Consejos económicos y sociales. Una revisión de la literatura centrada en su eficacia y evaluación

Conselhos econômicos e sociais. Uma revisão da literatura com foco em sua eficácia e avaliação

Resumen

Pese a su extensa trayectoria y presencia mundial, no son frecuentes los estudios sobre los consejos económicos y sociales (CES). Así pues, se pretende revisar la literatura científica existente sobre estas instituciones, a efectos de identificar los principales núcleos temáticos, acuerdos y discrepancias, como así también detectar las lagunas investigativas y esbozar líneas de investigación futuras. Basándose en la aplicación del Protocolo PRISMA, se han detectado tres núcleos temáticos emergentes sobre los CES: los factores que explican su creación; los factores que inciden en su eficacia (y condicionan su éxito), y los criterios que son utilizados para evaluar su eficacia (relacionados con el éxito o el fracaso de estas instituciones). En suma, se ofrece la primera síntesis cualitativa de la literatura internacional sobre la temática de los CES, centrada en su eficacia y evaluación, de gran utilidad para la intervención y el estudio futuros sobre estas instituciones, especialmente las de nueva creación.

Palabras clave:
consejos económicos y sociales; instituciones nacionales de diálogo social; revisión sistemática de literatura; factores explicativos; eficacia

Resumo

Apesar de sua extensa trajetória e presença global, os estudos sobre Conselhos Econômicos e Sociais (CES) não são frequentes. Assim, o objetivo é revisar a literatura científica existente sobre esta instituição a fim de identificar os principais núcleos temáticos, acordos e discrepâncias, bem como para detectar lacunas de pesquisa e delinear linhas de pesquisa futura. Com base na aplicação do Protocolo PRISMA, três núcleos temáticos emergentes sobre os CES foram detectados: os fatores que explicam sua criação; os fatores que afetam sua eficácia (e condicionam seu sucesso), e os critérios usados para avaliar sua eficácia (relacionados ao sucesso ou fracasso dessas instituições). Em suma, esta é a primeira síntese qualitativa da literatura internacional sobre o tema dos CES, focalizando sua eficácia e avaliação, o que é muito útil para futuras intervenções e estudos destas instituições, especialmente as recém-criadas.

Palavras-chave:
conselhos econômicos e sociais; instituições nacionais de diálogo social; revisão sistemática da literatura; fatores explicativos; eficácia

Abstract

Despite its widespread trajectory and global presence, studies on Economic and Social Councils (ESCs) are not frequent. Thus, this study aims to review the existing scientific literature on this institution to identify the main thematic nuclei, agreements, and discrepancies, and detect research gaps and outline future research lines. Based on the application of the PRISMA Protocol, three emerging thematic nuclei on ESCs have been detected: the factors that explain their creation; the factors that influence their effectiveness (and condition their success), and the criteria used to evaluate their effectiveness (related to these institutions’ success or failure). In short, this is the first qualitative synthesis of the international literature on ESCs, focusing on their effectiveness and evaluation. It offers elements for future intervention and studies on these institutions, especially those newly created.

Keywords:
economic and social councils; national social dialogue institutions; systematic literature review; explanatory factors; effectiveness

1. INTRODUCCIÓN

En los últimos años ha habido un gran interés científico por el diálogo social y sus instituciones. Esta proliferación de la literatura científica es consecuencia, en parte, de las dificultades que mostró el diálogo social en un contexto de austeridad y decisiones unilaterales de los gobiernos, tras la crisis económica del año 2008 en los países desarrollados. Sin embargo, las Instituciones Nacionales de Diálogo Social (INDS), canales formales de participación de las organizaciones socioeconómicas nacionales en la vida pública, vivieron retos que fueron estudiados de manera desigual. Esta desatención fue aún mayor en el caso de los Consejos Económicos y Sociales (CES), instituciones que en el pasado gozaron de gran relevancia.

El diálogo social refiere a todo tipo de negociación o intercambio sostenido en el tiempo entre representantes del gobierno, empleadores y trabajadores sobre temas relacionados generalmente con la agenda socioeconómica (International Labour Organization [ILO], 2020). Puede ser informal, pero también estar formalizado en INDS de características muy diversas, dependiendo del tipo de modelo de relación entre Estado y mercado en el que se insertan. Las INDS permiten intercambiar información, actuar de manera coordinada entre actores en conflicto y, desde el enfoque de la acción comunicativa (Habermas, S. Lennox, & F. Lennox, 1974), convertir los discursos sectoriales en discursos colectivos sobre los grandes problemas nacionales (Regan, 2010).

Entre la profusa variedad de INDS existente, los CES son una alternativa extendida a nivel mundial. Tanto es así que, en la actualidad, existen CES en 161 Estados nacionales (Guardiancich & Ghellab, 2020), y en los últimos años se han creado dos nuevos: el Consejo Consultivo Económico y Social (CCES) de Costa Rica en 2020, y el CES de la República Argentina en 2021. Su creación y fortalecimiento han sido promovidos por la Unión Europea (UE) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otros organismos internacionales. Además, existen organizaciones que los agrupan, como la Asociación Internacional de Consejos Económicos y Sociales e Instituciones Similares (AICESIS) o la Red de Consejos Económicos y Sociales de América Latina y el Caribe (CESALC).

Pese a su importancia, los CES han sido descuidados por la literatura que trata las INDS. Existen estudios comparados y análisis de caso realizados por organismos internacionales sobre CES europeos (Chabanet & Trechsel, 2011; Molina & Guardiancich, 2017) y mundiales (Consejo Económico y Social de España, 2014; Montalvo-Correa, 2005). No obstante, no se ha realizado una revisión de la literatura científica sobre estas instituciones. No sabemos, en consecuencia, el desarrollo, los logros y desafíos fundamentales sobre esta área específica de investigación.

Por ello, el propósito fundamental del trabajo es revisar sistemáticamente la literatura (Gough, Thomas, & Oliver, 2012) correspondiente a los CES para ofrecer la primera síntesis cualitativa de la literatura internacional sobre esta área de investigación (Petticrew & Roberts, 2006). Basado en la aplicación del Protocolo PRISMA y en una síntesis teórica y cualitativa empíricamente fiel a la evidencia de los casos (Thomas & Harden, 2008), nuestra revisión detecta tres núcleos temáticos emergentes en el estudio de los CES: a) los factores que explican su creación; b) los factores que inciden en su eficacia; c) los criterios utilizados para evaluar esta eficacia. Estos resultados no solamente serán útiles para enfocar nuevas investigaciones a este respecto, sino que también tienen implicaciones importantes para los propios CES, sobre todo los que inician su andadura. La revisión, "sensible al contexto” (Tranfield, Denyer, & Smart, 2003) de gobiernos y organizaciones socioeconómicas, permite presentar un conjunto de regularidades y condiciones necesarias (fundamentadas por estudios empíricos) para configurar un CES exitoso (y en qué términos), arrojando luz al debate académico sin descuidar su utilidad para la elaboración de políticas.

Para alcanzar los objetivos hemos planteado el siguiente esquema de trabajo. En primer lugar, definimos qué es un CES, cómo se relaciona con las INDS en general y con los modelos institucionales de capitalismo que la literatura ha indicado. Luego se desarrolla el planteamiento analítico y la metodología de la revisión sistemática de literatura y su síntesis cualitativa. A continuación, se exponen los resultados y seguidamente se discuten. Por último, se alcanzan las conclusiones del trabajo.

