Reformando a reforma regulatória: Lei Geral das Agências Independentes no Brasil

Resumo

Este trabalho investiga os efeitos da nova Lei Geral das Agências Independentes no Brasil. Essa reforma da reforma regulatória buscou aumentar a transparência e a responsabilidade, fortalecer a avaliação ex ante e melhorar a tomada de decisões. O objetivo da pesquisa foi avaliar possíveis consequências organizacionais e institucionais dessas mudanças. A partir da coleta de dados com atores-chave nas 11 agências, foi feita uma comparação entre o período anterior à Lei e o cenário regulatório após um ano de sua vigência. Os resultados permitem uma visão panorâmica inédita dos instrumentos das agências, sob a inspiração da better regulation. Esse novo cenário pode impactar positivamente na credibilidade e confiança dessas estruturas. O estudo indica um avanço no modelo de governança regulatória brasileiro e abre espaço para futuras pesquisas.

Palavras-chave:
política regulatória; reforma regulatória; agências independentes; governança regulatória; Brasil

Abstract

This paper addresses the effects of the new general law on independent agencies in Brazil. This regulatory reform sought to increase transparency and accountability, strengthen ex-ante evaluation, and improve decision-making. The research objective was to evaluate the possible organizational and institutional consequences of these changes. The study compared data collected from key actors in the 11 agencies referring to the period before the law with the regulatory scenario one year after the law was enacted. The results allow an unprecedented panoramic view of the agencies’ instruments under the inspiration of better regulation, and the new scenario can positively impact these structures’ credibility and trust. The study indicates an advance in the Brazilian regulatory governance model and opens space for future research.

Keywords:
regulatory policy; regulatory reform; independent agencies; regulatory governance; Brazil

Resumen

Este artículo investiga los efectos de la nueva Ley General de Organismos Independientes en Brasil. Esta reforma de la reforma regulatoria intentó aumentar la transparencia y la rendición de cuentas, fortalecer la evaluación ex ante y mejorar la toma de decisiones. El objetivo de la investigación fue evaluar las posibles consecuencias organizacionales e institucionales de estos cambios. A partir de la recolección de datos con actores clave de los 11 organismos, se realizó una comparación entre el período previo a la Ley y el escenario regulatorio a un año de su vigencia. Los resultados permiten una panorámica inédita de los instrumentos de los organismos, bajo la inspiración de la better regulation. Este nuevo escenario puede tener un impacto positivo en la credibilidad y confianza de estas estructuras. El estudio indica un avance en el modelo brasileño de gobernanza regulatoria y abre espacio para futuras investigaciones.

Palabras clave:
política regulatoria; reforma regulatoria; organismos independientes; gobernanza regulatoria; Brasil

1. INTRODUÇÃO

Nos últimos anos, tem crescido o interesse de países pela definição mais clara de uma política regulatória. Processos de reforma envolvendo a criação ou ajuste de instituições e procedimentos regulatórios têm sido adotados em países com economias mais avançadas, bem como naqueles em desenvolvimento (Francesco & Guaschino, 2019; Zhang & Thomas, 2009).

Essas reformas institucionais, com resultados diferentes em termos de alcance de objetivos, podem ser mais amplas e envolver questões relacionadas ao modelo de intervenção do Estado, ou ter foco na gestão e no processo regulatório, orientadas para as organizações e suas relações com os stakeholders (Park, Lee, & Son, 2021; Wiener, 2006).

No caso brasileiro, a mais ampla reforma regulatória ocorreu na década de 1990 com a criação das primeiras agências reguladoras independentes. O principal objetivo era aumentar a credibilidade do Estado e atrair investimentos privados, garantindo a estabilidade e independência do processo regulatório (Mueller & Pereira, 2002; Prado, 2012). No entanto, outra reforma regulatória brasileira ocorreu mais recentemente, em 2019, quando foi publicada a chamada Lei Geral das Agências, que atribuiu diversas obrigações e procedimentos às agências reguladoras. Apesar de não serem novas, tais medidas, trouxeram força de lei para a padronização de processos e estruturas regulatórias o que era incomum na realidade dessas organizações antes.

