Difusão da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa em municípios paulistas

Difusión de la Ley General de las Micro y Pequeñas Empresas en los municipios de São Paulo

Resumo

Este artigo tem como objeto de análise a implantação da Lei Complementar nº 123, de 2006 (LC nº 123/2006), que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (MPE), por municípios paulistas. Utilizou-se o referencial teórico de difusão de políticas públicas tendo como objetivo estudar seu processo de adoção, observando os diferentes contextos e momentos de coerção previstos na legislação federal. Com base nas discussões teóricas relacionadas com o mecanismo de difusão chamado de coerção, respondeu-se a seguinte pergunta: qual é a influência do mecanismo de coerção vertical na difusão da Lei Geral da MPE nos municípios paulistas? A técnica “análise de sobrevivência” foi aplicada para identificar fatores explicativos da difusão da política, considerando variáveis de desenho institucional, políticas e partidárias, efeito vizinhança, necessidade da política, organizações/atores sociais e fatores estruturais. Os resultados demonstram que, conforme varia o desenho institucional de coerção, mudam os fatores explicativos da difusão dessa política na ponta, de modo que os aspectos locais, incluindo atores sociais, fatores regionais e questões estruturais, importam para a difusão, variando conforme o contexto coercitivo.

Palavras-chave:
difusão de inovações; Lei Geral da MPE; coerção; municípios; análise de sobrevivência

Resumen

Este artículo analiza la implementación de la Ley General de las Micro y Pequeñas Empresas por parte de los municipios de São Paulo. Se utilizó la teoría de la difusión de políticas, con el objetivo de estudiar el proceso de adopción de esta política pública, observando los diferentes contextos y momentos de coerción previstos en la legislación federal. A partir de las discusiones teóricas relacionadas con el mecanismo de difusión denominado coerción, se respondió a la siguiente pregunta: ¿cuál es la influencia del mecanismo de coacción vertical en la difusión de la mencionada ley en los municipios de São Paulo? Se aplicó la técnica de análisis de supervivencia para identificar factores explicativos de la difusión de políticas, considerando variables institucionales, políticas y partidarias, efecto barrio, necesidad de políticas, organizaciones/actores sociales y factores estructurales. Los resultados muestran que a medida que varía el diseño institucional de coerción, los factores explicativos de la difusión de esta política al final cambian, de modo que los aspectos locales, incluidos los actores sociales, los factores regionales y los problemas estructurales importan para la difusión, variando de acuerdo con el contexto coercitivo.

Palabras clave:
difusión de innovaciones; Ley General de las Micro y Pequeñas Empresas; coerción; municipios; análisis de supervivencia.

Abstract

This article analyzes the implementation of the General Law for Micro and Small Business by municipalities in São Paulo. The theory of policy diffusion was used to study the process of adopting this public policy in the different contexts of coercion. The article presents theoretical discussions on the diffusion mechanism “coercion” and answers the question: what is the influence of the vertical coercion mechanism in the diffusion of the General Law in the municipalities of São Paulo? The survival analysis technique was applied to identify explanatory factors of policy diffusion, considering institutional, political, and party design variables, neighborhood effect, internal needs, organizations/social actors, and structural factors. The results show that as the institutional rules of coercion vary, the explanatory factors of the diffusion change so that local aspects, including social actors, regional factors, and structural issues, matter for the diffusion, varying according to the coercive context.

Keywords:
diffusion of innovations; General Law for Micro and Small Business; coercion; municipalities; survival analysis

1. INTRODUÇÃO

No fim de 2006, foi publicada a Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (MPE). Esse marco legal, também conhecido como Lei Geral da MPE, regulamentou, entre outros aspectos, as chamadas compras governamentais ou compras públicas, a fim de viabilizar a inserção de micro e pequenas empresas nos processos licitatórios, instituindo tratamento diferenciado delas nesses processos, o que tende a impactar no desenvolvimento econômico regional e local.

Em termos práticos, porém, para a lei se concretizar na vida das MPEs, o tratamento diferenciado para essas empresas dependia que municípios regulamentassem e implementassem a lei. Para tanto, a norma publicada no fim de 2006 previu, em seu artigo 77, que, em até um ano, isto é, até o fim de 2007, estados, Distrito Federal e municípios, além de diversos órgãos federais, deveriam editar suas leis e demais atos necessários para garantir o cumprimento da lei federal.

De maneira complementar, o artigo 47 da Lei Geral previu que, para um ente local (estado ou município) utilizar seu poder de compra para conceder tratamento diferenciado a uma MPE, ele deveria necessariamente regulamentar a lei federal. Isto é, a despeito de prazo, a regulamentação se fazia necessária.

Por outro lado, com menos de dez anos de vigência da norma, o artigo 47 foi modificado pela Lei Complementar nº 147, de 7 de agosto de 2014, que entrou em vigor em 8 de agosto de 2014, data a partir da qual se dispensou a regulamentação local.

