Marco para entender y atender la corrupción sistémica en gobiernos locales

Estrutura para entender e abordar a corrupção sistêmica nos governos locais

Resumen

La corrupción es un fenómeno complejo. Los diagnósticos empleados para justificar medidas anticorrupción usualmente tienden a desestimarla. En línea con el modelo de bote de basura (Cohen, March, & Olsen, 1972), donde las soluciones buscan problemas, en este caso, el problema de corrupción se caracteriza de forma que sea “atendible” con la política en cuestión. Esta situación tiene graves consecuencias. Entre ellas, que la política implementada sea falible. El artículo revisa el fenómeno de la falibilidad de las políticas anticorrupción. Argumentamos que cuando la política anticorrupción se diseña sin tomar en cuenta que el tipo de corrupción que enfrenta es parte de un sistema más amplio de corrupción sistémica, esta tiene altas probabilidades de fracasar. Trazamos nuestro argumento a lo largo de una serie de implicaciones que se desprenden del marco de consolidación de la corrupción (Corruption Consolidation Framework - CCF) (Meza & Pérez-Chiqués, 2021). Apoyados en el CCF derivamos una serie de implicaciones con la intención de reorientar la discusión y futuras líneas de investigación en torno a entender y atender el fenómeno de la corrupción sistémica.

Palabras clave:
corrupción; corrupción sistémica; gobiernos locales; políticas anticorrupción

Resumo

A corrupção é um fenômeno complexo. Os diagnósticos usados ​​para justificar medidas anticorrupção costumam descartá-la. Em consonância com o modelo da lata de lixo (Cohen, March, & Olsen, 1972), onde as soluções procuram os problemas, neste caso, o problema da corrupção é caracterizado de tal forma que é “endereçável” com a política em questão. Esta situação tem consequências graves. Entre eles, que a política implementada é falível. O artigo revisa o fenômeno da falibilidade das políticas anticorrupção. Argumentamos que quando a política anticorrupção é desenhada sem levar em conta que o tipo de corrupção com a qual ela lida faz parte de um sistema mais amplo de corrupção sistêmica, ela tem uma alta probabilidade de falhar. Traçamos nosso argumento por meio de uma série de implicações que emergem do quadro de consolidação da corrupção (Corruption Consolidation Framework - CCF) (Meza & Pérez-Chiqués, 2021). Com o apoio do CCF, extraímos uma série de implicações com a intenção de reorientar a discussão e futuras linhas de pesquisa em torno da compreensão e abordagem do fenômeno da corrupção sistêmica.

Palavras-chave:
corrupção; corrupção sistêmica; governos locais; políticas anticorrupção

Abstract

The diagnoses made to justify anticorruption measures tend to minimize the complexity of the phenomenon of corruption. In line with the garbage can model (Cohen, March, & Olsen, 1972), where solutions look for problems, the corruption problem is characterized as something “addressable” by the anticorruption policy, which brings serious consequences, such as the implementation of a fallible policy. The article reviews the phenomenon of the fallibility of anticorruption policies. We argue that anticorruption policies are likely to fail when they are designed without recognizing that the type of corruption faced is embedded in a wider scheme of systemic corruption. We trace our argument along a series of implications that emerge from the Corruption Consolidation Framework (CCF) (Meza & Pérez-Chiqués, 2021). Supported by the CCF, we derive a series of implications to reorient the discussion and future lines of research around understanding and addressing the phenomenon of systemic corruption.

Keywords:
corruption; systemic corruption; local governments; anticorruption policies

1. INTRODUCCIÓN

Con notables excepciones, los planes anticorrupción se realizan tomando como base información sobre la corrupción que privilegia el tipo diádico (llamada también corrupción de mercado), dejando de lado los tipos de corrupción más complejos, difíciles de ver y analizar (Arellano-Gault, 2016; Arellano-Gault & Rojas, 2021; Ashforth & Anand, 2003; Bozeman, Molina, & Kaufmann, 2018; Jancsics, 2019; Mungiu-Pippidi, 2006). Mientras que la corrupción diádica es la mejor registrada, no está exenta de ser apenas una manifestación de todo un sistema (Graaf & Huberts, 2008; Plaček, Půček, & Ochrana, 2019). Lo anterior tiene implicaciones en materia de política, además de sub-registrar o subestimar el fenómeno.

