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Revista de Administração Pública

Print version ISSN 0034-7612On-line version ISSN 1982-3134

Rev. Adm. Pública vol.53 no.5 Rio de Janeiro Sept./Dec. 2019  Epub Nov 11, 2019

https://doi.org/10.1590/0034-761220180383 

Artigo

Imagens e narrativas do Bolsa Família: análise da retórica da grande imprensa

Imágenes y narrativas del Bolsa Familia: análisis de la retórica de la gran prensa

Cristiane Kerches da Silva Leite1 
http://orcid.org/0000-0002-4610-0520

Francisco César Pinto da Fonseca2  3 
http://orcid.org/0000-0003-4339-4786

Bruna de Morais Holanda4 
http://orcid.org/0000-0003-3746-0740

1 Universidade de São Paulo/ Escola de Artes, Ciências e Humanidades, Programa de Pós-Graduação em Mudança Social e Participação Política, São Paulo / SP - Brasil

2 Fundação Getulio Vargas/ Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Programa de Pós-Graduação em Administração Pública e Governo, São Paulo / SP - Brasil

3 Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/ Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, São Paulo / SP - Brasil

4 Universidade de São Paulo / Escola de Artes, Ciências e Humanidades, Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas, São Paulo / SP - Brasil


Resumo

Este artigo analisa a produção de narrativas, imagens e histórias causais construídas pela grande imprensa (jornais Folha de S. Paulo e O Estado de S. Paulo) acerca de importante política social: o Programa Bolsa Família (PBF). Tais narrativas decorrem de orientações teóricas de políticas públicas ainda pouco desenvolvidas no Brasil - as teorias pós-positivistas e cognitivas -, constituindo-se um esforço analítico inovador neste artigo. Avaliou-se a disputa pelo monopólio da imagem do PBF por meio do exame quantitativo e qualitativo de materiais jornalísticos no período entre 2003 e 2017. Em decorrência, formularam-se categorias de imagens (assistencialismo, insuficiência, marketing eleitoral e populismo), interpretadas pelas “teses” de Albert Hirschman e pelas tipologias de John Campbell. Concluiu-se haver desconexão entre as narrativas criadas pela grande imprensa, por um lado, e o sentimento público favorável ao programa e seus impactos, por outro, sobretudo derivados de inúmeros estudos avaliativos elaborados por diferentes comunidades epistêmicas relacionadas às políticas públicas, nacional e internacionalmente. Esta pesquisa corroborou a hipótese de que a grande imprensa agiu como ator político/ideológico que fez a resistência conservadora diante do avanço da agenda de direitos sociais no Brasil, ao reproduzir reiteradamente as teses conservadoras de Hirschman em seus argumentos e histórias causais.

Palavras-chave: política social; grande imprensa; Programa Bolsa Família; análise cognitiva; imagem de políticas públicas

Resumen

Este artículo analiza la producción de narrativas, imágenes e historias causales construidas por la gran prensa (periódicos Folha de S. Paulo y O Estado de S. Paulo) acerca de una importante política social: el Programa Bolsa Familia (PBF). Tales narrativas provienen de orientaciones teóricas de políticas públicas aún poco desarrolladas en Brasil - teorías pospositivistas y cognitivas-, constituyéndose en un esfuerzo analítico innovador de este artículo. Se evaluó la disputa por el monopolio de la imagen del PBF mediante el examen cuantitativo y cualitativo de material periodístico del período 2003-2017. Como resultado, se formularon categorías de imágenes -asistencialismo, insuficiencia, marketing electoral y populismo-, interpretadas por las “tesis” de Albert Hirschman y por las tipologías de John Campbell. Se llegó a la conclusión de que había una desconexión entre las narrativas creadas por la gran prensa, por un lado, y el sentimiento público favorable al programa y sus impactos, por otro, derivado principalmente de numerosos estudios evaluativos elaborados por diferentes comunidades epistémicas relacionadas con las políticas públicas, a nivel nacional e internacional. Esta investigación corroboró la hipótesis de que la gran prensa actuó como un actor político/ideológico que hizo la resistencia conservadora en vista del avance de la agenda de derechos sociales en Brasil, al reproducir reiteradamente las tesis conservadoras listadas por Hirschman en sus argumentos e historias causales.

Palabras clave: política social; gran prensa; análisis cognitivo; Programa Bolsa Familia; imagen de políticas públicas

Abstract

This article analyzes the production of narratives, images, and causal stories constructed by the mainstream press (Folha de S. Paulo and O Estado de S. Paulo newspapers) on the Bolsa Família Program (PBF). These narratives are derived from theoretical orientations for public policies that are still underdeveloped in Brazil: the post-positivist and cognitive theories, which characterizes this article as an innovative analytical effort. The study assessed the dispute over image monopoly using quantitative and qualitative analysis of journalistic materials published between 2003 and 2017. As a result, categories of images were formulated (handouts, insufficiency, electoral marketing, and populism), interpreted by Albert Hirschman’s “theses” and John Campbell’s typologies. The study concluded that there is a disconnection between the narratives created by the mainstream press on the one hand, and the public sentiment favorable to the program and its impacts on the other. This is mainly derived from evaluative studies elaborated by different epistemic communities related to public policies, nationally and internationally. This research corroborated the hypothesis that the mainstream press acted as a political/ideological actor who did the conservative resistance challenging the advancement of the social rights agenda in Brazil, by repeatedly reproducing conservative theses listed in Hirschman in their arguments and causative stories.