2. DEFINICIÓN DE CES, RELACIÓN CON LOS INDS Y MODELOS INSTITUCIONALES DE CAPITALISMO

En términos conceptuales, los CES son caracterizados tradicionalmente como instituciones neocorporativistas (Guardiancich & Molina, 2021), en las que el Estado comparte el diseño y la implementación de las políticas públicas con organizaciones de la sociedad civil que se consideran relevantes por su capacidad de intermediación, movilización y representación de una base socioeconómica específica (Lehmbruch, 1977; Panitch, 1977; Schmitter, 1989, p. 86).

Los CES se distinguen de otras INDS por involucrar la participación de los interlocutores socioeconómicos en discusiones que transcienden el ámbito de las relaciones laborales. En palabras de M. Richardson, S. Richardson, & J. Richardson (1996), esto significa pasar de la “negociación distributiva” a la “negociación integral”. Por ello, es usual que los CES convivan con otros foros dedicados exclusivamente a temas laborales, como los consejos del salario mínimo o instituciones de negociación colectiva, a menudo bipartitos.

Al orientarse a producir acuerdos y reforzar la legitimidad de las decisiones públicas sobre temáticas, leyes y políticas socioeconómicas generales, los CES se distinguen también por su necesidad de validación por parte del gobierno y/o el parlamento, a quienes suelen ir dirigidas sus opiniones. Este “requisito de ratificación” (Fashoyin, 2004) provoca que, en gran medida, un CES sea eficaz si los acuerdos alcanzados en su seno son adoptados por una autoridad política, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con instituciones de negociación colectiva.

Los CES, como las INDS en general, son construcciones institucionales propias de economías coordinadas. En la década de 1990, la literatura de Variedades de Capitalismo ha mostrado la diversidad de estrategias que las empresas enfrentan en sus estrategias competitivas en función de los entornos institucionales. A partir de la clásica dicotomía entre economías liberales de mercado y economías coordinadas de mercado (Hall & Soskice, 2001) se ha llegado a la caracterización de diferentes tipos capitalismos. Las clasificaciones de Amable (2003) para países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), Visser (2009) para la UE, o Lane (2009) para los países europeos excomunistas son las más conocidas. En general, estas clasificaciones han creado áreas diferentes: un grupo de países basados en el mercado de economía angloamericana, los países socialdemócratas nórdicos de Europa, el capitalismo europeo continental, el europeo mediterráneo, el de los países en transición al capitalismo (países excomunistas) en Europa, y el asiático, que incluye a Japón y Corea.

Evidentemente, los países que han desarrollado con mayor profusión las INDS fueron los países europeos socialdemócratas y continentales “social partnership”. En países con estructuras corporativistas integradas, como Austria o Finlandia, con fuerte e institucionalizada participación de los agentes sociales, los CES son un importante foro donde se definen las estrategias de acción colectiva (Guardiancich & Molina, 2021), y en los Países Bajos se ha señalado incluso que el Sociaal-Economische Raad (SER) codetermina la política gubernamental (Hemerijck & Vail, 2006) siendo el principal garante del exitoso Modelo Pólder (Banck, 2007; Dekker, Bekker, & Cremers, 2017). Otros CES, como el National Economic and Social Council (NESC) de Irlanda (Regan, 2010), país que es clasificado según Amable (2003) dentro de grupo de países continentales “social partnership”, no produjeron recomendaciones que se plasmaran en acciones concretas, pero construyeron importantes consensos entre los interlocutores. Países mediterráneos como España, Portugal o Italia también tienen una notable tradición de CES.

Apoyado en los logros del modelo social europeo, la UE ha impulsado los CES para fortalecer los procesos de transición democrática en el centro y este de Europa (Börzel & Buzogány, 2010; Kohl & Platzer, 2007; Spasova & Tomini, 2013). Esto ha sido compatible con políticas que recomendaron fuertes regulaciones de inspiración neoliberal en gran parte de Europa. Hacia mediados de la década de 1990 las reformas ortodoxas impuestas por la Unión Económica y Monetaria (UEM) sirvieron para ajustar el modelo social de bienestar y reformar el mercado de trabajo hacia el denominado “neocorporativismo competitivo” (Ferrera, Hemerijck, & Rhodes, 2001).

Para abarcar la periferia mundial se han definido más arquetipos capitalistas, como el sistema de negocios segmentado (África tropical), las economías de mercado jerárquicas (América Latina), el capitalismo familiar (en países asiáticos diferentes a Japón y Corea) y los regímenes de crecimiento del petróleo (petro-Estados de Oriente Medio). Con la excepción de estos últimos, los modelos enumerados se caracterizan por un sector formal limitado, complementado por grandes sectores no regulados y una gestión paternalista autoritaria (Wilkinson & Wood, 2017). Otros autores, críticos de estas generalizaciones, han señalado que los países periféricos poseen Variedades de Capitalismo de gran diversidad y riqueza en su interior (Fernándes & Alfaro, 2011), definidas por el tipo de inserción periférica en el mercado global (Madariaga, 2018), más que por las estrategias empresariales locales, lo que permite hablar de “tipos divergentes de capitalismo periférico” (Bizberg, 2014; Bizberg & Théret, 2012). En América Latina, asimismo, el Estado cumplió una acción decisiva en la formación y dinámica del capitalismo, siendo el principal agente productivo y promotor de los cambios económicos (Lo Vuolo, 2013).

En cualquier caso, estos marcos institucionales y económicos son bien distintos al europeo, donde mayor desarrollo han alcanzado los CES. Pese a esas singularidades, la OIT entendió que los CES y otras INDS podían facilitar el consentimiento de los sindicatos y las empresas sin necesidad de la fuerza coercitiva del gobierno, en particular en sociedades en transición hacia la democracia, como Corea del Sur (Han, Jang, & Kim, 2010) y Sudáfrica (Kim & Van Der Westhuizen, 2017). En los países latinoamericanos, como Brasil, los CES han sido destacados también por su capacidad para contribuir a la gobernanza económica y social (Doctor, 2007). Aunque sin grandes facultades ni recursos, los CES de la región permitieron reducir los costos de transacción y el desgaste político del gobierno en la relación con el poder legislativo, al fortalecer y legitimar los proyectos de ley antes de remitirlos al parlamento (Santos & Gugliano, 2015).

3. PLANTEAMIENTO ANALÍTICO Y METODOLOGÍA

La revisión se aborda desde el año 2008 por ser inicio de la Gran Recesión que convulsionó el occidente desarrollado y consolidó un mundo más multipolar con la emergencia económica de otros países. Ese año, además, marca el inicio de políticas de austeridad en Europa (que contrastan, igualmente, con las políticas adoptadas en otras regiones del mundo), influyendo en el debilitamiento de las INDS (Guardiancich & Ghellab, 2020)demographic and climate change as well as globalization require timely responses from the actors involved in social dialogue and the institutions charged with it, such as the national Economic and Social Councils (ESCs y provocando cambios en su abordaje investigativo. Aunque muchos estudios señalen que las dificultades de estas instituciones ya se evidenciaban con anterioridad (Bordogna & Pedersini, 2013), hay consenso en que la recesión aceleró su deterioro. Además, ese año asegura un buen número actualizado (y actual) de contribuciones.

La pregunta de investigación que guía el estudio es: ¿Qué temas, metodologías y conclusiones muestra la literatura científica sobre los CES desde 2008 a la actualidad? Naturalmente, la repuesta a esta pregunta tiene importantes implicaciones para el autodiagnóstico y la evaluación propios de estas instituciones y para futuras investigaciones científicas. Desde luego, los diversos entornos institucionales de los modelos de capitalismo descritos en la sección anterior serán tomados como marco para responder a la pregunta y presentar los resultados finales del artículo.