Embora crítico, o estudo de reformas regulatórias baseadas em fatores organizacionais ou institucionais ainda é escasso na literatura (Park et al., 2021). As agências reguladoras brasileiras são relativamente novas, especialmente quando comparadas às experiências americanas ou europeias, representando uma vasta lacuna a ser coberta pelas pesquisas sobre seu funcionamento, que inclui os efeitos dessa recente reforma regulatória sobre a configuração institucional dos órgãos reguladores.

Este trabalho pretende contribuir com o preenchimento dessa lacuna. Os resultados do estudo permitem uma visão panorâmica inédita dos instrumentos utilizados pelas agências reguladoras brasileiras para planejamento e gestão institucional; apoio ao processo decisório; transparência e prestação de contas.

Inicialmente, são discutidos o contexto e os objetivos das reformas regulatórias que buscam melhorar a governança, com foco no caso do Brasil. Após a sessão de metodologia, os resultados encontrados na coleta de dados são discutidos. Por fim, sugere-se possibilidades de estudos futuros para avançar no entendimento das reformas regulatórias, especialmente do ponto de vista institucional.

2. POLÍTICA E REFORMA REGULATÓRIA: BOAS PRÁTICAS NO BRASIL

As reformas regulatórias têm objetivos e resultados específicos, mas, em geral, sua motivação é a necessidade de desenhar e implementar sistemas de gestão regulatória mais racionais. Após as experiências iniciais dos processos de reforma regulatória nas décadas de 1970 a 1990, seus objetivos têm sido melhorar a qualidade regulatória. Os resultados esperados são sistemas regulatórios de melhor qualidade e maior coordenação e engajamento de instituições e atores. Tais estratégias fazem parte da chamada agenda de governança regulatória.

Chamadas de “better regulation”, “high quality regulation” ou “smart regulation” (Baldwin, 2005; Comissão Europeia, 2015; Gunningham & Sinclair, 2004), as ferramentas e diretrizes políticas desenvolvidas pela agenda de governança regulatória propugnam a ideia de dotar as instituições dos sistemas regulatórios de maior capacidade de resposta a problemas de política e regulação em um mundo cada vez mais complexo.

Segundo Kjaer e Vetterlein (2018), o surgimento e o desenvolvimento de processos de governança e regulação estão entrelaçados e com influência mútua, mas não com uma relação de causa e efeito. Dois aspectos da governança regulatória seriam os mais relevantes: como as estruturas de governança institucional moldam as ações, e como as regulações são produzidas e quais seus efeitos na economia e na sociedade.

Essa agenda de governança regulatória tem sido alimentada nas últimas décadas com recomendações e dados sobre os países principalmente por duas instituições internacionais: Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e Banco Mundial (Francesco & Guaschino, 2019). Mas não se pode dizer que existam recomendações únicas para instituições, processos e ferramentas. Enquanto a OCDE dá mais ênfase para o processo de desenho e implementação de regulações, o Banco Mundial prioriza o papel do governo na regulação, transparência e prestação de contas. No entanto, pode-se encontrar preocupações e esforços comuns: ambas as instituições abordam o contexto institucional da regulação e seus stakeholders mais relevantes do processo regulatório.

A onda de governança regulatória também atingiu as economias em desenvolvimento. Entretanto, nesse contexto, a possível transferência de modelos de melhores práticas de países desenvolvidos tem sido vista com dificuldades adicionais relacionadas a um gap entre essas práticas e os processos administrativos, jurídicos, políticos e econômicos (Adelle et al., 2014; Dubash & Morgan, 2012; Kirkpatrick, Parker, & Zhang, 2004; Zhang & Thomas, 2009).