Dessa forma, a implementação do tratamento diferenciado para MPE nas compras governamentais, por parte de estados e municípios, deve seguir as regras previstas na Lei Geral, as quais foram modificadas ao longo do tempo. Tais regras podem ser sistematizadas sob três momentos diferentes: até o fim de 2007, o primeiro contexto de obrigação trazia um prazo definido; até 7 de agosto de 2014, um segundo contexto de obrigação, sem prazo definido, porém, indicava a necessidade de regulamentação local; e, a partir de 8 de agosto de 2014, apontava a ausência de obrigação para regulamentação local.

No âmbito da ciência política, falar de regras e não falar de instituições é quase impossível num contexto como esse. Em resumo, as instituições podem ser entendidas como padrões relativamente duradouros da vida política e social - podendo ser regras, normas e/ou procedimentos - que estruturam o comportamento e não podem ser modificados facilmente ou instantaneamente (Mahoney & Thelen, 2010).

No caso da Lei Geral da MPE, as regras de alguma forma estruturam o comportamento de tomada de decisão em favor ou não da regulamentação em nível local. Em números, conforme dados apontados por Leão (2016), em 2012, 850 municípios haviam implementado a LC nº 123, e, em 2015, o quantitativo saltou para 3.022. Nesse contexto, a autora estudou a implementação da Lei Geral da MPE por municípios em 2015, tomando como base o referencial teórico de difusão de políticas públicas.

A literatura de difusão é pertinente para estudos do tipo. Na literatura internacional, Graham, Shipan, e Volden (2013) apontaram como decisores políticos nacionais em federações podem atuar de maneira vertical na difusão de políticas, utilizando-se de meios coercitivos ou não. A difusão pode ser entendida como um processo que ocorre quando a decisão de um governo sobre a adoção de uma inovação política é influenciada por escolhas anteriores de outros governos (Graham et al., 2013). Essa influência pode perpassar variados aspectos e mecanismos, destacando-se influências verticais e horizontais, conforme Sugiyama (2012) sistematiza em estudo sobre difusão no Brasil.

No escopo das influências verticais, a coerção é uma das possibilidades. De acordo com Shipan e Volden (2012), coerção é o uso de incentivos, força ou ameaças por um governo para afetar as decisões políticas de outros governos. Ela pode ocorrer quando, por exemplo, um governo nacional tenta impor a implementação de uma política pública preferencial junto a outros, valendo-se de incentivos ou impondo obrigações (Graham et al., 2013). Portanto, no caso da LC nº 123/2006, essa situação de uma lei nacional obrigando uma regulamentação em nível local é enquadrada no mecanismo de difusão chamado de coerção.

Embora Leão (2016) tenha estudado a difusão da Lei Geral da MPE, destaca-se que a autora não fez uma análise aprofundada sobre os diferentes contextos de coerção da legislação federal relacionados à regulamentação ou não da lei em nível local, atendo-se à adesão à política em 2015.

Dito isso, é interessante analisar a difusão da LC nº 123, observando de maneira mais aprofundada a coerção para que municípios regulamentassem a lei. Ao revisitar um caso já estudado, recomenda-se reavaliar a abrangência do território de análise, observando com mais detalhes o fenômeno da difusão num grupo mais delimitado de municípios, segundo Maggetti e Gilardi (2016).

Nesse ponto, os municípios paulistas são uma escolha adequada para a análise. Quase 30% das MPEs registradas no Brasil estão no estado de São Paulo (Bedê, 2006), e dados do DataSebrae mostram que São Paulo é a unidade da federação que teve o maior número de municípios implementando a lei a partir de 2015 (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas [Sebrae], 2019), contexto em que a regulamentação não era mais obrigatória.

Com base nesses aspectos, o principal objetivo deste artigo é estudar o processo de adoção dessa política pública, observando os diferentes contextos e momentos de coerção previstos na legislação federal. Em outras palavras, a pergunta de pesquisa é: qual é a influência do mecanismo de coerção vertical na difusão da Lei Geral da MPE nos municípios paulistas?

Para responder a essa pergunta, e considerando o referencial teórico, detalhado na próxima seção, a hipótese de pesquisa é: na medida em que o desenho institucional de coerção varia, eventuais fatores explicativos internos, externos e estruturais também variam, demonstrando que a coerção, em alguma medida, modifica o comportamento do tomador de decisão em nível local.

A técnica quantitativa “análise de sobrevivência” se enquadra bem aos propósitos deste trabalho. Seu uso é um marco metodológico importante nos estudos de difusão (Graham et al., 2013) desde o estudo seminal aplicado nos Estados Unidos por F. S. Berry e W. D. Berry (1990).

Dessa forma, a próxima seção aborda aspectos relevantes da literatura de difusão e que orientam a hipótese deste artigo. Posteriormente, apresenta-se a metodologia em mais detalhes. Na quarta seção, os resultados do modelo estatístico serão apresentados e discutidos. Por fim, a quinta e última seção traz as considerações finais.

2. A DIFUSÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Considerando o objetivo deste texto, observar a dinâmica das relações intergovernamentais é muito importante. Porém, avaliou-se que a literatura centrada em aspectos da descentralização política não seria suficiente.

Em essência, a discussão da descentralização política aborda como o centro de responsabilidade é modificado de uma autoridade nacional para os entes subnacionais (Souza, 2008), observando questões como coordenação federativa e desenho institucional (Abrucio & Franzese, 2007; Arretche, 2012). No entanto, os estudos de difusão, além de considerarem elementos coercitivos verticais, tradicionalmente permitem observar aspectos mais amplos, como as conexões horizontais.