El método elegido para la selección de la muestra es el Protocolo PRISMA (Moher, Liberati, Tetzlaff, & Altman, 2009). Siguiendo sus pasos, en primer lugar, se realizó una búsqueda en tres bases de datos y se efectuó el cribado de resultados basados en criterios de exclusión e inclusión. Posteriormente, se analizó la distribución temporal de los estudios, su localización geográfica y los diseños de investigación empleados (Petticrew & Roberts, 2006). Finalmente, se realizó la síntesis cualitativa de literatura partiendo de un enfoque de análisis temático (Thomas & Harden, 2008). La recopilación de datos se desarrolló a partir de tres bases de datos internacionales relevantes, dos de ellas generalistas (World of Science - WOS y Scopus) y la otra especializada en el ámbito de la ciencia política (Political Science Database - PSD). Los criterios de inclusión y exclusión para seleccionar los estudios de las bases de datos se muestran a continuación:

CUADRO 1
CRITERIOS DE INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN EN LA BÚSQUEDA DE LA LITERATURA

De acuerdo con las recomendaciones para una búsqueda en bases de datos ofrecidas en Sunny y Angadi (2017) las palabras clave se extrajeron de los tesauros de OIT y de UNESCO, como instrumentos de representación del conocimiento. Para asegurar la precisión en la búsqueda se utilizaron comillas (“”) y se conectaron los términos mediante operadores booleanos (AND/OR/NOT). En el Cuadro 2 puede consultarse la ecuación establecida con cada base de datos.

CUADRO 2
ESPECIFICACIONES DE LA BÚSQUEDA

Siguiendo las fases de búsqueda y revisión de la literatura basadas en el procedimiento PRISMA, los 221 artículos iniciales pasaron por múltiples filtros (selección explicada en Anexo). En primer lugar, se eliminaron los artículos repetidos en las bases de datos. Segundo, se leyeron los abstracts y se aplicaron los criterios de inclusión/exclusión con un enfoque cualitativo para corroborar su adecuación temática (se eligieron solo investigaciones que incluyeran los CES dentro del análisis). Este filtro arrojó un resultado de 44 artículos científicos. Sin embargo, muchos de estos textos estudiaban las INDS en general y mencionaban los CES de modo marginal. Una nueva selección cribó solo los artículos centrados en los CES.

En total, son 22 los artículos que componen la base de datos sobre la que se ha trabajado. Como señalan Tranfield et al. (2003), siempre existe una tensión entre los “beneficios estadísticos de incluir un gran número de estudios primarios y la realización de revisiones de alta calidad de un número menor de estudios con el uso de criterios metodológicos de inclusión y exclusión más selectivos” (Tranfield et al., 2003, p. 215). En este sentido, la revisión basada en muestras de estudios cualitativos, a diferencia del meta-análisis de artículos cuantitativos, no necesariamente debe ser exhaustiva y numerosa (Thomas & Harden, 2008), dado que se busca la explicación interpretativa de los conceptos y no la predicción probabilística. La "saturación conceptual" no es la estrategia más adecuada para una síntesis de investigaciones cualitativas y, en este caso, ampliar la muestra con documentos que estudiaban otras INDS y mencionaban marginalmente los CES hubiera desvirtuado los resultados. Establecer criterios para determinar si una investigación cualitativa es “relevante” supone un reto (Engel & Kuzel, 1992). La selección de la muestra final se basó en la validez interna del estudio, la pertinencia de sus preguntas de investigación y la calidad de su metodología y sus datos y la adecuación teórica.

Constituye un primer resultado significativo que, con criterios selectivos estrictos, la muestra se reduzca a 22 artículos, pues pone de relieve las limitaciones en el análisis académico de este campo específico, cuyo estudio se ha concentrado en organismos internacionales (Molina & Guardiancich, 2017), instituciones gubernamentales nacionales (Pereira, 2020), y en algunos casos se ha presentado en otros formatos, como ponencias (Carneiro & Gambi, 2018). Por último, pese a su relevancia, se descartaron estudios que escapan al marco temporal establecido (Angrist, 1999; Doctor, 2007), entre otros criterios de inclusión/exclusión.

CUADRO 3
NÚCLEOS TEMÁTICOS EMERGENTES SOBRE LOS CES

Seleccionada la muestra, posteriormente se realizó un análisis de temas con el fin de detectar los núcleos emergentes. La síntesis temática (Noblit & Hare, 1998; Thomas & Harden, 2008) es adecuada para analizar estudios cualitativos e implica, como primer paso, describir y agrupar los resultados de los estudios primarios y, como segundo paso, ir más allá de la mera exposición temática para generar nuevas construcciones interpretativas. Así pues, se codificaron los resultados de los estudios con el apoyo del software cualitativo Nvivo 12, y se los categorizaron con el fin de detectar los núcleos temáticos potencialmente relevantes (Cuadro 3).

Identificados los tres núcleos más recurrentes, se procedió a jerarquizar y agrupar núcleos similares, los que implica la “traducción” de conceptos de un estudio a otro (Thomas & Harden, 2008). Por ejemplo, la capacidad de construir consensos (núcleo 9) se asoció a la eficacia del CES y la forma de evaluarla. En ese sentido, se agruparon temas como sub-dimensiones de los tres núcleos principales (Cuadro 4, en Resultados), en una estructura de árbol jerárquica.

4. RESULTADOS

Los artículos que analizan los CES en Europa (Guardiancich & Molina, 2021; Hassel, 2009; Regan, 2010), en Turquía (Çelik, 2020) o en Corea del Sur (Kim & Van Der Westhuizen, 2017; Yang, 2010) coinciden en señalar un punto de quiebre en el análisis tras la crisis económica de 2008, confirmando así la adecuada elección del año para iniciar la revisión. Según esa óptica, las instituciones asociadas al neocorporativismo competitivo gozaron de buena salud hasta la crisis. Las políticas de austeridad aplicadas unilateralmente por los gobiernos y la debilidad de los sindicatos pusieron en duda su validez. Lógicamente este énfasis en la crisis económica es mucho menor en los artículos que tratan sobre los CES de países periféricos como, por ejemplo, Brasil (Patschiki, 2016; Santos & Gugliano, 2015).

Respecto a su distribución geográfica, la mayoría de los artículos proceden de universidades europeas. Universidades de Turquía presentan un menor número de publicaciones, y Corea del Sur y Brasil se sitúan en un punto intermedio. La ausencia de estudios provenientes de los Estados Unidos podría deberse a un escaso interés por las instituciones de coordinación extramercado.

Respecto a la distribución temporal, el año 2010 registra un incremento de la investigación, estando el resto de los estudios distribuidos equilibradamente. Tres artículos son publicados en Acta Politica, y solo dos en Journal of Industrial Relations, mientras que el resto se encuentra disperso. Los propósitos y enfoques de los estudios sobre los CES son variados. Sin embargo, escasean los artículos que abordan la discusión teórica sobre la institución. Guardiancich y Ghellab (2020) y Guardiancich y Molina (2021)intentan extraer generalizaciones de una muestra amplia de casos, y Regan (2010) también busca superar la dicotomía teórica entre los factores macroexógenos y microendógenos que inciden en la consolidación de los CES. Pero es quizá Hassel (2009) quien va más allá en este sentido, al clasificar a los CES (y otras INDS) según categorías de corporativismo. Por el contrario, la mayoría estudian experiencias concretas, discutiendo las condiciones que impulsaron la creación de los CES (Börzel, 2010; Börzel & Buzogány, 2010; Carneiro & Gambi, 2018; Çiçek & Öçal, 2019), exponiendo sus limitaciones (Çelik, 2020; Cho, 2019; Kim & Van Der Westhuizen, 2017; Patschiki, 2016) y fortalezas (Fashoyin, 2009; Han et al., 2010; Regan, 2010), evaluando su grado de eficacia (Santos & Gugliano, 2015), las condiciones para su fortalecimiento (Grosse, 2010; Hassel, 2009; Spasova & Tomini, 2013), los desafíos que afrontan en el mundo globalizado (Guardiancich & Ghellab, 2020) y su relación con los CES subnacionales (Inzunza-Canales, 2018; Pressacco & Rivera, 2015; Ramírez-Sáiz, 2013; Santos, 2016).