Keywords: social policy; press; cognitive analisys; Bolsa Família Program; policy image

1. INTRODUÇÃO E PROBLEMATIZAÇÃO

Desde fins dos anos 1980, tem ganhado centralidade na literatura de políticas públicas a análise da relação entre ideias, atores e instituições. O olhar pós-positivista possibilita a constatação de que conflitos, ambivalências, indeterminações e controvérsias perpassam todo o processo de produção de políticas públicas (Howlett, Ramesh, & Perl, 2013; Tomazini & Leite, 2016). Avançou-se no campo analítico da policy analysis ao incorporar as dimensões argumentativas e discursivas e os fatores sociopolíticos contextuais à análise concreta das políticas (Dryzek, 1990; Fischer & Forester, 1993; Majone, 1989). A orientação pós-positivista provocou importantes mudanças epistemológicas e ontológicas nas políticas públicas ao propor a discussão crítica de pressupostos clássicos da corrente da policy analysis, como a linearidade, a racionalidade convencional das teorias econômicas neoclássicas e o positivismo tecnocrático (Howlett et al., 2013; Campbell, 1998).

No plano mais operacional das pesquisas pós-positivistas, as categorias analíticas da análise cognitiva se voltam, de modo profícuo, a explicar os fenômenos políticos e sociais que configuram as políticas públicas. A análise cognitiva é uma linhagem teórica que destaca a importância das ideias na configuração das políticas públicas (Béland & Cox, 2011; Goldstein & Keohane, 1993; Campbell, 1998, 2002). Se políticas públicas produzem processos que configuram camadas subjetivas da sociabilidade, ideias, por sua vez, produzem mapas para a ação (Goldstein & Keohane, 1993); definem problemas (Kingdon, 2011); afetam interações estratégicas entre atores e constrangem as opções políticas (Howlett et al., 2013). Consubstanciam-se em imagens construídas socialmente (Baumgartner & Jones, 1993); sentimento público ou clima nacional em torno de uma política (Campbell, 1998; Kingdon, 2011); visões de mundo e crenças fundamentadas em princípios (Goldstein & Keohane, 1993; Sabatier, 1999); históricas causais (Stone, 1989); narrativas e discursos (Schmidt & Radaelli, 2004); estruturas normativas e frames (Campbell, 1998, 2002); e paradigmas (Hall, 1993; Kuhn, 2003).

No mundo contemporâneo, alguns atores se destacam como produtores de narrativas e histórias causais que refletem interesses associados a determinadas coalizões. A grande mídia tem operado em vários países, sobretudo no Brasil, como órgãos oligopolizados produtores de narrativas que disputam hegemonia em vários campos de interesse público (Capelato & Prado, 1980; Chomsky, 2013; Fonseca, 2005, 2013). São atores fundamentais “em razão de sua capacidade de intermediar relações sociais aproveitando-se da zona cinzenta que orbita entre interesses privados, que representa, e a ‘esfera pública’, que intenta representar à sua maneira” (Fonseca, 2013, p. 405).

As primeiras análises da mídia no campo das políticas públicas localizaram sua influência de modo concentrado no momento da formação da agenda (Baumgartner & Jones, 1993; Capella, Brasil, & Alves, 2016; Kingdon, 2011). Mais recentemente, a literatura de políticas públicas entende que a influência da mídia perpassa todo o processo de produção de políticas públicas (Soroka, Farnsworth, Lawlor, & Young, 2013). A mídia provoca convergência de preferências, mobiliza a atenção pública e configura o “sentimento público” em torno de temas relevantes em todas as etapas do “ciclo” das políticas.

Em situações históricas de instabilidade política, como a que vem ocorrendo no Brasil desde o impeachment da presidenta Dilma Rousseff (Santos, 2017), o papel da mídia como ator político mobilizador da “opinião pública” é fundamental. Desde os anos 1980, em pleno processo de redemocratização no Brasil, os periódicos Jornal do Brasil, O Globo, Folha de S. Paulo e O Estado de S. Paulo foram ostensivamente combativos quanto à ampliação de direitos sociais, sobretudo durante a Assembleia Constituinte (Fonseca, 2005; Michilles et al., 1989). Direitos sociais básicos considerados mecanismos protetores da classe trabalhadora nos sistemas capitalistas dos países europeus (Polanyi, 2000) foram denominados nos editoriais desses jornais como “catastróficos à produção”; “inócuos”, uma vez que não seriam respeitados nas relações de trabalho; e “ameaçadores de direitos” anteriormente conquistados (Fonseca, 2005, p. 399).

No que tange às políticas sociais de combate à fome e à pobreza no Brasil, foram historicamente filantrópicas, vinculadas a entidades tanto religiosas como de caridade. A partir dos anos 2000, a institucionalidade começou a se alterar com a regulamentação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em 2003, mesma época em que o Programa Fome Zero foi proposto e, em sequência, foi formulado e implementado o Programa Bolsa Família (PBF). Segundo Tomazini e Leite (2016, pp. 26-27), já havia dissonância entre o sentimento público (Campbell, 1998) positivo do Programa Fome Zero e a imagem (Baumgartner & Jones, 1993) negativa propalada pela grande mídia:

Em uma pesquisa realizada pelo Datafolha (2003), a fome e a miséria foram apontadas como o segundo principal problema do país por 15,1% dos entrevistados, ficando somente atrás do desemprego (31,7%). [...]. Segundo pesquisa do Ibope realizada em setembro de 2004, a área de combate à fome e à pobreza foi apontada como a de melhor desempenho do governo Lula (25,2%). [...]. Apesar da pressão midiática contrária, as pesquisas de opinião apontam para um sentimento público favorável à permanência desse programa.