No Brasil, o sistema regulatório segue a tendência de disseminação das reformas regulatórias realizadas pelos países em desenvolvimento (Peci, Santos, & Araújo, 2022). Da década de 1990 até o início da década de 2000, foi realizado um processo importante para a criação de uma dezena de agências nacionais independentes, com estrutura e procedimentos diversificados. Após a criação das agências, o Brasil concentrou seus esforços para promover a governança regulatória no PRO-REG (Programa de Fortalecimento da Capacidade Regulatória). Criado em 2007, o Programa tinha como foco as agências independentes, mais interessadas nessa agenda. Ao longo de mais de 20 anos, observa-se uma tendência crescente na estruturação e consolidação de mecanismos institucionais nas agências brasileiras, incluindo o envolvimento de atores no processo regulatório e a prestação de contas ao Congresso e à sociedade em geral (Pó & Abrucio, 2006; Ramalho, 2009).

A Lei Geral das Agências (Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019) institucionalizou esses processos para determinar, entre outros, a realização de consultas e audiências públicas, a elaboração de agenda regulatória, a apresentação de relatórios ao Congresso, bem como como a participação dos interessados na elaboração das propostas. Como uma espécie de reforma da reforma regulatória, a nova Lei aborda diversos aspectos das agências independentes, desde o planejamento, gestão e prestação de contas, até a participação social, passando pelo processo decisório e boas práticas regulatórias.

3. METODOLOGIA

A metodologia adotada na pesquisa caracteriza-se como quali-quantitativa, a fim de obter os benefícios de abordagens complementares de coleta e análise de dados.

Os dados qualitativos são provenientes da revisão da literatura especializada e da análise documental. Na análise documental, as fontes utilizadas foram, basicamente, legislação nacional e regulamentos internos das agências independentes.

Os dados quantitativos foram obtidos por meio de entrevistas realizadas por videoconferência, entre setembro e outubro de 2020, com um representante de cada uma das 11 Agências Reguladoras brasileiras.

O perfil dos 11 entrevistados foi definido previamente à seleção: servidores públicos em cargos estratégicos nas áreas de planejamento e boas práticas regulatórias, ou que atuam em estruturas da presidência ou secretaria-executiva, todos com profunda experiência e conhecimento sobre os diferentes processos relacionados com os temas abrangidos pela Lei Geral das Agências.

As entrevistas foram realizadas por meio de um questionário estruturado para padronizar a coleta e posterior processamento das informações (Bradburn, Sudman, & Wansink, 2004). As perguntas das entrevistas abordaram questões relacionadas à prevenção de fraude e corrupção; processo decisório da agência; prestação de contas, transparência e controle social; interação e articulação institucional; e sobre a diretoria (ou conselho diretor) da agência.

Além das questões com respostas fechadas do tipo dicotômica ou escala, foram incluídas questões abertas para registrar as observações dos entrevistados, indicando as fontes de informação e a localização dos documentos (Czaja & Blair, 1996).

Algumas das principais vantagens da utilização da entrevista estruturada foram a rapidez na coleta de dados, os custos relativamente baixos e a padronização das respostas (Babbie, 1990), o que permite uma análise estatística descritiva dos dados, apresentada na seção seguinte.

4. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Os dispositivos da nova legislação brasileira trazem um conjunto de iniciativas voltadas para a melhoria da governança regulatória e para a organização e padronização dos procedimentos adotados em cada Agência, estabelecendo procedimentos obrigatórios claros para a atividade regulatória do Estado. Muitas dessas medidas já vinham sendo implementadas por diferentes órgãos, seguindo seus próprios regulamentos e iniciativas individuais, conforme demonstrado nas subseções a seguir.

4.1 Organização e gestão institucional

A nova legislação introduziu a obrigatoriedade de as Agências elaborarem o Planejamento Estratégico (PE) quadrienal, alinhado ao Plano Plurianual (PPA) do Governo Federal, e como instrumento de acompanhamento anual, o Plano de Gestão Anual (PGA), que deve conter as ações, resultados e metas relacionadas aos processos finalísticos e de gestão, incluindo a Agenda Regulatória. O PGA deve ser aprovado pela Diretoria e encaminhado ao Senado Federal, Câmara dos Deputados e Tribunal de Contas da União (TCU), além de estar disponível no site da Agência.

