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Cadernos de Pesquisa

Print version ISSN 0100-1574

Cad. Pesqui. vol.44 no.153 São Paulo July/Sept. 2014

http://dx.doi.org/10.1590/198053142777 

TEMA EM DESTAQUE

 

Abordagens de planejamento educacional em Cadernos de Pesquisa (1972-1986)

 

Abordajes de planificación educativa en Cadernos de Pesquisa (1972-1986)

 

 

Fabiana Silva Fernandes

Pesquisadora da Fundação Carlos Chagas, fsfernandes@fcc.org.br

 

 


RESUMO

Estudo documental dos artigos publicados no periódico Cadernos de Pesquisa sobre planejamento educacional. Foram analisados 35 trabalhos publicados na seção Planejamento Educacional, no período compreendido entre 1972 e 1986. Buscou-se analisar os textos dentro de uma perspectiva histórica sobre o desenvolvimento do planejamento educacional na América Latina. Procedeu-se com a análise documental, definindo-se dois níveis de análise, um em relação aos elementos textuais dos artigos e outro sobre o conteúdo veiculado. No primeiro nível de análise foram identificados textos de caráter analítico, sínteses de metodologias e experiências e guias de orientação. Em relação ao segundo nível de análise, observaram-se as seguintes categorias: a primeira compreendendo o planejamento educacional subordinado ao sistema econômico; a segunda, artigos que abordam temas e reflexões sobre o planejamento educacional; e a terceira categoria, trabalhos que fazem crítica ao planejamento educacional.

Planejamento educacional, planejamento normativo, América Latina, Cadernos de Pesquisa


RESUMEN

Estudio documental de los artículos publicados en la revista Cadernos de Pesquisa sobre planificación educativa. Se analizaron 35 trabajos publicados en la sección Planificación Educativa en el periodo comprendido entre 1972 y 1986. Se trató de analizar los textos dentro de una perspectiva histórica sobre el desarrollo de la planificación educativa en América Latina. Se procedió con el análisis documental y se definieron dos niveles de análisis, uno sobre los elementos textuales de los artículos y otro sobre el contenido vehiculado. En el primer nivel de análisis se identifi caron textos de carácter analítico, síntesis de metodologías y experiencias y guías de orientación. En lo que se refiere al segundo nivel de análisis, se observaron las siguientes categorías: la primera, que abarca la planificación educativa subordinada al sistema económico; la segunda, que comprende artículos que abordan temas y reflexiones sobre la planificación educativa; y la tercera categoría, compuesta por trabajos que presentan críticas a la planifi cación educativa.

Planificación educativa, planificación normativa, América Latina, Cadernos de Pesquisa


 

 

ESTE ARTIGO TEM POR OBJETIVO analisar os trabalhos sobre o tema do planejamento educacional publicado no periódico Cadernos de Pesquisa. Para isso, foi realizado um levantamento dos artigos relacionados com a temática, desde a origem do periódico, sobre os quais se fez uma análise do formato editorial da revista, da estrutura textual dos trabalhos publicados, da concepção e da finalidade do planejamento educacional e sua articulação com o planejamento de Estado. Foram encontrados 35 artigos, escritos na seção Planejamento Educacional, publicados no período de 1972 a 1986.

A perspectiva que orientou a análise desse material fundamenta-se na discussão sobre a história do planejamento nos países capitalistas e, em particular, na América Latina, em que, a partir da década de 1950, com a criação da Comisión Económica para América Latina – Cepal – e com a implantação de políticas nacionais de desenvolvimento nos países latino-americanos, difundiu-se um determinado modelo de planejamento, articulado com uma concepção intervencionista de Estado.

Na América Latina, o planejamento ganhou força nos decênios de 1950 e 1960, como fator de promoção do crescimento econômico e de desenvolvimento social. Coadunaram-se para isso o desenvolvimento de modelo econômico que incentivava a industrialização pela substituição de importações, no final da Segunda Guerra Mundial, e a criação da Cepal, em 1948, que atuou na concepção de um modelo explicativo para as desigualdades econômicas entre os países, contribuindo para a elaboração de uma perspectiva desenvolvimentista de intervenção do Estado na economia e de estratégias de atuação estatal, mediante o planejamento global e setorial (FERNANDES, 2006). A Cepal foi o grande anteparo da industrialização latino-americana e seu planejamento, tendo uma contribuição importante no desenvolvimento de explicações para o atraso da América Latina em relação aos chamados centros desenvolvidos, e apresentando formas de superá-los (MANTEGA, 1995).

