Gestão fiscal, eficiência da gestão pública e desenvolvimento socioeconômico dos municípios cearenses

Gestión fiscal, eficiencia de la gestión pública y desarrollo socioeconómico de los municipios del estado de Ceará

Resumo

A administração pública tem o papel na sociedade de gerenciar o patrimônio público de modo a proporcionar melhores níveis de bem-estar social, promovendo maior desenvolvimento socioeconômico. A utilização eficiente dos recursos públicos apresenta-se como um princípio básico para que a gestão pública alcance seus objetivos. Além disso, a transparência e o controle, proporcionados pela gestão fiscal, apresentam-se como fatores capazes de otimizar os resultados no setor público, uma vez que conduzem os gestores públicos a boas práticas gerenciais. Nesse contexto, este artigo analisa os efeitos da gestão fiscal e da eficiência da gestão pública no desenvolvimento socioeconômico municipal. Utilizou-se a análise envoltória de dados (data envelopment analysis - DEA) e regressão linear para analisar os 184 municípios cearenses, no período de 2007 a 2013. Os resultados indicam que a gestão fiscal e a eficiência da gestão pública influenciam positivamente o desenvolvimento socioeconômico municipal, sinalizando que os gestores públicos devem melhorar a eficiência de sua gestão e observar as regras de controle fiscal.

Palavras-chave:
gestão fiscal; eficiência da gestão pública; desenvolvimento socioeconômico; municípios

Resumen

La administración pública tiene la función en la sociedad de gestionar el patrimonio público para proporcionar mejores niveles de bienestar social, promoviendo un mayor desarrollo socioeconómico. La utilización eficiente de los recursos públicos se presenta como un principio básico para que la gestión pública alcance sus objetivos. Además, la transparencia y el control, proporcionados por la gestión fiscal, se presentan como factores capaces de optimizar los resultados en el sector público, ya que conducen a los gestores públicos a buenas prácticas gerenciales. En ese contexto, este trabajo analiza los efectos de la gestión fiscal y de la eficiencia de la gestión pública en el desarrollo socioeconómico de los municipios. Se utilizó el análisis envolvente de datos -DEA- y la regresión lineal para analizar los 184 municipios de Ceará, de 2007 a 2013. Los resultados indican que la gestión fiscal y la eficiencia de la gestión pública influyen positivamente en el desarrollo socioeconómico municipal, lo que señala que los gestores deben mejorar la eficiencia de su gestión y observar las reglas de control fiscal.

Palabras clave:
gestión fiscal; eficiencia de la gestión pública; desarrollo socioeconómico; municipios

Abstract

The role of public administration in society is to manage public assets to provide better social welfare, promoting greater socioeconomic development. The efficient use of public resources is a basic principle for public management to fulfill this role. In addition, the transparency and control offered by fiscal management are factors that optimize results in the public sector, since they lead public managers to apply best managerial practices. In this context, this work analyzes the effects of fiscal management and public management efficiency on municipal socioeconomic development. Data from the 184 municipalities in the Brazilian state of Ceará, from 2007 to 2013, are analyzed using DEA and linear regression. The results indicate that fiscal management and public management efficiency positively influence municipal socioeconomic development, which indicates that public managers should seek better management efficiency and follow rules of fiscal control.

Keywords:
fiscal management; public management efficiency; socioeconomic development; municipalities

1. INTRODUÇÃO

A finalidade maior da administração pública é maximizar o bem-estar da sociedade, otimizando o uso dos recursos públicos. O gestor público deve delinear estratégias que atendam às demandas da população, usando eficientemente os recursos públicos com foco no desenvolvimento socioeconômico (Alonso, Clifton, & Díaz-Fuentes, 2015; Motta, 2013).

Os recursos públicos municipais são compostos por receitas tributárias próprias e por repasses dos governos federal e estadual (Costa, Ferreira, Braga, & Abrantes, 2015; Moutinho, 2016). Para que haja o efetivo controle social das ações do gestor, mostram-se necessários mecanismos de controle e transparência da gestão pública (Alcântara, Pereira, & Silva, 2015). Esse é o caso da Constituição da República Federativa do Brasil (CF, 1988) e da Lei Complementar n. 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal [LRF], 2000) (Gerigk & Clemente, 2011). A LRF (2000) estabelece limites à ação dos gestores públicos (Azevedo, 2013; Gerigk & Clemente, 2011).