A maior parte das Agências já havia elaborado um Plano Estratégico (63,64%) e um documento semelhante ao PGA (54,55%), antes da nova legislação. Parte dessas Agências ainda não possui esses instrumentos (27,27% para PE e 18,18% para PGA), e outras passaram a utilizá-los somente após a nova Lei (9,09% para PE e 27,27% para PGA). No entanto, em alguns casos, todos os componentes previstos na Lei só passaram a ser incluídos no PGA após a publicação da nova norma, como mostra a Tabela 1.

TABELA 1
PROCEDIMENTOS RELACIONADOS AO PLANO DE GESTÃO ANUAL (PGA)

Procedimentos relacionados ao Plano de Gestão Anual (PGA)	Usado antes da Lei 13.848		Utilizado somente após a Lei 13.848		Total de Agências que usa o PGA		Não usado
	N	%	N	%	N	N	%	N
Elaboração	6	54.55%	3	27.27%	9	81,82%	2	18.18%
Inclusão da Agenda Regulatória	5	45.45%	4	36.36%	9	81,82%	2	18.18%
Aprovação pelo Colegiado dez dias úteis antes da data de vigência	5	45.45%	4	36.36%	9	81,82%	2	18.18%
Encaminhamento ao Senado, Câmara e TCU no prazo de 20 dias úteis após aprovação	0	0.00%	9	81.82%	9	81,82%	2	18.18%
Publicação na internet dentro de 20 dias úteis	5	45.45%	4	36.36%	9	81,82%	2	18.18%
Metas de desempenho administrativa, operacional e de fiscalização	5	45.45%	4	36.36%	9	81,82%	2	18.18%
Recursos orçamentários e cronograma de desembolso para metas	4	36.36%	5	45.45%	9	81,82%	2	18.18%
Metas de qualidade para os serviços da Agência, promoção da pesquisa e cooperação com a defesa do consumidor	2	18.18%	4	36.36%	6	54,55%	5	45.45%
Regras sobre a revisão, monitoramento e avaliação previstas no Regulamento	1	9.09%	4	36.36%	5	45,45%	6	54.55%

• Fonte: Elaborada pelos autores.

Outra iniciativa da Lei foi a aplicação de práticas de gestão de riscos e controles internos, e a elaboração e divulgação de um programa de integridade para prevenir, detectar, punir e remediar fraudes e atos de corrupção. Esses procedimentos também foram adotados pela maior parte das Agências. Sobre o programa de integridade, 72,73% das Agências possuíam tal programa antes da Lei, e 18,18% passaram a tê-lo após a edição da Lei. Em relação às práticas de gerenciamento de riscos e controles internos, 81,82% já os haviam implementado antes da Lei.

4.2 Processo decisório

A Lei estabeleceu diversas ferramentas e procedimentos para aprimorar o processo decisório das Agências, que podem ser organizados em torno de quatro objetivos centrais: previsibilidade das decisões (publicação da Agenda Regulatória); motivação e impacto das decisões (Análise de Impacto Regulatório - AIR obrigatória); participação social e evidências para a tomada de decisões (realização de audiências e consultas públicas); e transparência no processo decisório (reuniões públicas das diretorias das Agências).

Quanto à previsibilidade e impacto das decisões, antes da Lei, 90,91% das Agências já elaboravam e publicavam em suas páginas na Internet uma agenda regulatória com temas prioritários para regulação e realizavam processos de AIR para publicação de atos normativos de interesse geral, embora com grande variação em sua prática (Peci, 2011). No entanto, os procedimentos para operacionalização da AIR ainda não estão previstos na regulamentação da maior parte das Agências (72,73%). Tampouco era costume, na maioria dos casos, que as diretorias discutissem os relatórios de AIR. Mesmo após a edição da Lei, apenas seis diretorias (54,55%) se manifestaram sobre todas as AIRs realizadas.

Para promover a participação social na tomada de decisões, 90,91% das Agências já realizavam audiências públicas antes da edição da Lei. No entanto, apenas quatro possuíam essa disposição em seus regulamentos e duas a incluíram após a publicação da Lei. A maior parte dos órgãos (72,73%) prevê em seus regulamentos outras formas de participação dos stakeholders em suas decisões. Após a edição da Lei, houve um aumento na disponibilidade de relatórios de audiências públicas e outros meios de participação. Houve também um aumento no número de Agências que anteriormente disponibilizavam relatórios da AIR em todas as suas audiências públicas (Tabela 2).