Estudar contextos federativos exige observar também a dinâmica política e social local. O desenho institucional das federações é importante, todavia a dinâmica local é igualmente relevante para a compreensão da formação da agenda de uma política pública (Pierson, 1995).

No geral, para estudos centrados em processos de formação de agenda de políticas públicas, devem-se observar: a atuação de atores e organizações que empreendem para a entrada de um tema na agenda política (Kingdon, 2011); a compreensão sobre aspectos relacionados à racionalidade limitada de tomadores de decisão (Baumgarter & Jones, 2010); e o papel de valores, ideias e interação entre atores e grupos organizados, além de instituições e fatores externos (Sabatier & Weible, 2019).

A literatura de difusão contempla de alguma forma todos esses aspectos. Um estudo seminal de Dolowitz e Marsh (2000) propõe perguntas-chave para a compreensão de um processo de difusão: Por que os atores difundem políticas? Quem são os principais atores? O que é difundido? De onde as lições são retiradas? O que restringe e o que facilita a difusão de políticas públicas? Como o processo de difusão de políticas públicas é relacionado ao resultado de sua adoção (sucesso ou fracasso)?

Em diálogo com este trabalho, Marsh e Sharman (2009) destacam a importância de os estudos de difusão observarem elementos como complexidade política, mídia, experiência com políticas anteriores, instituições, ideologia, proximidade cultural, tecnologia, economia, burocracia etc.

Observar todos esses elementos auxilia na compreensão de um processo complexo que pode ir desde uma adesão a uma iniciativa perfeitamente racional, fruto de um processo de aprendizado, até uma adesão relacionada a um processo coercitivo (Dolowitz & Marsh, 2000).

Considerando especificamente o mecanismo “coerção”, a questão-chave é que algum meio coercitivo vertical, como incentivo financeiro, subsídio ou uma lei vinculatória, pode ser utilizado por um governo nacional, por exemplo, para que entes subnacionais implantem determinada iniciativa (Graham et al., 2013). Dessa forma, a coerção se liga à noção de uso de poder e sanções por um agente para estimular a adoção de uma inovação por outros agentes (Shipan & Volden, 2012; Coêlho, 2016). Trata-se de um fator externo de influência (F. S. Berry & W. D. Berry, 2018), em que um governante que está implementando a política pública de modo constrangido, de outra forma - caso não existisse a coerção promovida por outro ator com mais poder - não o faria (Dobbin, Simmons, & Garrett, 2007).

Dobbin et al. (2007) defendem ainda que o maior desafio no mecanismo “coerção” é conseguir concretamente associar a adoção de uma política à existência do processo coercitivo em curso. É preciso demonstrar que a atuação de quem age de modo coercitivo para promover uma política pública modifica a probabilidade de adoção por quem é constrangido (Dobbin et al., 2007).

Nessas condições, para estudos relacionados à coerção, é preciso avaliar também o contexto local de implementação de uma política, já que uma mesma política pode ser implementada por motivações diferentes. Alguns governos implementam um programa porque aprendem com a experiência de outros, enquanto outros governos apenas copiam (Meseguer & Gilardi, 2008). É por isso que a compreensão dos processos de difusão passa pelo entendimento dos diferentes elementos que perpassam fatores e determinantes internos, externos e estruturais que dialogam com o debate de formação de agenda de políticas públicas.

Por exemplo, a interação entre atores deve ser considerada. Wampler (2016) já demonstrou que convergência política em difusão pode ser relevante, em especial quando motivada por questões de alinhamento com partidos e coalizões governamentais. Nesse aspecto, a ideologia político-partidária é um destaque. Seria a ocorrência de um fenômeno de isomorfismo, em que um governo é mais propenso a tomar como referência uma inovação adotada previamente por outros governos com ideologias similares (F. S. Berry & W. D. Berry, 2018). No caso do Brasil, Sugiyama (2012), além de Coêlho, Cavalcante, e Turgeon (2016), já demonstraram que ideologia partidária de esquerda leva a uma maior adoção de políticas e programas sociais.

Para além da convergência político-partidária, a literatura de difusão também destaca a convergência em âmbito regional (F. S. Berry & W. D. Berry, 2018), seja por meio de redes formais, como associações (Walker, 1969), seja por meio de redes informais com a interação entre entes federados vizinhos (Mooney, 2001).

No que se refere a efeitos internos, dados aspectos específicos da dinâmica local, o tomador de decisão pode ser impulsionado a aderir a uma política pública por questões políticas do momento. Por exemplo, políticas públicas que não são polêmicas têm maior difusão em anos eleitorais, como observado nos Estados Unidos (F. S. Berry & W. D. Berry, 1990). No caso do Brasil, esse aspecto eleitoral ainda é pouco explorado, mas um estudo de Coêlho (2021) já indica a relevância desse tema.

Outros aspectos políticos locais que também podem ter impacto é a competição política (F. S. Berry & W. D. Berry, 1990). No caso do Brasil, estudo aplicado à difusão do Programa Saúde da Família demonstrou a importância desse fator (Coêlho et al., 2016).

