Governança em bancos centrais: um estudo comparativo das práticas de governança dos bancos centrais do Brasil, Canadá e Inglaterra

Gobernanza de bancos centrales: un estudio comparado de las prácticas de gobernanza de los bancos centrales de Brasil, Canadá e Inglaterra

Resumo

A governança corporativa em bancos centrais tem evoluído nos últimos anos, tanto em decorrência dos avanços obtidos no estudo do tema por organizações supranacionais como pela adoção das melhores práticas oriundas dos setores público e privado. Este trabalho visa identificar, analisar e comparar os aspectos principais da governança nos bancos centrais do Brasil, Canadá e Inglaterra em 2015. Por intermédio de uma pesquisa bibliográfica foi possível analisar aspectos das autoridades monetárias dos três países em relação à sua estrutura e a seus comitês, e também aos três pilares da governança em bancos centrais: independência, accountability e transparência. Os resultados mostraram que existem diferenças significativas e que o grau de maturidade das sociedades dos países influencia as práticas de governança adotadas pelos bancos centrais.

Palavras-chave:
governança em bancos centrais; comitês; independência; accountability; transparência

Resumen

La gobernanza corporativa en los bancos centrales ha evolucionado en los últimos años, tanto como resultado de los avances en el estudio del tema por organizaciones supranacionales como la adopción de las mejores prácticas derivadas de los sectores públicos y privados. Este estudio busca identificar, analizar y comparar los principales aspectos de gobernanza en los bancos centrales de Brasil, Canadá e Inglaterra en 2015. A través de una búsqueda en la literatura fue posible analizar los aspectos de los tres bancos en lo que respecta a su estructura y sus comités, y también los tres pilares de gobernanza en los bancos centrales: independencia, responsabilidad y transparencia. Los resultados mostraron que existen diferencias significativas, y el grado de madurez de la sociedad influye en las prácticas de gobernanza adoptadas por los bancos centrales.

Palabras clave:
gobernanza en bancos centrales; comités; independencia; responsabilidad; transparencia

Abstract

Corporate governance in central banks has evolved in recent years, both as a result of advances made in the study of the subject by supranational organizations, as well as through the adoption of the best practices used in the public and private sectors. This paper aims to identify, analyze and compare key aspects of corporate governance used by the central banks of Brazil, Canada and England in 2015. By reviewing existing literature on the subject, it was possible to analyze certain aspects of the monetary authorities of these three countries in terms of their structures and their committeees, as well as the three pillars of governance normally attributed to central banks: independence, accountability and transparency. The results showed significant differences between the three, and suggested that the degree of maturity of each country's society has a certain influence on the practices of governance adopted by its central bank.

Keywords:
governance in central banks; committeees; independence; accountability; transparency

1. Introdução

O tema governança corporativa é relativamente novo nos bancos centrais, a maior parte deles passou a considerar e implantar suas práticas nos últimos 10 anos. Diversos autores (Siklos, 2002; Crowe e Meade, 2007; Dumiter, 2014; Mihailovici, 2015) e instituições supragovernamentais (BIS, 2009, 2010; IMF, 2004) têm produzido e publicado inúmeros estudos sobre o assunto, fazendo com que os bancos centrais evoluam em direção à adoção e difusão das melhores práticas de governança.

Para fundamentar este estudo, em fase preliminar, foram verificadas as práticas de governança em 12 bancos centrais, a saber: Alemanha, Austrália, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos, Índia, Inglaterra, Itália, Japão, México e Nova Zelândia, além do Banco Central Europeu. Deve ser registrado que cada um dos países listados tem características próprias, institucionais, econômicas, sociais e culturais, que diferenciam seus modelos de governança.

A análise dessas práticas de governança levou à escolha dos bancos centrais de dois países que se destacam neste momento pós-crise financeira de 2008, nos componentes estrutura e comitês, accountability e transparência: Canadá e Inglaterra. Por isso, para as análises propostas neste estudo são comparadas as práticas de governança dos bancos centrais desses dois países com as práticas adotadas pelo Banco Central do Brasil (BCB).

Uma boa governança corporativa requer fundamentos legais, regulatórios e institucionais adequados e eficazes (BIS, 2010). As regras claras de governança, associadas à necessidade de accountability² em suas ações, propiciam, entre outros benefícios, que a gestão seja feita com foco nas prioridades definidas pela organização e que os tomadores de decisão tenham suas ações avalizadas por um arcabouço institucional formalmente constituído.

Assim, a questão de pesquisa que norteou este trabalho foi: quais as diferenças nas práticas de governança corporativa entre os bancos centrais do Brasil, Canadá e Inglaterra? O estudo tem por objetivo identificar, analisar e comparar os aspectos principais da governança corporativa nos bancos centrais dos três países no ano de 2015 e justifica-se pela necessidade constante de aperfeiçoamento dessas práticas no universo restrito das autoridades monetárias.

2. A governança corporativa em bancos centrais

Os bancos centrais podem ser genericamente classificados em três modelos: company, supervised ou in-house (Mendzela, 2009). As características principais de cada um deles estão apresentadas no quadro 1.

Quadro 1
A classificação dos bancos centrais

• Fonte: Mendzela (2009).