En este artículo argumentamos que el hecho de no tener claro el tipo de corrupción que se enfrenta con los programas y planes anticorrupción podría explicar la falibilidad de las políticas que intentan atender este problema, especialmente en el ámbito del gobierno municipal. Por ello, el artículo pretende realizar una contribución analítica con implicaciones teóricas y prácticas que modifique la manera en que se entienden a las políticas anticorrupción en contextos de corrupción sistémica. La pregunta que de fondo nos motiva a responder es ¿Por qué fallan las políticas anticorrupción?

Para responder la pregunta ofrecemos algunos ejemplos donde observamos políticas que de manera sistemática fallan en lograr atender el problema, aun cuando podrían estar bien diseñadas. Este artículo tiene sus límites definidos en cuanto que pretende sostener, a partir de un análisis, la proposición de que las políticas fallan porque se pretende resolver con ellas el problema sin definir correctamente el tipo de corrupción que impera en un contexto determinado. En otras palabras y con más detalle, lo que observamos es que las políticas anticorrupción están diseñadas frecuentemente teniendo en mente la corrupción diádica o “de mercado”. Se trata del tipo de corrupción donde los agentes “corruptos” participan de manera aislada en la interacción con el ciudadano, e intentan lograr ganancias a partir de su principal ventaja que es el contacto o la intermediación con el cliente. Sostenemos, no obstante, que este tipo de fallas se puede apreciar con mayor claridad en gobiernos locales quienes tienen limitaciones considerables para resolver problemas de corrupción, y que también tienden a estar sujetos a los designios de elites locales que capturan a la administración pública local.

Realizamos este ejercicio analítico tomando como base las observaciones hechas a partir de un proyecto de investigación que se originó en México, observando sus municipios, pero que se ha extendido a otras regiones del mundo sur-global como lo es Brasil, Chile y Puerto Rico. A partir de esta discusión sugerimos abrir una agenda de investigación con una orientación fresca hacia ámbitos que habían sido desatendidos, como los son, las razones por las que las políticas anticorrupción fallan aun cuando han sido, aparentemente, cuidadosamente diseñadas. Finalmente consideramos que este artículo ofrece implicaciones prácticas muy claras que podrían afectar positivamente la manera en que se diseñan las políticas anticorrupción y sus resultados.

El artículo se organiza de la siguiente manera. La primera sección plantea la aplicabilidad de las políticas anticorrupción diádicas y su fracaso en los gobiernos locales. Nos apoyamos de investigación hecha por otros autores quienes al igual que nosotros han identificado la existencia de este problema. Nuestra principal contribución se encuentra en la segunda parte. Ahí se discute la aportación teórica del Marco Analítico de la Consolidación de Procesos de Corrupción (MACC). Se trata de un marco originado en México, pero ampliado a otras regiones del mundo. Este marco ha sido utilizado para el estudio de gobiernos locales (Bastidas-Vargas, 2023; Gofen, Meza, & Pérez-Chiqués, 2022; Lino, Azevedo, Aquino, & Steccolini, 2022; Mendoza-Figueroa, 2023; Moya-Díaz & Paillama-Raimán, 2022; Palacios-Garay, Rodríguez-Salazar, Fuerte-Montaño, & Pereyra-Zaldívar, 2022; Pérez-Chiqués & Bustos, 2021; Ramírez-Sánchez, 2021; Rentería, 2023; Santiago, 2023; Tirado-Teodocio, 2021; Zizumbo-Colunga & Meza, 2021) y sirve aquí para entender de manera diferente la manera en que se accionan, y fracasan, las políticas anticorrupción en el contexto de la corrupción sistémica en los gobiernos locales. Finalmente, la última sección presenta las principales conclusiones y derivados de utilidad para atender el problema de la corrupción considerando una mayor porción de su complejidad.

2. LAS POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN (Y SU FALIBILIDAD)

Las políticas anticorrupción en América Latina subnacional han tenido un fuerte sesgo hacia componentes que atienden la definición diádica de corrupción, y por ello se han centrado en la creación o fortalecimiento de agencias anticorrupción fijadas en las interacciones entre los agentes del gobierno y la ciudadanía. Tómese como ejemplo lo siguiente. Las medidas asociadas a la capacitación a funcionarios con carga moral o ética sobre la corrupción; las campañas públicas dirigidas a ciudadanos persuadiendo a no recurrir a las “mordidas”¹; el uso de medios electrónicos y tecnologías de la información para evitar el contacto y disminuir el uso de discreción en las interacciones humanas; y la implementación de esquemas de denunciantes anónimos dentro de las organizaciones gubernamentales, todas estas han sido insumos recurrentes de las políticas anticorrupción. Esta perspectiva diádica identificada en las medidas más recurrentes de estas políticas ubica a los actores involucrados en los procesos de corrupción como agentes individuales desarticulados de un contexto de corrupción sistémico (Fontaine, Milán, & Hernández-Luis, 2022; Mungiu-Pippidi & Dadašov, 2017; Zamudio-González, 2020). En ello, pretendemos argumentar que se encuentra la falibilidad de estas políticas.

