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Revista de Administração Pública

Print version ISSN 0034-7612On-line version ISSN 1982-3134

Rev. Adm. Pública vol.52 no.4 Rio de Janeiro July/Aug. 2018

http://dx.doi.org/10.1590/0034-7612162491 

Fórum: Perspectivas Práticas

Contingenciamento do pagamento de despesas e restos a pagar no orçamento federal do SUS

Restricción de gastos y gastos no pagados en el presupuesto federal del sistema público de salud de Brasil

Fabiola Sulpino Vieira1 

Maria Angelica Borges dos Santos2 

1 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada / Diretoria de Estudos e Políticas Sociais, Brasília/ DF- Brasil

2 Fundação Oswaldo Cruz / Escola Nacional de Saúde Pública, Rio de Janeiro / RJ- Brasil

Resumo

Discute-se a execução orçamentária e financeira das despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS) do governo federal, no período de 2002 a 2015, especialmente quanto às implicações do contingenciamento do pagamento de despesas e de sua inscrição como restos a pagar para o financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS). Observou-se que o limite de pagamento autorizado para o Ministério da Saúde nesse período foi insuficiente para pagar as despesas do órgão em cada exercício, provocando elevada inscrição de despesas como restos a pagar. Ademais, que o cancelamento de parte dos restos a pagar impactou a aplicação de recursos em ASPS, contribuindo para agravar o problema de financiamento do SUS.

Palavras-chave: financiamento da assistência à saúde; Sistema Único de Saúde; financiamento público; orçamento fiscal; Brasil

Resumen

En este trabajo, se discute la ejecución presupuestaria y financiera con las acciones y servicios de salud pública (ASPS) del gobierno federal, de 2002 a 2015, en cuanto al impacto de la restricción de gastos y de los gastos no pagados para la financiación del sistema público de salud de Brasil (SUS). Se encontró que en este periodo el límite de pago autorizado para el Ministerio de Salud no fue suficiente para pagar los gastos de cada año, causando alto registro de gastos no pagados. Además, que la cancelación de parte de esos gastos impactó la asignación de recursos en ASPS, contribuyendo para el agravamiento del problema de financiamiento del SUS.

Palabras claves: financiación de la atención de la salud; Sistema Único de Salud; financiación gubernamental; presupuestos; Brasil

1. Introdução

O financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) tem sido tema recorrente desde sua criação entre aqueles que defendem o direito universal à saúde no Brasil. Os recursos alocados pelas três esferas de governo são considerados insuficientes para garantir o acesso a ações e serviços de saúde (ASPS), na forma prevista na Constituição Federal de 1988 (Servo et al., 2011; Mendes, 2013). Países com sistemas universais de saúde, como o SUS, têm gastos públicos com saúde próximos a 6% do produto interno bruto (PIB) (Brasil, 2013), mas, no Brasil, esse gasto tem se mantido abaixo de 4% do PIB (Brasil, 2017).

Adicionalmente, vem sendo registrada uma redução gradual (59,8% em 2000 para 44,7% em 2011) na participação do governo federal no financiamento do SUS (Piola et al., 2013; Soares e Santos, 2014) e é previsível que essa queda se acentue com a Emenda Constitucional no 95, que estabelece teto de gastos para as despesas primárias do governo federal (Vieira e Benevides, 2016). Nesse contexto, aumenta a relevância de se discutir aspectos do processo de execução orçamentária que possam influenciar a disponibilidade de recursos para o SUS. A análise das práticas orçamentárias no período entre 2002 e 2015 pretende ilustrar os aspectos mais críticos desse processo.

2. Financiamento federal da saúde e execução orçamentária e financeira

O SUS é financiado pela aplicação de mínimos constitucionais pelas três esferas de governo. Entre 2002 e 2012, a regra de aplicação mínima de recursos com ASPS era definida pela Emenda Constitucional no 29/2000, passando, entre 2013 e 2015, a ser normatizada pela Lei Complementar no 141/2012. Entre 2002 e 2015, a base de cálculo para esse mínimo pelo governo federal eram as despesas empenhadas no ano anterior ao da execução acrescidas da variação nominal do PIB (Brasil, 2000, 2012).

