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Revista de Saúde Pública

Print version ISSN 0034-8910

Rev. Saúde Pública vol.44 no.3 São Paulo June 2010

http://dx.doi.org/10.1590/S0034-89102010000300013 

ARTIGOS ORIGINAIS

 

Impacto do Programa Fica Vivo na redução dos homicídios em comunidade de Belo Horizonte

 

Impacto del Programa Permanezca Vivo en la reducción de los homicidios en comunidad de Belo Horizonte, Sureste de Brasil

 

 

Andréa Maria SilveiraI, II; Renato Martins AssunçãoI, III; Bráulio Alves Figueiredo da SilvaI, IV; Cláudio Chaves Beato FilhoI, V

ICentro de Estudos em Criminalidade e Segurança Pública. Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Belo Horizonte, MG, Brasil
IIDepartamento de Medicina Preventiva e Social. Faculdade de Medicina. UFMG. Belo Horizonte, MG, Brasil
IIIDepartamento de Estatística. UFMG. Belo Horizonte, MG, Brasil
IVPrograma de Pós-graduação em Sociologia. UFMG. Belo Horizonte, MG, Brasil
VDepartamento de Sociologia. Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas. UFMG. Belo Horizonte, MG, Brasil

Correspondência | Correspondence

 

 


RESUMO

OBJETIVO: Avaliar o impacto de programa de prevenção de homicídios.
MÉTODOS: Com base nos dados do Programa Fica Vivo, de prevenção de homicídios, foi realizado um estudo quase experimental com análise de séries temporais da ocorrência de homicídios no aglomerado Morro das Pedras, em Belo Horizonte, MG, de 2002 a 2006. Comparou-se o número de homicídios ocorridos nessa localidade com os de outras favelas violentas e não violentas e outros bairros da cidade, em cada uma das fases do Programa. Para testar a hipótese de que a redução dos homicídios resultou das ações implementadas pelo Programa, foi elaborado um modelo estatístico baseado em modelos lineares generalizados.
RESULTADOS: Nos primeiros seis meses obteve-se 69% de redução no número médio de homicídios. Nos períodos de refluxo e retomada parcial do Programa, o efeito de redução dos homicídios diminuiu, mas a diferença entre coeficientes com aquele do período inicial não foi estatisticamente significante. Mesmo com a retomada integral do Programa, o efeito continuou similar aos dos períodos anteriores, provavelmente porque o Programa foi implantado em outras favelas violentas da cidade.
CONCLUSÕES: Os resultados apontam que o modelo do Programa Fica Vivo pode constituir uma importante alternativa para prevenção de homicídios contra jovens em comunidades que apresentem características semelhantes às da experiência piloto no Morro das Pedras.

Descritores: Homicídio, prevenção & controle. Adolescente. Adulto Jovem. Avaliação de Programas e Projetos de Saúde.


RESUMEN

OBJETIVO: Evaluar el impacto del programa de prevención de homicidios.
MÉTODOS:
Con base en los datos del Programa "Fica Vivo" (Permanezca Vivo), de prevención de homicidios, fue realizado un estudio quasi experimental con análisis de series temporales de la ocurrencia de homicidios en el región urbanizada Morro das Pedras en Belo Horizonte, Sureste de Brasil, de 2002 a 2006. Se comparó el número de homicidios ocurridos en esa localidad con los de otros barrios violentos y no violentos y otras urbanizaciones de la ciudad, en cada una de las fases del Programa. Para evaluar la hipótesis de que la reducción de los homicidios resultó de las acciones implementadas por el Programa, fue elaborado un modelo estadístico basado en modelos lineales generalizados.
RESULTADOS: En los primeros seis meses se obtuvo 69% de reducción en el número promedio de homicidios. En los períodos de retroceso y retomada parcial del Programa, el efecto de reducción de los homicidios disminuyó, pero la diferencia entre coeficientes con el obtenido en el período inicial no fue estadísticamente significativo. Aún con la retomada integral del Programa, el efecto continuó similar a los dos períodos anteriores, probablemente porque el programa fue implantado en otros barrios violentos de la ciudad.
CONCLUSIONES: Los resultados señalan que el modelo del Programa Fica Vivo puede constituir una importante alternativa para prevención de homicidios contra jóvenes en comunidades que presenten características semejantes a las de la experiencia piloto en el Morro das Pedras.