Seguindo essa classificação, o Bank of Canada (BOC) e o Bank of England (BOE) estão enquadrados no modelo supervised. O modelo in-house, onde está enquadrado o BCB, apresenta como uma de suas principais dificuldades a não diferenciação entre governança e gestão.

A governança está relacionada com o estabelecimento de regras para o processo decisório, define quem decide, define quem é responsável pela decisão e como a decisão deve ser tomada; define, enfim, papéis e responsabilidades. A gestão tem a ver com o cumprimento dessas regras estabelecidas pela governança e com o dia a dia operacional da organização.

De acordo com o BIS (2009), os tipos de decisões tomadas pelos bancos centrais enquadram-se amplamente em três categorias, conforme detalhado no quadro 2.

Quadro 2
As categorias e os tipos de decisões tomadas em bancos centrais

• Fonte: BIS (2009).

Em bancos centrais que adotam o modelo in-house, os membros do board único ora tomam decisões de políticas, ora de gestão.

Amtenbrink (2004) afirma que a governança em um banco central é definida por três pilares (que juntos devem formar a base do quadro jurídico que rege o banco central): independência, accountability e transparência. Eles são os elementos essenciais para que o banco central obtenha sua inserção social e credibilidade ao longo do tempo. Esses três pilares, acrescidos da análise da estrutura e do processo decisório em comitês, nortearam a realização deste estudo comparativo sobre as práticas de governança entre os bancos centrais do Brasil, Canadá e Inglaterra.

2.1 O primeiro pilar: independência

A literatura muitas vezes usa os termos "autonomia" e "independência" de forma intercambiá­vel. No entanto, deve-se frisar que existe uma diferença entre os dois conceitos. Autonomia implica liberdade operacional e financeira, enquanto independência vai além e indica também a ausência de restrições institucionais (Lybek, 2004). Neste trabalho, a palavra "independência" refere-se ao fato de o banco central ser independente ou possuir autonomia em sua atuação. Nesse último caso, o banco seria dotado de autonomia administrativa, orçamentária e operacional, dentro de limites estabelecidos por lei.

Nos países desenvolvidos a ideia de um banco central independente não é novidade, o que se busca é a criação de um ambiente institucional e político em que o banco central possa operar com êxito. Conforme Dumiter (2014:39), "nas últimas décadas os especialistas chegaram à melhor forma de um banco central exitoso: independência de pressões políticas, accountability para a sociedade, transparência além das suas ações e um modo eficiente de comunicar-se com o mercado financeiro e o público em geral".

Diversos autores já estudaram a relação entre a independência do banco central e desempenho macroeconômico e taxa de inflação (Eijffinger e De Haan, 1996; Arnone, Laurens e Segalotto, 2006; Crowe e Meade, 2008). Alguns trabalhos defendem a independência do banco central (Forder, 2005), enquanto outros argumentam contra (Freitas, 2006).

O argumento básico contra a independência baseia-se na alegação da falta de legitimidade democrática que pode ocorrer caso o banco central esteja separado do poder político, e da possível falta de sintonia entre as políticas do governo eleito e das políticas definidas pelo banco central. Para os adeptos da independência, trata-se de um argumento falacioso.

No Brasil, a independência do banco central ainda é assunto controverso entre os políticos e na sociedade. Já são quase 30 anos desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e o artigo 192, que trata do sistema financeiro, não foi regulamentado. Em passado não muito distante, o país consumiu 51 anos em discussões no Congresso Nacional para criar o seu banco central, de 1913, quando foi criado o Federal Reserve norte-americano, até dezembro de 1964.

Não há independência ou autonomia sem previsão em lei. Ela tem de ser "de fato" e de "de direito". Como exemplo, pode-se citar o México - um país com características próximas às do Brasil em termos econômicos e sociais -, cujo artigo 28 da sua Constituição expressa, de forma clara, a independência do Banco de Mexico.

As experiências internacionais na maioria dos países desenvolvidos e com democracias mais maduras mostram que a independência dos bancos centrais deve ser formalizada na Constituição do país (de preferência) ou em lei complementar que regulamente o papel da autoridade monetária. Instrumentos de governança como, por exemplo, o Memoranda of Understanding (MoU), utilizados pelo Bank of England (2015), podem ser estabelecidos para facilitar a interação entre os bancos centrais e seus governos, inclusive em momentos de crise.

2.2 O segundo pilar: accountability

Accountability implica a obrigação de: prestar contas, que consiste em fornecer informações completas e explicar as ações de alguém; e responder às preocupações sobre as ações desse alguém. Accountability significa uma ferramenta poderosa no estabelecimento da ordem política de forma democrática (Eijffinger e Hoeberichts, 2002; Ullrich, 2007). Como as ações e atividades desenvolvidas pelos bancos centrais afetam toda a comunidade econômica, social e política, elas devem ser objeto de escrutínio dos cidadãos e de seus representantes eleitos, especialmente o Parlamento, que é a instituição mais democrática em um país moderno.

Para um agente ser accountable a um principal, o agente deve ter tido uma tarefa atribuída pelo principal, informar ao principal sobre como e em que grau a tarefa está sendo executada, e estar disponível para ser sancionado se a tarefa não for realizada conforme atribuída pelo principal (Kaltenthaler, Anderson e Miller, 2010). As questões centrais no desenho dos arranjos de accountability são (ECB, 2002): quem é accountable no banco central?; para quem o banco central deve prestar contas?; pelo que o banco central é considerado responsável?; e como a responsabilização/prestação de contas é realizada?