La mayoría de los estudios se centra en análisis basados en el campo de la ciencia política, aunque haya elementos analíticos tomados de la historia (Kim & Van Der Westhuizen, 2017), la economía (Carneiro & Gambi, 2018), las relaciones laborales (Fashoyin, 2009) e incluso la filosofía (Regan, 2010).

En cuanto a los casos de CES estudiados, estos suelen concentrarse en Europa: Dinamarca, los Países Bajos (Cho, 2019) e Irlanda (Regan, 2010) en Europa occidental; Bulgaria (Spasova & Tomini, 2013), Polonia y Estonia (Grosse, 2010), Polonia, Hungría y Rumanía (Börzel & Buzogány, 2010) en Europa oriental y central. Fuera de este continente, se estudian los casos de Brasil (Carneiro & Gambi, 2018; Patschiki, 2016; Santos & Gugliano, 2015), Corea del Sur (Han et al., 2010), Sudáfrica (Fashoyin, 2009) y Turquía (Çelik, 2020; Çiçek & Öçal, 2019), y comparaciones entre estos: Sudáfrica y Corea del Sur (Kim & Van Der Westhuizen, 2017); Italia, Corea del Sur y Brasil (Guardiancich & Molina, 2021). Son escasos los estudios que realizan análisis a nivel mundial (Guardiancich & Ghellab, 2020), europeo (Hassel, 2009), o se concentran en análisis regionales, como el centro y este de Europa (Börzel, 2010).

Respecto a los métodos de investigación, en los artículos predominan los estudios de caso y las metodologías cualitativas. Se han implementado estrategias interpretativas de los discursos de los participantes (Regan, 2010), se recogen los desafíos que las propias organizaciones identifican a nivel nacional y global (Guardiancich & Molina, 2021), se describe la trayectoria histórica del diálogo social nacional (Han et al., 2010) o las características institucionales y normativas de la institución (Santos & Gugliano, 2015), pero no suelen realizarse análisis cuantitativos de los CES, que solo se limitan a aspectos parciales. El único estudio que avanza en el análisis cuantitativo de un CES es la investigación de Han et al. (2010), que evalúa los resultados del CES surcoreano en función del impacto negativo en el mercado laboral.

Son habituales, por el contrario, las técnicas etnográficas de recogida de datos, como la observación participante, las entrevistas en profundidad, las conversaciones informales y los cuestionarios (Guardiancich & Ghellab, 2020; Regan, 2010); y el análisis de los discursos escritos, las normas de creación y funcionamiento (Santos & Gugliano, 2015), las normas europeas que los impulsaron (Grosse, 2010), las actas de reuniones y los acuerdos firmados (Regan, 2010) y otros documentos (Ramírez-Sáiz, 2013). Los estudios también combinan técnicas: Santos (2016), por ejemplo, utiliza la observación participante y el análisis documental; Guardiancich y Molina (2021) conjugan el análisis de los resultados de la encuesta mundial de CES con estudios de caso detallados en Brasil, Italia y Corea del Sur; Spasova y Tomini (2013) recurren a la revisión bibliográfica y al análisis de periódicos, documentos oficiales nacionales y de la UE, y entrevistas semiestructuradas con representantes sindicales, empresariales y expertos extranjeros.

Expuestos los aspectos generales de los estudios, se muestran a continuación los resultados del análisis temático en torno a los tres núcleos recurrentes de interés de las investigaciones que emergen de la revisión de la literatura.

CUADRO 4
NÚCLEOS TEMÁTICOS DE LA LITERATURA CES Y SUBTEMAS ASOCIADOS (CON LA CANTIDAD DE APARICIONES)

4.1. Factores que explican la creación de los CES

Ha habido diversas “olas” de creación de CES (Santos & Gugliano, 2015), como, por ejemplo, la posterior a la Segunda Guerra Mundial y la consolidación del Estado del Bienestar (Çelik, 2020), la relacionada con la transición democrática en el centro y este de Europa o, a finales del siglo XX, la vinculada al agotamiento del paradigma neoliberal en los países periféricos, donde resultaba vital ampliar la participación social para paliar la crisis de representatividad.

La literatura revisada suele distinguir entre condiciones macroexógenas y microendógenas como factores explicativos del nacimiento de los CES (Regan, 2010). Las primeras refieren a grandes acontecimientos o presiones externas, como, por ejemplo, una crisis económica o los requisitos de un organismo internacional. El segundo tipo remite a las circunstancias políticas, sociales, económicas internas del país y sus actores sociales. Desde luego, ambas dimensiones, exógena y endógena, dialogan entre sí, pero las investigaciones suelen privilegiar a una sobre otra.

Un primer grupo de autores se apoya en los factores macroexógenos. En ese sentido, gran parte de la literatura se centró en el grupo de CES creado para cumplir los requisitos de convergencia de la UE en la década de 1990 (Spasova & Tomini, 2013). El nacimiento del CES de Turquía, por ejemplo, se explica por la posibilidad, aunque remota, de incorporación a la UE. Tanto Çelik (2020) como Çiçek y Öçal (2019) señalan que el CES y el Consejo Consultivo Tripartito fueron creados para adaptar el diálogo social turco a las estructuras del modelo social comunitario. Durante la firma del Tratado de Unión Aduanera en 1995, Turquía creó finalmente el CES.

La ampliación de la UE hacia el este de Europa también promovió inauguraciones de diferentes CES. Como parte de las condicionalidades europeas, los estados exsocialistas debieron crear espacios institucionalizados de participación de las organizaciones socioeconómicas como los CES. Según Börzel (2010), esta adaptación se incentivó mediante la asistencia financiera y técnica, y también ofreciendo como ejemplo el Consejo Económico y Social Europeo (CESE), institución emblemática del modelo social comunitario.

Las exigencias de la UE, sin embargo, no necesariamente involucraron a las organizaciones socioeconómicas nacionales. Los casos de Polonia, Hungría y Rumanía, Börzel y Buzogány (2010) muestran que el proceso de adhesión dejó poco margen para la participación de los agentes no estatales, a menudo demasiado débiles. Grosse (2010) llega a conclusiones similares al estudiar la creación del CES en Estonia y la Comisión Tripartita en Polonia. Su investigación demuestra que la institucionalización del diálogo social se tradujo en la mera transferencia de un gran volumen de normativa comunitaria, cuya modificación no estaba permitida a los actores locales.

Hassel (2009), por su lado, sostiene que, si bien el principal factor explicativo está relacionado con la adhesión comunitaria, en algunos casos los CES ya habían sido creados por los gobiernos exsocialistas tras la caída del bloque soviético con el fin de postergar la pérdida de poder y, en muchos casos, también para satisfacer las demandas de reforma económica de las empresas en fuerte expansión. En todos los casos, el Estado desempeñó un papel fundamental en el impulso de los CES, frente a organizaciones corporativas históricamente débiles. En la misma línea, Spasova y Tomini (2013) sostienen que la creación del CES de Bulgaria responde a condicionalidades de la UE¹, pero también a circunstancias de los actores nacionales, en particular, el gobierno. El "corporativismo ilusorio”, o “corporativismo ficticio” (Angrist, 1999), fue una salida institucional destinada a legitimar el sistema, y las exigencias europeas, en muchos casos, fortalecieron estos procesos incipientes.