No que diz respeito ao ciclo orçamentário da administração pública brasileira, ultrapassada a fase de autorização das dotações orçamentárias, são estabelecidos, por meio de decretos de contingenciamento de despesas (ou de programação orçamentária e financeira), cronogramas de desembolso e programação financeira a serem observados pelos órgãos no exercício financeiro. Estes fixam limites para movimentação, empenho e pagamento das despesas dos grupos “outras despesas correntes” (GND 3), “investimento” (GND 4) e “inversões financeiras” (GND 5) dos órgãos do Poder Executivo para o exercício corrente e para os restos a pagar (RP) de exercícios anteriores (Brasil, 2016a). Os demais GND, referentes a despesas com pessoal e encargos, juros e amortizações, em tese não podem ser contingenciados. Pouco mais de 80% do orçamento do Ministério da Saúde (MS) é constituído por grupos de natureza de despesa (GND) que podem ser objeto de contingenciamento.

Os limites de pagamento de despesas estabelecidos pelos decretos de contingenciamento forçam o órgão a inscrever e reinscrever despesas que excedem esses limites como restos a pagar (RP). Despesas empenhadas e não pagas são inscritas como RP não processados, e as despesas já liquidadas e não pagas, como RP processados (Albuquerque, Medeiros e Feijó, 2008).

O Decreto no 93.872/1986, alterado pelo Decreto no 7.654/2011, determina que a dívida passiva da União com RP prescreve em cinco anos, com exceções que incluem os RP não processados do MS, cuja validade pode ser prorrogada por meio de decreto presidencial (Gontijo e Pereira Júnior, 2010). O potencial de longevidade dos RP, bem como o elevado grau de descentralização orçamentária para estados e municípios, são uma característica própria do orçamento do MS.

Algumas peculiaridades normativas concorrem para o entendimento do papel dos RP na contabilidade governamental. No tocante aos RP inscritos, o valor não pago da despesa primária inscrito em restos a pagar no final de dezembro a cada ano contribui para reforçar o superávit primário do governo (Aquino e Azevedo, 2017). O não pagamento é, em termos fiscais, interpretado como um esforço de poupança do governo, configurando uma espécie de poupança não financeira. Dessa forma, na perspectiva de reforçar o superávit primário, vale a pena não pagar e inscrever despesas como RP.

3. Fonte de dados e procedimentos metodológicos

Para embasar a discussão proposta neste texto, dados de execução orçamentária e financeira do MS foram obtidos do sistema Siga Brasil, mantido pelo Senado Federal, para o período de 2002 a 2015 (Brasil, 2016b).

Para cálculo do mínimo constitucional, foram usados a variação nominal do PIB e o valor empenhado no ano anterior de despesas com ASPS, obtidos no Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), publicado no Diário Oficial da União. Despesas tipificadas como ASPS foram definidas na Portaria MS/GM no 2.047/2002 (Brasil, 2002) e na Resolução CNS no 322/2003 (Brasil, 2013), para o período de regulamentação dado pela EC no 29/2000, e pela própria LC no 141/2012 entre 2013 e 2015 (Brasil, 2012).

Os limites de pagamento do MS, incluindo os RP, para despesas dos grupos de natureza de despesa (GND) 3, 4 e 5 foram extraídos do site da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda. Os RP inscritos, RP processados cancelados e RP não processados cancelados de despesas com ASPS foram obtidos do Siga Brasil, adotando-se os procedimentos descritos por Vieira e Piola (2016).