A experiência internacional mostra que a delegação de tarefas a um banco central deve ser acompanhada de accountability para assegurar um apropriado controle democrático e uma boa governança. Nenhuma sociedade concedeu independência ao seu banco central sem a contrapartida das regras de accountability.

A base jurídica para o accountability em bancos centrais tende a ser especificada usualmente na constituição dos países e nos estatutos dos bancos centrais. Os bancos centrais, de forma geral, devem prestar contas para os Poderes Legislativo ou Executivo do governo, dependendo das delegações constitucionais de responsabilidade.

Existem diversos mecanismos formais pelos quais os bancos centrais são responsabilizados por suas atividades: monitoramento pelo governo ou legislativo; publicação regular de relatórios; repercussões quando as ações do banco central ou seus resultados são considerados insatisfatórios. As práticas de accountability legitimam a independência do banco central, angariando o apoio do público por sua autonomia e fortalecendo sua credibilidade.

2.3 O terceiro pilar: transparência

A quase totalidade dos estudos sobre transparência em bancos centrais está centrada na questão da política monetária (Geraats, 2002). Apenas mais recentemente, após a crise financeira global de 2008, a estabilidade financeira também passou a ser estudada. Alguns autores defendem a transparência total das informações da política monetária (Tomljanovich, 2007), enquanto outros defendem que essa transparência não pode ser total (Van Der Cruijsen, Eijffinger e Hoogduin, 2010).

Neuenkirch (2012) afirma que a literatura empírica, em sua maioria, encontra efeitos benéficos na transparência. Relata também que autores revisaram a literatura e concluíram que a transparência: (1) melhora o consenso entre os analistas, (2) diminui a inflação e ancora as expectativas de inflação, (3) melhora a credibilidade, reputação e flexibilidade dos bancos centrais, (4) não tem qualquer influência óbvia sobre o produto e variabilidade de saída e (5) melhora a antecipação das políticas.

De acordo com Diamondopoulos (2012:247), em um mundo de incertezas, a transparência e a comunicação se tornam mais importantes para os bancos centrais e os reguladores. A transparência é maior em países com sistemas políticos mais estáveis e desenvolvidos, e com mercados financeiros mais aperfeiçoados (Dincer e Eichengreen, 2007).

Como os bancos centrais tornaram-se mais independentes, a demanda por transparência aumentou, por ambas as razões de accountability e legitimidade, e para guiar as expectativas dos participantes do mercado financeiro, cujo apetite por informação se expandiu na medida em que os mercados financeiros tornaram-se mais amplos e complexos (Crowe e Meade, 2008:764).

2.4 Os comitês em bancos centrais

A utilização de comitês é prática comum em bancos centrais e diversos autores já abordaram o tema em inúmeras publicações (Schiffman, 2004; Berger, Nitsch e Lybek, 2006; Sibert, 2006; Crowe e Meade, 2007).

A presença dos comitês no processo decisório dos bancos centrais é usual e apresenta vantagens como a possibilidade de agregar as visões e informações dos seus membros nos momentos em que os temas são analisados e discutidos nos comitês. Mas a decisão em comitês também apresenta problemas. No trabalho apresentado por Sibert (2006), que oferece análises sob os pontos de vista psicológico e econômico partindo-se do famoso Condorcet's jury theorem, pode-se entender um pouco melhor, com base na experiência internacional, como funcionam os comitês.

Um board típico faz uso de comitês para melhorar a efetividade da sua supervisão e garantir o foco em questões de interesse particular (Tonello, 2010:212). A estruturação de comitês permite uma melhor alocação das competências e responsabilidades entre subgrupos de diretores, atende à crescente necessidade de dedicar mais tempo e uma análise aprofundada para áreas-chave do negócio (Klein, 1998; Spira e Bender, 2004).

Geralmente um comitê envolve um conjunto de membros da organização, que são direcionados para o desenvolvimento e prestação de serviços específicos, e para o processo de tomada de decisões. Por isso, a efetividade dos comitês é um aspecto relevante para os bancos centrais. E comitês efetivos não acontecem por acaso. Eles são cuidadosamente planejados e construídos para terem uma representação equilibrada dos membros, uma missão ou um objetivo e um plano de trabalho claramente definidos, um presidente capacitado e pessoal competente.

Os comitês de políticas dos bancos centrais lidam com assuntos sensíveis e valiosos. As informações neles analisadas e as decisões tomadas influenciam os mercados financeiros nos seus respectivos países e, em alguns casos, nos mercados globais. Por isso, uma boa prática é adotar o blackou period ou purdah, que consiste em um período de silêncio autoimposto aos membros dos comitês em determinado período anterior à decisão de política. Essa prática tem por objetivo mitigar possíveis especulações no mercado (Vayid, 2013:5).

3. Bancos centrais no contexto da administração pública

Os estudos sobre governança usualmente utilizam elementos da teoria da agência para explicar a relação e os possíveis conflitos existentes entre principal e agente (Fama e Jensen, 1983). Nas empresas privadas é clara a relação entre os donos ou os acionistas (os principais) e os executivos (os agentes). No setor público a relação já não é tão clara, mas ela se dá entre o povo ou a sociedade (o principal) e os gerentes públicos (os agentes). A aplicação do modelo de agência ao banco central foi bem explicada no trabalho de Koch (2007).