El análisis de la creación de CES en otras partes del mundo presenta mayor dispersión geográfica (Corea del Sur, Sudáfrica, Brasil), pero también hacen una distinción entre factores macroexógenos/microendógenos. Han et al. (2010) apuntan que las principales razones para el nacimiento en 1998 del CES de Corea del Sur, la Korean Tripartite Commission (KTC), fueron principalmente macroexógenas, aunque haya respondido también a causas políticas internas. Por un lado, en la crisis financiera de 1997 el FMI exigió al gobierno surcoreano la aplicación de un paquete de reformas neoliberales a cambio del rescate económico. El gobierno creó así la KTC para comprometer a los interlocutores sociales en el cumplimiento de sus duras condiciones. Por otro, influyó el proceso de “doble transición” surcoreano a la democracia y a la liberalización económica demandando un programa de reformas avalado socialmente.

Al analizar comparadamente las razones de creación de la KTC de Corea del Sur y del National Economic Development and Labour Council (NEDLAC) de Sudáfrica, Kim y Van Der Westhuizen (2017) señalan la confluencia de factores internos y externos. En Corea del Sur, las grandes empresas, criticadas por ser responsables de la crisis de 1997-1998, apoyaron la creación de la KTC como una forma de demostrar la voluntad de compartir la carga y también como una oportunidad para promover reformas liberalizadoras. Los sindicatos surcoreanos también apoyaron la creación de la KTC por el temor a ser excluidos de la política económica. En Sudáfrica, los trabajadores negros y los de sectores como el metalúrgico y el minero elaboraron un diagnóstico similar con respecto al NEDLAC. Los autores destacan también factores externos. Tras la democratización ambos países enfrentaron presiones de la OIT y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para crear y fortalecer las INDS. Se habría producido una extensión del corporativismo competitivo a nivel mundial, no solo en Europa occidental.

La creación del CDES de Brasil se explica exclusivamente por factores endógenos. Carneiro y Gambi (2018) señalan que la crisis de legitimidad de la democracia representativa brasileña, producto de la desigualdad, la pobreza y el desempleo a fines del siglo XX, llevaron a un intento de ampliar la participación a través del diálogo social institucionalizado, lo que ocasionó el nacimiento del CDES en 2003. Santos y Gugliano (2015) concuerdan en el agotamiento del paradigma neoliberal en Brasil y la necesidad de mayor participación, ya plasmada en la creación de conferencias, CES subnacionales (Santos, 2016) y otros foros participativos. Patschiki (2016) coincide en señalar la crisis de representación, pero, desde un enfoque marxista, introduce también un factor económico: el empresariado paulista apoyó la creación del CDES como herramienta destinada a consolidar el neocorporativismo competitivo e incidir en la política económica del gobierno. Carneiro y Gambi (2018) matizan estas afirmaciones, señalando que el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, de extracción obrera, buscó en el CDES una herramienta para articular los intereses de las élites políticas y económicas, y así aumentar la fortaleza del gobierno del Partido dos Trabalhadores (PT). Este énfasis mayor en los factores internos va en la línea de Variedad de Capitalismo periférico, que Bizberg y Théret (2012) denominaron “de administración estatal y volcado hacia el mercado interno”, donde el Estado brasileño habría buscado coordinar una coalición social neo-desarrollista.

4.2. Factores que inciden en la eficacia de los CES

Hay consenso en la literatura revisada acerca de que los incentivos externos - como las condicionalidades de la UE (Hassel, 2009) o la presión del FMI (Han et al., 2010) - suelen diluirse con el tiempo. Por esa razón, la eficacia de los CES, y su sostenibilidad en el tiempo, está más condicionada por los factores internos, entre los que destacan generalmente los enumerados por Avritzer (2008): el diseño institucional, la organización de la sociedad civil y la voluntad política del gobierno para facilitar la participación. Uno de estos factores, o una combinación de ellos, suele explicar la eficacia de los CES según la literatura.

Para Guardiancich y Ghellab (2020)demographic and climate change as well as globalization require timely responses from the actors involved in social dialogue and the institutions charged with it, such as the national Economic and Social Councils (ESCs y Guardiancich y Molina (2021) la eficacia de los CES depende de la capacidad organizativa del organismo (liderazgo de sus autoridades, dotación de presupuesto, formación técnica del personal, etc.), de las características de los actores corporativos (capacidad organizativa, motivaciones, confianza y equilibrio de poder entre ellos) y, fundamentalmente, de la voluntad del gobierno para promover al CES como parte del proceso de elaboración de políticas públicas sustantivas, lo que refleja el verdadero rol de la institución en el diálogo social. Guardiancich y Ghellab (2020) muestran que desde la crisis de 2008 fue habitual, sobre todo en la Unión Europea, que el gobierno recurriera a la unilateralidad considerando que el diálogo social era ineficaz para procurar respuestas rápidas en la resolución de problemas sociales. A la unilateralidad gubernamental se sumó el declive de la densidad sindical y empresarial, la falta de confianza entre los interlocutores sociales, la descentralización de la negociación colectiva y la preferencia de los actores por la presión informal, lo que también impactó negativamente en la eficacia de muchos CES en los últimos años.

Pese a la coyuntura, destaca la eficacia de los CES del norte de Europa. Cho (2019) muestra que los CES de Dinamarca y los Países Bajos son exitosos por su larga tradición institucional, la confianza mutua entre las partes, la fortaleza de los actores sociolaborales y el respeto por parte del gobierno a los resultados del debate. Pero también señala una serie de factores de riesgo: la automatización del trabajo, la polarización de los ingresos, el aumento de los trabajadores informales, temporales y migrantes, y una red de seguridad social insuficiente.

Regan (2010), por su parte, estudia el NESC de Irlanda desde un original enfoque discursivo-procedimental habermasiano, que se aleja de las explicaciones típicas de la eficacia de los CES. Su estudio resalta el límite de las explicaciones exógenas (la entrada de Irlanda en la UEM no incidió en la institucionalización del diálogo social), y de los factores endógenos que solo se centran en la organización, voluntad y fortaleza de los sindicatos, los empresarios y el gobierno, dado que, incluso en un país con un modelo de relaciones laborales descentralizado, el NESC fue eficaz. Para Regan, lo que permitió el éxito del NESC fue la construcción de un discurso político de coordinación efectivo. Las ideas de “competitividad” y de “pequeña economía abierta” constituyeron objetivos estratégicos que apuntalaron una hegemonía ideológica después de la crisis económica de 1987, orientaron la coordinación económica de los actores del mercado laboral, permitieron al gobierno desarrollar una gestión estratégica de las relaciones laborales y consolidaron al NESC como la principal INDS del país.

Por el contrario, los estudios sobre Europa oriental subrayan la ineficacia de los CES y buscan explicarla apuntando al predominio desmedido del gobierno en el diálogo social y la persistente debilidad de los interlocutores sociales, especialmente los sindicatos. El estudio de Estonia y Polonia ha llevado a concluir que las nuevas INDS estuvieron determinadas por los rasgos básicos de la cultura socialista y el modelo de Estado centralista, y esto favoreció generalmente los viejos métodos de gobierno, la gestión jerárquica de las políticas públicas y la absorción gubernamental de las INDS (Börzel, 2010; Grosse, 2010). Hassel (2009) también confirma las disfuncionalidades de los consejos de Europa oriental, señalando que están ausentes dos condiciones necesarias que, por el contrario, sí se mantuvieron en Europa occidental hasta hace pocas décadas: la dependencia del gobierno de la cooperación sindical y, en paralelo, la sustantiva capacidad de los sindicatos para cooperar.