4. Execução orçamentária e financeira das despesas com ASPS do governo federal

A tabela 1 mostra que as despesas autorizadas pelo Congresso Nacional nas Leis Orçamentárias Anuais (LOA) (coluna B) excederam o mínimo constitucional (coluna A) em toda a série. A diferença entre despesas autorizadas e empenhadas (coluna D) até 2011 foi, em média, de 4,4% e quase dobrou (8,2%) a partir desse ano, com um pico em 2015. Isso indica um crescente descompasso entre montantes definidos no Congresso Nacional para o orçamento da saúde e a aplicação efetiva em saúde. Quando se examinam as despesas empenhadas (coluna C) - critério para acompanhamento da aplicação mínima -, verifica-se que, em seis dos 14 anos analisados, as despesas foram inferiores ao mínimo constitucional (coluna A).

Os RP (coluna E) tiveram um aumento expressivo em 2009 e, desde então, têm se mantido, na média, em 7,8 bilhões de reais a valores correntes. Quando se analisam os períodos de referência dos RP existentes em 2016 (coluna F), observa-se que havia pendentes ainda RP reinscritos relativos a empenhos de 2003 até 2015. Parte das despesas inscritas como RP foi cancelada ao longo dos anos (coluna G), sendo 2007 a 2009 os anos de maior cancelamento.

Os valores de RP cancelados deduzidos dos valores empenhados pelo governo federal nos anos de referência geram os valores aplicados em ASPS atualizados (coluna H), os quais, deduzidos do mínimo constitucional, equivalem ao valor aplicado a menos ou a mais que o mínimo (coluna I). Nessa análise, em nove dos 14 anos, a aplicação de recursos em ASPS foi inferior ao mínimo constitucional.

Tabela 1 Despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS) do governo federal. Brasil, 2002 a 2016 

Em R$ correntes
Ano do empenho Piso constitucional (mínimo) (A) Valor autorizado na LOA (B) Despesas com ASPS empenhadas (C) Diferença entre o valor autorizado e as despesas empenhadas (D) = (B) - (C) Restos a pagar inscritos (E) Ano de referência de Restos a pagar reinscritos em 2016 (F) Restos a pagar cancelados até dez. 2015 (G) Valor aplicado em ASPS descontados os RP cancelados (H) = (C) - (G) Valor aplicado a menos ou a mais que o mínimo (I) = (H) - (A)
2002 23.654.072.386 25.863.275.274 24.708.886.048 1.154.389.226 1.775.608.171 - 500.621.283 24.208.264.765 554.192.380
2003 27.775.574.922 27.862.427.795 27.012.053.580 850.374.215 1.988.250.476 15.210.023 191.385.917 26.820.667.663 -954.907.259
2004 31.368.169.963 33.946.102.413 32.505.074.531 1.441.027.882 2.835.359.333 27.742.489 709.684.457 31.795.390.074 427.220.111
2005 37.051.473.809 38.790.692.865 36.291.911.037 2.498.781.828 3.292.101.800 36.723.950 609.518.424 35.682.392.612 -1.369.081.196
2006 40.613.666.045 42.236.890.275 40.520.675.993 1.716.214.282 4.357.106.368 42.008.726 809.448.929 39.711.227.063 -902.438.981
2007 44.275.043.408 47.488.689.966 44.051.896.820 3.436.793.146 5.603.463.981 188.985.510 1.330.410.968 42.721.485.852 -1.553.557.555
2008 48.561.056.485 51.012.550.613 48.428.024.812 2.584.525.801 5.684.995.031 179.790.177 1.062.962.895 47.365.061.917 -1.195.994.568
2009 54.963.098.717 59.425.947.559 58.016.587.301 1.409.360.258 8.562.061.372 512.361.286 1.378.579.078 56.638.008.223 1.674.909.506
2010 61.230.118.407 64.097.993.244 61.655.883.258 2.442.109.986 6.256.801.120 371.551.174 945.703.271 60.710.179.987 -519.938.420
2011 72.128.481.132 74.307.027.814 71.986.348.320 2.320.679.494 8.411.506.344 842.141.407 928.733.013 71.057.615.307 -1.070.865.826
2012 79.512.720.487 88.807.286.534 79.720.365.348 9.086.921.186 8.530.343.582 1.127.156.083 659.200.419 79.061.164.928 -451.555.559
2013 82.911.207.594 90.161.494.440 83.053.255.549 7.108.238.891 7.642.873.364 1.071.932.777 386.814.320 82.666.441.229 -244.766.366
2014 91.616.046.694 97.932.046.073 92.243.191.171 5.688.854.902 7.136.587.185 2.216.549.138 235.994.424 92.007.196.747 391.150.053
2015 98.313.048.464 110.449.163.999 100.460.337.118 9.988.826.881 7.880.465.468 7.880.465.468 - 100.460.337.118 2.147.288.654
2016 - 109.020.795.238 - - - - - - -