Estudios recientes han ofrecido una variedad de evidencia sobre la falibilidad de estas políticas. Veamos el ejemplo de una campaña ética o moral dirigida a reducir la corrupción. Crider y Milyo (2013) y recientemente Zinovyeva, Koptyakova, Kostina, y Skvortsova (2020) han señalado que se han posicionado como el mecanismo privilegiado en las políticas anticorrupción, sin embargo, la evidencia muestra sus limitados efectos en la práctica. Esto debido a que se enfocan en los comportamientos individuales de los servidores públicos y no en los mecanismos de un entramado organizacional y sistémico de las administraciones públicas (Min, 2019). En este punto, la corrupción organizacional ha sido descrita como un fenómeno que involucra muchos empleados con tácticas sofisticadas de coordinación con algún cliente de la organización y por lo tanto se trata de un fenómeno colectivo de corrupción (Palmer & Maher, 2006). Esta corrupción implica la existencia de actores unidos bajo esquemas de contubernio o de coordinación para beneficio privativo. Estos elementos dentro de la cultura organizacional pueden ampliar las oportunidades para la comisión de actos de corrupción (Berkovich, 2016; Sancho, 2017) y tiene efectos en las acciones individuales adicional a las motivaciones intrínsecas o extrínsecas de las personas (Kwon, 2014).

Dentro de este conjunto de evidencia destacamos el ejemplo de los medios electrónicos o las tecnologías de la información. Estos han adquirido mucho interés por parte de políticos ya que la principal promesa de estas tecnologías es que se elimina la interacción entre personas y se deja registro administrativo. No obstante, se ha demostrado que estos medios no impiden el establecimiento de caminos de interacción alternativos cuya relación se pueden tipificar como corrupción (el uso de WhatsApp para solicitar prebendas ilegales, redes sociales, entre otros mecanismos). Recientemente, Krah y Mertens (2020) han mostrado que, aunque los dispositivos electrónicos en la administración pública han tenido un impacto en la reducción de la corrupción, todavía resta verificar la efectividad de estas políticas en contextos de corrupción sistémica. En este sentido, pese a que el gobierno en contextos democráticos está obligado a publicar periódicamente la información y el uso de medios electrónicos, lo que con frecuencia se observa son una serie de tácticas para publicar y cumplir sin transparentar; prácticas para la generación de opacidad (Rentería, 2023). Por ejemplo, que la información no está disponible; que la información no es vigente; o que la información es irrelevante o incompleta, inclusive el cobro por la misma muchas veces excesivo (Bisogno, Cuadrado-Ballesteros, & Santis, 2022). También incluye tácticas para ocultar la información, como puede ser el incumplimiento con solicitudes de información pública, hasta tácticas para deteriorar la calidad de la información, como la alteración o mutilación de documentos (Rentería, 2023). Se trata de nuevas formas, y más refinadas, de mantener la opacidad vigente, aspecto que da pie a la consolidación de la corrupción (Meza & Pérez-Chiqués, 2021). Además, según Abu-Shanab, Harb, y Al-Zoubi (2013) y Lindstedt y Naurin (2010) aunque las instituciones públicas mantengan dichos mecanismos no es necesariamente un método eficaz para el combate a la corrupción, esto debido al entramado institucional relacionado a otros factores como la rendición de cuentas y en mayor medida la discreción de los servidores públicos (Merino, 2018).

Un último ejemplo de la propensión de las políticas anticorrupción a fallar reside en las reglas que disminuyen la discreción (ej., el policía y el llenado de formatos). A ello, Mungiu-Pippidi y Dadašov (2017) ofrecen evidencia de que la eficacia de las políticas anticorrupción, incluyendo sus mecanismos regulatorios, dependen del contexto, por lo que la discrecionalidad de los actores, la sub o sobrerregulación de los procesos dependen de la existencia de un estado de derecho capaz de sancionar dichas conductas. La discrecionalidad de la que gozan servidores públicos o posiciones privilegiadas dentro de las organizaciones públicas, permeados por un marco de poca transparencia en el ejercicio de sus atribuciones, estimulan prácticas contrarias al interés público (Crispian, 2018; Sancino, Sicilia, & Grossi, 2018). Así lo comentan en sus resultados Meza y Pérez-Chiqués (2021), - es un ambiente de sobrerregulación, con bases turbias y sobrecosto en las licencias, permisos, trámites, y multas -, esta combinación resulta en lo que un entrevistado describió como “un caldo de corrupción,” conducente a la extorsión y al soborno.

