Adaptarse o sucumbir: estrategias de la Gobernación del departamento del Meta frente a los retos del Sistema General de Regalías colombiano

Adaptar-se ou sucumbir: estratégias do governo da região de Meta diante dos desafios do Sistema Geral de Royalties Colombiano

Resumen

En 2012 entra en vigencia el Sistema General de Regalías (SGR) transformando el entorno de la gestión territorial colombiana. Este artículo analiza la capacidad de adaptación de la Gobernación del Meta al SGR, considerando los múltiples retos administrativos y presupuestales que supuso su puesta en marcha. Para tal efecto, se desarrolla con el caso un modelo analítico comprensivo de enfoque sistémico, que detalla los alcances de la adaptación del Meta para lograr los beneficios de la reforma. Los resultados muestran contraste entre una respuesta inmediata relativamente satisfactoria a la situación emergente, frente a un alcance reducido en su traducción a ajustes organizacionales e institucionales estructurales.

Palabras clave:
adaptación; capacidad; regalías; Meta

Resumo

Em 2012, o Sistema Geral de Royalties (SGR) entrou em vigor, transformando a gestão territorial colombiana. Este artigo analisa a capacidade de adaptação do governo da região de Meta ao SGR, considerando os múltiplos desafios administrativos e orçamentários acarretados pela sua implementação. Foi desenvolvido um modelo analítico abrangente com uma abordagem sistêmica, detalhando a adaptação do governo de Meta para poder alcançar os benefícios da reforma. Os resultados mostram um contraste entre uma resposta imediata relativamente satisfatória em se adaptar ao sistema, porém com um tímido resultado em termos de ajustes estruturais organizacionais e institucionais.

Palavras-chave:
adaptação; capacidade; royalties; meta

Abstract

In 2012, a new General Royalty System (GRS) was established in Colombia, promoting changes in the context of territorial management. This article analyzes the adaptive capacity of the local government in the region of Meta, considering the budget reduction and administrative challenges brought by GRS. The study adopts a comprehensive analytical model on adaptive capacity, built on a systemic approach that allows exploring the government’s adaptation to achieve the benefits of the reform. Results show a contrast between a relatively satisfactory initial adaptive strategy and meager results regarding a lasting organizational and institutional adjustment.

Keywords:
adaptation; capacity; royalties; meta

1. INTRODUCCIÓN

En Colombia han existido dos modelos de administración de regalías. El primero fue creado por la Constitución de 1991 y regulado por la Ley 141 de 1994. El segundo modelo, actualmente vigente, y regulado por la Ley 1530 de 2012, ha generado retos para las entidades territoriales en razón al esquema de distribución propuesto. Este esquema determinó una disminución progresiva para los territorios productores, como el departamento del Meta, limitándolos al 10% de los recursos luego de percibir el 80% en el antiguo modelo. El Cuadro 1 expone los principales cambios:

Cuadro 1
Regímenes de regalías

Bajo este escenario, el Meta emprendió un proceso de transición para adaptarse a la reducción presupuestal y al reto administrativo que implicaba el modelo vigente. Este artículo analiza en detalle esta transición, mostrando la capacidad del departamento para asumir los retos del SGR.

La literatura sobre regímenes de regalías se ha abordado desde cuatro grandes perspectivas:

i) evaluación de la implementación (Núñez, Castro, & Rincón, 2014); ii) impacto fiscal (Benítez, 2013; Bonet, Guzmán, Urrego, & Villa, 2014); iii) análisis comparativo (Cabrera, 2012; Castillo, 2013; Rojas, 2015); y iv) efectos del SGR en el desarrollo territorial (Bonet & Urrego, 2014; Botero, Hofman, & Hernández, 2015). Este trabajo suple un vacío relacionado con el análisis de capacidades en los gobiernos subnacionales para responder a las demandas del SGR. Suma además a la adaptación como capacidad relevante en relación con procesos de transformación institucional territorial.

El artículo integra tres secciones. Primero se discute el concepto de adaptación en el marco de la literatura sistémica sobre capacidad, presentando un modelo analítico comprensivo. Segundo, se describe el caso a partir de los procesos asociados a la puesta en marcha del SGR. La última sección presenta el análisis a la luz del modelo conceptual.

2. MARCO CONCEPTUAL: BASES DE UN MODELO COMPRENSIVO PARA EL ANÁLISIS DE LA CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN

2.1 Premisas conceptuales

Las nociones que trabajamos en este artículo tienen ancla en una postura sistémica, que privilegia el efecto del entorno (Arnold, 1988). En la literatura, este enfoque observa la capacidad de los actores para prever, adaptar y modificar sus estrategias en función de demandas externas e implementar aprendizajes que sumen resiliencia¹ (Morgan, 2006). En este enfoque:

• Los sistemas tienen grados de autonomía y se desarrollan al interior de límites específicos.

• Los sistemas conviven en contextos emergentes.