En contraste, al analizar el CES de Turquía, Çelik (2020) concluye que fue principalmente el diseño institucional lo que determinó su ineficacia. Es una institución “de papel” debido a la falta de obligación legal del gobierno en su convocatoria, la desigual composición del pleno y la ausencia de reglamento interno. El diseño institucional es considerado también por Guardiancich y Ghellab (2020), por Guardiancich y Molina (2021) y por Santos y Gugliano (2015), quienes añaden la importancia de los recursos, procedimientos claros de toma de decisiones claros y un mandato legal.

En su estudio de la KTC de Corea del Sur, Han et al. (2010) señalan que la intervención de los sindicatos en la institución estuvo condicionada por la exclusión histórica de los trabajadores en la toma de decisiones públicas, la fragmentación del movimiento obrero y una estructura de negociación colectiva descentralizada. El gobierno desestimó de forma unilateral muchos de los acuerdos alcanzados en la KTC y además las uniones empresariales obviaron el foro. Ese desequilibrio de poder entre los interlocutores sociales también fue identificado por otros autores como responsable de la ineficacia del KTC (Cho, 2019; Guardiancich & Molina, 2021). Además, Kim y Van Der Westhuizen (2017) añadieron como limitaciones el impacto de la globalización y la mayor flexibilidad del mercado laboral, sumado a la incapacidad de los sindicatos de organizar el creciente número de trabajadores eventuales e incluirlos en las instituciones corporativas.

En Sudáfrica, al igual que en Corea del Sur, la influencia de los trabajadores disminuyó progresivamente. Para Kim y Van Der Westhuizen (2017), el NEDLAC, siguiendo el mismo patrón que la KTC, no hizo más que institucionalizar el equilibrio de poder asimétrico entre los actores y, cuando no fue utilizado por el gobierno y las empresas para legitimar un programa económico neoliberal, la institución fue excluida del proceso político consolidando un corporativismo ilusorio.

En el caso de Brasil, Carneiro y Gambi (2018) y Patschiki (2016) sostienen que, al asumir Luiz Inácio Lula da Silva la presidencia en 2003, el sector empresarial entendió que la presión sobre las políticas socioeconómicas podía ejercerse a través del CDES. El nuevo gobierno, más inclinado al interés de los trabajadores, fortaleció las INDS en general, como el Foro Nacional del Trabajo (FNT) o el Consejo Deliberativo del Fondo de Amparo al Trabajador (CODEFAT), donde los sindicatos y el Estado tenían mayor presencia, pero privilegió al CDES como la institución clave para consolidar una alianza con los industriales paulistas que permitiera construir una agenda de desarrollo más amplia. Ambos factores (apoyo del gobierno y de empresas industriales poderosas) convirtieron a la institución, al menos en su primer período, en un instrumento de relativa importancia para alcanzar consensos que, pese a sus escasas propuestas concretas, acercaron posturas entre las élites políticas y económicas. No obstante, como señala Carneiro y Gambi (2018) la eficacia del CDES dependió en extremo de la voluntad del ejecutivo, lo que hace que Guardiancich y Molina (2021) identifiquen al CDES como un caso ejemplar de vulnerabilidad política. Santos y Gugliano (2015) añaden que su eficacia fue condicionada también por un defectuoso diseño institucional y una baja capacidad de las organizaciones socioeconómicas, en particular los movimientos sociales y los sindicatos.

4.3. Evaluación de la eficacia de los CES

La literatura revisada coincide en la importancia de demostrar los logros de los CES. Para Guardiancich y Molina (2021) y Santos y Gugliano (2015) es necesario mejorar las técnicas para evaluar la eficacia de las instituciones, pues existe un vacío metodológico en este sentido.

El significado de la eficacia de un CES presenta ciertos contrastes. Para Guardiancich y Molina (2021) los CES pueden ser evaluados como estructuras de representación de intereses, es decir, observarse a la luz de su grado de “inclusividad” (qué actores están representados) y su grado de representatividad (si las organizaciones reflejan de forma cabal a los trabajadores, los empresarios y la sociedad civil en su conjunto). Esto permite valorar la calidad democrática de los procesos de consulta y participación. Esta dimensión de la eficacia es considerada en el caso del CES turco, en el cual se destaca la desigual composición del pleno (Çelik, 2020), y es subrayada particularmente en el CDES de Brasil, donde la sobrerrepresentación del sector industrial paulista (Santos, 2016; Santos & Gugliano, 2015). En esta línea, Carneiro y Gambi (2018) concluyen que la institución no fue exitosa para superar la crisis de la democracia representativa. Por el contrario, desde un enfoque marxista, Patschiki (2016) concluye que el CDES tuvo una eficacia negativa pues contribuyó a la construcción de la hegemonía necesaria para implementar contrarreformas neoliberales en el marco de un gobierno afín a los trabajadores.

Sin embargo, la mayoría de los autores revisados se centran en la influencia de los CES en el proceso de elaboración de políticas, más que en la representatividad de los interlocutores sociales, aunque ambas dimensiones estén entrelazadas. Guardiancich y Molina (2021) consideran más importante la “legitimidad de resultado”: la capacidad de los CES para intervenir en la resolución de problemas públicos. Esta capacidad puede evaluarse, sin embargo, desde diferentes dimensiones. La primera refiere a la “eficacia instrumental o política”, el grado de traducción de las opiniones y recomendaciones del CES en políticas públicas concretas. La segunda es la “eficacia de la agenda”, que evalúa la capacidad de influir en los temas públicos, los partidos políticos y los gobernantes. La tercera dimensión refiere la “eficacia analítica”, la capacidad del CES y los interlocutores sociales de analizar de forma rigurosa los problemas y proporcionar recomendaciones valiosas al Estado y la sociedad. Los autores subrayan que la primera dimensión de la eficacia suele estar limitada por el escaso poder con el que cuentan la mayoría de los CES.

La eficacia instrumental es la más evaluada por la literatura. Cho (2019) valora el éxito del CES de Dinamarca por su capacidad de fijar las condiciones del mercado laboral, y del SER de los Países Bajos por su éxito en la codeterminación de las políticas de competitividad desde la década de los ochenta. A la hora de evaluar el NESC irlandés, Regan (2010) sostiene que los diversos acuerdos de colaboración social y documentos elaborados desde 1987 permitieron elaborar estrategias consensuadas de acción colectiva entre el gobierno y los actores.

Bajo el mismo enfoque, Hassel (2009) concluye que los resultados de los procesos de consulta en Europa oriental no condujeron en general a una regulación sustantiva. Börzel y Buzogány (2010) analiza la participación de los CES de Polonia, Hungría y Rumanía en la aplicación de las políticas medioambientales de la UE, demostrando la poca efectividad de estos organismos. Grosse (2010) muestra la incapacidad para incidir en las diversas políticas y leyes necesarias en Polonia y Estonia en el proceso de adhesión a la UE. Spasova y Tomini (2013) confirman también la escasa influencia del CES búlgaro.

En el mismo sentido, Çelik (2020) estima que el CES turco se convirtió en una institución disfuncional y simbólica, inoperante en las enmiendas constitucionales de 2010, los cambios en las leyes sindicales en 2012 o la crisis económica de 2018.

Han et al. (2010) indican que la KTC de Corea del Sur no fue eficaz en la generación de acuerdos para fortalecer la seguridad del empleo, y tampoco redujo el antagonismo entre los sindicatos y los empresarios. Kim y Van Der Westhuizen (2017) llegan a conclusiones similares. Su comparación entre la KTC y el NEDLAC sudafricano busca medir la influencia de ambas instituciones en las leyes parlamentarias y las políticas socioeconómicas del gobierno más relevantes de los últimos años, demostrando su ineficacia.