Descriptores: Homicidio, prevención & control. Adolescente. Adulto Joven. Evaluación de Programas y Proyectos de Salud.


 

 

INTRODUÇÃO

Relatos sobre programas de prevenção a homicídios no Brasil são raros. Entretanto, a literatura aponta experiências bem-sucedidas de prevenção, como o programa The Boston Gun Project's - Operation Ceasefire,ª que enfrentou o problema dos homicídios entre jovens em Boston e inspirou outros municípios por meio de programas como o Reducing Gun Violence - Community Problem Solving in Atlanta,b o Reducing Gun Violence - Operation Ceasefire in Los Angelesc e o Fica Vivo em Minas Gerais. O primeiro foi avaliado por desenhos quase-experimentais com modelos comparativos antes e depois da intervenção no território dos programas e utilização de modelos estatísticos lineares generalizados. O Fica Vivo foi objeto de uma avaliação de sua efetividade pelo método Diferenças em Diferenças com Pareamento por Escore de Propensão (Double Difference Matching).d

Na América Latina, o Programa de Desarollo, Seguridad y Paz (Desepaz), implementado em Cali, Colômbia, reduziu os assassinatos em 50% em 1993.4 O programa Cultura Cidadã, implementado pela Prefeitura de Bogotá, Colômbia, entre 1995 e 1997, reduziu a taxa de homicídios de 72 para 51 por 100.000 habitantes.4 No Brasil, uma série de medidas de natureza preventiva reduziu os homicídios na cidade paulista de Diadema, em 74% entre 1999 e 2005.6

O objetivo do presente estudo foi avaliar o impacto do Programa Fica Vivo na prevenção à ocorrência de homicídios em uma comunidade.

 

MÉTODOS

Belo Horizonte, capital do estado de Minas Gerais, teve incremento de 171% no número de homicídios entre 1990 e 2001. Com base em experiências bem-sucedidas na literatura,e o Centro de Estudos em Criminalidade e Segurança Pública da Universidade Federal de Minas Gerais (Crisp/UFMG) liderou em agosto de 2002 o processo de criação do "Programa Controle de Homicídios", posteriormente denominado "Fica Vivo". Para a gestão do Programa foi criado um grupo de coordenação geral, integrado por representantes dos dois grupos operativos do Programa: o grupo de mobilização comunitária, composto por lideranças comunitárias, gestores públicos locais, representantes de Organizações Não-Governamentais (ONG), empresas e a UFMG; e o grupo de intervenção estratégica, composto por membros do Ministério Público, Polícia Militar, Polícia Civil, Judiciário e a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

O aglomerado denominado "Morro das Pedras" situa-se na região Oeste de Belo Horizonte e contava com cerca de 18.000 habitantes em 2002. O local foi escolhido para sediar o Programa devido a sua alta incidência de homicídios e à malha de aparelhos públicos e lideranças comunitárias motivadas para o enfrentamento do problema.