No intentamos ser exhaustivos, no obstante, hay evidencia que sugiere la posibilidad de fallas en las políticas anticorrupción existentes. Nosotros las compartimos y decidimos contribuir a su explicación proponiendo que éstas pudiesen fallar porque sus diseños podrían caracterizar equivocadamente el fenómeno que pretenden resolver. Para entrar a los detalles analíticos que nos permiten sostener esta proposición empleamos el caso de los gobiernos locales. Este nivel de gobierno ofrece perspectivas rescatables para reorientar esfuerzos y entender estos sesgos en los que actualmente se incurre en materia de política anticorrupción. Esto debido a que el contexto local puede auxiliar a la identificación de las variables clave dentro de los procesos de corrupción, especialmente sus mecanismos, que se suelen pasar por alto en las políticas nacionales. Los casos locales aportan una perspectiva teórica y práctica necesaria para entender la complejidad de la corrupción, así como los desafíos a nivel de calle que enfrentan las políticas anticorrupción (Graaf, 2007; Masters & Graycar, 2016). Así lo demuestran diversas investigaciones en donde los resultados de las políticas anticorrupción fracasaron a nivel local, como en el caso inglés (Doig, 2014, p. 683), el español (Jiménez, García-Quesada, & Villoria, 2014) o el australiano (Masters & Graycar, 2016, p. 54), por mencionar algunos ejemplos en democracias consolidadas.

En este contexto, con los ejemplos en la realidad local, cabría preguntarse ¿Cómo podemos pensar de manera más sistemática en este tipo de cosas que suceden día con día? ¿Cómo no caer en la trampa que nos trae la falsa sensación de seguridad a partir de dispositivos anticorrupción? Lo anterior, en el Marco Analítico de la Consolidación de Procesos de Corrupción (MACC) podría ser resuelta. Lo cual se hará en la siguiente sección a partir del análisis de la realidad mexicana resultado de la investigación desarrollada por Meza y Pérez-Chiqués (2021).

3. MARCO ANALÍTICO DE LA CONSOLIDACIÓN DE PROCESOS DE CORRUPCIÓN (MACC)

El Marco Analítico de la Consolidación de Procesos de Corrupción (MACC) permite entender la pequeña corrupción como una manifestación de un sistema más amplio de gobernanza, en donde la corrupción se consolida a mayor o menor grado (Meza & Pérez-Chiqués, 2021). El MACC surge como una alternativa a los índices de corrupción utilizados en México para medir las percepciones o experiencia de corrupción. Pretende ofrecer una herramienta acotada y flexible que permite un acercamiento a la corrupción sistémica que no niegue desde los instrumentos la alta complejidad del fenómeno (Gofen et al., 2022; Meza & Pérez-Chiqués, 2021; Pérez-Chiqués & Meza, 2021). Mediante una metodología secuencial exploratoria -comenzando con entrevistas exploratorias en una primera fase, y seguido de la aplicación de tres encuestas y entrevistas semi-estructuradas en una segunda fase- los autores identificaron cuatro dimensiones que proponen como dimensiones analíticas útiles para identificar probable consolidación de la corrupción en los gobiernos locales (Meza & Pérez-Chiqués, 2021). Caracterizar la corrupción utilizando este marco analítico permite tener un retrato detallado de la manera en que opera la corrupción en determinado contexto. Este marco analítico complementa lo que otros autores ya han señalado sobre la complejidad del fenómeno (Berthin-Siles, 2008; Gorrochategui, 2000; Martínez-Cousinou & Andersson, 2009; Strach, Sullivan & Pérez-Chiqués, 2019; Zamudio-González, 2020), y a su vez permite trascender el significado diádico de corrupción por uno que apela a conocer la consolidación del fenómeno (Gofen et al., 2022; Lino et al., 2022; Moya-Díaz & Paillama-Raimán, 2022; Palacios-Garay et al., 2022; Pérez-Chiqués & Bustos, 2021; Zizumbo-Colunga & Meza, 2021). El MACC identifica cuatro dimensiones que son recurrentes para lograr la consolidación de procesos de corrupción, con especial énfasis en los gobiernos locales (Meza & Pérez-Chiqués, 2021):

1. ) Redes en contubernio: estas se tejen entre actores gubernamentales y no gubernamentales y son de carácter privativo. Los actores de estas redes son los motores que originan un proceso de corrupción. Se consolidan en la medida que estas redes logren la complicidad o participación de más actores al interior de la organización gubernamental (Meza & Pérez-Chiqués, 2021; Pérez-Chiqués & Meza, 2021).