Ainda nesse aspecto da dinâmica local, muitas vezes a percepção de necessidade social do programa também importa (F. S. Berry & W. D. Berry, 2018). Leão (2016), por exemplo, estudou a demanda pela implementação da LC nº 123/2006 observando o número de MPEs instaladas nos municípios.

No mais, a construção da percepção de necessidade de uma política pública passa também pela atuação de atores e organizações locais. Evans (2009) exemplifica quem são esses agentes com capacidade de influenciar na difusão: políticos, burocratas, empreendedores políticos, think tanks, acadêmicos, grupos de pressão etc. No caso da LC nº 123/2006, Leão (2016) observou a importância do papel do Sebrae localmente, sobretudo até 2011, em que a estratégia central do Sebrae, chamada de meta mobilizadora, era garantir que os municípios brasileiros regulamentassem a LC nº 123/2006 (Sebrae, 2017).

De modo complementar, deve-se destacar que aspectos econômicos estruturais podem facilitar ou constranger a atuação de uma organização como o Sebrae no processo de difusão. Por exemplo, o nível de desenvolvimento econômico é recorrente em estudos de difusão (Batista, 2017; F. S. Berry & W. D. Berry, 2018). De forma mais específica, aspectos como capacidade financeira e administrativa devem ser considerados (Dolowitz & Marsh, 2000; Marsh & Sharman, 2009). Para exemplificar, um estudo sobre o município paulista de Ituverava observou que a capacidade de gasto público se tornou um elemento relevante para a implantação da Lei Geral da MPE, num cenário de um município com menos de 50 mil habitantes, quando o poder público é o maior comprador da localidade (Cardoso, 2017).

Por fim, esse aspecto do porte populacional ou outras características estruturais podem ser relevantes no sentido de o perfil de um programa ser compatível com características estruturais do município, como indicado por Dolowitz e Marsh (2000), bem como por Marsh e Sharman (2009).

Em suma, variados aspectos podem explicar a difusão de uma política pública. No contexto brasileiro, ainda que se tenham regras coercitivas válidas para todos, não há como não considerar esses diferentes aspectos externos, internos e estruturais. Em números, ao consultar as bases de monitoramento do Sebrae (2019), identificou-se que 340 municípios paulistas regulamentaram a lei entre 2007 e 2015. Isto é, o mecanismo coercitivo, por si só, não é capaz de levar à adesão da totalidade, até por conta de aspectos da autonomia dos municípios brasileiros, tema amplamente explorado pela literatura de federalismo (Abrucio & Franzese, 2007).

Por outro lado, o caso em estudo tem uma particularidade importante. Até 2007, havia um contexto mais coercitivo, em que a regulamentação era prevista para ocorrer em até um ano após a publicação da lei - isto é, até 2007. Além disso, para o tratamento diferenciado nas compras públicas às MPE, uma regulamentação local se fazia necessária, porém sem prazo limite, podendo ser compreendido como um contexto menos coercitivo - contudo, ainda assim, coercitivo. Por fim, essa regra foi modificada em lei, e, desde 8 de agosto de 2014, não há mais necessidade de regulamentação local, o que denota um contexto sem coerção.

Dito isso, os distintos elementos inerentes à dinâmica política e social local de municípios e outros eventuais aspectos de convergência político-partidária e regional podem fazer mais ou menos efeito na difusão da Lei Geral da MPE, conforme os diferentes contextos institucionais legais, ora mais coercitivo, ora menos coercitivo ou sem coerção.

Em outras palavras, a hipótese de pesquisa é: na medida em que o desenho institucional de coerção varia, eventuais fatores explicativos internos, externos e estruturais também variam, demonstrando que a coerção, em alguma medida, modifica o comportamento do tomador de decisão em nível local.

3. METODOLOGIA

Sob a perspectiva quantitativa, na literatura de difusão, a análise de sobrevivência é o método de maior destaque para pesquisas do tipo. Um estudo seminal aplicado nos Estados Unidos por F. S. Berry e W. D. Berry (1990) se tornou uma grande referência no tema (Graham et al., 2013).

O aspecto principal é que a variável dependente mede a duração do tempo em que as unidades permanecem em determinada situação antes de experimentar uma nova (Box-Steffensmeier & Jones, 2004) - em outras palavras, o tempo que um município que não implementou a Lei Geral da MPE demora para mudar de situação e implementá-la.

As análises de sobrevivência ocorrerão por meio do software R, pacote Survival (Therneau, 2015), e o ponto central é a regressão estatística que mensurará o efeito de covariáveis (variáveis independentes) em relação à variável “resposta” (tempo para adoção da política em estudo).

Em estudos de difusão, o modelo de regressão de Cox semiparamétrico é muito utilizado, pois é uma técnica mais flexível (Batista, 2017). Dada a versatilidade, há possibilidade de estudar casos em que as covariáveis mudam ao longo do tempo. Trata-se do modelo de Cox com covariáveis dependentes do tempo ou modelo estendido de Cox (Carvalho et al., 2011; Colosimo & Giolo, 2006; Pereira, 2004), que será utilizado neste trabalho, pois é possível imaginar, por exemplo, que a ideologia partidária de uma prefeitura muda ao longo do tempo, podendo ela ser governada por um partido de direita e, em outro momento, por um de esquerda.