O funcionamento do Programa teve início com uma série de atividades voltadas para a comunicação, visando informar os moradores sobre as ações do Programa e suas características, sinalizar aos criminosos que os homicídios não seriam mais tolerados como forma de resolução de conflito e estimular a participação da comunidade. Isso ocorreu por meio da fixação de cartazes, distribuição de folhetos, palestras nas escolas, reuniões na comunidade e vinhetas na TV. Em seguida, iniciaram-se ações de intervenção estratégica, com expedição de mandados de busca e apreensão, mobilização da polícia militar e civil para apreensão de delinqüentes, particularmente homicidas contumazes, ações de policiamento velado e investigativo, operações de revista e apreensão de armas, e ocupação policial dos pontos de tráfico por tempo indeterminado quando da ocorrência de homicídios. A finalidade dessas ações foi cumprir a lei, garantir segurança para a comunidade e dificultar o comércio de drogas. Foi ainda instituído um Grupo de Policiamento Especial em Área de Risco (Gepar), composto por policiais militares que buscam interação permanente com a comunidade, sendo realizadas oficinas e eventos (esporte, cultura, lazer, cidadania, saúde e profissionalização), com foco nos moradores de 12 a 24 anos, e criados grupos de trabalho voltados à solução de problemas locais no campo da saúde, educação e inserção produtiva. Procurou-se identificar uma possível rede de proteção social e estabelecer fluxos para sua utilização.

A redução em 47% dos homicídios em seis meses levou à institucionalização do Programa pelo governo estadual em 2003 com gestão pela Secretaria Estadual de Defesa Social (Seds-MG).2,d Esse fato implicou a criação de uma estrutura própria para o Programa, com instalação de um Núcleo de Prevenção à Criminalidade na comunidade, contratação de técnicos, remuneração de monitores de oficinas, definição de orçamento e replicação do modelo em outras 25 comunidades do estado.

Foi utilizado um modelo quase-experimental com análise de séries temporais de homicídios. A área do Morro das Pedras foi comparada com as favelas violentas (Alto Vera Cruz, Cabana, Paulo VI, Pedreira Prado Lopes, Ribeiro de Abreu e Taquaril), que possuíam 64 mil habitantes e foram selecionadas por apresentarem características similares ao do Morro das Pedras. O Morro das Pedras também foi comparado com as favelas não violentas, onde o Programa não havia sido implementado (225 mil habitantes), e com os bairros de Belo Horizonte (1,920 milhão de habitantes).

A definição da área geográfica das favelas no município de Belo Horizonte seguiu a metodologia de estudo anterior sobre a detecção de clusters de homicídios e tráfico de drogas.1 No presente trabalho, utilizou-se a mesma base geo-referenciada de favelas e categorização quanto ao grau de violência, em favelas violentas, outras favelas e outros bairros para comparar o impacto do Programa a outros tipos de favelas.

A Figura representa a cidade de Belo Horizonte com as respectivas áreas geográficas de favelas e, em destaque, aquelas previamente definidas como favelas violentas, entre as quais está o Morro das Pedras. Nessa figura, a concentração espacial de homicídios foi construída a partir de uma série histórica de ocorrências de homicídios registradas pela Polícia Militar de Minas Gerais, no período entre os anos de 2000 e 2006, com um total de 4.480 ocorrências geo-referenciadas. As ocorrências geo-referenciadas são aquelas pelas quais foi possível obter as coordenadas geográficas a partir do endereço descrito na ocorrência policial.

Os dados de ocorrências de homicídios registrados pela Polícia Militar foram analisados com os programas estatísticos R, versão 2.7.2; MapInfo Professional, versão 8.5, e o SPSS versão 12.0.

Inicialmente levantou-se o número semanal de homicídios no Morro das Pedras, favelas violentas, favelas não violentas e bairros de Belo Horizonte em vários períodos, de 2000 a 2006. Os períodos foram divididos conforme exposto na Tabela 1.

O Programa foi paulatinamente expandido para outras favelas violentas de Belo Horizonte durante o período 5 (favelas Pedreira Prado Lopes, Alto Vera Cruz, Cabana e Ribeiro de Abreu em dezembro de 2004, março de 2005, abril de 2005 e junho de 2005, respectivamente).