O tema da governança pública, também denominado governança no setor público, foi objeto de estudos no Brasil (Kissler e Heidemann, 2006; Secchi, 2009; Oliveira e Pisa, 2015) e no exterior (Benz e Frey, 2007). Os bancos centrais na maioria dos países são instituições públicas, sendo uma exceção o banco central da Suíça.³

A situação institucional do banco central no setor público varia entre os países, em função de fatores históricos, sociais e culturais. Nos países mais desenvolvidos é usual a independência do banco central; mas mesmo em alguns países em desenvolvimento, como México, Peru, Chile, o banco central também é formalmente independente.

De acordo com Dumiter (2014), a lógica por trás da independência do banco central é, por vezes, mal compreendida, fato que leva, especialmente nos países em desenvolvimento e emergentes, as autoridades políticas ao não entendimento da sua importância e significado.

A estrutura de governança em bancos centrais tem dois aspectos, governança corporativa e governança pública (Oritani, 2010). No primeiro, são considerados os elementos de governança usualmente utilizados como comitês, accountability, transparência. No segundo, deve ser estabelecida a relação do banco central (o agente) com a sociedade (o principal) e com o representante eleito pelo principal, seja o chefe do Poder Executivo ou o Poder Legislativo. É uma relação mais complexa e que necessita de regras claras de accountability.

4. Método

Esta pesquisa está classificada quanto à natureza como aplicada, quanto à forma de abordagem como qualitativa, quanto aos fins como exploratória e quanto aos procedimentos como bibliográfica. É aplicada porque objetiva gerar conhecimentos para aplicação prática e são dirigidos à solução de problema específico (práticas de governança em bancos centrais). É qualitativa porque o processo e seu significado são os focos principais de abordagem, o que se busca é a interpretação dos fenômenos sem o uso de métodos e técnicas estatísticas. É exploratória porque o tema é relativamente novo, encontra-se em fase preliminar e tem por finalidade proporcionar mais informações sobre o assunto de forma a possibilitar melhor definição e delineamento. E, finalmente, é bibliográfica porque foi elaborada a partir de material já publicado, como artigos científicos, livros e outros documentos disponibilizados na internet nos sítios dos bancos centrais.

Koche (1997:122) afirma que a pesquisa bibliográfica pode ser realizada com diferentes finalidades, entre elas: (i) ampliar o grau de conhecimentos em uma determinada área, capacitando o investigador a compreender ou delimitar melhor um problema de pesquisa; e (ii) descrever ou sistematizar o estado da arte, daquele momento, pertinente a um determinado tema ou problema.

A pesquisa constou de quatro etapas: planejamento, pesquisa bibliográfica, análise dos dados e elaboração do relatório final. Na etapa de planejamento foram definidos o tema e o escopo da pesquisa, além das etapas necessárias à sua execução. Durante a pesquisa bibliográfica, além dos artigos acadêmicos e livros, foram verificados e coletados dados nos documentos disponíveis nos sítios da internet dos bancos da Alemanha, Austrália, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos, Índia, Inglaterra, Itália, Japão, México e Nova Zelândia, além de um banco supranacional, o Banco Central Europeu. Esse conjunto de bancos foi uma amostra de conveniência feita pelos pesquisadores. Entre os dados selecionados estão os relativos à estrutura dos bancos centrais, ao processo decisório e comitês, ao accountability e à transparência das suas decisões e ações.

Para a etapa da análise dos dados (estudo comparativo), o conjunto foi reduzido a três bancos centrais. Os países e critérios utilizados foram: Brasil, por ser o país de nacionalidade dos pesquisadores; Canadá e Inglaterra, por terem apresentado dados mais completos e atuais sobre governança entre os países analisados. A comparação entre as práticas de governança dos bancos centrais desses três países foi desenvolvida e organizada em dois grandes blocos. O primeiro, denominado "estrutura e comitês", visa explicitar as diferenças existentes na forma de organização e de tomada de decisão. No segundo, denominado "os três pilares da governança em bancos centrais", são comparadas as características de independência, accountability e transparência dos três bancos.

5. A governança corporativa e os comitês do BOE, do BOC e do BCB

O BOE e o BOC são referências internacionais nas práticas de accountability e transparência. Seus desenhos de governança foram modificados após a crise de 2008, momento em que ambos inicialmente adotaram o modelo conhecido como two wings para o banco central. Em tal modelo, a estrutura resume-se basicamente às áreas de política monetária e estabilidade financeira, apoiadas por uma área de serviços corporativos. Para esses dois bancos centrais foram estudados diversos aspectos dos seus comitês, como criação, operação e contribuição.

O BOE, no entanto, criou recentemente uma terceira grande área, denominada de Markets & Banking, separando-a da área de estabilidade financeira como era desenhada anteriormente. Essa área é encarregada de remodelar as operações do Banco, incluindo a garantia de práticas robustas de gestão de riscos, além de revisar e reforçar os mercados. Isso também demonstra a importância do sistema e dos arranjos de pagamento em sua estrutura.