• La respuesta a la imprevisibilidad es una capacidad susceptible de ser abordada y desarrollada (Isaza, Herrera, Lozano, Méndez, & Balanzó, 2015).

El enfoque sistémico privilegia la lectura de la organización en interacción, prestando particular atención a la adaptación a reglas de juego cambiantes que implican tales procesos. Así que la adaptación aparece como un requerimiento - y por tanto una capacidad - inherente a los sistemas.

La adaptación se define como la capacidad de un sistema para dominar el cambio y la adopción de nuevas ideas (Morgan, 2006). Parsons sugiere que se trata de la disposición de un sistema para adaptarse a su entorno y adaptar el entorno a sus necesidades (Ritzer, 1993). En este artículo la definiremos como la habilidad de un sistema para anticipar, adaptar y responder de forma continua, eficaz e innovadora a las nuevas necesidades, normas y entornos que pudiesen surgir.

3. UN MODELO ANALÍTICO DE CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN

Proponemos un modelo analítico que recurre a nociones que desagregan y operacionalizan los referentes conceptuales. Incluye siete dimensiones, que describen atributos de la capacidad de adaptación:

• Anticipación: capacidad de la organización para visualizar contextos y situaciones que le permitan definir y proyectar el futuro (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social [ILPES], 2009).

• Sensibilidad: reacción de la organización frente a la imprevisibilidad. Evalúa la flexibilidad para adaptarse u oponer resistencia al cambio (Christie et al., 2012).

• Crisis: repertorio de reacción a cambios súbitos que configura la respuesta inmediata de la organización a coyunturas².

• Estabilidad: grado en que la organización reduce “la volatilidad del desempeño mediante la institucionalización de buenas prácticas y normas, así como identi­ficando y mitigando riesgos internos y externos” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2010, p. 11).

• Adaptabilidad: capacidad de apropiación con la que la organización asume y domina cambios específicos, al tiempo que responde a otras demandas. Morgan (2006) sugiere que durante este cambio persiste una comprensión limitada que aumenta con el avance del proceso.

• Renovación: disposición y disciplina de la organización para transformar procesos, incentivar y aprovechar la creatividad, establecer incentivos y generar oportunidades (Engel, Keijzer, & Land, 2007).

• Aprendizaje: proceso continuo de examen, redefinición y mejoramiento de prácticas en la organización en torno a nuevas circunstancias (Engel et al., 2007).

• Rendición de cuentas: seguimiento, autorregulación y ajuste de comportamientos en función de resultados (PNUD, 2010).

El Cuadro 2 recoge y categoriza estos postulados:

Cuadro 2
Dimensionesconceptuales

4. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Esta investigación sigue una postura interpretativa (Yanow & Schwartz-Shea, 2015), con un caso abductivo (Reichertz, 2007). Es decir que intenta comprender un fenómeno empírico, y a la vez desarrollar las herramientas que permiten observarlo, en un proceso de ajuste iterativo que recurre a fuentes conceptuales y empíricas.

El caso sigue el agenciamiento de dimensiones específicas de adaptación que tuvieron lugar entre 2012 y 2015 recurriendo a: i) entrevistas semiestructuradas a actores decisivos en el proceso de transición de la Gobernación del Meta y el Departamento Nacional de Planeación [DNP], ii) documentación e informaciones secundarias de contexto y evidencia. Los datos nutren el análisis así:.

Cuadro 3
Dimensiones conceptuales aplicadas

Este análisis no pretende esbozar una medición. La descripción de los fenómenos observados se orientan a verificar los grados de concreción de cada dimensión: se estima la materialización de cada una de ellas, concentrándose en el desarrollo de descriptores.

5. EL CASO: ADAPTACIÓN DE LA GOBERNACIÓN DEL META AL SGR

En el 2012 la gobernación del Meta inicia un proceso de adaptación a las reglas puestas en juego por el SGR. Para facilitar la lectura, se presenta un informe descriptivo del caso que sintetiza los hitos principales del proceso en dos matrices (Ver Cuadro 4 y Gráficos):

Cuadro 4
Línea del tiempo

Los datos evidencian que la entidad cursó un proceso caracterizado por la construcción de capacidades, la búsqueda de alternativas para la consecución de recursos, la priorización de inversiones (transporte y vivienda), la constante rotación de personal, el represamiento de proyectos en etapa contractual y la rendición de cuentas. A continuación, se discutirán estos elementos a partir del marco analítico a efectos de leer el proceso en términos de la capacidad de adaptación de la gobernación al SGR.

6. DISCUSIÓN

Anticipación: no hay evidencias de preparaciones previas de la Gobernación para enfrentar el cambio. Los candidatos a la Gobernación no visualizaron posibles escenarios. Esto revela una baja capacidad de percepción de los actores respecto a estímulos externos mediatos (Chiavenato, 2000).