Para testar a hipótese de que a redução dos homicídios foi conseqüência das ações do Programa, foi elaborado um modelo estatístico específico para responder às questões substantivas da pesquisa, o qual utiliza arcabouço dos modelos lineares generalizados.7

Consideremos inicialmente as duas séries mensais de contagens de homicídios, a do Morro das Pedras (Yt) e a das contagens das outras favelas violentas agregadas (denotada por Xt). O Programa foi implementado nas favelas violentas apenas ao longo do último período de análise. O índice t varia de 1 (janeiro de 2000) a 84 (dezembro de 2006) e indica o mês de ocorrência. Assumimos que as contagens das favelas violentas são variáveis aleatórias independentes e seguem uma distribuição de Poisson com média λtv. O valor de λtv pode variar de mês a mês de forma completamente livre, aumentando, diminuindo ou permanecendo estável. Assim, existem tanto parâmetros quanto existem observações. Como não ocorreram mudanças populacionais significativas em pequenas áreas em Belo Horizonte no período de análise, ignoramos a possível variação no número de homicídios que poderia ser causada por variações da população de risco ao longo do tempo.

Para o Morro das Pedras, supomos que as contagens são independentes e também possuem uma distribuição de Poisson com média λtp=λtvηt. O valor de ηt mede o impacto relativo no número esperado de homicídios ao passar das favelas violentas para o Morro das Pedras no mês t. Isto é, no mês t, o que esperamos no Morro das Pedras (λtp) é igual ao que esperamos nas outras favelas λtv vezes ηt. Um modelo simples para o impacto do Morro das Pedras relativamente às demais favelas violentas é assumir igual a um fator constante no tempo (para captar a diferença relativa típica entre o Morro das Pedras e as demais favelas violentas) vezes quatro fatores multiplicativos, cada um deles associado a um dos períodos experimentais.

Mais especificamente, temos:

O valor exp(β0) representa quanto a menos (ou a mais) observa-se em média no Morro das Pedras relativamente ao restante das favelas violentas num dado mês quando nenhum programa de controle de homicídios está sendo implementado. Esses meses correspondem ao período 1, denominado período de referência. Os outros parâmetros, exp(β1), exp(β2), exp(β3), e exp(β4) representam os impactos relativos nas diversas fases de implementação do Programa. Se inferirmos que βk=0, então o Programa não teve nenhum impacto no período k em relação às favelas violentas. Se inferirmos que βk<0 (ou que βk>0), então o Programa reduz (ou aumenta) mensalmente os homicídios em média exp(β0) por relativamente às demais favelas violentas no período k. Para testar se βk=0 versus βk<0 (ou βk>0), usamos um modelo condicional. Trata-se de uma inferência condicionada ao número total de homicídios nas duas regiões; com isso, reduzimos o problema estatístico a outro cuja estrutura aleatória é idêntica ao modelo usual de regressão logística. A estimação dos parâmetros baseada no método de máxima verossimilhança fornece intervalos de confiança e p-valores para os testes de hipótese de interesse.

Utilizou-se esse mesmo modelo para comparar a incidência de homicídios no Morro das Pedras com aquela que ocorria ao mesmo tempo nas favelas não violentas, que não possuíam o Programa, e com a incidência nos demais bairros da cidade de Belo Horizonte.

Por se tratar de pesquisa com dados secundários, o estudo não foi submetido ao Comitê de Ética em Pesquisa da UFMG. Os dados utilizados foram fornecidos pela Polícia Militar de Minas Gerais, também divulgados na imprensa escrita de Minas Gerais. Os pesquisadores não tiveram acesso a dados desagregados ou à identidade das vítimas.