Os dois bancos diferem quanto à colocação da área de supervisão bancária dentro ou fora do banco central. Na Inglaterra, a Prudential Regulation Authority (PRA), encarregada da regulação microprudencial, embora autônoma, foi incluída no banco central (Bank of England, 2013); e no Canadá, o Office of the Superintendent of Financial Institutions (Osfi), com função similar, é uma instituição independente.

5.1 Bank of England

No BOE (2015), a corte de diretores é responsável pelo gerenciamento de todos os assuntos do banco central, exceto a formulação da política monetária. Ela funciona como um conselho unitário de diretores, com membros executivos e não executivos, e é presidida por um membro independente, não executivo do banco. Esse é um diferencial importante e demonstra o grau de evolução e maturidade da sociedade inglesa em relação às práticas de governança corporativa.

No organograma do BOE apresentado na figura 1 é possível observar a estrutura com o governor, os quatro deputy governors e o chefe de operações do banco (chief operations officer - COO), que embora tenha o mesmo status e remuneração dos deputy governors, não participa dos comitês de políticas.

As quatro grandes áreas do Banco são política monetária, mercados e bancos, estabilidade financeira e a autoridade de regulação prudencial (encarregada da regulação microprudencial), todas apoiadas pelas áreas de suporte comandadas pelo COO. São 14 departamentos atuando em todas essas áreas.

No BOE o chefe de operações é responsável por todos os aspectos relativos à gestão do dia a dia do Banco, incluindo recursos humanos, finanças, recursos materiais, segurança e TI. O perfil do COO é de um gestor, diferente de um formulador de políticas. Esse aspecto é extremamente relevante e tem sido adotado por outros bancos centrais, que visualizaram vantagens nesse modelo com a especialização do cargo. No modelo não se misturam funções e a gestão das áreas de apoio é fortalecida, pois a amplitude de supervisão do COO é reduzida a poucas áreas.

O BOE (2015) possuía 3.868 funcionários em 2015.

Figura 1
A estrutura organizacional do BOE⁴

Os comitês da corte de diretores do BOE são relacionados no quadro 3.

Quadro 3
Comitês da corte de diretores do BOE

• Fonte: Bank of England (2015).

Os demais comitês do BOE estão relacionados no quadro 4.

Quadro 4
Outros comitês do BOE

• Fonte: Bank of England (2015).

Ressalvadas as diferenças institucionais que moldam, delimitam e diferenciam a atuação dos bancos centrais entre os diversos comitês da corte de diretores, chama a atenção por sua natureza e mandato o Comitê de Supervisão, encarregado de acompanhar a atuação do Banco. É um arranjo institucional importante do ponto de vista do compromisso de accountability.

Outro ponto a destacar é a existência de outro comitê da corte de diretores, o comitê de auditoria e risco. Seu papel e importância são traduzidos nas palavras de Schiffman (2004):

Uma das principais reformas na governança corporativa nos países ocidentais é o reforço do papel do comitê de auditoria do Conselho, que será presidido por um conselheiro independente. O objetivo deste comitê é assegurar a integridade das demonstrações financeiras e dos seus sistemas de auditoria e de controles internos.

5.2 Bank of Canada

No BOC (2015), o Conselho de Diretores fornece supervisão geral sobre a gestão e administração do Banco com relação ao planejamento estratégico, assuntos financeiros e contábeis, gestão de riscos, recursos humanos, e outras políticas internas.

O Conselho é composto pelo governor, pelos deputy governors e 12 diretores independentes nomeados para mandatos de três anos renováveis pelo governor em Conselho (de ministros). O vice-ministro das Finanças é um membro ex officio sem direito a voto do Conselho.

O Banco está organizado, conforme figura 2, em 14 departamentos distribuídos nas áreas de política monetária, sistema financeiro, operações e mais quatro ligados diretamente ao board.

O BOC (2015) possuía 1.528 funcionários em 2015.

Os Comitês do Board do BOC são relacionados no quadro 5.

Os demais Comitês do BOC estão listados no quadro 6.

Entre os comitês do Board, vale destacar o comitê de governança corporativa, composto por, no mínimo, três diretores independentes. Outros dois comitês importantes para a organização, por seu papel estratégico para a consecução das políticas organizacionais, são o Management Council e o Chief's Committee. Deve-se registrar a presença e a importância do senior deputy governor na estrutura de governança do Banco. Esse executivo atua como um vice-presidente e auxilia o governor nas questões de governança institucional e de políticas.

O lead director é um dos 12 diretores independentes e é uma figura de extrema importância na estrutura de governança do Banco. Ele é responsável por fornecer a liderança para melhorar a eficácia do Board, por liderar o processo de autoavaliação anual do Board, por apoiar o governor na gestão do Banco e nas práticas de governança corporativa, conforme estabelecido pelo Comitê de Governança Corporativa nos termos do respectivo mandato, além de ser responsável por atuar como elo entre o Board e a Administração nas questões de governança.

O BOC divulga regularmente a composição dos comitês do Conselho, citando inclusive a quantidade de participações por membro dos comitês. Os termos de referência dos comitês do BOC são disponibilizados no sítio do banco na internet.