Um dos fatores propostos como capazes de promover o desenvolvimento socioeconômico municipal é a correta atuação da gestão pública para dinamizar áreas prioritárias, como educação, saúde e infraestrutura, de modo a propiciar condições de avanço socioeconômico, como a literatura tem sugerido (Debnath & Shankar, 2014). Eficiência está relacionada à combinação ótima de recursos em um processo produtivo, visando a potencializar resultados. A eficiência da gestão pública consiste em otimizar o uso de recursos, obtendo a máxima oferta possível de bens e serviços públicos em termos quantitativos e qualitativos (Hauner & Kyobe, 2010; Mukokoma & Dijk, 2013; Peña, 2008).

Nessa seara, este artigo tem por objetivo analisar os efeitos da gestão fiscal e da eficiência da gestão pública no desenvolvimento socioeconômico municipal.

Ao avaliar o conjunto de municípios cearenses, os resultados mostram que a gestão fiscal e a eficiência da gestão pública afetam positivamente o desenvolvimento socioeconômico municipal.

Esta pesquisa contribui com a literatura ao analisar a eficiência da gestão pública como um potencial influenciador do desenvolvimento socioeconômico. Do ponto de vista social, o estudo se mostra relevante por investigar municípios de um estado do Nordeste do Brasil, região historicamente marcada pela má distribuição de renda e baixos níveis de qualidade de vida (Câmara, Carvalho, Silva, L. L. F. Souza, & E. M. Souza, 2016), além da baixa capacidade de arrecadação pública (Fontinele, Tabosa, & Simonassi, 2014), o que aumenta a relevância da gestão eficiente.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 Governo, Sociedade e Gestão Fiscal

O governo atua como agente responsável pela tomada de decisões que impactam a vida dos cidadãos, seja por meio de políticas econômicas, políticas públicas, sistema de tributação ou modelo de gestão (Motta, 2013). A gestão pública como agente representante dos interesses coletivos da sociedade é uma discussão que converge com o conceito econômico apresentado por Coase (1960), que, ao discorrer sobre a complexidade das firmas e suas diversas facetas, chega a mencionar o governo como uma super firma com poder para interferir na economia, de modo a gerar impactos no mercado e na sociedade como um todo.

A teoria da escolha pública, na visão de Buchanan e Tullock (1962), sugere que os interesses individuais do gestor público podem não estar alinhados aos interesses da coletividade, pois ele pode tomar decisões que priorizem seu interesse pessoal, incorrendo em risco moral, como previsto pela teoria da agência (Jensen & Meckling, 1976). Diante disso, surgem mecanismos legais de controle com a finalidade de reduzir conflitos de interesse entre o gestor público e a sociedade, além de evitar descontrole dos governos. A LRF (2000) tem sido apontada como um marco no que se refere ao controle da gestão pública e ao fortalecimento de instrumentos de planejamento e gestão fiscal, por instituir normas de controle, transparência, planejamento e responsabilidade na gestão pública (Gerigk & Clemente, 2011; Laureano, Wartchow, Rosso, & Macagnan, 2017; Leite & Fialho, 2015; Leite, Santiago, Otoni, Veloso, & Ferreira, 2015; Sousa et al., 2013).

Um padrão de gestão fiscal mais elevado tende a ser associado a melhores instrumentos de controle social sobre a gestão pública e, assim, a gestão fiscal é sugerida como fomentadora de uma gestão pública mais eficiente que propicie melhor desenvolvimento socioeconômico, como proposto na seguinte hipótese:

Hipótese 1: A gestão fiscal afeta positivamente o desenvolvimento socioeconômico.

2.2 Eficiência no Setor Público e Desenvolvimento Socioeconômico

O conceito de eficiência está relacionado à combinação ótima entre recursos e produtos, ou seja, a eficiência objetiva maximizar a produção minimizando os recursos aplicados. Nesse contexto, a eficiência está relacionada aos meios para alcançar o objetivo e não apenas ao objetivo propriamente dito (Peña, 2008; Rodrigues, 2017).