 

RESULTADOS

A Tabela 2 apresenta as médias de homicídio por período e áreas. As três primeiras colunas, referentes às médias em um período no qual não existiam políticas públicas de prevenção de homicídios no município, apresentam valores que tendem à elevação nas regiões estudadas. As favelas violentas correspondem a aproximadamente 4% do território da cidade, o que faz com que médias de homicídios aparentemente baixas sejam bastante elevadas quando cotejadas ao tamanho da população e à área ocupada. No período de agosto a dezembro de 2002, ocorreu uma acentuada redução do número mensal de homicídios apenas no Morro das Pedras. Tal período corresponde ao início da implementação do Programa, com ações de natureza policial, durante as quais ocorreram ocupações do aglomerado, operações de busca, apreensão, cumprimento de mandados de prisão e início da operação do Gepar. Entre janeiro e junho de 2003, ocorreu redução de todas as atividades do Programa, bem como pequena redução na média mensal de homicídios no Morro das Pedras e outras favelas, além de aumento de homicídios nos bairros de Belo Horizonte. No período seguinte, de julho de 2003 a abril 2004, quando o Programa retomou suas atividades de forma mais sistemática, mas ainda sem um Núcleo local, retomou-se a tendência de crescimento dos homicídios, representada pelo aumento das médias no período, em quase todas as áreas, com exceção da região das favelas não violentas. Esse aumento é pequeno e não é estatisticamente significativo. A comparação das médias permite observar uma queda dos homicídios no Morro das Pedras, assim como nas outras favelas violentas, a partir de maio de 2005. O Programa foi implementado nesses locais, em momentos diferentes, no período entre dezembro de 2004 e julho de 2005. Nas favelas não violentas e nos bairros que não receberam o Programa, não se observou tendência de redução desses eventos; pelo contrário, parece ter ocorrido um aumento do número mensal médio de homicídios, como pode ser verificado na Tabela 2.

A Tabela 3 mostra as estimativas de máxima verossimilhança entre o Morro das Pedras e as outras favelas. O número médio mensal de homicídios no Morro das Pedras foi de 76% daquele nas outras favelas violentas no período 1. Entre outros fatores, essa redução reflete a população menor no Morro das Pedras que no conjunto das favelas violentas. Após instalar o Programa no Morro das Pedras no período 2, obteve-se uma redução adicional, de 69%, em relação às favelas violentas no período 2, uma diferença estatisticamente significante. Isto é, o efeito do Programa nesse primeiro momento é multiplicar o número médio de homicídios das outras favelas violentas por 0,31. Nos períodos 3 e 4, de refluxo ou retomada parcial do Programa, existe uma diminuição do efeito, mas a diferença desses coeficientes com aquele do período 2 não é estatisticamente significante (p-valor igual a 0,34 e 0,10, respectivamente). No último período, quando existe a retomada integral do Programa, o efeito continua diluído e similar aos dos períodos 3 e 4. Uma das possíveis razões é o fato de o Programa ter sido implantado também nas demais favelas violentas ao longo do período 5.

A mesma tendência foi observada ao comparar o Morro das Pedras às favelas não violentas e aos demais bairros de Belo Horizonte (linha 4): o Programa teve um grande impacto inicial, que foi maior ainda nos outros períodos, à medida que os homicídios aumentam em Belo Horizonte.

 

DISCUSSÃO

A avaliação dos impactos do Programa sobre a ocorrência de homicídios deve considerar as dificuldades de se isolarem seus efeitos de outras intervenções ocorridas na área estudada. Do ponto de vista das intervenções de natureza policial, foram implementados em todo o município de Belo Horizonte o Programa de Prevenção Ativa (PPA), a partir de novembro de 2004, e o Programa de Integração e Gestão de Segurança Pública (Igesp), a partir de maio de 2005. O PPA opera com viaturas de policiamento comunitário, que orientam suas atividades priorizando a presença policial onde os crimes são mais freqüentes. O Igesp tem como objetivo gerenciar, monitorar e avaliar as estratégias policiais de controle e prevenção da criminalidade no estado de Minas Gerais. Impactos desses programas sobre a ocorrência de homicídios não podem ser descartados.