Figura 2
A estrutura organizacional do BOC⁵

Quadro 5
Comitês do Board do BOC

• (*) O Comitê é definido e estabelecido no Bank of Canada act.

Quadro 6
Outros Comitês do BOC

• Fonte: Bank of Canada (2015).

5.3 Banco Central do Brasil

No BCB (2015), a diretoria é composta pelo presidente e oito diretores, conforme pode ser observado na figura 3. Em sua estrutura estão presentes 36 departamentos e mais nove gerências administrativas regionais.

O BCB (2015) possuía 4.187 servidores em 2015.

No BCB, os comitês de política monetária (Copom) e de estabilidade financeira (Comef) são formados pelo mesmo grupo que compõe a diretoria do Banco, ou seja, o presidente e os oito diretores. Essa é uma das diferenças entre os bancos centrais dos três países analisados neste trabalho.

Diferentemente de seus congêneres, o organograma do BCB não permite observar de forma imediata as principais áreas de atuação de um banco central (política monetária, estabilidade financeira, mercados e bancos).

Outro fato que diferencia o BCB dos outros dois bancos centrais analisados está na existência de áreas usualmente não existentes no escopo de atuação dos bancos centrais clássicos como regulação e controle de operações de crédito rural. Cabe destacar, também, a existência de uma diretoria, denominada de relacionamento institucional e cidadania, que não tem paralelo nos bancos centrais estudados.

A supervisão bancária no BCB, realizada pela Diretoria de Fiscalização (Difis), está colocada dentro do banco central, o que vai ao encontro do modelo adotado pela Inglaterra (que recentemente incluiu a Prudential Regulation Authority - PRA em sua estrutura), bem diferente da situação canadense, em que a supervisão é feita por outra agência (The Office of the Superintendent of Financial Institutions - Osfi).

Figura 3
A estrutura organizacional do BCB⁶

Os Comitês do board do BCB são listados no quadro 7.

Quadro 7
Comitês do Board do BCB

Banco Central do Brasil (2015)

Os demais comitês do BCB estão relacionados no quadro 8.

Quadro 8
Outros comitês do BCB

• Fonte: Banco Central do Brasil (2015).

6. Análise comparativa das práticas de governança

Nesta seção é apresentada a análise dos dados que se propõe a responder a questão de pesquisa proposta: quais as diferenças nas práticas de governança corporativa entre os bancos centrais do Brasil, Canadá e Inglaterra?

6.1 Estrutura e comitês

Uma análise inicial nos organogramas dos três bancos permite observar que o BCB possui funções adicionais em relação a seus dois congêneres. Também é evidente que tem uma estrutura maior em termos da quantidade de departamentos. Outro aspecto é que os organogramas do BOC e do BOE permitem uma idenficação mais rápida das principais funções executadas pelos dois bancos centrais.

A figura 4 apresenta três diagramas de Venn com as diferentes composições dos boards de políticas do BCB, do BOC e do BOE em dezembro de 2015.

Figura 4
Os boards de políticas no BCB, BOC e BOE

Na figura, observam-se os diferentes modelos adotados nos três países. Na composição dos boards de políticas dos bancos centrais é possível destacar algumas diferenças significativas entre os modelos adotados no Canadá e na Inglaterra e o modelo brasileiro como a composição e os mandatos formalmente estabelecidos para os seus membros, conforme indicado no quadro 9.

Quadro 9
Composição e mandatos dos membros dos comitês de políticas nos três países (posição 2015)⁷

BCB (2015)Bank of Canada (2015)Bank of England (2015)

Segundo o BIS (2009), trazer membros externos para o grupo do board pode atenuar o problema do group think,⁸ e sua maior contribuição reside no fato de agregar ao grupo uma diversidade de experiências e de conhecimentos (Sibert, 2006). Ainda, de acordo com o BIS (2009), uma das contribuições mais importantes em uma estrutura de governança de boards múltiplos está em prover um sistema de checks and balances (controles e equilíbrios) envolvendo accountability interna.

A questão de qual o tamanho ideal para os boards e comitês foi analisada em vários trabalhos como o de Sibert (2006) e o de Crowe e Meade (2007). Segundo Berger, Nitsch e Lybek (2006), do FMI, e também o BIS (2009), o tamanho médio dos boards nos bancos centrais varia de sete a nove membros.

O "período de blackout" (Vayid, 2013) para os membros dos boards de políticas é formalizado no BOC e no BOE. No BCB, o regulamento das reuniões do Copom não prevê um período de silêncio imediatamente anterior às reuniões para os seus membros. Essa prática de governança evita a exposição dos membros desses comitês.

No BOE é permitida a presença de participantes externos nos comitês de políticas, que agregam conhecimento e experiência aos bancos centrais. Essa possibilidade não é adotada no BCB e no BOC.

Entre os diversos comitês analisados nos bancos centrais dos três países, alguns merecem ser destacados por seu significado no momento atual de evolução do tema governança. Primeiro, do BOE, o comitê de auditoria e risco e o comitê de supervisão. Em segundo, do BOC, o comitê de gestão e o comitê de governança corporativa. Em terceiro, do BCB, o comitê de projetos corporativos e o comitê de gestão de pessoas.

6.2 Os três pilares da governança em bancos centrais

Os três bancos centrais em análise exercem suas funções em ambientes institucionais diversos, em sociedades com diferentes graus de maturidade dos pontos de vista social, político e econômico.

