociedade para se transformar num efetivo mecanismo de transformação socioambiental (Abramo, 2014).

Por fim, neste trabalho verificou-se que o Estado tem contribuído para o desenvolvimento sustentável de forma bastante incipiente, com razoável destaque para o estado de São Paulo. Fato que abre caminho para novos estudos para investigar os motivos da ainda baixa aderência a essas políticas. Futuras investigações poderiam abordar o pensamento dos compradores públicos e legisladores sobre essa questão. Pois acredita-se que o Estado, por meio de seu grande poder como comprador, poderá reverter impactos sociais e ambientais advindos do processo produtivo, incentivando organizações que não tenham como princípio primeiro a busca do lucro individual.

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Recebido: 21 de Janeiro de 2014; Aceito: 09 de Setembro de 2014

Bernardo Carlos S. C. M. de Oliveira é bacharel e mestre em administração pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), doutorando em ciências sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Membro do Núcleo de Estudos da Complexidade (Complexus). Doutorado Sanduíche na Columbia University - bolsa Capes/Fulbright 2014-15. E-mail: oliveira.bernardo@gmail.com.

Luis Miguel Luzio dos Santos é graduado em economia e em administração pela Universidade Estadual de Londrina (UEL-PR), doutor em ciências sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e professor Adjunto do Departamento de Administração da UEL-PR. E-mail: lmig@uol.com.br.

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