2. ) Mecanismos organizacionales: los cuales se definen como marcos que promueven o provocan modos de conducta de los miembros de una organización. Estos, establecen parámetros que de facto organizan los procesos de corrupción, a través de la inducción de comportamientos en los funcionarios públicos (Meza & Pérez-Chiqués, 2021). Estos elementos dentro de la cultura organizacional pueden ampliar las oportunidades para la comisión de actos de corrupción (Berkovich, 2016; Sancho, 2017).

3. ) Opacidad: la cual se define como falta de transparencia, pero también refleja la ambigüedad y la incertidumbre existente en los procesos gubernamentales. La opacidad sirve a la maquinaria como lubricante que permite hacer funcionar los procesos de corrupción con impunidad (Meza & Pérez-Chiqués, 2021; Rentería, 2023).

4. ) Contrapesos debilitados: mismos que se definen como instituciones (formales e informales) diseñadas para el acotamiento, control, vigilancia o supervisión del poder delegado a los funcionarios públicos. Contrapesos debilitados aunado a la concentración de poder en actores nodales de la administración pública, facilita la consolidación de procesos de corrupción (Crispian, 2018; Jiménez et al., 2014; Meza & Pérez-Chiqués, 2021; Quesada, Jiménez-Sánchez, & Villoria, 2013).

4. LAS POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN BAJO LA MIRADA DEL MACC

El sesgo en la creación de políticas anticorrupción es apabullante en el sentido que, como ya hemos argumentado, están han tendido a ser diseñadas como si el fenómeno de corrupción fuera la excepción y no la regla. Este proceso de diseño de política tiene concordancia con el modelo de bote de basura (Cohen et al., 1972) que señala que las soluciones son las que diseñan sus propios problemas, y no al revés, como propone el modelo lógico-instrumental de diseño de políticas. En este caso específico, son las políticas anticorrupción las que terminan por caracterizar el tipo de corrupción que sí pueden enfrentar y atender. Este suceso, de suyo muy natural en el proceso de las políticas públicas, no obstante, tiene serias consecuencias, como ya se ha visto en otras áreas como el problema de las drogas (Meza & Corona-Ojeda, 2018), o desapariciones forzadas (Naime, 2020). Los problemas no bien estructurados, complejos, terminan por crear consecuencias públicas aún peores, o en su defecto, las políticas que se implementen logran un pobre margen de eficacia o son de plano falibles.

A la luz del MACC es posible analizar políticas anticorrupción considerando un fenómeno de corrupción más complejo. El MACC no es exhaustivo. Investigaciones futuras hechas bajo este marco deberán enriquecer los mecanismos causales y los conceptos que cada dimensión integra. Pero aún con estas limitaciones el MACC podría prescribir algo sobre cómo las políticas anticorrupción podrían modificarse atendiendo el fenómeno de diferentes formas y ser más efectivas. Para demostrar lo anterior ofrecemos una narrativa hipotética que devela lo que podría suceder cuando se emplean mecanismos de política frente a un fenómeno mal caracterizado.

La Figura 1 ofrece un análisis de mecanismos anticorrupción empatados a tipos de corrupción. De acuerdo con Jancsics (2019), los estudios sobre corrupción separan los tipos en tres grandes grupos, y de ahí se identifican las medidas anticorrupción correspondientes. Los tres tipos son 1) corrupción de mercado, 2) corrupción organizacional y 3) corrupción sistémica o profunda (Bozeman et al., 2018; Jancsics, 2019). En el cuadrante de la Figura 1, las acciones anticorrupción se asocian a cuatro clases de las que partimos para explicar las implicaciones y las consecuencias en las políticas al partir de un supuesto erróneo sobre el fenómeno de la corrupción específico.