A eficiência no setor público vem ganhando destaque. Discute-se que a eficiência no setor público pode estar associada à otimização da aplicação de recursos, possibilitando a ampliação da qualidade dos serviços prestados à população (Šťastná & Gregor, 2011). Além disso, sugere-se que a eficiência no setor público é um fator que pode contribuir para alcançar melhor desempenho socioeconômico (Adam, Delis, & Kammas, 2011).

No contexto brasileiro, a eficiência figura como um dos princípios constitucionais da administração pública¹. Além disso, destaca-se que a eficiência na administração pública se relaciona à capacidade do Estado prover bens e serviços, com a finalidade de ampliar o bem-estar da sociedade (Chiechelski, 2005).

Assim, sugere-se que indicadores de eficiência na administração pública podem relacionar-se a aspectos sociais (Šťastná & Gregor, 2011), estando, consequentemente, associados à ampliação dos níveis de desenvolvimento socioeconômico, qualidade de vida e felicidade entre cidadãos (Debnath & Shankar, 2014). Com base nessa argumentação, propõe-se uma segunda hipótese:

Hipótese 2: A eficiência da gestão pública afeta positivamente o desenvolvimento socioeconômico.

3. METODOLOGIA

3.1 Modelo

O modelo da Equação (1) é proposto para avaliação do efeito da gestão fiscal, aproximada pelo Índice FIRJAN de Gestão Fiscal (IFGF), e da eficiência da gestão pública (EFIC), constructo apresentado no item 3.2, sobre o desenvolvimento socioeconômico municipal, que é aproximado pelo Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM).

$IFDM={\beta }_0+{\beta }_{1}IFGF+{\beta }_{2}EFIC+{\beta }_{3}PIB+{\beta }_{4}ANO+\epsilon$ (1)

O modelo também contempla o produto interno bruto (PIB) - Logaritmo Natural do PIB -, um indicador do tamanho do município e da atividade econômica, e o ano de observação (ANO), uma variável binária (dummy) para cada ano, que assume valor 1 para as observações do ano específico e 0 para as demais.

Os modelos são estimados por mínimos quadrados ordinários (ordinary least squares - OLS) e mínimos quadrados generalizados para dados em painel (feasible generalized least squares - FGLS). A técnica de estimação FGLS considera possível heteroscedasticidade entre os termos de erro do modelo e também é capaz de tratar correlação contemporânea e serial.

3.2 Índice de Eficiência da Gestão Pública

Para mensurar o constructo eficiência da gestão pública, os indicadores de eficiência foram calculados em três dimensões: a) educação; b) saúde; e c) emprego e renda. Utilizou-se a análise envoltória de dados (data envelopment analysis - DEA) para o cálculo dos indicadores de eficiência e, posteriormente, realizou-se uma ponderação entre as dimensões para elaborar o Índice de Eficiência da Gestão Pública (IEGP) global, tomando como base a sugestão de Costa et al. (2015).

O método DEA consiste em uma técnica não paramétrica que permite mensurar a razão entre múltiplos insumos na obtenção de múltiplos produtos, sob a ótica da eficiência relativa (Drew, Kortt, & Dollery, 2015). Esse método foi amplamente divulgado por Charnes, Cooper, e Rhodes (1978) como um método empírico que dispensa alguns pressupostos e supera limitações dos métodos tradicionais de mensuração de eficiência (Mukokoma & Dijk, 2013). Afonso, Schuknecht, e Tanzi (2010) sugerem que o DEA é adequado para análise do desempenho e da eficiência no setor público. Destaca-se que o método DEA gera um indicador de eficiência relativa, uma vez que a fronteira de produção é calculada a partir das unidades tomadoras de decisão (decision making units - DMUs) presentes na amostra.