En el caso del CDES de Brasil existen disensos acerca de su grado de eficacia instrumental. Carneiro y Gambi (2018) y Patschiki (2016), aunque resaltan el sesgo a favor de las empresas y del sur más desarrollado, destacan el éxito del CDES en la construcción de consensos de tipo corporativista competitivo. Santos y Gugliano (2015), por el contrario, concluyen que entre 2003 y 2012 la influencia del CDES fue muy limitada en el proceso de elaboración de políticas públicas. Santos (2016) evalúa la incidencia del CDES de Rio Grande do Sul (CDES-RS) en comparación al CDES nacional, no solo en su eficacia instrumental, sino también evaluando su eficacia de agenda, aspecto poco considerado por los estudios revisados. Ambas instituciones demuestran una capacidad limitada de incidir en la agenda y la elaboración de políticas públicas.

5. DISCUTIENDO UN TEMA DESCUIDADO POR LA LITERATURA CIENTÍFICA: QUÉ CONDICIONA LA CREACIÓN Y ÉXITO DE LOS CES, CÓMO EVALUAR SU EFICACIA

Pese a la extendida presencia mundial y la valoración positiva que muchos organismos internacionales e interlocutores sociales realizan sobre los CES, son pocos los artículos académicos centrados en su estudio específico, y a menudo son analizados entre una generalidad de INDS. Aplicando criterios de inclusión y exclusión selectivos (Tranfield et al., 2003), la síntesis cualitativa se realizó sobre un número limitado de estudios de alta calidad, con el fin de alcanzar resultados significativos (Thomas & Harden, 2008). En cualquier caso, es elocuente la importante laguna en la investigación académica.

El presente estudio solamente seleccionó artículos científicos, sin tener en cuenta la literatura “gris” de OIT o el Programa EUROsociAL+ de la UE, asociaciones internacionales de CES (AICESIS, CESALC, etc.) o los propios CES nacionales. Esto evita el sesgo de estos organismos con intereses que obviamente exceden la generación de conocimiento.

Basado en la aplicación del Protocolo PRISMA (véase el Anexo) y el posterior análisis temático, se detectaron tres núcleos emergentes en la literatura académica sobre los CES: los factores que explican su creación, los que condicionan su eficacia y, por último, los criterios que determinar el éxito o el fracaso de estas instituciones. Como señala (Tranfield et al., 2003), los resultados de una revisión de tipo cualitativa permiten un desarrollo conceptual más allá del logrado por un estudio empírico individual. Nuestros resultados son útiles en ese sentido, pues permiten una ponderación general de múltiples y muy diferentes casos, y además servirán a los “creadores de políticas” y de instituciones de este tipo, como los CES existentes y los nuevos CES de Argentina y Costa Rica, creados durante la difícil coyuntura de la pandemia.

CUADRO 5
NÚCLEOS TEMÁTICOS DE LA LITERATURA CES Y PRINCIPALES EJES DE DEBATE

Con respecto al primer núcleo, la revisión muestra que, cuando el origen del CES es producto de incentivos externos, la experiencia resulta fallida. Los factores exógenos determinaron el nacimiento de los CES de Europa oriental (Börzel, 2010; Börzel & Buzogány, 2010; Grosse, 2010; Spasova & Tomini, 2013), Turquía (Çelik, 2020; Çiçek & Öçal, 2019), Corea del Sur (Cho, 2019; Han et al., 2010) y Sudáfrica (Kim & Van Der Westhuizen, 2017). Estos estudios, además, apuntan a que los CES fueron promovidos como un mecanismo para implementar reformas económicas ortodoxas e instituciones de la democracia liberal, en un intento de impulsar un modelo de capitalismo angloamericano sobre la “tábula rasa” del colapso del comunismo o de regímenes dictatoriales, que no tuvieron en cuenta las instituciones existentes ni los condicionantes previos de estos países. La extensión de la economía liberal a fines del siglo XX en las regiones periféricas se valió paradójicamente de los CES, asociados a las economías de mercado coordinadas, un hecho disfuncional que ha puesto de manifiesto este trabajo.

Los incentivos exógenos de la UE o del FMI para involucrar a los actores corporativos en las decisiones públicas se agotaron rápidamente una vez creados los CES, lo que evidencia también los límites de “exportar” instituciones propias de otros modelos de capitalismo. En estos casos, el nacimiento del CES fue una “política sobre el papel”, lo que redundó en un corporativismo y un CES “ilusorios”, no generando interés en el gobierno ni en los agentes sociales, ni siquiera en la investigación académica.

La creación endógena no asegura necesariamente la fortaleza y el éxito de los CES. Sin embargo, se observa un mayor carácter prescriptivo de la endogenia sobre la exogenia. La creación por factores endógenos de los CES de los Países Bajos (Cho, 2019), Irlanda (Regan, 2010) y Brasil (Patschiki, 2016, y otros) dan cuenta de trayectorias más sólidas y duraderas.

El contexto de creación del CES no es lo único que incide en su éxito o fracaso, también otros factores influyen su eficacia. La mayoría de los análisis destacan la importancia fundamental del apoyo político y el poder de los interlocutores socioeconómicos, en especial, los sindicatos. Gobierno necesitado y sindicatos fuertes son la clave de instituciones corporativas funcionales (al menos en el mediano plazo). De hecho, la debilidad de los sindicatos de Europa oriental (Spasova & Tomini, 2013), Corea del Sur (Han et al., 2010), Brasil (Patschiki, 2016) y Sudáfrica (Kim & Van Der Westhuizen, 2017) se profundizó debido a las desregulaciones y liberalizaciones que el corporativismo competitivo ha facilitado con el concurso de los propios CES.

No obstante, la forma en la que ha evolucionado la literatura y sus focos con respecto a los factores condicionantes muestra diferencias. Al hablar de la debilidad de los CES, los artículos que hacen análisis a nivel mundial (Guardiancich & Ghellab, 2020; Guardiancich & Molina, 2021) y europeo (Molina & Miguélez, 2013; Regan, 2010), y excepcionalmente Corea del Sur (Kim & Van Der Westhuizen, 2017), le asignan una importancia sustancial a la crisis internacional, que configuró un contexto proclive a la unilateralidad gubernamental y a la erosión del poder sindical. Esto difiere, no obstante, cuando se analizan países periféricos, donde el peso explicativo de la crisis es menor.

En la mayoría de los estudios, el diseño institucional de los CES reviste poco interés, y no es un factor tenido en cuenta, o es considerado de forma parcial (Çelik, 2020; Guardiancich & Ghellab, 2020; Guardiancich & Molina, 2021; Santos & Gugliano, 2015). Esto contrasta con la preocupación de los organismos internacionales por que los CES nacionales tengan un “buen diseño” institucional (Organización Internacional del Trabajo, 2021), emulando, por ejemplo, el diseño del CESE europeo (Spasova & Tomini, 2013). El resultado alerta sobre las estrategias de los organismos internacionales basadas excesivamente en la normativa.