Este artigo se propõe a explorar a influência da mídia escrita na configuração das políticas públicas no Brasil por meio da análise de sua capacidade produtora de narrativas e histórias causais (Stone, 1989) tendo como foco o PBF. Baumgartner e Jones (1993) chamam a atenção para a importância da mídia no processo de disputa do monopólio da imagem das políticas públicas, ou seja, do entendimento público de um programa específico1. Desse modo, pergunta-se neste artigo: quais narrativas e histórias causais sobre o PBF foram produzidas pela imprensa escrita no Brasil?

Tem-se como hipótese que a narrativa midiática sobre o PBF manteve o histórico viés conservador contrário aos direitos sociais, a despeito de inúmeras evidências acadêmicas, documentais e empíricas produzidas a partir da implementação do programa. Argumenta-se, aqui, que a grande mídia não opera sozinha na produção de significados - negativos, no caso - atrelados ao PBF, mas think tanks (como o Instituto Millenium e o Instituto Liberal, entre outros) e partidos políticos (de oposição ao governo à época) de vertente conservadora e liberal também incidem. Ambos não serão analisados em razão do foco ser a mídia.

O PBF tem sido objeto significativo de pesquisas no Brasil e no exterior, com foco nos arranjos institucionais e nos controles burocráticos (Coelho & Fernandes, 2017), na difusão doméstica e internacional (Gonnet, 2016; Leite & Peres, 2015; Leite, Porto de Oliveira, & Mafra, 2016; Lorenzo, 2013) e nos resultados e impactos dos programas em indicadores de pobreza e extrema pobreza (Campello & Neri, 2013). Contudo, quase não há registros de estudos que tenham mapeado os significados atribuídos ao PBF a partir da narrativa midiática, questão aqui proposta. Assim, configura-se como caráter inovador deste artigo contribuir para o preenchimento de lacuna analítica nos estudos sobre o potencial de influência das narrativas da grande mídia quanto à produção de políticas sociais no país, notadamente o PBF. Também inova ao utilizar arcabouço teórico pós-positivista e cognitivo - pouco disseminado no Brasil -, procurando avançar no debate mais amplo do campo da análise das políticas públicas, especificamente na articulação entre ideias e políticas ou, em outras palavras, “como as ideias importam”.

Este trabalho se organiza nas seguintes seções: arcabouço teórico; metodologia; análise quantitativa dos dados; análise qualitativa dos dados; e considerações finais.

2. ARCABOUÇO TEÓRICO

Ao analisar o material jornalístico dos dois referidos órgãos da imprensa, procurou-se compreender os símbolos e os significados atribuídos ao PBF que estruturaram suas narrativas em seus primeiros 14 anos de funcionamento: de sua origem, em 2004, até 2017. Nesse sentido, Hirschman (1985) e Campbell (1998, 2002) são duas balizas teóricas para a análise dos dados primários extraídos dos dois jornais.

Hirschman (1985) identificou 3 teses conservadoras das correntes de pensamento que, há mais de 200 anos, reagem contra os avanços sociais. O autor examinou discursos parlamentares e livros clássicos do pensamento antirrevolucionário e antirreformista e identificou que as chamadas teses da futilidade, da ameaça e da perversidade se repetem na retórica dos conservadores, a fim de convencer que qualquer tentativa de mudar a sociedade é inútil, desastrada ou prejudicial. Em relação à tese da perversidade,

[...] não se afirma apenas que um movimento ou política não alcançará sua meta, ou ocasionará custos inesperados ou efeitos colaterais negativos: em vez disso, diz o argumento, a tentativa de empurrar a sociedade em determinada direção fará com que ela, sim, se mova, mas na direção contrária. [...] Todos os tiros saem pela culatra (Hirschman, 1985, p. 18).

Quanto à tese da futilidade, estaria fundada no argumento retórico de que “a tentativa de mudança é abortiva, que de um modo ou de outro qualquer suposta mudança é, foi ou será, em grande medida, de fachada, cosmética, e, portanto, ilusória, pois as estruturas ‘profundas’ da sociedade permanecerão intactas” (Hirschman, 1985, p. 43). Por fim, quanto à tese da ameaça: “assevera que a mudança proposta, ainda que talvez desejável em si, acarreta custos ou consequências inaceitáveis de um ou outro tipo” (Hirschman, 1985, p. 73). Além do mais: “As conquistas e realizações mais antigas, alcançadas a duras penas, não podem ser tomadas como certas, e seriam ameaçadas pela nova reforma” (Hirschman, 1985, p. 75).