Em termos metodológicos, o planejamento vigente foi o "normativo" ou "racional-desenvolvimentista", caracterizado pela sua centralização em um órgão especializado do Estado e pelo esforço em sub-meter as realidades social e econômica à racionalidade científica moderna.1 Há diversas técnicas e metodologias de planejamento agrupadas dentro da abordagem normativa, uma vez que elas constituem-se, em sua essência, por uma sequência rigorosa de etapas: diagnóstico, análise de decisões, proposta básica e projeto básico contendo objetivos, atividades, cronograma de atividades, recursos, custos e fontes de financiamento.

O termo planejamento racional-desenvolvimentista (racional-desarrollista) foi sugerido por Carlos A. de Mattos (1987), por se tratar de uma atividade inspirada por uma racionalidade única, ao mesmo tempo substantiva (passível de fins sociais estabelecidos a priori) e formal (sujeita a rigores de uma concreta instrumentalização técnica que se propõe otimizar as relações entre os meios e os fins dados) e por estar vinculada à concepção desenvolvimentista de intervenção estatal. Carlos Matus (1987, 1993, 1997) denominou-o de planejamento normativo, dada a rigidez das etapas e o predomínio de uma perspectiva econômica na análise da realidade submetida ao plano. Outros termos utilizados para as metodologias de planejamento desenvolvidas nos decênios de 1950 e 1960 são planejamento econômico e social e planejamento tradicional.

O delineamento de metodologias de planejamento normativo, na América Latina, foi impulsionado pela Cepal que, inspirando-se no modelo soviético, publicou Introducción a latécnica deprogramación, em 1955. Outros organismos internacionais que se dedicaram a isso foram a Organização dos Estados Americanos – OEA –, promotora do Seminário Interamericano de Planejamento da Educação, em Washington, em 1958 e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE –, que aplicou a metodologia de planejamento de recursos humanos no Peru e na Argentina, tendo como referência o êxito do Projeto Regional Mediterrâneo na Europa Meridional.

Reconhecido como o instrumento mais adequado para os Estados latino-americanos intervirem na economia de seus países e promoverem o desenvolvimento, o planejamento normativo foi adotado oficialmente na Reunião de Punta del Este, em 1961, quando se estabeleceu a Aliança para o Progresso, acordo que exigiu dos países latino-americanos a elaboração de planos para o desenvolvimento como contrapartida do investimento externo à continuidade do projeto de modernização da América Latina.

Durante a década de 1950 e início de 1960, na América Latina houve um esforço no sentido de organizar a educação integralmente, de forma racional e criar "sistemas educacionais" adaptados ao desenvolvimento econômico e social vigentes, por meio da utilização de técnicas de planejamento racional-normativo. Dentro dessa perspectiva, o primeiro plano educacional elaborado na América Latina foi o Primer Plan Qüinqüenal de Educación, da Colômbia, em 1956.

A América Latina foi a segunda região, depois da Europa, a iniciar atividades de planejamento da educação, aspecto que esclarece o investimento no tema do planejamento educacional e em sua divulgação, no período de 1972 a 1986, quando a Fundação Carlos Chagas publicou a seção Planejamento Educacional, no periódico Cadernos de Pesquisa.

 

CARACTERÍSTICAS DO FORMATO EDITORIAL DA SEÇÃO PLANEJAMENTO EDUCACIONAL

O primeiro número publicado de Cadernos de Pesquisa foi em 1971, tendo como editor responsável Lólio Lourenço de Oliveira e o seguinte Conselho Editorial: Ana Maria Poppovic; Aparecida J. Gouvea; Bernardete A. Gatti; Carmen Barroso; Heraldo Vianna; Maria Amélia Goldberg; Adolpho Ribeiro Neto e Nicia Maria Bessa.