TABELA 2
DISPONIBILIDADE DO RELATÓRIO DE AIR SOBRE AS PROPOSTAS LEVADAS A AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

Disponibilidade do relatório RIA	Total de Agências ANTES da Lei 13.848		Total de Agências APÓS a Lei 13.848
	N	%	N	%
Não	1	9,09%	2	18,18%
Sim, em PARTE dos casos	4	36,36%	0	0,00%
Sim, em TODOS os casos	5	45,45%	8	72,73%
Não realiza audiências públicas	1	9,09%	1	9,09%

• Fonte: Elaborada pelos autores.

As consultas públicas também já eram realizadas pelos órgãos antes da mudança legislativa, conforme demonstrado na Tabela 3 ¹. No entanto, as consultas e demais exigências previstas na Lei não são procedimentos adotados em todas as alterações regulatórias, conforme demonstrado nas Tabelas 4, 5 e 6.

TABELA 3
REALIZAÇÃO DE CONSULTAS PÚBLICAS

Realização de consultas públicas para propostas de criação ou alteração de atos normativos	Total de Agências nesta situação ANTES da Lei 13.848		Total de Agências nessa situação APÓS a Lei 13.848
	N	%	N	%
Não	0	0,00%	0	0,00%
Sim, em PARTE dos casos	4	36,36%	2	18,18%
Sim, em TODOS os casos	7	63,64%	9	81,82%

• Fonte: Elaborada pelos autores.

TABELA 4
DISPONIBILIDADE DO RELATÓRIO AIR

Disponibilidade do relatório de AIR (e estudos, dados e material técnico) como base para as propostas levadas à consulta pública	Total de Agências nesta situação ANTES da Lei 13.848		Total de Agências nessa situação APÓS a Lei 13.848
	N	%	N	%
Não	1	9,09%	0	0,00%
Sim, em PARTE dos casos	3	27,27%	2	18,18%
Sim, em TODOS os casos	7	63,64%	9	81,82%

• Fonte: Elaborada pelos autores.

TABELA 5
DISPONIBILIDADE DE PROPOSTAS ENVIADAS PELOS PARTICIPANTES EM CONSULTAS PÚBLICAS

Disponibilidade no site da Agência (em até dez dias úteis) de propostas enviadas pelos participantes em consultas públicas	Total de Agências nesta situação ANTES da Lei 13.848		Total de Agências nessa situação APÓS a Lei 13.848
	N	%	N	%
Não	2	18,18%	1	9,09%
Sim, em PARTE dos casos	5	45,45%	0	0,00%
Sim, em TODOS os casos	4	36,36%	10	90,91%

• Fonte: Elaborada pelos autores.

TABELA 6
DISPONIBILIDADE DA POSIÇÃO DA AGÊNCIA SOBRE AS PROPOSTAS FEITAS EM CONSULTAS PÚBLICAS

Disponibilidade no site da Agência (em até 30 dias úteis após a reunião da diretoria) da posição da Agência sobre as propostas apresentadas em consultas públicas	Total de Agências nesta situação ANTES da Lei 13.848		Total de Agências nessa situação APÓS a Lei 13.848
	N	%	N	%
Não	1	9,09%	0	0,00%
Sim, em PARTE dos casos	3	27,27%	1	9,09%
Sim, em TODOS os casos	7	63,64%	10	90,91%

• Fonte: Elaborada pelos autores.

No que diz respeito à transparência do processo decisório, a maior parte dos órgãos realiza reuniões deliberativas de sua diretoria de forma publica, divulgando pautas, gravações e resumo das deliberações. Em todos os órgãos, as decisões tomadas indicam os pressupostos em que se basearam. No entanto, a maior parte dos órgãos (54,55%) não indica em seus regulamentos os prazos para suas decisões, além daqueles já previstos em lei. Dos que indicam esses prazos, quatro (36,36%) já o faziam antes da edição da nova lei e um (9,09%) passou a fazê-lo após a nova norma.