A partir do postulado de Hirschman (1985), discute-se, neste artigo, como a secular produção de retóricas intransigentes se expressa na cobertura da grande mídia quanto às políticas sociais, notadamente o PBF, cuja lógica é a transferência de renda condicionada. Por seu turno, Campbell (1998) fornece ferramentas cognitivas operacionais para acessar a relação entre ideias e políticas públicas. O autor propõe quatro categorias de ideias que incidem no processo de produção de políticas públicas a partir de reflexão teórica que analisa criticamente os pressupostos positivistas da economia neoclássica. Para o autor, tanto o institucionalismo histórico como o institucionalismo organizacional têm falhas teóricas que dão a possibilidade para que a articulação das duas vertentes gere um melhor entendimento dos diferentes tipos de ideias e como influenciam a tomada de decisão política. O Quadro 1 resume a proposta do autor.

Fonte: Adaptado de Campbell (1998).

Quadro 1 Tipos de ideias e seus efeitos nas políticas públicas 

Paradigmas, segundo Campbell (1998), constrangem a ação por limitar o conjunto de alternativas que os tomadores de decisão entendem como úteis, pertinentes; são filtros do conteúdo possível de uma política, relacionados ao conhecimento sobre determinada área. Fornecem particular visão cognitiva do mundo e, em decorrência, definem o terreno do discurso político. Como exemplo, o autor analisa a virada monetarista nos Estados Unidos da América (EUA) nos anos 1980, quando o governo Ronald Reagan implementou medidas econômicas ortodoxas. A partir da década de 1970, os principais departamentos de economia do país, jornais econômicos e think tanks liberais e conservadores abraçaram os paradigmas da economia neoclássica. Como o apelo das ideias é, em parte, derivado de seus patrocinadores, a associação da economia neoclássica com essas instituições acentuou sua influência em um contexto no qual o consenso keynesiano estava sendo dissolvido (Campbell, 1998).

Ideias programa são conceitos cognitivos que facilitam a ação ao explicar como resolver problemas específicos de políticas (policy) associados a um paradigma particular. São “saídas técnicas com efeitos políticos”. A predominância de “ideias programa” depende do embate político entre os atores: nos EUA, propostas de política econômica que surgiram para resolver os problemas “gêmeos” (estagnação econômica com inflação de dois dígitos) demonstraram a força dessas ideias programa ao limitar o universo cognitivo das alternativas keynesianas (Campbell, 1998, pp. 386-389). Em suma, todas as políticas consideradas “críveis” estavam ancoradas no monetarismo.

Sentimentos públicos são pressupostos normativos que constrangem a ação ao limitar o conjunto de alternativas do que é apercebido como legítimo e aceitável: social e politicamente. Trata-se de fenômeno captado por pesquisas de opinião e similar à ideia de “clima nacional” em Kingdon (2011). No referido exemplo, o sentimento público que passou a predominar nos EUA à época era de aversão ao déficit público e às altas taxações, em contexto de “estagflação”. Houve, portanto, aceitação pública do discurso de equilíbrio orçamentário (Campbell, 1998, pp. 392-394).

Estruturas simbólicas (ou normativas ou frames) são ideias (símbolos e conceitos em primeiro plano) que ajudam os tomadores de decisão a legitimar as soluções de política junto ao público, forjando ideias programáticas. Enquadram ideias para que pareçam protetoras de valores centrais com potencial para manipular sentimentos públicos. Aparecem em discursos, pronunciamentos, entrevistas e releases, ou seja, material argumentativo que os tomadores de decisão produzem para obter apoio público para políticas que defendem. Ainda no exemplo citado, os defensores da ortodoxia econômica nos EUA justificaram cortes de impostos do lado da oferta por meio de “bricolagem de símbolos”, que combinava crenças valorizadas pelas famílias (a evasão fiscal minaria a instituição familiar ao reduzir a renda e levando à empregabilidade feminina) com a suposta ameaça da liberdade individual, devido à desconfiança da intervenção governamental. Agindo como atores políticos, transpuseram exemplos históricos para forjar seus argumentos, apelando à sensibilidade normativa do público estadunidense (Campbell, 1998, pp. 394-398).

Para além dos conceitos acima referidos, outros são utilizados neste estudo como instrumentos analíticos: imagens, narrativas, histórias causais e discursos. De modo sucinto, policy image envolve a construção do entendimento de determinada política e, em decorrência, o enquadramento de sua discussão (Baumgartner & Jones, 1993). Narrativas são definidas em Radaelli (2006) como argumentações projetadas na esfera pública pelos atores para influenciar a configuração das políticas públicas, não necessariamente verdadeiras, mas intencionadas a orientar a ação dos atores em cenários pretensamente “apocalípticos” e incertos. Normalmente se expressam como histórias causais (Stone, 1989), ou seja, construções intencionais de causalidades que estabelecem uma ordem temporal (ou sequencial) para os acontecimentos sem preocupação com a veracidade factual. Trata-se de processo de construção das causas de um problema público que afeta a dinâmica política e a criação de significados sobre as políticas públicas. Discursos são conjuntos de ideias, valores e práticas que orientam a ação dos atores, além de legitimar suas propostas no processo de interação focado na formulação e comunicação de políticas públicas (Schmidt & Radaelli, 2004 como citado em Grisa, 2012). Enfatize-se que as abordagens teóricas aqui mobilizadas se articulam com a materialidade dos interesses concretos dos atores analisados.