Figura 1
Tipos de corrupción, estrategias y clases de implementación

La corrupción diádica, que es la más atendida, también conocida como corrupción de mercado, es un fenómeno que puede ser “resuelto” de varias maneras. Dentro de las organizaciones varias acciones de política están disponibles para atender este tipo. Tan solo desde una ejecución de “arriba hacia abajo” (top-down) podemos mencionar las medidas para el monitoreo interno, la aplicación de premios y castigos, la modificación de procesos que disminuyan la discreción del funcionariado. De “abajo hacia arriba” tenemos el mecanismo de denuncia que implica la participación de actores involucrados o que conocen actos de corrupción y se espera que su denuncia detone más investigación y un curso determinado para atender el problema. También existen las medidas cuyo origen son externas. La implementación de auditorías, por ejemplo, que regularmente son ejecutadas por organismos externos, muchas veces de otras órdenes de gobierno. También desde lo externo y de “abajo hacia arriba” (bottom-up) se encuentra el monitoreo ciudadano y el trabajo de la prensa que sirve para desentrañar el fenómeno y apelar a la acción de las instancias correspondientes (Figura 1).

Atender la corrupción diádica con los mecanismos tal y como fue señalado con antelación tiene un supuesto importante: que como condición las instancias y autoridades que tienen como responsabilidad tomar decisiones y ejecutar las medidas anticorrupción trabajen dentro de un marco apegado a la legalidad y con pleno interés en velar por el interés público. Esta condicionante, en contextos de corrupción sistémica, podría no realizarse. De acuerdo con los estudios derivados de la aplicación del MACC frecuentemente la corrupción diádica brinda soporte a una red más amplia de corrupción organizada, y por tanto lo diádico es apenas un pequeño eslabón de una cadena. Frente a este escenario las acciones anticorrupción mencionadas pierden eficacia pues las condiciones de funcionalidad no estarán presentes (Mungiu-Pippidi & Dadašov, 2017; Mutahi, Micheni, & Lake, 2023) (Figura 1).

Considerando lo anterior ¿Qué sucede cuando la organización tiene como premisas de gobernanza ciertos atisbos de captura o corrupción organizacional? Por ejemplo, ¿qué sucede con el mecanismo de denuncias (Figura 1)? En un entorno de corrupción organizacional aquellos que tienen autoridad para tomar decisiones y ejecutar procesos subsecuentes derivados de una denuncia gozarían de suficiente discreción para filtrar o seleccionar qué registros perseguir, o incluso, podrían tener información sobre el denunciante exponiendo a éste a represalias. En un entorno de corrupción organizacional, las acciones anticorrupción dirigidas a conocer la corrupción diádica se vuelven parte del instrumental de la red para, incluso, mejorar sus procesos de actividades ilegales. No extraña, incluso se conocen casos, de gobiernos u organizaciones corruptas o capturadas que han sido exitosas en la implementación de medidas anticorrupción. No solo para manipular la percepción que la población haga sobre éstas, sino también para mejorar sus procesos de captura (Figura 1).

La corrupción organizacional puede estar inserta en diferentes medidas y capturar una amplia o específica gama de unidades administrativas, por ejemplo, dentro de un gobierno local. Dependiendo de la extensión de esta red de corrupción es posible implementar cierto tipo de acciones para atender la corrupción organizacional. Desde dentro podría ser factible mitigar el problema al emplear sistemas de profesionalización del funcionariado, entrenamiento formal junto con el establecimiento de códigos de ética que guíen el actuar del personal. Desde abajo influye la cultura organizacional que se tenga, ésta será necesaria como una institución más que oriente las acciones y el “deber ser” dentro de una organización. Desde entidades externas, la corrupción organizacional puede ser atendida con el trabajo de agencias especializadas anticorrupción, mejor regulación y normativa, y el trabajo de instancias como tribunales administrativos o especializados. Por supuesto, el monitoreo ciudadano, la prensa y las organizaciones de la sociedad civil que estén atentas y dispuestas a recuperar unidades gubernamentales (Figura 1).

Al igual que el ejercicio anterior, la implementación exitosa de las medidas anticorrupción antes señaladas parten de supuestos condicionantes cuya inexistencia provoca la falibilidad de las acciones. En los estudios que se han hecho con el MACC, queda evidencia de la existencia de actores implicados en los procesos de consolidación de corrupción coordinados con otros que gozan de poder político tales como regidores, gente cercana al presidente municipal, funcionarios de órganos internos de control, o bien otros altos funcionarios públicos. Cuando esta coordinación es estrecha, las medidas anticorrupción que atienden corrupción organizacional pierden eficacia pues los principales contrapesos diseñados para mitigar este problema serían usados con fines políticos o bien desactivados de acuerdo con intereses electorales o privativos (Arellano-Gault, 2016).