4.3 Transparência e prestação de constas

Como forma de prestação de contas, a Lei define que as Agências devem elaborar um relatório anual de atividades com os resultados do Planejamento Estratégico (PE) e do Plano de Gestão Anual (PGA). Além disso, os órgãos devem elaborar um Plano Anual de Comunicação para divulgar informações e, também, ações educativas sobre os direitos dos usuários do órgão e das empresas que integram o setor regulado.

A maior parte das Agências já elaborou o relatório de atividades antes da Lei (72,73%) e 9,09% começou a elaborar o relatório após a nova legislação. No entanto, apenas 36,36% dos órgãos encaminharam seu relatório ao ministro de Estado, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União. Outros 36,36% passaram a adotar esse procedimento após a publicação da nova legislação. Para o plano de comunicação, 45,45% das Agências já o elaboraram antes da mudança normativa e 36,36% passaram a executá-lo após a Lei.

Conforme demonstrado nos dados desta pesquisa, as medidas previstas na Lei Geral de Agências já vinham sendo adotadas pela maior parte das agências reguladoras brasileiras, embora não da mesma forma que estavam previstas na Lei. A nova legislação parece ter induzido as agências a aprimorar seus procedimentos internos e permitido uma padronização das diferentes práticas utilizadas por elas. Os resultados podem ser resumidos de acordo com a Figura 1.

FIGURA 1
INSTRUMENTOS E PRÁTICAS DE GOVERNANÇA REGULATÓRIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS BRASILEIRAS PREVISTOS NA LEI Nº 13.848/2019

6. CONCLUSÃO

A recente reforma regulatória brasileira concentrou-se nos aspectos organizacionais e institucionais das agências reguladoras independentes. Esta pesquisa mostrou que a edição da nova legislação pode ter refletido a consolidação de consultas e audiências públicas, AIR e a disponibilização de decisões ao público interessado, em consonância com as melhores práticas de regulação dos entes reguladores europeus (Radaelli & Meuwese, 2009).

Essas iniciativas buscaram reforçar a transparência e podem impactar na credibilidade das agências reguladoras e na confiança que os stakeholders têm em sua atuação (Grimmelikhuijsen et al., 2021), contribuindo para o alcance de alguns dos objetivos iniciais da criação desses órgãos no Brasil (Mueller & Pereira, 2002).

Os mecanismos de responsabilização também foram padronizados e estendidos a todas as Agências, incluindo a prestação de contas ao Parlamento. Esses requisitos permitem um maior leque de instâncias de controle, incluindo controle e fiscalização pelo Congresso, pelos ministérios e pelo Tribunal de Contas.

Os resultados deste estudo indicam um potencial avanço no modelo de governança regulatória brasileira em nível federal. Estudos posteriores poderão observar o impacto das mudanças decorrentes da recente reforma regulatória na ampliação do controle social e político e na confiança que os stakeholders depositam nas agências reguladoras. Também é importante realizar estudos comparativos entre agências independentes brasileiras e de outros países. As particularidades de cada região são relevantes, mas esses estudos podem indicar se as iniciativas do Brasil estão alinhadas ao que vem ocorrendo em países com mais experiência no assunto.

Novos estudos sobre a efetividade dos instrumentos introduzidos pela nova legislação brasileira permitirão uma análise crítica quanto à implementação de cada prática na busca constante pela redução de custos administrativos e procedimentos desnecessários nas atividades regulatórias.

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• 1
  Na Lei e nas práticas adotadas pelos Órgãos Brasileiros, as audiências públicas e as consultas públicas são mecanismos distintos de participação social, às vezes complementares, mas com regras e formas de participação distintas.

• [Artigo traduzido[

Editado por

Paulo Furquim de Azevedo (Insper Instituto de Ensino e Pesquisa, São Paulo / SP - Brasil). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2716-2574

Um dos revisores não autorizou a divulgação de sua identidade.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Set 2022
• Data do Fascículo
  Jul-Aug 2022

Histórico

• Recebido
  21 Fev 2022
• Aceito
  05 Ago 2022