3. METODOLOGIA

A pesquisa que originou este artigo é assim baseada: a) bibliografia teórica sobre políticas públicas, notadamente em seu veio cognitivo; b) análise quantitativa e qualitativa de dados primários extraídos dos referidos jornais impressos da grande mídia2; e c) textos analíticos sobre o PBF. O Quadro 2 quantifica as matérias encontradas via pesquisa nos sites dos arquivos dos jornais Folha de S. Paulo (FSP) e O Estado de S. Paulo (OESP)3 usando a palavra-chave “Bolsa Família” (no período entre janeiro de 2003 e dezembro de 2017).

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quadro 2 Fonte de dados 

Os editoriais foram escolhidos por traduzirem a posição oficial do jornal, refletindo o relativo consenso das opiniões que se difundem a partir dos diversos núcleos que participam da propriedade (donos, anunciantes, leitores) e dos interesses (setores do capital, classes médias superiores etc.) representados (Fonseca, 2005), com vistas à análise de permanências, rupturas, omissões, coerências e contradições de suas narrativas. Os editoriais e as matérias foram selecionados, sistematizados e analisados a partir das seguintes características: título, data, assunto específico, relação com o PBF, número de vezes que citam o PBF e argumento relativo ao PBF.

A escolha de ambos os jornais se justifica por terem a maior média de circulação do Brasil, tanto impressa quanto digital, estando entre os cinco mais lidos no período analisado, e sendo os mais lidos no estado de São Paulo, segundo a Associação Nacional de Jornais (ANJ, n. d.).

Em um primeiro esforço de categorização de imagens de políticas públicas, à luz de Baumgartner e Jones (1993), os argumentos são aqui identificados por cores: contra = vermelho; a favor = verde; foco em outro tema, mas com uso do PBF como exemplo negativo = azul; contradições = amarelo. Foram criados gráficos e identificadas 4 categorias principais de material jornalístico incidente nos 2 jornais: assistencialismo; insuficiência; marketing político/eleitoral; e populismo. Residualmente apareceram os seguintes temas: desvios, paternidade do PBF e problemas administrativos. As categorias são apresentadas a seguir, paralelamente à discussão qualitativa dos dados.

4. ANÁLISE QUANTITATIVA DOS DADOS

Os gráficos desta seção ilustram as diferenças e as semelhanças de cobertura entre os dois jornais.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 1 Número de editoriais da FSP com citação do PBF (2003-2017) 

Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 2 Número de editorias do OESP com citação do PBF (2003-2017) 

De acordo com o Gráfico 1, a FSP inicia a produção de material jornalístico com maior incidência sobre o PBF apenas quando as primeiras avaliações de impacto a respeito do PBF começam a ser publicadas, em 2008 (Leite et al., 2016)4. Já OESP produz material sobre o PBF desde sua criação, em 2003. Da mesma forma, a FSP menciona o PBF com menor frequência e, na maioria das vezes, não o faz tratando de assunto relacionado diretamente ao PBF, mas sim por comparações orçamentárias com outros programas governamentais. Verifica-se, igualmente, que a FSP altera com frequência seus argumentos sobre o PBF, de forma que ambas as linhas se cruzam com regularidade: as linhas laranja do Gráfico 1, que dizem respeito às vezes que o PBF é apontado negativamente, e a linha cinza, referente às vezes em que é tido como benéfico.

Em relação ao Gráfico 2, pode-se afirmar que OESP mantém crítica vigorosa ao PBF, referindo-o de modo sistematicamente negativo, excetuando-se os casos nos quais critica outro programa ou ação e utiliza o PBF instrumentalmente para justificar outra história causal. Aponta, de modo indireto, seus bons resultados, caso dos editoriais “Os crimes anunciados do MST” (de 05/04/2010) e “O esvaziamento do MST” (de 29/04/2008), que argumentam ser o Movimento Sem Terra (MST) uma “organização criminosa” que atrai militantes por causa exclusiva de sua extrema pobreza. Logo, ao saírem dessa condição, graças ao PBF, deixariam o movimento.

Também vale observar que essas narrativas midiáticas muitas vezes se alternam nos períodos eleitorais. No Gráfico 2, a linha laranja está sempre acima da linha cinza, com exceção de 2010, quando se cruzam, posteriormente à eleição da presidenta Dilma Rousseff, demonstrando ambiguidade entre o “apoio crítico” ao PBF de grande aprovação popular e a posição estrutural de oposição à presidenta recém-eleita.

Os gráficos 3 e 4 descrevem a incidência da categorização de imagem do PBF produzida para cada um dos periódicos. Os gráficos 5 e 6 descrevem o uso desses argumentos em cada ano, mais abaixo.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 3 Argumentos utilizados contra o PBF - FSP (%) 

Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 4 Argumentos utilizados contra o PBF - OESP (%) 

Comparando os gráficos 3 e 4 se percebe que as categorizações de imagem utilizadas pelos 2 jornais são similares, com maior incidência da alegação do uso do PBF para marketing político/eleitoral, seguida de sua inocuidade (ou insuficiência) em ambos, alternando apenas a incidência dos argumentos de assistencialismo e populismo: o primeiro maior em OESP e o segundo maior na FSP. Destaca-se, contudo, que apesar dessas 4 categorias principais de argumentos, outras foram utilizadas, mas com frequência bem menor. No caso da FSP há matérias que questionam a “paternidade” do PBF, assim como se alega sua “falta de necessidade”. Já em OESP o tema da paternidade também aparece, paralelamente a questões como desvios, irregularidades e falta de clareza nas definições dos critérios de elegibilidade.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 5 Argumentos utilizados contra o PBF por ano - FSP (%) 

Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 6 Argumentos utilizados contra o PBF por ano - OESP (%) 

Quanto à análise ano a ano, observa-se que em anos eleitorais o argumento predominante de que o PBF é utilizado para marketing político-eleitoral sempre atingiu níveis muito altos: 2006 (último ano do primeiro mandato de Lula), 2010 (último ano de seu segundo mandato) e 2014 (último ano do primeiro mandato de Dilma Rousseff). Além dessa categoria, predominam as de assistencialismo e insuficiência. A predominância do marketing político/eleitoral também ocorre em OESP desde o início do período analisado e passa a ocorrer na FSP durante as eleições de 2010 e 2014. Isso indica que os veículos procuraram construir narrativa que justificasse a manutenção do Partido dos Trabalhadores (PT) na Presidência da República durante esses anos pela história causal do uso eleitoral de um programa social de grande capilaridade e apelo popular.

No que se refere a OESP, todo o rol de argumentos é utilizado constantemente no período analisado. Logo após o lançamento do PBF o jornal alegou sua inocuidade com veemência, apesar da ausência de avaliação de impacto do PBF àquela época5. As narrativas se baseavam apenas em programas federais anteriores, como o Bolsa Escola, que (segundo o jornal) teriam fracassado, ou suposições a respeito do efeito perverso que o recebimento de uma bolsa em dinheiro geraria na “força produtiva do beneficiário”. OESP se destaca como veículo midiático que enfatiza a necessidade de políticas públicas que valorizem “o trabalho e a meritocracia” em detrimento das que transferem renda. O jornal não menciona, contudo, que historicamente um dos grandes proponentes do paradigma da renda mínima foi Milton Friedman, economista ortodoxo (Suplicy & Buarque, 1997), embora com objetivos distintos do PBF.

Observa-se, em OESP, que a incidência do argumento do “assistencialismo” também acompanha o calendário das eleições presidenciais. Já o argumento do “populismo” se tornou mais frequente a partir de 2013.

5. ANÁLISE QUALITATIVA DOS DADOS

Os quadros desta seção são exemplificados como as categorizações de imagem do PBF se expressam nos veículos pesquisados, discriminando as camadas analíticas de ideias propostas por Campbell (1998), Radaelli (2006) e Stone (1989): as estruturas normativas (frames) que são mobilizadas em cada matéria e as narrativas e histórias causais que estruturam os argumentos que se expressam na grande mídia. São citados trechos (excertos) dos editoriais e matérias como demonstração das categorias analíticas utilizadas, assim como a data e o link de onde foram retirados.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quadro 3 Frames, narrativas e histórias causais do Programa Bolsa Família - Assistencialismo 

A categoria “assistencialismo” representa imagem de políticas sociais inerciais e enraizadas socialmente, não muito diferente da tradição da Poor Law na Inglaterra, em um país, como o Brasil, cujas primeiras noções de cidadania no século XX se vincularam a práticas regulatórias e distantes dos marcos de cidadania universal dos países capitalistas desenvolvidos (W. G. Santos, 1979). Nessa categoria, as políticas sociais não contributivas e desmercadorizantes desestimulariam o trabalho, seriam contraproducentes e criariam dependência dos beneficiários em relação ao Estado, denominado pejorativamente “paternalista”. O pressuposto é que o “indivíduo racional e atomizado” que trabalha é capaz de suprir suas carências sociais: as políticas de inclusão social, caso do PBF, embora tivessem apoio popular, não solucionariam os problemas que se propõem combater. Ao contrário, provocariam a aludida “tese da perversidade” (Hirschman, 1985), pois gerariam efeito contrário ao objetivado. Isso por não estimular autonomia nos indivíduos ao reforçar sua dependência inicial e/ou criando outras, de modo a “exacerbar a situação que se deseja remediar”. É importante destacar que estudos de avaliação do PBF6 têm demonstrado que a realidade não corrobora a estrutura normativa erigida (associação do pobre ao desocupado e preguiçoso, que “pesa” ao Estado, onerando toda a sociedade), nem a história causal desenvolvida pelas narrativas jornalísticas (transferência de renda geraria dependência dos beneficiários em relação ao Estado e aversão ao trabalho).