A primeira regressão será realizada com todas as covariáveis a serem testadas conforme o Quadro 1, que sistematiza o conjunto de variáveis que dialogam com o referencial teórico apresentado antes. Em seguida, será utilizado o procedimento stepwise para melhor seleção das variáveis, tornando o modelo mais adequado para mensuração dos efeitos das covariáveis que apresentem significância estatística.

As covariáveis que explicam a difusão serão aquelas que, no modelo final, forem significativas ao nível de 10% e que também passem pela avaliação do pressuposto de proporcionalidade com base na análise dos resíduos de Schoenfeld. Essa última análise é relevante, haja vista que, ao utilizar o modelo de Cox, presume-se que o risco relativo de uma covariável se mantenha estável durante o período de observação (Carvalho et al., 2011).

Ademais, será considerada variável dependente a data da regulamentação da LC nº 123/2006 por municípios paulistas - consultando as bases de monitoramento do Sebrae (2019), identificou-se que 340 regulamentaram a lei entre 2007 e 2015. Assim, quem não regulamentou será censurado à direita, isto é, os demais 305 municípios. A análise considerará a data exata de publicação da norma local, e o tempo será contado em dias, tendo início na data de publicação da lei federal (15/12/2006).

Diante da obrigatoriedade de regulamentação municipal da Lei Geral em 2007, será rodado um segundo modelo específico considerando esse ano. Isso envolverá uma análise com os 645 municípios, sendo considerados 60 adotantes. Os dados serão truncados em 31 de dezembro de 2007, fazendo com que os 585 municípios que não regulamentaram a lei até essa data sejam censurados à direita.

Além disso, será rodado um terceiro modelo a partir de janeiro de 2008 até 7 de agosto de 2014, tendo em vista que, no dia seguinte, começou a vigorar uma regra dispensando a necessidade da regulamentação local. Assim, os 60 municípios que regulamentaram a lei em 2007 serão censurados à esquerda, e os dados serão truncados em 7 de agosto de 2014, censurando-se à direita 340 municípios, considerando adotantes 245.

Por fim, um quarto modelo será rodado para a vigência da legislação a partir de 8 de agosto de 2014. Os 305 que já adotaram a política previamente serão censurados à esquerda, enquanto outros 305 serão censurados à direita, pois não regulamentaram a Lei Geral no período de observação. Assim, 35 serão considerados adotantes.

O Quadro 1 apresenta as covariáveis que serão testadas, com a operacionalização de cada uma.

Quadro 1
Variáveis independentes consideradas, operacionalizações e fontes

Quadro 1
continuação

4. RESULTADOS E ANÁLISE DA DIFUSÃO DA LEI GERAL DA MPE

Primeiramente, registra-se que o detalhamento dos dados primários das análises realizadas nesta seção consta em repositório certificado e público.¹

De início, a Tabela 1 sistematiza, por semestre, o número de prefeituras que regulamentaram a Lei Geral desde a publicação da lei federal (dezembro de 2006) até dezembro de 2015.

Tabela 1
Quantidade de municípios que regulamentaram a Lei Geral da MPE

Semestre	Nº de municípios por semestre	Qtd. acumulada
dez./dez. 2006	0	0
jan./jun. 2007	3	3
jul./dez. 2007	57	60
jan./jun. 2008	18	78
jul./dez. 2008	7	85
jan./jun. 2009	1	86
jul./dez. 2009	22	108
jan./jun. 2010	13	121
jul./dez. 2010	24	145
jan./jun. 2011	16	161
jul./dez. 2011	72	233
jan./jun. 2012	13	246
jul./dez. 2012	11	257
jan./jun. 2013	9	266
jul./dez. 2013	26	292
jan./jun. 2014	12	304
jul./dez. 2014	14	318
jan./jun. 2015	8	326
jul./dez. 2015	14	340

• Fonte: Dados da pesquisa.

Os segundos semestres de 2007 e 2011 destoam dos demais períodos da série, tendo um número considerável de adoções da política nesses dois marcos temporais.

O segundo semestre de 2011 foi o último da meta mobilizadora do Sebrae associada à regulamentação da Lei Geral (Sebrae, 2017). Talvez essa seja uma explicação para esse elevado número de casos. Sobre o segundo semestre de 2007, conforme a legislação federal, União, estados e municípios teriam um ano, a partir da data de publicação da LC nº 123/2006, para proceder à adequação das legislações de sua competência, de modo a cumprir a referida lei. Isso coincide exatamente com o segundo semestre de 2007.

4.1. Análise de sobrevivência (modelo de Cox estendido): estimativas iniciais

A Tabela 2 apresenta as estimativas obtidas na primeira análise realizada com o modelo de Cox, com covariáveis dependentes do tempo, para os quatro modelos em estudo: M1, todo o período de estudo; M2, período que abrange a previsão para regulamentar a Lei Geral (2007); M3, de janeiro de 2008 até 7 de agosto de 2014, havendo a necessidade de regulamentar a Lei Geral para poder implementá-la, mas sem prazo definido; e M4, a partir de 8 de agosto de 2014, quando não havia mais a necessidade de regulamentação local.