Utilizou-se o modelo BCC (Banker, Charnes, & Cooper, 1984) do DEA, com orientação de output que considera as unidades que apresentam baixos níveis de consumo de inputs como unidades operadas com retornos crescentes de escala, e vice-versa. Assim, o BCC do DEA possibilita que haja variação na eficiência máxima, considerando a economia de escala; tal fato proporciona melhor comparação entre DMUs de portes distintos, como ocorre neste estudo (Peña, 2008). O DEA orientado ao output estuda a eficiência sob a perspectiva da capacidade que a DMU tem de maximizar seus produtos, mantendo o volume de recursos. Optou-se por essa orientação, uma vez que é função do gestor público alocar recursos disponíveis, visando a ampliar a oferta de serviços públicos.

Os inputs e outputs utilizados já estão presentes na literatura sobre eficiência no setor público (Quadro 1).

Quadro 1
Variáveis utilizadas para o cálculo da eficiência da gestão pública

Dimensão	Variável	Uso no modelo	Outros estudos que utilizaram as variáveis
Educação	Gasto per capita com a função Educação	Input	Costa et al. (2015); E. H. Diel, F. J. Diel, Schulz, Chiarello, e Rosa (2014).
	Número de estabelecimentos de ensino	Outputs	E. H. Diel et al. (2014); Macêdo, Kloeppel, Rodrigues, e Scarpin (2015); Scarpin, Macêdo, Starosky, e Rodrigues (2012).
	Número de professores		E. H. Diel et al. (2014); Macêdo et al. (2015); Scarpin et al. (2012).
	Número de alunos matriculados		E. H. Diel et al. (2014); Macêdo et al. (2015); Scarpin et al. (2012).
	Rendimento dos alunos (percentual de alunos aprovados)		Costa et al. (2015); E. H. Diel et al. (2014).
Saúde	Gasto per capita com a função Saúde	Input	G. B. Braga, Ferreira, e B. B. Braga (2015); Costa et al. (2015); Schulz, Gollo, Rosa, e Scarpin (2014); Souza e Barros (2013); Varela, Martins, e Fávero (2012); Varela e Pacheco (2012).
	Famílias cadastradas no Programa Saúde da Família (PSF)	Outputs	G. B. Braga et al. (2015); Varela et al. (2012); Varela e Pacheco (2012).
	Pessoas cadastradas no PSF		Costa et al. (2015); Gonçalves, Santos, Dias, e Ferreira (2012); Schulz et al. (2014); Varela et al. (2012).
	Profissionais de saúde ligados ao Sistema Único de Saúde (SUS)		Souza e Barros (2013).
	Unidades de saúde ligadas ao SUS		Gonçalves et al. (2012); Schulz et al. (2014); Souza e Barros (2013).
	Número de imunizações		Costa et al. (2015); Schulz et al. (2014).
Emprego & renda	Gasto per capita com funções de governo que fomentam Emprego e Renda (Trabalho; Agricultura; Indústria; e Comércio e Serviços)	Input	Costa et al. (2015).
	PIB per capita	Outputs	Beuren, Moura, e Kloeppel (2013).
	Número de empregos no setor Formal		Costa et al. (2015).

• Fonte: Elaborado pelos autores.

Foram obtidos indicadores de eficiência para as três dimensões consideradas: Saúde (IEGP_Saúde), Educação (IEGP_Educação) e Emprego e renda (IEGP_E&R). Costa et al. (2015) sugerem o agrupamento do IEGP por meio de uma ponderação entre as dimensões, tendo como critério para a ponderação os gastos realizados em cada uma dessas dimensões, argumentando que elas apresentam diferentes importâncias que podem ser aproximadas pela proporção do valor gasto com a função, dividido pelo valor total gasto nas três funções. A Equação (2) representa o agrupamento do IEGP por meio da ponderação, gerando o indicador IEGP Geral, que mediu o constructo eficiência da gestão pública (EFIC).