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quadro 4 Frames, narrativas e histórias causais do Programa Bolsa Família - Insuficiência 

A categoria “insuficiência” se aproxima da “tese da futilidade” (Hirschman, 1985), segundo a qual políticas de inclusão teriam efeito desprezível na estrutura social dos países. Nessa tese, qualquer tentativa de mudança seria malograda, pois as causas estruturais não seriam tocadas pelo PBF, que deveriam ser tratadas sob viés econômico e não social. Trata-se de argumentação que procura desmerecer o PBF pela pretensa incompetência técnica de seus formuladores e implementadores, que não vinculariam a política pública ao paradigma mais eficaz e eficiente ou à história causal “correta”. Segundo OESP, o “caminho causal correto” seria a receita liberal ortodoxa em que o crescimento econômico bastaria para o alcance do “bem-estar social”. Portanto, seriam inócuas as medidas de redistribuição de renda e de combate à pobreza, pois obstáculos que desestabilizariam o “processo natural de equilíbrio” advindo do “mercado livre”.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quadro 5 Frames, narrativas e histórias causais do Programa Bolsa Família - Marketing Político Eleitoral 

A categoria “marketing político/eleitoral” é lastreada na criação da história causal de que o PBF seria importante aos governos Lula/Dilma não por sua capacidade de incidir em situações de miséria, mas por seus efeitos eleitorais. Seria, portanto, mero instrumento de marketing político/eleitoral para perpetuar o PT no poder. Trata-se de história causal que privilegia exclusivamente as externalidades eleitorais das políticas sociais, simplificando e vulgarizando seu processo político e social.

Nessa categoria se dá a criminalização dos petistas, assentada no pressuposto de que agiriam de modo usurpador em nome de interesses políticos específicos. A história causal desenvolvida inverte a causalidade empírica, ignorando que dinâmicas do mercado de trabalho e crises econômicas geram empobrecimento contínuo nos países capitalistas, o que também torna os programas de transferência de renda necessários à estabilização da ordem social. Inúmeras experiências históricas de outros países em momentos distintos corroboram essa assertiva. Tais considerações são, contudo, liminar e sistematicamente ignoradas nas matérias/nos editoriais produzidos pelo OESP.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quadro 6 Frames, narrativas e histórias causais do Programa Bolsa Família - Populismo 

A categoria “populismo” configura intersecções com as anteriores, dado se tratar de termo utilizado para caracterizar movimentos diversos ocorridos ao longo do tempo (Debert, 2008) como apelo ao cidadão pobre. A partir disso, a imagem do PBF como populista evidencia a percepção - pelos jornais - de tratar-se de mecanismo de controle dos pobres pelos governos petistas, que deles espera o voto, em troca. Uma vez mais representa a inversão da história causal a respeito do papel do PBF na dinâmica de transformação social do país entre 2003 e 2016, ano do impeachment da presidenta Dilma Rousseff que interrompe a era da cidadania social no Brasil, inaugurada pela Constituição Federal de 1988 (Fagnani, 2017). O populismo talvez seja a categoria que mais explicita o descolamento da narrativa midiática da discussão mais recente nas comunidades epistêmicas (Haas, 1992) da Ciência Política, da Economia Política e das Políticas Públicas. O apelo à crença de que os mais pobres votariam de modo irracional, seriam incompetentes politicamente e cairiam na armadilha de “mártires” é extremamente impressionista, elitista e desatualizado em relação às pesquisas sobre comportamento eleitoral no Brasil e no exterior, a ponto de negar, inclusive, perspectivas liberais, caso de Schumpeter (1942) sobre o “mercado político”. Logo, tais narrativas dos periódicos não se sustentam nem empírica nem teoricamente.

O aumento dos gastos sociais, que pretensamente seria um instrumento de governos populistas, é outro aspecto que falseia as evidências do processo de desenvolvimento dos países capitalistas. Contudo, a produção jornalística em análise se distancia cabalmente do exame profundo e plural de estudos acadêmicos, governamentais e de instituições internacionais, elencados a seguir, embora os conhecesse, ocultando-os de seus leitores.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo analisa a disputa de narrativas, imagens e histórias causais sobre o PBF sob um prisma ainda pouco explorado no Brasil: três categorias analíticas cognitivas oriundas das orientações teóricas pós-positivistas em políticas públicas. A grande imprensa foi examinada como ator político/ideológico crucial nessa disputa, em perspectiva simultaneamente quantitativa e qualitativa, com vistas a observar enquadramentos teóricos elucidativos de suas tramas vis-à-vis às percepções populares e aos estudos internacionais e das comunidades epistêmicas (Haas, 1992).

Desse modo, esta pesquisa corroborou a hipótese de que a grande imprensa permaneceu como ator político/ideológico que fez o contramovimento (Polanyi, 2000) diante da inserção de direitos sociais, no caso o PBF. Embora haja matizes de narrativas e histórias causais nos periódicos analisados, a reiteração de argumentos intransigentes contra a inclusão de direitos sociais remonta à Assembleia Constituinte nos anos 1980 (Fonseca, 2005), reproduzindo reiteradamente as teses conservadoras elencadas por Hirschman (1985), que examinou, nos séculos XIX e XX, narrativas e discursos advindos do pensamento liberal/conservador. Como demonstrado, avanços sociais são, para a mídia brasileira, “fúteis”, “perversos” ou “ameaçadores”: enquadramento que ignora deliberadamente a dinâmica capitalista em períodos e lugares distintos.

Esta pesquisa, que teve como foco a FSP e o OESP em relação à cobertura do PBF, sugere que a primeira reproduz algumas das teses conservadoras, sobretudo a da perversidade (argumentos “assistencialistas”) e da futilidade (argumentos de “insuficiência do PBF”), aumentando a incidência de matérias em períodos eleitorais a partir de 2008. Nesses períodos, destaca-se na FSP a maior incidência dos argumentos relacionados ao “marketing político/eleitoral” e ao “populismo”, explicitando posição política ao representar grupos sociais do capital e das classes médias, em detrimento dos trabalhadores e dos mais pobres, embora o jornal se autoproclamasse “plural, apartidário e crítico” (Folha de S. Paulo [FSP], n.d.). Já OESP é caso emblemático que reproduz todas as categorizações da literatura sobre o pensamento conservador: suas matérias jornalísticas e editoriais assumem, desde o primeiro ano do PBF, pressupostos elitistas, conservadores e reativos. Também aumentou, em períodos eleitorais, a frequência de argumentos vinculados ao “marketing político/eleitoral” e ao “populismo”.