O Programa no Morro das Pedras foi responsável por reduções importantes e sustentadas, embora não uniformes, dos homicídios desde sua implementação em 2002. A queda acentuada nos primeiros meses de implementação, quando as ações de proteção social praticamente não ocorriam, aponta a importância das ações de natureza policial e repressiva para redução dos homicídios. A segurança trazida por essas ações permitiu a posterior implementação das medidas de proteção social. Outro indicador da importância das ações do Programa para a redução dos homicídios foi o crescimento desses eventos no primeiro semestre de 2003, período durante o qual ocorreu uma interrupção de praticamente todas as ações do Programa. Quando da retomada do Programa a partir de julho de 2003, as médias de homicídios no Morro das Pedras aumentaram, reduzindo-se novamente a partir de janeiro de 2006, quando atingiram os menores valores no período estudado.

Outra possível explicação para a redução dos homicídios seria a migração dos grupos criminosos para outras áreas.5 Informações provindas do monitoramento de homicídios realizado pela Polícia Militar de Minas Gerais no período não sustentam essa hipótese. Contudo, não pode ser descartado que os grupos criminosos locais tenham substituído seus componentes e, dessa forma, alterado suas práticas, o que, caso desencadeado pelo Programa a partir da prisão dos homicidas contumazes, atesta seu efeito.

O Programa possui características que o aproximam de outros programas que a literatura aponta como bem-sucedidos.6,c,d, e Estes obtiveram reduções no crime no curto prazo com ações repressivas e na esfera da justiça criminal. Essas ações favorecem a implementação das medidas preventivas de proteção social, que garantem reduções adicionais no número de crimes, criam um círculo virtuoso e asseguram bons resultados no longo prazo.3,8 Contudo, em alguns locais, o número de homicídios voltou a aumentar após alguns anos, exigindo novas medidas e novos esforços para manter a mobilização comunitária em torno do problema.3 A experiência do Fica Vivo reforça a necessidade de detalhada e rigorosa vigilância dos homicídios. As intervenções preventivas bem-sucedidas fundam-se no conhecimento das dinâmicas sociais locais que desencadeiam essas mortes violentas. São também necessárias intervenções intersetoriais que fortaleçam a presença do Estado nas áreas mais acometidas, articulando ações de saúde, educação e segurança pública com mobilização e participação da população no planejamento, monitoramento e avaliação das ações executadas.

Os resultados do estudo realizado sugerem que o Programa Fica Vivo pode constituir uma importante alternativa de prevenção de homicídios para comunidades que compartilhem características com a área na qual ele foi originalmente implementado.

 

REFERÊNCIAS

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Correspondência | Correspondence:
Andréa Maria Silveira
Universidade Federal de Minas Gerais, UFMG
Av. Pres. Antônio Carlos, 6627, Unidade Administrativa III - Pampulha
31270-901 Belo Horizonte, MG, Brasil
E-mail: andrea@crisp.ufmg.br

Recebido: 19/5/2009
Aprovado: 4/12/2009
Pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq -Processo nº: 478347/2003-0).

 

 

Artigo baseado na tese de doutorado de Silveira AM, apresentada à Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais em 2007.
Os autores declaram não haver conflito de interesses.
a Kellermann A, Fuqua-Whitley D, Parramore C. Reducing gun violence: community problem solving in Atlanta. Washington, DC: National Institute of Justice; 2006. (Research report)
b Tita GE, Riley KJ, Ridgeway G, Greenwood PW. Reducing gun violence: operation ceasefire in Los Angeles. Washington, DC: National Institute of Justice; 2005. (Research report)
c Peixoto BT, Andrade MV, Azevedo JP. Avaliação econômica do Programa Fica Vivo: o caso piloto. [citado 2009 abr 14]. (Texto para discussão, 36). Disponível em : http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/td/TD%20336.pdf
d Banco Mundial. Prevenção comunitária do crime e da violência em áreas urbanas da América Latina: um guia de recursos municipais [internet]. 2003 [2005 Set 04]. Disponível em: http://www.observatorioseguranca.org/pdf/01%20(25).pdf
e Silveira AM. Prevenindo homicídios: avaliação do Programa Fica Vivo no Morro das Pedras [tese de doutorado]. Belo Horizonte: Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais; 2007

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