Conforme a Tabela 2, as primeiras informações a serem destacadas se referem às variáveis “desen.instit.1”, “desen.instit.2”, “elei.nac”, “elei.munic” e “atua.sebrae”. Mesmo sofrendo alterações no tempo, essas variáveis não apresentam variação entre os municípios em uma data em específico. Dessa forma, elas não podem ter suas estimativas observadas nesta análise de modelo de Cox estendido, em nenhuma das quatro análises realizadas. Por outro lado, em especial para as duas primeiras covariáveis, isso não é um prejuízo, uma vez que os modelos M2, M3 e M4 permitem compreender a dinâmica desses diferentes desenhos institucionais em detalhes.

Tabela 2
Estimativas iniciais: Cox com covariáveis dependentes do tempo - Regulamentação da Lei Geral da MPE

Variável independente	M1 Todo o período de análise¹			M2(desen.instit.1=1; desen.instit.2=1) até 31/12/2007²			M3 (desen.instit.1=0; desen.instit.2=1) Entre 1/1/2008 e 7/8/2014³			M4 (desen.instit.1=0; desen.instit.2=0) Entre 8/8/2014 e 31/12/20154
	Coef	RR	e.p	Coef	RR	e.p	Coef	RR	e.p	Coef	RR	e.p
desen.instit.1	NA	NA	0,000	-	-	-	-	-	-	-	-	-
desen.instit.2	NA	NA	0,000	-	-	-	-	-	-	-	-	-
part.presid	0,332	1,394 *	0,200	-0,171	0,843	0,477	0,370	1,447	0,247	1,374	3,951 *	0,622
elei.nac	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000
elei.munic	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000
dif.vot.elei	-0,111	0,895	0,243	-0,112	0,894	0,712	-0,156	0,855	0,283	0,338	1,402	0,638
ideol	0,081	1,084	0,179	-0,233	0,792	0,384	0,237	1,267	0,216	0,117	1,124	0,634
vizin.reg.ibge	0,053	1,055	0,122	NA	NA	0,000	0,019	1,019	0,131	0,245	1,277	0,362
vizin.reg.gov	-0,005	0,995	0,149	NA	NA	0,000	-0,011	0,989	0,159	-0,089	0,915	0,507
vizin.reg.sebrae	0,421	1,524 *	0,142	NA	NA	0,000	0,395	1,484 **	0,151	0,593	1,809	0,479
pop.desocupada	0,023	1,023	0,015	0,043	1,043	0,034	0,014	1,015	0,018	0,016	1,016	0,046
log.renda.per.cap	0,039	1,040	0,255	-1,268	0,281 *	0,692	0,255	1,291	0,295	-0,105	0,900	0,745
num.mpe	0,169	1,184	0,150	0,701	2,016 **	0,356	0,176	1,192	0,178	-0,488	0,614	0,447
atend.sebrae	1,034	2,812 ***	0,140	1,171	3,224 ***	0,335	1,044	2,841 ***	0,164	0,683	1,980	0,506
atua.sebrae	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000	NA	NA	0,000
autonomia	0,213	1,237	0,138	0,581	1,788	0,325	0,193	1,213	0,162	-0,653	0,521	0,528
porte.pequeno	0,197	1,218	0,170	0,244	1,276	0,399	0,271	1,311	0,202	-1,364	0,256 *	0,636
log.pib.per.cap	0,012	1,013	0,114	-0,050	0,951	0,277	0,056	1,057	0,132	-0,227	0,797	0,380

• Obs.: Coef: coeficiente; RR: risco relativo = exp(Coef); e.p: erro-padrão. *p<0,1; **p<0,05; ***p<0,01.
• Notas:
• ¹ Concordância = 0,684 (se = 0,014). Razão de verossimilhança = 137,6 on 13 df; p=<2e-16. Wald test = 138,5 on 14 df; p=<2e-16. Scorelogranktest = 158,9 on 14 df; p=<2e-16; Robust = 125,4 p=<2e-16. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p=0,168.
• ² Concordância = 0,694 (se = 0,036). Razão de verossimilhança = 29,65 on 10 df; p=0,001. Wald test = 38,55 on 10 df; p=3e-05. Scorelogranktest = 32,31 on 10 df; p=4e-04; Robust = 26,11 p=0,004. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p=0,97.
• ³ Concordância = 0,69 (se = 0,016). Razão de verossimilhança = 102,7 on 13 df; p=5e-16. Wald test = 113,6 on 13 df; p=<2e-16. Scorelogranktest = 119,6 on 13 df; p=<2e-16; Robust = 86,57 p=6e-13. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p=0,138.
• ⁴ Concordância = 0,77 (se = 0,039). Razão de verossimilhança = 33,49 on 13 df; p=0,001. Wald test = 51,98 on 13 df; p=1e-06. Scorelogranktest = 43 on 13 df; p=4e-05; Robust = 21,26 p=0,07. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p=0,57.
• Fonte: Dados da pesquisa.