Fonte: Elaborada pelos autores com base em dados constantes do Demonstrativo de Despesa com Saúde do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) de cada exercício, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional para a variável A e dados do Siga Brasil para as demais variáveis.

A tabela 2 apresenta um resumo da execução orçamentária e financeira em face do contingenciamento de despesas do MS. O limite de pagamento (coluna A) estabelecido pelos decretos foi respeitado - excedendo as despesas pagas no exercício, inclusive os RP (coluna E) - na maioria dos anos da série analisada. Isso indica que o Ministério da Saúde não fez uso de todo o seu limite de pagamento, fato em geral ligado a obstáculos administrativos à execução financeira. Esses podem ter como origem o próprio cronograma de liberação de recursos do Tesouro Nacional para o órgão, bem como atrasos na execução dos processos de aquisição e contratação de serviços pelo Ministério da Saúde ou por Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, que afetam as transferências que o órgão efetua.

Veja-se que para alguns anos o déficit entre o limite de pagamento e a soma das despesas empenhadas e dos RP é maior do que a inscrição das despesas como RP no exercício seguinte. Parte da diferença é explicada pelos cancelamentos de RP. Outra situação é o pagamento em volume maior do que o limite correspondente para o exercício (coluna H). Nesse caso, ocorre que despesas pagas no último dia útil do ano não são contabilizadas no limite de pagamento do exercício corrente, mas sim do exercício subsequente. Isso justificaria a observação de que, de 2010 a 2012 e em 2015, o limite de pagamento foi menor do que as despesas pagas pelo MS. Essa prática de postergação do pagamento de despesas tem sido alvo de críticas (Alves, 2012; Pinto, 2014).

A diferença entre despesas do exercício acrescida de RP a serem pagos (coluna D) e o limite de pagamento constante do decreto de contingenciamento (coluna A) origina os RP. Essa diferença equivalia, em média, a 5% do limite de pagamento entre 2002 e 2004. Entre 2009 e 2012, atingiu a média de 22% e retornou para patamares de 15% a partir de então.

Observa-se que 7% das despesas empenhadas em 2002 foram inscritas como RP e que 28% desses RP foram sendo cancelados até 2015. Em média, o equivalente a 10% do total empenhado a cada exercício foi inscrito como RP entre 2002 e 2014, com uma faixa de variação de 7% (em 2002) a 15% (em 2009) das despesas empenhadas. Quando se corrige os RP cancelados entre 2002 e 2015 pelo IPCA a valores de 2015, obtém-se um montante de R$ 13,6 bilhões. Isso significa que as ações e serviços de saúde que esses recursos deveriam financiar contribuíram para que o governo alcançasse o mínimo constitucional sem a sua correspondente oferta.

Os grupos de natureza de despesa “investimentos” - que corresponde a 5% do orçamento do Ministério da Saúde - e as “outras despesas correntes” (referentes a despesas de custeio) - que equivalem a aproximadamente 77% do orçamento - foram responsáveis pelas maiores parcelas de cancelamento - 50,8 e 45,1%, respectivamente. Fica claro que investimentos tendem a ser objeto preferencial de cancelamentos.