$IEG{P}_{Geral}=Ɵ{IEGP}_{Edu}\times \frac{GEdu}{GTotal}+Ɵ{IEGP}_{Saú}\times \frac{GSaú}{GTotal}+Ɵ{IEGP}_{E\&R}\times \frac{GE\&R}{GTotal}$ (2)

3.3 Amostra e Coleta de Dados

A amostra incorpora os 184 municípios do Estado do Ceará no período de 2007 a 2013. Os dados referentes ao IFGF e ao IFDM foram coletados do site da Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN). O IEGP foi calculado por meio do método DEA. Os dados que serviram como inputs e outputs para a construção do IEGP foram coletados de bases públicas: a) Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE); b) Secretaria do Tesouro Nacional (STN); c) Secretaria da Educação do Estado do Ceará (SEDUC); d) Secretaria da Saúde do Estado do Ceará (SESA); e e) Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). A variável PIB foi coletada no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

A Tabela 1 apresenta os 6 modelos de regressão estimados que contemplam a gestão fiscal (IFGF) e a eficiência da gestão pública, considerando sua dimensão global (EFIC_Geral) e as dimensão desta separadamente (Educação, Saúde e Emprego e renda), levando em conta o efeito atual e retardado em 1 período. Observa-se que a gestão fiscal (IFGF) tem destacado efeito positivo sobre o desenvolvimento socioeconômico municipal (IFDM), como se vê em todos os modelos estimados (Painel A e Painel B) e como sugerido pela Hipótese 1. Esse resultado está alinhado com trabalhos anteriores, em nível estadual - Minas Gerais (Leite & Fialho, 2015; Leite et al., 2015) - e nacional (Sousa et al., 2013). De fato, a implementação de mecanismos de controle da gestão pública tem efeito favorável sobre o desenvolvimento socioeconômico (Azevedo, 2013; Gerigk & Clemente, 2011).

A eficiência da gestão pública (EFIC_Geral) também apresentou efeito favorável sobre o desenvolvimento socioeconômico, como proposto pela Hipótese 2 (modelos i, ii, iii). Uma análise detalhada mostra que as distintas dimensões da eficiência (Educação, Saúde e Emprego & renda) apresentam influência positiva sobre o desenvolvimento socioeconômico (modelos iv, v, vi). Esse achado se alinha ao que é sugerido pela literatura sobre a importância da qualidade da gestão pública para o desenvolvimento socioeconômico (Chiechelski, 2005; Debnath & Shankar, 2014; Mukokoma & Dijk, 2013; Scarpin et al., 2012; Šťastná & Gregor, 2011).

Tabela 1
Efeitos da gestão fiscal e da eficiência no desenvolvimento socioeconômico municipal

Painel A - Variável dependente = IFDM; Método: FGLS
	(i)		(ii)		(iii)		(iv)		(v)		(vi)
IFGF	0,0435	***	0,0523	***	0,0519	***	0,0427	***	0,0506	***	0,0521	***
EFICGeral	0,1026	***			0,0945	**
EFICGeral t-1			0,0080		-0,0069
EFICEducação							0,1197	***			0,0327
EFICEducação t-1									0,0987	***	0,0799	*
EFICSaúde							0,0869	***			0,0709	*
EFICSaúde t-1									0,0665	**	0,0459
EFICE&R							0,0518	***			0,0456	***
EFICE&R t-1									0,0434	***	0,0255	*
PIB	0,0298	***	0,0293	***	0,0295	***	0,0263	***	0,0268	***	0,0244	***
Constante	-0,0372		0,0576	*	-0,0194		-0,0812	*	-0,0517		-0,0731
Observações (N)	1.275		1.091		1.091		1.219		1.039		1.013
Municípios (N)	184		184		184		184		183		182
Wald (valor p)	0,0000		0,0000		0,0000		0,0000		0,0000		0,0000
Painel B - Variável dependente = IFDM; Método: OLS
	(i)		(ii)		(iii)		(iv)		(v)		(vi)
IFGF	0,0435	***	0,0523	***	0,0519	***	0,0427	***	0,0506	***	0,0521	***
EFICGeral	0,1026	***			0,0945	**
EFICGeral t-1			0,0080		-0,0069
EFICEducação							0,1197	***			0,0327
EFICEducação t-1									0,0987	***	0,0799	*
EFICSaúde							0,0869	***			0,0709	**
EFICSaúde t-1									0,0665	**	0,0459
EFICE&R							0,0518	***			0,0456	***
EFICE&R t-1									0,0434	***	0,0255
PIB	0,0298	***	0,0293	***	0,0295	***	0,0263	***	0,0268	***	0,0244	***
Constante	-0,0372		0,0576		-0,0194		-0,1552	***	-0,0517		-0,1400	**
Observações (N)	1.275		1.091		1.091		1.219		1.039		1.013
R2	0,4514		0,4045		0,5192		0,4747		0,5096		0,5046
F	0,0000		0,0000		0,0000		0,0000		0,0000		0,0000
Hausman	0,1246		1,000		1,000		1,000		0,9856		1,000
VIF	1,60		1,52		1,50		1,64		1,60		1,91