Na apresentação consta a informação de que a publicação des-se material era uma iniciativa que visava ao desenvolvimento de um canal de comunicação entre instituições e grupos ou pessoas que se dedicavam à pesquisa educacional. Com esse intuito, em outubro de 1972, Cadernos de Pesquisa publicou, em seu quarto número, a seção Planejamento Educacional, dando início à divulgação de trabalhos, em sua grande maioria, de autores estrangeiros, com experiências em planejamento educacional em diferentes países subdesenvolvidos. Inicialmente, foram traduzidos e publicados diversos trabalhos da série Fundamentos do Planejamento Educacional (The Fundamentals of Educational Planning), organizada pelo Instituto Internacional de Planejamento Educacional – IIPE –, de Paris.

Como Cadernos de Pesquisa publicou 28 opúsculos da série, no período de 1972 a 1980, considera-se importante discorrer sobre essa produção do IIPE, com o propósito de apresentar alguns aspectos da proposta editorial da série Fundamentos do Planejamento Educacional, concebida por Philip Coombs e Clarence Edward Beeby.

O primeiro trabalho publicado por Cadernos de Pesquisa, em outubro de 1972, foi o texto intitulado "O que é planejamento educacional?", de autoria de Philip H. Coombs. Esse opúsculo, originalmente intitulado What is the educational planning?, foi traduzido por Leônidas Gontijo de Carvalho, que se ocupou da maior parte das traduções da língua inglesa, dos trabalhos do IIPE.

Originalmente, o artigo de Philip H. Coombs foi publicado em 1970. Era o primeiro título da série Fundamentos do Planejamento Educacional, do IIPE, embora impresso somente após a publicação dos doze primeiros opúsculos. De acordo com explicações de Beeby, o atraso ocorreu devido ao fato de Coombs ter se tornado diretor do IIPE, o que lhe acarretou um acúmulo de tarefas e, também, por conta das rápidas mudanças nas teorias sobre o planejamento educacional, na década de 1970. A estratégia do autor para discorrer sobre o planejamento foi a adoção de uma abordagem histórica acerca do planejamento educacional, em que tratou dos caminhos percorridos pela reflexão sobre o planejamento educacional nas décadas de 1950 e 1960 para, em seguida, apontar tendências à década de 1970, buscando contemplar o dilema do planejamento naquele período. Dentro dessa perspectiva histórica, Coombs destacou condições políticas e administrativas que representavam desafios aos planejadores educacionais.

Embora publicado com atraso, o texto de autoria de Coombs inaugurou uma série sobre planejamento, destinada a quadros técnicos da administração pública e políticos, tal como explicitado na apresentação da coleção:

Os livretos da série são escritos primeiramente para dois grupos: aqueles comprometidos – ou preparando-se para isso – com o planejamento educacional e a administração, especialmente em países em desenvolvimento; e outros, menos especializados, como funcionários públicos e líderes civis, que buscam um entendimento mais geral sobre o planejamento educacional e como ele pode ajudar, sobretudo no desenvolvimento nacional. Os livretos são planejados para serem utilizados tanto como um material de apoio ao estudo individual, como para programas formais de treinamento.2

Coordenada, inicialmente, por Clarence Edward Beeby, que editou os títulos publicados pelo IIPE entre 1967 e 1972, a série tem com foco principal o planejamento em países em desenvolvimento. Os temas divulgados referem-se a métodos de planejamento e técnicas de áreas complementares ao planejamento, como contabilidade e demografia, bem como a problemas enfrentados pelos países subdesenvolvidos para elaborar seus planos e proporcionar a reforma dos seus sistemas educacionais, em consonância com uma política de desenvolvimento econômico.

Em 1973, a edição da série foi assumida por Herbert Lionel Elvin, provavelmente até 1974. Entre os anos de 1976 e 1977, Hans Weiler, então diretor do IIPE, parece ter assumido a publicação dos cinco últimos livretos que foram publicados pela Fundação Carlos Chagas.

Os opúsculos do IIPE são produções de autores predominantemente europeus e norte-americanos, com ampla experiência em países subdesenvolvidos, em cargos políticos e técnicos, em Ministérios de Educação, em cursos de formação e treinamento e em organizações internacionais, como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco – e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – Pnud.

Grande parte dos textos foi traduzida da língua inglesa e alguns do francês. No Quadro 1 anexado a este texto, são apresentadas as produções da série Fundamentos do Planejamento Educacional, em que constam as informações relacionadas às datas de publicação pelo IIPE e pela Fundação Carlos Chagas, bem como outros dados sobre a editoração dos textos.