Gastos com investimentos costumam ser considerados menos urgentes do que as despesas de custeio e isso pode favorecer a opção de adiá-los. Esse é um padrão que se repete para todas as funções governamentais (Santos et al., 2014). Além disso, despesas empenhadas pelo governo federal muitas vezes não são efetivamente pagas por problemas nos processos licitatórios ou em função do próprio cronograma de execução dos projetos, levando ao cancelamento dos RP após alguns anos de reinscrição nos orçamentos anuais do MS.

Tabela 2 Contingenciamento de despesas do Ministério da Saúde e seu impacto sobre a capacidade de pagamento de despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS) pelo órgão. Brasil, 2002 a 2015 

Em R$ correntes
Ano do empenho Limite de pagamento LOA e RP* (contingenciamento) (A) Soma das despesas com ASPS empenhadas dos GND: 3, 4 e 5 (B) Total de RP inscritos de despesas com ASPS dos GND 3, 4 e 5 (C) Soma das despesas do exercício e dos RP para os GND 3, 4 e 5 (D) = (B) + (C) Soma das despesas pagas do exercício e dos RP pagos para os GND 3, 4 e 5 (E) Diferença entre despesas do exercício + RP e despesas pagas, incluindo RP (F) = (D) - (E) Resultado do exercício considerando o limite de pagamento e o total de despesas (G) = (A) - (D) Resultado do exercício considerando o limite de pagamento e as despesas pagas (H) = (A) - (E)
2002 22.020.079.000 21.734.961.450 2.012.332.130 23.747.293.580 21.641.881.165 2.105.412.414 -1.727.214.580 378.197.835
2003 24.037.787.600 23.676.395.615 1.962.834.126 25.639.229.741 22.998.574.696 2.640.655.045 -1.601.442.141 1.039.212.904
2004 30.266.942.000 28.695.034.233 2.065.031.605 30.760.065.837 27.579.439.253 3.180.626.585 -493.123.837 2.687.502.747
2005 33.267.273.000 33.004.362.446 3.064.373.564 36.068.736.011 31.684.584.920 4.384.151.090 -2.801.463.011 1.582.688.080
2006 35.733.750.406 35.800.293.804 4.028.433.436 39.828.727.239 33.753.470.588 6.075.256.651 -4.094.976.833 1.980.279.818
2007 37.958.009.000 39.275.114.343 5.881.811.106 45.156.925.449 37.219.812.986 7.937.112.463 -7.198.916.449 738.196.014
2008 44.449.736.000 42.756.447.360 7.537.308.863 50.293.756.222 40.327.976.976 9.965.779.246 -5.844.020.222 4.121.759.024
2009 47.876.506.000 51.322.711.566 9.601.734.891 60.924.446.457 46.852.345.487 14.072.100.970 -13.047.940.457 1.024.160.513
2010 52.189.615.000 54.129.788.691 13.177.267.418 67.307.056.109 54.323.458.605 12.983.597.503 -15.117.441.109 -2.133.843.605
2011 57.879.618.000 63.717.161.007 12.517.714.428 76.234.875.435 60.495.685.416 15.739.190.018 -18.355.257.435 -2.616.067.416
2012 68.327.412.000 71.200.300.603 13.970.080.582 85.170.381.186 69.130.382.154 16.039.999.032 -16.842.969.186 -802.970.154
2013 74.445.610.000 74.253.107.705 14.827.018.446 89.080.126.150 73.578.344.389 15.501.781.761 -14.634.516.150 867.265.611
2014 84.643.171.201 82.944.282.440 14.243.901.288 97.188.183.728 83.001.094.821 14.187.088.907 -12.545.012.527 1.642.076.380
2015 86.991.129.000 90.940.466.983 13.339.827.565 104.280.294.548 88.982.681.364 15.297.613.185 -17.289.165.548 -1.991.552.364

Fonte: Elaborada pelos autores com base em dados do Siga Brasil. * As despesas dos seguintes grupos: 1 - pessoal e encargos sociais; 2 - juros e encargos da dívida; e 6 - amortização da dívida estão excluídos destes limites.