Sensibilidad al cambio: hubo pérdida del control en la toma de decisiones frente a los OCAD, disminución de recursos e incertidumbre por ausencia de reglamentación específica, la actitud organizacional fue de resistencia, reflejada en cuestionamientos al SGR como ineficiente y ajeno. La gobernación muestra baja capacidad para enfrentar la imprevisibilidad (Martínez, 2005).

Crisis: en la coyuntura se manifestaron deficiencias existentes (pero invisibles) antes de la reforma (e.g. debilidad en formulación de proyectos, efectos de la contratación temporal de recursos humanos). La crisis permitió reconocer y abordar condiciones pre-existentes, cuyo alcance se esclarece al modificarse el patrón de interacción.

Estabilidad: La Gobernación logra mantener el equilibrio institucional (invierte en recursos físicos, humanos y tecnológicos; preserva el aprendizaje de funcionarios; e interlocuta con el nivel nacional). La escasez de insumos, la sobrecarga de funciones y la demanda de personal frente a nuevas competencias afectan el grado de estabilidad. Esto sugiere que la estabilidad mediata es función de la robustez instalada en la organización.

Adaptación: La Gobernación del Meta despliega un repertorio amplio de adaptación: la permanencia y formación de funcionarios, la apropiación de reglamentaciones, la disposición durante y tras la crisis, y la inversión en infraestructura. El caso muestra que la subsistencia del sistema depende efectivamente de su adaptación.

Renovación: Los funcionarios se valieron de su creatividad para atender los nuevos requerimientos, pero la crisis no incentivó la búsqueda de alternativas de financiación. Se evidencia que no hay prácticas de renovación de procesos, y tampoco se priorizó la investigación en la agenda de inversión. La renovación de la entidad es limitada, por cuanto no existen capacidades que aborden la contingencia como catalizadora del cambio.

Aprendizaje: el SGR introduce condiciones que incentivan buenas prácticas (e.g. la sinergia institucional entre niveles de gobierno, vía OCAD; y la exigencia de mejores procesos de planeación). No obstante, no se definió una estrategia de cara a anticipar y prever necesidades futuras con base en esta experiencia.

Rendición de cuentas: La Gobernación del Meta se limitó a cumplir con las exigencias de transparencia y publicidad mínimas (Ley 1530 de 2012), pero no se percibió disposición para ampliar espacios de participación ciudadana. A pesar de las diversas herramientas de control y monitoreo proporcionadas por el SGR, no existe voluntad para crear espacios que acerquen a la ciudadanía.

7. CONCLUSIÓN

La investigación arroja como resultado el contraste entre una respuesta inmediata relativamente satisfactoria a la situación emergente en las etapas de estabilidad, adaptación y aprendizaje; y un alcance reducido en temas organizacionales relacionados con la dimensión de anticipación, sensibilidad, renovación y rendición de cuentas. Aquellos aspectos que son más estructurales persisten y de hecho limitan la versatilidad de respuesta de la Gobernación.

Este aspecto abre la discusión para futuras investigaciones acerca de la capacidad de adaptación. Se sugiere avanzar en la construcción de indicadores que permitan medir con mayor precisión la capacidad de adaptación en el sector público. Interesa abordar con mayor detalle los atributos aquí descritos, y profundizar en los aspectos estructurales que le darían cuerpo. Este ejercicio sirve como un insumo exploratorio para el desarrollo conceptual y empírico de la capacidad de adaptación en entidades territoriales colombianas.

El caso permite observar que, a pesar de abonar terreno, no toda política del orden nacional redunda en el cultivo de capacidades locales. Ello indica la necesidad de revisar el modelo de descentralización en Colombia. Al parecer, algunos de estos aspectos estructurales son el reflejo de una arquitectura institucional que prioriza la transferencia de recursos financieros en desmedro de la creación de capacidades. De llegar a continuar con este modelo, las entidades territoriales seguirán asumiendo competencias sin un sistema de aprendizaje, en el marco de un modelo caracterizado por una descentralización lenta y una institucionalidad rezagada.

Finalmente, se espera que la exposición de este caso pueda ayudar a revisar las dinámicas presentes en la Gobernación del Meta, y aspiramos a que sus resultados sirvan para dar luces a otros territorios que están sujetos al mismo marco regulatorio.

REFERENCIAS

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• Yanow, D., & Schwartz-shea, P. (2015). Interpretation and method: Empirical research methods and the interpretive turn London, UK: Routledge.

• 1
  Interesa demarcar los conceptos adaptación y resiliencia. La resiliencia es “la capacidad de un material, mecanismo o sistema para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la que había estado sometido” (RAE). La adaptación va más allá de la recuperación, pues hace referencia al aprovechamiento de la contingencia como oportunidad de cambio o innovación.
• 2
  Esta noción y sus atributos son resultado de la evidencia empírica de este estudio. Se incluye aquí para efectos de completud.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  11 Nov 2019
• Fecha del número
  Sep-Oct 2019

Histórico

• Recibido
  19 Jul 2018
• Acepto
  11 Jul 2019