La literatura abandonó ciertas dimensiones sobre los factores de éxito del CES. Aunque los estudios mencionan con frecuencia que el CES es una institución típica del capitalismo coordinado (Hall & Soskice, 2001), la relación del CES con el modelo de capitalismo en el que está inserto está poco estudiada (Hassel, 2009; Patschiki, 2016). La mayoría de la literatura analizada se enfoca en explicaciones de éxito/fracaso de corto-mediano alcance, como la voluntad coyuntural del gobierno o la influencia de los sindicatos y los empresarios. No obstante, estos factores dependen en gran parte de los condicionamientos y la trayectoria histórica del modelo institucional de capitalismo de cada país. Falta una mayor problematización (constituyendo una de las lagunas de investigación detectadas) sobre cómo operan los CES “importados” desde economías coordinadas hacia economías exsocialistas o hacia tipos divergentes de capitalismo periférico latinoamericano (Bizberg, 2014; Bizberg & Théret, 2012). La implementación acrítica provoca, en el mejor de los casos, la irrelevancia del CES y, en el peor, la profundización de disfuncionalidades y complementariedades negativas.

Relacionado con lo anterior, pocos estudios han mostrado interés por una perspectiva de cristalización institucional de coaliciones de poder. En los CES, como en cualquier institución estatal (Poulantzas, 2007), también se manifiestan los conflictos entre clases. El análisis de Han et al. (2010) enfatiza coaliciones de este tipo entre Estado y empresarios (con exclusión de los trabajadores) en Corea del Sur, que se conformaron en la etapa dictatorial y se institucionalizaron en el CES. En Brasil, la sobrerrepresentación empresarial en el CDES (Patschiki, 2016) reprodujo el peso tradicional del sector industrial paulista en las políticas económicas desde la posguerra (Bizberg & Théret, 2012). Estos análisis permiten profundizar en los “factores de éxito/fracaso” más allá de la coyuntura, haciendo foco en el modelo de capitalismo y las coaliciones de poder históricas que sustentan o limitan al CES.

El tercero de los núcleos temáticos se relaciona con el interés en definir qué se entiende por eficacia de un CES, y cuál es la forma de evaluarla. Con algunas excepciones, la mayoría de los estudios revisados consideran a la eficacia desde un punto de vista instrumental, su capacidad para incidir en la elaboración de políticas. En ciertos casos, este enfoque casi exclusivo se relaciona con la preocupación por establecer criterios para evaluar la eficacia de los CES y para demostrar “logros” a pesar del impacto de la crisis de 2008 (Guardiancich & Ghellab, 2020; Guardiancich & Molina, 2021). Se suele dejar de lado la eficacia en la representación/inclusividad, y las eficacias de análisis y agenda. Sin embargo, este enfoque excluyente no contempla los límites que tienen los CES, sobre todo en países que no cuentan con una tradición sólida de instituciones de coordinación extra-mercado.

Fijar qué es “eficacia instrumental” presenta complicaciones. La eficacia del CES se expresa indistintamente como "respuestas", “resultados”, "impactos", etc. Se ha evaluado desde el potencial deliberativo en el caso irlandés (Regan, 2010) a su capacidad para fortalecer la democracia en la experiencia brasileña (Carneiro & Gambi, 2018). Los casos de Europa del Este y de Turquía se han analizado en el marco del proceso de europeización (Börzel, 2010; Börzel & Buzogány, 2010; Çelik, 2020; Çiçek & Öçal, 2019; Grosse, 2010; Spasova & Tomini, 2013), y su efectividad se observa bajo esa perspectiva y en un período histórico específico. Habiendo cumplido los CES con los condicionamientos europeos (y fracasado en el resto de sus objetivos formales), dejaron de interesar a la literatura. El análisis de los resultados de los CES de Sudáfrica (Kim & Van Der Westhuizen, 2017) y Corea del Sur en relación al mercado de trabajo (Han et al., 2010) también dan cuenta de una interpretación múltiple de la eficacia instrumental. Este carácter difuso o ambiguo del concepto de eficacia es producto, en muchas ocasiones, de las elevadas expectativas de la institución, entendiendo que el CES puede resolver problemas tan diferentes como la baja participación política o la precariedad laboral.

En suma, una agenda futura de la investigación sobre los CES debería fortalecer las comparaciones entre la creación endógena y exógena, indagar en la relación del CES con el modelo de capitalismo, incorporar en su análisis a las coaliciones de poder y, por último, profundizar en los criterios para evaluar la eficacia de estas instituciones.

6. CONCLUSIONES

El trabajo de revisión realizado ha permitido evaluar e identificar las principales contribuciones científicas a un tema poco trabajado por la literatura académica, pero que, paradójicamente, ha sido muy abordado por gobiernos y organismos internacionales. En ese sentido, no sólo se contribuye al ámbito académico realizando una síntesis de resultados, conclusiones y lagunas de investigación para futuras agendas investigadoras, sino que el estudio dialoga también con decisores públicos, organizaciones socioeconómicas y organismos internacionales interesados en el CES.

La primera conclusión apunta a que la creación endógena no necesariamente asegura el éxito del CES, pero se ha mostrado que, por el contrario, la presión exógena solo produjo CES “sobre el papel”. En segundo lugar, el estudio de los “factores de éxito/fracaso” del CES debe prestar atención a las condiciones de éxito descritas por la literatura, pero también al tipo de capitalismo (más cercano al liberalismo o a la coordinación estratégica), a las complementariedades institucionales del país y a las diversas coaliciones de poder que lo sustentan. Nuestro trabajo muestra que el tipo de capitalismo combinado con la trayectoria histórica, la voluntad y la fortaleza de los actores protagonistas del diálogo social (y sus coaliciones de poder) son factores cruciales de su éxito.

En tercer lugar, el trabajo realizado nos permite afirmar que la evaluación del grado de éxito de un CES debería contemplar las peculiaridades propias de cada país. Analizar exclusivamente la eficacia del CES en términos de su intervención en el proceso de elaboración legislativa y de políticas públicas estratégicas puede arrojar resultados negativos y, a menudo, equivocados. La institucionalización del diálogo social es un proceso de aprendizaje que además no tiene porqué buscar alcanzar el ideal propuesto por el modelo social europeo. En ese sentido, la parcial indefinición del concepto de eficacia puede ser favorable, aunque permanezca el inconveniente de la ambigüedad. Las evaluaciones que se enfocan en la capacidad de los CES para construir acuerdos discursivos compartidos (Irlanda y Brasil) o en la capacidad de brindar bienes públicos intangibles miden resultados de eficacia más “humildes” según el estándar de los países socialdemócratas y capitalistas continentales de Europa, pero al mismo tiempo más adecuados a las circunstancias de la gran mayoría de los países periféricos. En suma, no hay un papel unívoco que deba cumplir el CES en el desarrollo de un país, y este papel, en todo caso, debe contemplar un proceso de aprendizaje que lleva tiempo.

Por último, el trabajo realizado permite a los académicos, expertos y actores involucrados una selección crítica de los criterios que pueden aplicarse en la evaluación y fortalecimiento de la eficacia de los CES teniendo en cuenta el entorno (y trayectoria) institucional del país. Podemos afirmar que los nuevos CES creados recientemente por los gobiernos de Argentina y Costa Rica, al ser de creación endógena han dado un primer paso favorable. Este trabajo puede constituir para estos y otros proyectos una buena guía de factores a contemplar y, sobre todo, a evitar.

AGRADECIMIENTOS

Esta publicación es fruto del Proyecto Referencia RTI2018-099188-A-I00 financiado por MCIN/AEI/10.13039/501100011033/ y por ERDF A way to do Europe.

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• 1
  Los autores señalan que la OIT fue aún más relevante que la UE en el primer lustro de la década de 1990. La UE no ingresó con fuerza en la región hasta 1997.

Editado por

Revisores: Joaquim Rubens Fontes Filho (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6377-1185

Jairo Enrique Santander Abril (Universidad de los Andes, Bogotá - Colombia). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5822-6489

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  09 Set 2022
• Fecha del número
  Jul-Aug 2022

Histórico

• Recibido
  26 Ene 2022
• Acepto
  06 Jun 2022