6.2.1 Independência

O pilar independência expõe algumas diferenças entre os três bancos centrais. O BCB não possui independência, nem autonomia, formalizada em lei. O presidente e os diretores do Banco Central são indicados pelo presidente da República e aprovados pelo Senado Federal. A ausência de independência não impede, mas fragiliza os outros dois pilares da governança, accountability e transparência (Amtenbrink, 2004).

No BOC, o governor e os deputy governors são nomeados para mandatos de sete anos pelo Board de diretores do Banco e podem ser reconduzidos. Apesar de ter mandato definido, eles podem ser demitidos pelo governo, o que é um ponto de semelhança com o caso brasileiro.

O Canadá, no entanto, tem um instrumento legal que prevê que, em caso de grave discordância entre o governo e o BOC, o ministro das Finanças pode emitir instruções escritas para o Banco mudar suas políticas. Esse documento não foi até hoje utilizado. Provavelmente, não foi utilizado porque o governo tem um representante (o vice-ministro das Finanças, sem direito a voto) no Board. Além disso, os 12 diretores independentes, que são representantes das províncias do Canadá indicados pelo ministro das Finanças com a aprovação do governor, têm mandato de três anos, renováveis.

É relevante destacar que o Canadá adota regime parlamentarista, onde o Congresso tem um papel preponderante na condução do país. Caso bem diferente do Brasil, que adota regime presidencialista, onde o presidente tem grande concentração de poderes, inclusive o de nomear e demitir o presidente do BCB e seus diretores.

Outro ponto essencial é que, embora não possua independência formalizada em lei, o BOC possui autonomia legalmente constituída, o que não ocorre no caso brasileiro. O BCB depende dos recursos orçamentários controlados e liberados pelo governo para executar suas ações. É uma autoridade monetária limitada em suas ações e projetos por decisões de terceiros, o que não é usual nas práticas dos bancos centrais.

O Bank of Canada act tem em sua redação um dispositivo interessante relativo à governança denominado disqualifications, que é aplicado ao governor, aos deputy governors e aos diretores do Board. O texto relaciona em detalhes o que desqualifica um cidadão a ocupar essas posições.

No BOE, os seus dirigentes máximos são todos nomeados pela Coroa. O governor é nomeado para um mandato de oito anos, os deputy governors para mandatos de cinco anos e os diretores para mandatos de três anos. A existência de mandatos escalonados é uma boa prática de governança, que diferencia o BOE do BCB e do BOC.

Outra prática de governança que diferencia o BOE dos seus dois congêneres é o fato de utilizar o mecanismo do memoranda of understanding (Bank of England, 2015) para formalizar suas relações com o Tesouro e o governo inglês, inclusive para tratamento das excepcionalidades.

A participação de membros externos ao Banco nos comitês diretivos é outra prática de governança adotada pelo Banco. A começar pelo seu órgão máximo de decisão, a corte de diretores, cujo presidente e a maioria dos membros são externos ao BOE. Em verdade, a corte de diretores é composta por quatro executivos do Banco (o governor e três deputy governors) e nove não executivos do Banco; um desses últimos é seu presidente.

O BOE, a exemplo do BOC, também tem autonomia formalmente constituída. Sua relação com o Tesouro é toda formalizada pelo Financial services act, que estabelece como funciona essa relação, além de todas as outras previstas pelo Banco.

6.2.2 Accountability

Entre os três bancos em análise, o BOE merece destaque nas práticas de accountability pelo fato de elas serem sempre formalizadas em textos legais internos e externos ao Banco. O acesso aos seus documentos é fácil e eles estão bem organizados em seu sítio na internet.

Os três bancos centrais em análise fornecem, como é praxe em todos os bancos centrais, informações referentes à política monetária e de estabilidade financeira que são definidas ou não em lei. Assim, relatórios de inflação, atas dos comitês de políticas, entre outros documentos, são regularmente disponibilizados pelos bancos para o grande público.

Parece haver uma forte corrrelação entre a independência ou autonomia e a accountability dos bancos centrais (Ullrich, 2007). Quanto mais autonomia a sociedade concede ao seu banco central, mais contrapartidas a essa concessão ela exige. Explicar suas decisões e ações passa a ser um dever, que é constantemente cobrado pelos diversos agentes interessados.

A relação e os conflitos entre principal e agente previstos na teoria da agência estão presentes na relação da sociedade de um país com seu banco central. Accountability é um instrumento de controle do principal (a sociedade) sobre o agente (o executivo do banco central). Nela estão incluídas a necessidade de prestação de contas e a responsabilização pelos atos praticados.

Como foi afirmado por Lybek e Morris (2004), "uma estrutura de governança adequada pode ajudar a consolidar a autonomia do banco central e facilitar o accountability por despolitizar o processo". No caso do BCB, em comparação com seus dois congêneres, as informações relativas à "governança corporativa" não são explicitadas no conteúdo disponibilizado no sítio da internet.