Em geral, para cada modelo testado, os resultados são bem distintos. Por exemplo, a variável de influência vertical “part.presid” tem efeito relevante no M1 e no M4. Já o efeito vizinhança, associado ao território das regionais do Sebrae, tem relevância no M1 e no M3. Entretanto, essas são estimativas iniciais. Conforme previsto na metodologia, foi realizado o procedimento de stepwise para chegar ao resultado, conforme Tabela 3.

4.2. Análise de sobrevivência (modelo de Cox estendido): estimativas finais

A Tabela 3 apresenta o resultado final, que melhor representa o efeito das covariáveis relevantes para explicar a adoção da política, já restando somente aquelas covariáveis que não violam o pressuposto de proporcionalidade - a variável “part.presid” no M1 precisou ser excluída do modelo final, pois apresentou valor de p menor que 0,05 para a análise de violação de riscos proporcionais, o que faz sentido diante do elevado nível de risco relativo observado no M4.

Além disso, os quatro modelos têm resultados positivos nos testes estatísticos de razão de verossimilhança, wald e escore. No geral, o nível de concordância é em torno de 0,7, indicando que os achados não são ao acaso.

Tabela 3
Estimativas finais: Cox com covariáveis dependentes do tempo - Regulamentação da Lei Geral da MPE

Variável independente	M1 Todo o período de análise¹			M2 (desen.instit.1=1; desen.instit.2=1) até 31/12/2007²			M3 (desen.instit.1=0; desen.instit.2=1) Entre 1/1/2008 e 7/8/2014³			M4(desen.instit.1=0; desen.instit.2=0) Entre 8/8/2014 e 31/12/20154
	Coef	RR	e.p	Coef	RR	e.p	Coef	RR	e.p	Coef	RR	e.p
part.presid	-	-	-	-	-	-	-	-	-	1,290	3,631 ***	0,393
vizin.reg.sebrae	0,434	1,543 ***	0,121	-	-	-	0,413	1,511 ***	0,129	0,589	1,801	0,354
log.renda.per.cap	-	-	-	-1,503	0,223 **	0,617	-	-	-	-	-	-
num.mpe	-	-	-	0,628	1,873 **	0,351	-	-	-	-0,636	0,530	0,362
atend.sebrae	1,055	2,873 ***	0,122	1,283	3,608 ***	0,325	1,041	2,831 ***	0,143	0,697	2,008 *	0,476
autonomia	0,224	1,251 *	0,123	0,629	1,876 *	0,313	0,253	1,288 *	0,144	-0,732	0,481	0,476
porte.pequeno	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-1,280	0,278 **	0,537

• Obs.: Coef: coeficiente; RR: risco relativo = exp(Coef); e.p: erro-padrão. *p<0,1; **p<0,05; ***p<0,01.
• Notas:
• ¹ Concordância = 0,676 (se = 0,014). Razão de verossimilhança = 130,3 on 3 df; p=<2e-16. Wald test = 133,8 on 3 df; p=<2e-16. Scorelogranktest = 151,7 on 3 df; p=<2e-16; Robust = 117,7 p=<2e-16. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p=0,92.
• ² Concordância = 0,687 (se = 0,037). Razão de verossimilhança = 27,68 on 4 df; p=1e-05. Wald test = 26,22 on 4 df; p=3e-05. Scorelogranktest = 29,7 on 4 df; p=6e-06; Robust = 19,24 p=7e-04. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p=0,94.
• ³ Concordância = 0,677 (se = 0,016). Razão de verossimilhança = 95,47 on 3 df; p=<2e-16. Wald test = 104,9 on 3 df; p=<2e-16. Scorelogranktest = 111,5 on 3 df; p=<2e-16; Robust = 80,05 p=<2e-16. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p=0,36.
• ⁴ Concordância = 0,757 (se = 0,04). Razão de verossimilhança = 32,23 on 6 df; p=1e-05. Wald test = 47,62 on 6 df; p=1e-08. Scorelogranktest = 41,67 on 6 df; p=2e-07; Robust = 19,3 p=0,004. Análise de riscos proporcionais: resíduos de Schoenfeld (global) p = 0,70.
• Fonte: dados da pesquisa.

Em resumo, quando se observa todo o período de análise, desde dezembro de 2006 até dezembro de 2015 (M1), isto é, independentemente do desenho institucional de coerção, conclui-se que são relevantes para explicação da difusão: o efeito vizinhança relacionado aos territórios dos escritórios regionais do Sebrae (“vizin.reg.sebrae”), a atuação do Sebrae medida pela presença de um ou mais pontos de atendimento num município (“atend.sebrae”) e a capacidade administrativa e financeira de um município medida pelo índice Firjan de “autonomia”.

Por outro lado, quando se observa especificamente o primeiro ano de difusão da regulamentação da Lei Geral (M2), período mais coercitivo, conclui-se que explicam a difusão: a necessidade local da política pública baseada em duas covariáveis - renda per capita (“log.renda.per.capita”) e número de MPE (“num.mpe”) -, a atuação do Sebrae (“atend.sebrae”) e capacidade administrativa e financeira de um município (“autonomia”).

Quando se observa o segundo período destacado do processo de difusão da regulamentação da Lei Geral (M3) - um contexto coercitivo, mas sem prazo, isto é, menos coercitivo que o anterior -, o que explica a difusão são: o efeito vizinhança (“vizin.reg.sebrae”), a atuação do Sebrae (“atend.sebrae”) e a “autonomia” do município, porém com valores de risco relativo consideravelmente mais baixos do que no M2.