En tal caso, cuando las condiciones para operar este tipo de medidas anticorrupción son inexistentes, en el fondo se habla de un tipo de gobernanza que encuentra en la corrupción el principal instrumento organizador del gobierno. A esto se conoce como corrupción profunda. La definición de corrupción profunda es el torcimiento de los valores públicos por acciones morales de individuos con poder que son causados o promovidos a través de estructuras de gobierno, estructuras de gobernanza o política pública (Bozeman et al., 2018). Frecuentemente, este tipo de corrupción es difícil de ver porque es legalizada, y es difícil de atender porque aquellos que tienen la obligación y poder institucional de atenderla, también son quienes la solapan.

La corrupción profunda, o sistémica, por sus consecuencias es identificada como un problema súper-perverso (Peters, 2015). Problemas de este tipo no tienen instrumentos claros de atención dentro del ámbito de las organizaciones públicas, como lo muestra la Figura 1. La forma en que este tipo de corrupción se atiende tiene implicaciones más sistemáticas y para ello exige informar y comunicar efectivamente a la sociedad mediante trabajo de investigación que hace la prensa y las organizaciones de la sociedad civil especializada. Pero aún con este trabajo de comunicación, será necesario que la sociedad en general sea consciente del daño que hace la corrupción al sistema en lo general. Los estudios de innovación social en materia de anticorrupción develan la importancia del cambio social y cognitivo en la manera que la población se relaciona con el fenómeno de la corrupción. Aguirre-Arias (2023) señala que en México el factor de quiebre que motivó la creación de un Sistema Nacional Anticorrupción, más allá de los niveles altos de corrupción, se explicó por el cambio cognitivo-social sobre la interpretación de la corrupción; antes visto por la gente como un mal necesario, después visto como un daño al público, como un crimen como tal. En este sentido será necesario que la población esté dispuesta a ver el fenómeno como algo que debe ser cambiado y atendido, en lugar que sea visto como algo que es necesario o indispensable. Esta observación es compatible con las advertencias más amplias de los estudios sobre corrupción que surgen de la corriente de la acción colectiva (Persson, Rothstein, & Teorell, 2019).

Los estudios realizados con base en el MACC muestran la asociación que tienen espacios de corrupción sistémica, como la vista por Meza y Pérez-Chiqués (2021) en sus casos observados, con prensa y sociedad civil debilitada en materia de atención al fenómeno de la corrupción. Dos de los espacios más importantes donde se podrían provocar cambios estructurales, frecuentemente, están seriamente debilitados. Este aspecto que no favorece atender el problema de corrupción de manera sostenible a ningún nivel posible. La corrupción profunda, como lo muestra la MACC, podría estar motivando y solapando la corrupción organizacional y ésta a su vez soportando la corrupción diádica.

5. CONCLUSIÓN

En este artículo se argumenta que las formas más visibles y mejor palpables de observar y medir corrupción son las que frecuentemente han modelado las políticas anticorrupción. Dicha trayectoria tiene sentido pues al momento de diseñar política hay que tener presente la manera en que verificamos los avances. El tipo de corrupción diádica, o de mercado, es aquella que mayor preponderancia ha tenido, por sus características visibles y manifestaciones tácitas. No obstante, el problema de la corrupción puede llegar a ser mucho más complejo. Proponemos con la mayor claridad posible que la elaboración de políticas anticorrupción con base en el fenómeno diádico podría provocar el diseño de política que fácilmente sea falible cuando el contexto que se enfrenta es uno de corrupción sistémica.

El artículo intenta demostrar el argumento anterior con el apoyo del Marco Analítico de la Consolidación de Procesos de Corrupción, mejor conocido como el MACC. Dicho marco ha sido empleado en varios estudios previos para entender corrupción sistémica empleando una serie de cuatro dimensiones que desdoblan la complejidad del fenómeno. Este marco puede funcionar, a su vez, como una herramienta diagnóstica para entender la corrupción de manera contextualizada y acotada, que permite monitorear cómo van evolucionando las prácticas de interés ante las medidas anticorrupción que se implementan. Realizamos una prueba lógica de nuestro principal argumento empleando lo que sabemos sobre corrupción sistémica y su interacción con políticas anticorrupción. Sin bien, esta línea de investigación es apenas una que inicia. Con este artículo pretendemos dejar la puerta abierta para organizar mejores estudios subsecuentes que puedan ayudar a descifrar con mayor precisión y evidencia cómo es que las políticas anticorrupción logran ser evadidas cuando el contexto de gobernanza es uno donde la corrupción se ha vuelto la regla.