Quanto à modalidade de aplicação, o maior volume de cancelamento no período analisado ocorreu para os RP relativos a transferências a municípios (44,3%), seguido pelos RP na modalidade aplicações diretas (26,1%) e transferências aos estados (19,9%). Em média, 41% dos RP inscritos foram relativos a transferências a municípios, 30%, a aplicações diretas, 18%, a transferências aos estados, e 7%, a transferências a instituições privadas. No conjunto dos anos, o cancelamento tendeu a ocorrer de forma proporcional ao orçamento alocado em cada uma dessas modalidades de aplicação. A exceção foram as transferências a instituições privadas, que representaram 1% do orçamento e 7% dos RP inscritos.

Um percentual de 58% das despesas inscritas como RP cancelados refere-se a empenhos liquidados, ou seja, em tese, os bens ou serviços já haviam sido aceitos, segundo o conceito legal de liquidação da despesa. Mas é provável que boa parte dessas despesas não tenha sido efetivamente liquidada, pois se verificou a adoção do procedimento da “liquidação forçada” para as despesas com saúde, pelo menos até 2011 (Gobetti, 2006; Vieira e Piola, 2016). De todo modo, o pagamento de RP processados cancelados pode ocorrer posteriormente por reclamação do credor (Gontijo e Pereira Júnior, 2010). No SUS, não se sabe se os credores estão acionando a administração pública em razão desses cancelamentos.

Em resumo, o que se observou é que a programação financeira estabelecida nos decretos de contingenciamento para cumprir as metas de superávit primário inviabilizou a execução concomitante do orçamento do exercício e dos RP no período de 2002 a 2015, criando, assim, um ciclo de rolagem orçamentária dos RP, que em parte são cancelados.

Esta situação tem provocado crescimento do endividamento na administração pública e redução da credibilidade e da transparência do orçamento (Aquino e Azevedo, 2017). No caso da saúde, ainda que os órgãos de controle venham recomendando à Presidência da República a reposição dos RP cancelados (Pinto, 2014; Brasil, 2015), eles podem ser “esquecidos” com o Novo Regime Fiscal, pois, se forem repostos, diminui-se o limite disponível para despesas primárias do governo federal, uma vez que seriam aplicação adicional ao mínimo constitucional da saúde.

5. Considerações finais

Fica claro que descompassos entre despesa autorizada, empenhada e paga no ciclo orçamentário anualizado praticado no Brasil podem gerar perdas ou adiamentos relevantes da disponibilidade de recursos para o SUS. Concorrem para isso os limites insuficientes para pagamento, os cronogramas financeiros que não acompanham as necessidades da execução e problemas da própria capacidade de execução dos diversos entes que recebem os recursos descentralizados pelo Ministério da Saúde.

A incidência preferencial dos RP no GND investimento restringe as iniciativas de ampliação da capacidade de oferta de serviços pelo SUS e pode ter motivado a aprovação pela Comissão Intergestores Tripartite da separação das transferências do MS para os outros entes entre custeio e investimentos, na modalidade fundo a fundo, na tentativa de preservar os recursos para essa última finalidade.

No caso do SUS, os impactos dos RP e do contingenciamento não se resumem à criação de um “orçamento paralelo” (Aquino e Azevedo, 2017), mas criam efetivamente um potencial para “calote institucional”.

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Recebido: 13 de Abril de 2016; Aceito: 27 de Abril de 2017

Fabiola Sulpino Vieira - Doutora em saúde coletiva. Servidora pública federal da carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental. Atua na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. E-mails: fabiola.vieira@ipea.gov.br e fabiolasulpino@uol.com.br.

Maria Angelica Borges dos Santos - Doutora em saúde pública. Atua no Núcleo de Tecnologia e Logística em Saúde da Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação Oswaldo Cruz, com ênfase na pesquisa e implementação de contas de saúde. Médica da Secretaria Municipal de Saúde do Rio de Janeiro. E-mails: angelicabsantos@uol.com.br e angelicabsantos@ensp.fiocruz.br

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