Por fim, quando se observa o último período destacado (M4), em que não há mais regras coercitivas, explicam a difusão: o prefeito de um município ser do mesmo partido do presidente da República (“part.presid”), o município não ser de porte populacional menor do que 50 mil habitantes (“porte.pequeno”) e a atuação do Sebrae (“atend.sebrae”) com o menor risco relativo dessa covariável nos quatro modelos.

Diante desses achados, é relevante a distinção dos fatores explicativos quando se observa a difusão com base nos diferentes desenhos institucionais previstos na legislação federal. Isso, portanto, confirma a hipótese da pesquisa de que a coerção, em alguma medida, modifica o comportamento do tomador de decisão em nível local.

Na ausência de coerção (M4), e somente nesse contexto, é relevante para a difusão o aspecto político do alinhamento partidário entre prefeito e presidente da República, confirmando a relevância da convergência política indicada por Wampler (2016).

Por outro lado, no contexto mais coercitivo (M2), e só nesse contexto, é que os determinantes internos de necessidade da política pública - avaliados pelo número de MPE e pela renda per capita da população - explicam a difusão, sendo um aspecto que confirma a importância da dinâmica local, já observada por F. S. Berry e W. D. Berry (2018), bem como por Pierson (1995).

De forma diferente, somente um fator explicativo se destaca em todos os desenhos institucionais: a presença do Sebrae nos municípios como organização atuante no tema, indicando a importância do fator “agência” apontado por Evans (2009), ponderando que o efeito do Sebrae decai ao longo do tempo, variando conforme muda o contexto de coerção.

Por último, o nível de autonomia de um município é relevante em três modelos (M1, M2 e M3), tendo um efeito maior no desenho institucional mais coercitivo (M2), o que dialoga com a importância de considerar na difusão os aspectos estruturais, conforme indicado por Dolowitz e Marsh (2000), assim como por Marsh e Sharman (2009). O efeito vizinhança aparece como significante no M1 e no M3, indicando a importância da interação entre entes federados em âmbito regional, reforçando os entendimentos de F. S. Berry e W. D. Berry (2018), bem como de Mooney (2001).

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho analisou os fatores que implicam maior probabilidade de implementação da LC nº 123/2006 pelos municípios do estado de São Paulo. Fica claro que, conforme varia o desenho institucional de coerção da legislação federal, mudam os fatores explicativos.

Assim, concluímos que o processo coercitivo faz diferença, e é importante destacar o papel da literatura de difusão em estudos que observam aspectos do federalismo no Brasil. Para além das questões que perpassam a coordenação federativa, devem-se considerar aspectos locais, como necessidade da política pública; questões político-partidárias, efeito regional e papel do Sebrae; além de elementos estruturais, como a autonomia financeira dos municípios. Portanto, ao passo que aspectos locais, regionais e estruturais importam para a difusão, evidenciou-se quanto o desenho institucional coercitivo é capaz de influenciar os fatores explicativos da difusão.

Dessa maneira, os resultados deste trabalho indicam que os processos coercitivos demandam um olhar mais atento por parte dos estudiosos do tema, em especial considerando a literatura de difusão.

Com base nessas conclusões, há espaço para estudos diversos. Por exemplo, a adesão a novas iniciativas motivadas por coerção, atuação de organizações relevantes ou aspectos político-partidários levam a uma implementação pró-forma? Assim, qualificar a análise de adesão a iniciativas induzidas pela esfera federal sob essa perspectiva pode ser interessante. Além disso, novas análises do caso aqui estudado em outras unidades da Federação, observando a coerção, também são bem-vindas, bem como estudos similares ao realizado neste artigo para outras políticas públicas.

De certa forma, ainda que o estudo tenha sido delimitado aos municípios paulistas, os achados deste trabalho permitem algumas reflexões, pois entender os possíveis efeitos da dinâmica social, econômica e política local é relevante para a definição de ideias e políticas públicas nacionais que dependam de implementação local. Desse modo, os achados deste trabalho permitem discutir os limites para a difusão de uma política pública de acordo com os diferentes contextos locais e institucionais.

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• 1
  Dados primários. Diffusion - LC Micro e Pequena Empresa (MPE). Recuperado de https://doi.org/10.6084/m9.figshare.21075865

Pareceristas:

• 6
  Sergio Bulgacov (Universidade Positivo, Curitiba / PR - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-9596-814X
• 7
  Maria Clara Oliveira (Universidade de Coimbra, Coimbra - Portugal; Laboratório Colaborativo para o Trabalho, Emprego e Proteção Social, Lisboa - Portugal) https://orcid.org/0000-0003-3045-6300
• 8
  Um dos revisores não autorizou a divulgação de sua identidade.

• Relatório de revisão por pares: o relatório de revisão por pares está disponível neste link. https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/88614/83349

Editado por

Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

Gabriela Spanghero Lotta (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-2801-1628

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Jul 2023
• Data do Fascículo
  May-Jun 2023

Histórico

• Recebido
  09 Set 2022
• Aceito
  28 Abr 2023