El diseño de una política anticorrupción que enfrente de manera exitosa un contexto de corrupción sistémica debe partir de una concepción de organización que se autoprotege. Desde ahí, entonces, diseñar política dirigidas a una población objetivo que estará en plena disposición de torcer las reglas a su favor y de ocultar sus estrategias a la luz del estado de derecho. Este ocultamiento se hará de muchas formas, y una muy perniciosa es invisibilizándola cognitivamente. Por ejemplo, señalar que “esto no es corrupción, yo solo sigo las reglas” que por defecto pueden ser corruptas vistas desde el daño que hacen a los valores públicos como la democracia, la justicia, y la igualdad. El análisis a partir del MACC muestra que las diferentes formas de corrupción que van desde la corrupción de mercado, que pasa por la organizacional y luego por la profunda, en realidad están íntimamente ligadas. Una soporta la otra y así sucesivamente. Lo anterior nos lleva a promover algunas proposiciones para mantener la discusión andando:

1. ) En un contexto de corrupción sistémica es posible que el mejoramiento de las capacidades institucionales, desde su aproximación más tecnocrática, no sirva para atender el problema de la corrupción, sino que, por el contrario, podría exacerbarla.

2. ) En un contexto de corrupción sistémica existe muy poco que hacer desde la organización misma. Se tendrá que apelar a un sistema de contrapesos externo (o externalizable) donde jueguen actores diversos entre ellos la sociedad civil, pero sobre todo otros contrapesos formales enclavados en la división de poderes de acuerdo con el régimen político. En este sentido, los actores del sistema de partidos políticos correspondientes tendrán una responsabilidad ineludible.

3. ) En un contexto de corrupción sistémica la confianza generalizable que regularmente se asocia con el papel del gobierno estará disminuida. La ciudadanía señala que confía poco en el gobierno cuando éste se percibe corrupto. No obstante, la confianza particularista, aquella que enlaza ciudadanos con individuos específicos que tienen poder y autoridad, podría ser vista como deseable, incrementada e incluso indispensable (Pérez-Chiqués & Meza, 2021). Esta situación podría dificultar revertir el ciclo vicioso necesario para salir de la corrupción sistémica. Ciertas bases de la sociedad apoyarán al sistema corrupto, pues resultan beneficiados, no solo con prebendas pecuniarias, sino con el beneficio de la confianza.

Estas implicaciones tienen asidero empírico y, por lo tanto, mientras no se asuman políticas que atiendan el problema con todo y su complejidad, el Estado no tendrá manera de disminuir el problema.

AGRADECIMIENTOS

Agradecemos a todas las personas que prestaron su tiempo para participar en las entrevistas y encuestas que son la base de este trabajo. El presente artículo es producto del proyecto PRONACES 171514“Consolidación de la Corrupción en Procesos Subnacionales de Política Pública” desarrollado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) Región Centro y el CENTRO-GEO en Aguascalientes con apoyo del Consejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología (CONAHCyT).

REFERENCIAS

• Abu-Shanab, E. A., Harb, Y. A., & Al-Zoubi, S. Y. (2013). E-government as an anti-corruption tool: citizens perceptions. International Journal of Electronic Governance, 6(3), 232-248. Recuperado dehttps://doi.org/10.1504/IJEG.2013.058410
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• Aguirre-Arias, F. (2023). Innovación social para resolver problemas. Caso Sistema Nacional Anticorrupción de México(Tesis de Doctorado. Universidad Anáhuac, Huixquilucan, México.
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• 1
  Dentro del jerga latinoamericana también se encuentran otras palabras atribuidas al soborno entre las más comunes: el jeitinho o el pistolão, el chanchullo, la palanca, el guiso, la viveza criolla, la malicia indígena, la matraca, la mochada, la coima, la tajada, el chanchullo, el shuco, la mermelada, entre otras (Arellano-Gault, Hernández, Álvarez, & Zamudio, 2019).

• 5
  Editora jefe: Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

Evaluadores:

• 7
  Bruno Wilhelm Speck (Universidade de São Paulo, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0001-5085-6825

• 9
  Informe de revisión por pares: el informe de revisión por pares está disponible en este URL. https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/89576/84052

Editado por

Editor adjunto: Mauricio Dussauge Laguna (Centro de Investigación y Docencia Económicas, Ciudad de México / DF - México) https://orcid.org/0000-0001-7630-1879

Felipe Fróes Couto (Universidade Estadual de Montes Claros, Montes Claros / MG - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-4928-9920

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  18 Set 2023
• Fecha del número
  2023

Histórico

• Recibido
  05 Nov 2022
• Acepto
  10 Mayo 2023