• Fonte: Elaborada pelos autores. Notas: Valores do fator de inflação da variância (variance inflation factor - VIF) de todas as variáveis independentes entre 1 e 10, denotando ausência de multicolinearidade. Coeficientes e erros estimados por mínimos quadrados ordinários (ordinary least squares - OLS) (Painel B) robustos a heteroscedasticidade. O teste de Hausman avalia se há diferenças sistemáticas entre os coeficientes de cada modelo (i a vi), estimados por efeitos aleatórios (Painel A) e por efeitos fixos (Painel B). ***, ** e * se referem a significância no nível de 1%, 5% e 10%, respectivamente.

Todos os testes de validade dos modelos foram realizados. Adicionalmente, procedeu-se ao teste de fator de inflação da variância (variance inflation factor - VIF), que possibilita verificar que não há multicolinearidade entre as variáveis dos modelos. Além disso, testou-se se há diferenças sistemáticas entre os coeficientes da estimação por efeitos aleatórios (Tabela 1, Painel A) e por efeitos fixos (Tabela 1, Painel B), com base no teste de Hausman, tendo como hipótese nula a ausência de diferença sistemática nos coeficientes. Procedendo-se ao teste de Hausman, não se rechaçou a hipótese nula de que ambas as estimações são consistentes para todos os modelos (i a vi).

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo analisou os efeitos da gestão fiscal e da eficiência da gestão pública no desenvolvimento socioeconômico dos municípios cearenses. Os resultados da pesquisa dão suporte às hipóteses delineadas, uma vez que se verificou que tanto a gestão fiscal (Hipótese 1) quanto a eficiência da gestão pública (Hipótese 2) afetam positivamente o desenvolvimento socioeconômico dos municípios cearenses.

Esta pesquisa contribui para a literatura da área de administração pública por aprofundar a discussão acerca das interações entre qualidade da gestão fiscal, eficiência da gestão pública e desenvolvimento socioeconômico. Considerando os avanços dos modelos de gestão pública, de modo mais acentuado a emergência do modelo gerencial, que propõe uma gestão mais focada em resultados e com níveis de eficiência e eficácia mais elevados, este artigo agrega evidências em uma perspectiva empírica.

Do ponto de vista social, a pesquisa destaca os municípios de um estado do Nordeste do país, buscando compreender as dinâmicas de alguns aspectos da gestão pública, como eficiência e gestão fiscal, ao discutir o papel dos agentes públicos na promoção do desenvolvimento socioeconômico. Os achados desta pesquisa ressaltam a importância da boa gestão dos recursos públicos, sendo esta não apenas formada por atos gerenciais técnicos, mas também por atos políticos, que têm total influência na vida da população, uma vez que impactam diretamente o bem-estar social coletivo.

Este estudo apresenta como limitação a indisponibilidade de maior quantidade de dados relativos aos municípios, restringindo a inserção de outras variáveis que poderiam robustecer as análises e as discussões acerca dos fatores influenciadores do desenvolvimento nos municípios cearenses. Sugere-se, para futuras pesquisas, a inserção de meios que possam considerar, ainda, a interação espacial entre as administrações públicas, bem como as inter-relações entre os municípios. Além disso, sugere-se uma análise comparativa entre os municípios de diferentes estados e o uso de outros modelos capazes de avaliar outras interações entre os constructos analisados. Ademais, encoraja-se o aprofundamento das investigações acerca de outros possíveis determinantes do desenvolvimento socioeconômico.

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• 1
  CF (1988), art. 37: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]”.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  12 Set 2019
• Data do Fascículo
  Jul-Aug 2019

Histórico

• Recebido
  04 Jul 2018
• Aceito
  08 Maio 2019