6.2.3 Transparência

A análise das informações divulgadas nos sítios da internet dos três bancos centrais do estudo expõe algumas diferenças importantes entre eles. Por exemplo, o BOC (2015) e o BOE (2015) trabalham de forma muito específica o tema governança em seus sítios na internet. Ambos fornecem o acesso às informações de governança pelo título About the Bank. Primam pela riqueza de detalhes e de apresentação dos principais tópicos de governança em bancos centrais como processo decisório, composição dos comitês, documentos divulgados pelos comitês para o cumprimento da accountability e da transparência.

O BCB (2015) disponibiliza uma quantidade imensa de informações sobre todas as suas atividades, mas é mais difícil encontrar uma informação desejada no sítio do banco central brasileiro no que dos seus dois congêneres. No BOE ou no BOC, por exemplo, pode-se, a partir de um único local (Publications), acessar todas as publicações fornecidas pelo Banco em todas as áreas. No sítio do BCB as publicações estão distribuídas pelas áreas de atuação.

Uma prática de governança feita pelo BOC, que o diferencia dos outros dois, é a divulgação dos termos de referência de todos os seus comitês no seu sítio da internet. Nesses termos são especificados todos os elementos de governança atinentes aos comitês como responsabilidades do presidente do comitê e definição do processo decisório.

Os estágios mais avançados alcançados em relação à transparência pelo BOC e pelo BOE em comparação com o BCB parecem confirmar a afirmação de Dincer e Eichengreen (2014) segundo a qual a transparência e a independência respondem a determinantes econômicos e institucionais semelhantes, e seus níveis tendem a ser maiores em economias mais abertas.

O quadro 10 sintetiza algumas das diferenças entre as práticas de governança dos três bancos centrais que foram apresentadas anteriormente.

Quadro 10
Comparação das práticas de governança nos três bancos centrais

• Fonte: BCB (Banco Central do Brasil); BOC (Bank of Canada); BOE (Bank of England).

7. Considerações Finais

Este estudo visou identificar diferenças nas práticas de governança entre os bancos centrais do Brasil, Canadá e Inglaterra existentes em 2015. Essas práticas têm evoluído nos últimos anos e os bancos centrais têm procurado trabalhar contínua e diretamente nos três pilares básicos, que são independência, accountability e transparência.

A concessão de independência ao banco central varia de país para país e depende do grau de maturidade alcançado nas democracias. Países mais maduros usualmente concedem independência aos seus bancos centrais, com a contrapartida de maior accountability.

Os bancos centrais trabalham fortemente sobre o pilar accountability, seja na divulgação das atas dos seus comitês de políticas, seja nos seus comitês institucionais. Definir papéis e responsabilidades é essencial para uma boa governança, estabelecer regras para a composição e o funcionamento dos comitês e avaliar o desempenho dos mesmos também é fundamental para que um banco central tenha credibilidade.

A questão da transparência é vital para os bancos centrais, pois é certo que as economias e seus agentes apreciam e valorizam a questão da previsibilidade para melhor direcionar seus investimentos. Portanto, os bancos centrais e seus comitês devem trabalhar dando ampla divulgação às suas atas e decisões, mostrando inclusive a contribuição dos seus membros.

Também não há dúvida quanto à importância da existência de uma estrutura formal que conduza a questão da governança corporativa nos bancos centrais. Alguma instância formal dentro dessas organizações tem que ser responsável pela adoção e difusão das melhores práticas de governança. Essa é uma prática já adotada pelo BOC.

Os bancos centrais devem manter as informações sobre as suas práticas de governança atualizadas e facilmente acessíveis aos interessados em seus sítios na internet. A completude e atualidade dessas informações reforçam os pilares de accountability e transparência.

Como limitação do estudo pode-se citar o fato de a análise ter sido baseada somente em textos e documentos apresentados nos sítios dos bancos centrais na internet, sem a possibilidade de observação e comprovação in loco pelos pesquisadores.

Finalmente, sugere-se para estudos futuros a ampliação da análise para um grupo maior de bancos centrais, com a possibilidade de agrupá-los por critérios diversos como produto interno bruto e índice de desenvolvimento humano, de forma a identificar semelhanças e diferenças em suas práticas de governança com base em parâmetros sociais e econômicos.

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• 1
  O autor agradece à Fundação Nacional de Desenvolvimento do Ensino Superior Particular (Funadesp) pela bolsa de estudos na modalidade de pesquisa e desenvolvimento, e também às Faculdades Alves Faria pelo acompanhamento do trabalho.
• 2
  O termo accountability será empregado no trabalho sem tradução, pois não há uma palavra na língua portuguesa que sintetize seu significado. Segundo o ECB (2002:48) e Eijffinger e Geraats (2006:4), accountability relaciona-se com a prestação de contas e também com a responsabilização dos atos.
• 3
  O Swiss National Bank tem ações negociadas em bolsa.
• 4
  Organograma original do BOE com a posição de 2015.
• 5
  Organograma original do BOC com a posição de 2015.
• 6
  Organograma original do BCB com a posição de 2015.
• 7
  Os termos em inglês Governor e Deputy Governor foram mantidos no texto sempre que referentes aos bancos centrais do Canadá e da Inglaterra.
• 8
  Group think ocorre quando um comitê é suficientemente coeso e seus membros, na busca do consenso, deixam de dar a devida atenção às alternativas (Janis, 1982).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Sep-Oct 2016

Histórico

• Recebido
  02 Dez 2014
• Aceito
  05 Jul 2016