Em comum, a grande imprensa age inequivocamente como ator político/ideológico que confronta a imagem das políticas públicas produzidas pelas comunidades epistêmicas e think tanks ligados à Organização das Nações Unidas (ONU) e ao arcabouço internacional de direitos humanos, assim como à percepção popular do PBF7. Nesse sentido, o Banco Mundial produziu, entre 1990 e 2000, inúmeros estudos e avalições sobre programas de transferência de renda, analisando impactos sociais muito mais amplos do que os resultados monetários aos beneficiários (Leite et al., 2016). As análises produzidas por esses estudos têm utilidade pública inquestionável, mas foram ignoradas pela grande imprensa brasileira8. À guisa de ilustração, nossa busca realizada no site Open Knowledge Repository, do World Bank (2018), na seção “Documents and Reports”, recorrendo à palavra-chave “Bolsa Família Program”, localizou 39 trabalhos, entre Briefs, Result Reports, Agreements e Working Papers, entre outros. No site do UnitedNations Development Programme (UNDP) (United Nations, 2018) foram localizados 254 documentos (entre notícias, estudos de caso, relatórios e outros) que abordam o PBF. No site da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL, n.d.) foram localizados 434 documentos. E no site da Scientific Electronic Library Online (SCIELO, n.d.) foram localizados 46 textos acadêmicos em diversos periódicos. Esses estudos demonstram que há abundância de informações sobre o PBF há anos, em bases de dados nacionais e internacionais com acesso aberto, distintas e críveis.

O processo de desinformação gerado pelas narrativas midiáticas também ignora deliberadamente os inúmeros estudos e pesquisas realizados pela comunidade epistêmica de políticas públicas no Brasil, que abrangem uma enorme gama de situações: questões como o alívio imediato da pobreza, a frequência escolar, a atenção à saúde e a empregabilidade formal (Campello & Neri, 2013; Castro & Modesto, 2010; D. B. Santos et al., 2017)9, a emancipação feminina propiciada pela nova matricialidade sociofamiliar (Cassaro, 2017), entre outras; assim como análises técnicas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, n.d.), que produziu 189 estudos no período analisado.

Por fim, sob o ponto de vista das “regras do jogo” da democracia liberal, os periódicos analisados - que se autoproclamam liberais - distanciaram-se do papel de “órgãos de fiscalização da esfera pública” nessas sociedades, tal como vislumbrado por liberais como Alexis de Tocqueville e John Stuart Mill; sob a perspectiva do “mercado político” de Schumpeter (1942), em que os eleitores validam a “oferta” das políticas públicas; e do que Przeworski (1998) denominou de accountability vertical. Desse modo, é legítimo que governos se reelejam caso “sejam aprovados” pelo julgamento eleitoral de suas políticas adotadas.

Portanto, os caminhos das democracias reais têm sido desvirtuados com a predominância de narrativas, imagens e histórias causais que criam realidades paralelas ancoradas em velhas ideias de matrizes conservadoras.

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1 Leite, Cruz, e Rosin (2018) e Macedo, Alcântara, Andrade, e Ferreira (2016) são exemplos de trabalhos que também trilharam esse caminho.

2Pesquisas realizadas nos seguintes acervos: <www.acervo.folha.com.br/index.do> e <www.acervo.estadao.com.br/>.

3Embora este artigo não tenha analisado outros jornais, diversos estudos corroboram esta análise. Portanto, FSP e OESP podem ser considerados proxies da grande imprensa brasileira.

4Nos editoriais da FSP foram pesquisadas e não encontradas palavras cognatas ao “PBF” no período de 2003 a 2008. Foram encontrados somente 3 editoriais sobre o Programa Fome Zero.

5Segundo Jannuzzi (2011), a temporalidade na avaliação de impacto é fundamental, pois seria logicamente impossível haver tais avaliações em período tão curto de tempo.

6Entre outros, Oliveira e Soares (2013) realizaram estudo desmistificador do “efeito preguiça”.

7A percepção popular positiva do programa contrasta com o sentimento público dos leitores de classe média da grande mídia.

8Pesquisa realizada entre 15/10/2018 e 01/11/2018.

9Há gama de estudos qualificados e reconhecidos internacionalmente em Ministério do Desenvolvimento Social (MDS, n.d.).

Recebido: 12 de Novembro de 2018; Aceito: 12 de Agosto de 2019

Cristiane Kerches da Silva Leite Doutora em Ciência Política; Professora da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH/USP). E-mail: criskerches@gmail.com

Francisco César Pinto da Fonseca Doutor em História Social; Professor da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV/EAESP) e da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). E-mail: franciscocpfonseca@gmail.com

Bruna de Morais Holanda Mestranda em Gestão de Políticas Públicas pela Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH/USP). E-mail: bruna.morais.holanda@usp.br

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