Além dos opúsculos do IIPE, que contabilizaram 27 artigos, o periódico Cadernos de Pesquisa publicou, na seção Planejamento Educacional, mais oito textos, entre os quais dois de autoria de pesquisadores da Fundação Carlos Chagas: Maria Amélia Azevedo Goldberg, em 1973 e Vitor Henrique Paro, em 1976. Os demais artigos datam de 1981 a 1986, sendo os quatro primeiros de autores latino-americanos e os dois últimos procedentes da Universidade Federal de Pernambuco. No Quadro 2, também aqui anexado, são listadas as referidas produções mencionadas.

 

PLANEJAMENTOS EDUCACIONAL E ECONÔMICO: ANÁLISE DOS ARTIGOS PUBLICADOS

Para a análise dos artigos publicados em Cadernos de Pesquisa foram definidas duas possíveis estratégias: a primeira agrupando os textos em dois grupos, um composto pelos opúsculos do IIPE e outro pelos demais autores; o segundo recurso analítico diz respeito à observação das publicações contextualmente, dentro de uma perspectiva histórica sobre o desenvolvimento do planejamento educacional na América Latina.

A opção pela primeira estratégia permite verificar que as publicações do IIPE possuem um maior enfoque no planejamento econômico, ao qual estaria subordinada a educação, ao passo que, nos outros autores, a educação é o elemento direcionador da discussão sobre o planejamento, seja na unidade escolar, seja no âmbito da política educacional. No entanto, mesmo se a alternativa escolhida fosse essa, a análise temporal não poderia ser descartada, porque a discussão sobre o planejamento vai assumindo direções diversas, dado o contexto econômico dos países subdesenvolvidos e a elaboração de um pensamento crítico sobre a situação social, política e econômica latino-americana.

Por conseguinte, optou-se pela segunda estratégia de análise, procedimento que permitiu compreender o quão as produções sobre o planejamento educacional na América Latina estão arraigadas nos modelos de desenvolvimento econômico da região e nas possibilidades técnicas existentes, a oferecer ferramentas para o diagnóstico e para a previsão dos recursos necessários ao planejamento.

Para o procedimento de leitura e análise dos artigos,3 buscou-se observar os temas e objetivos dos autores, os tipos e as abordagens dos textos e os diferentes conceitos e enfoques de planejamento. Como resultado, foram obtidos dois níveis de análise dos textos, um referente à natureza do texto e outro sobre o conteúdo, ambos publicados.

Com relação à natureza do texto, nota-se que os artigos diferem em termos do tipo de abordagem, sendo identificados aqueles que privilegiaram a discussão metodológica de planejamento, ou a discussão técnica de procedimentos, por exemplo, contábeis, demográficos etc.; ou discussões teóricas; ou ainda relatos de experiência em matéria de planejamento.

Conforme a Tabela 1, verifica-se que 66% dos 35 artigos (23 textos) publicados possuem uma abordagem teórica ou técnica. Somente quatro apresentam uma abordagem metodológica, concebida em uma perspectiva mais ampla, em que se busca articular os procedimentos metodológicos com uma perspectiva teórica. Isso acontece, provavelmente, porque o planejamento normativo, enfoque predominante na produção sobre o tema, enfatiza mais a técnica e os procedimentos, havendo poucas reflexões sobre o método do planejamento como mecanismo mesmo de formulação e implementação das ações de Estado.

 

 

Observando-se a distribuição dos artigos por natureza da publicação, ao longo dos anos, nota-se que a discussão teórica se dá durante todo o período analisado, enquanto a discussão técnica ocorre até 1977. Isso é explicável na medida em que, a partir desse período, o planejamento normativo mostrava dificuldades de implementação, reunindo uma série de críticas contra si. Nesse sentido, a Tabela 2 ilustra bem a distribuição desses artigos, conforme a abordagem:

Ainda em relação à natureza, outro aspecto verificado refere-se ao tipo de texto publicado, sendo identificadas produções de caráter analítico, sínteses de técnicas e experiências e guias de orientação, geralmente relacionados com os textos referentes à discussão técnica e relatos de experiência.

Os artigos classificados como sintéticos referem-se às sínteses de metodologia de planejamento, informações sobre órgãos nacionais de planejamento e sínteses de técnicas. Esses foram publicados entre 1972 e 1976, sendo procedentes do IIPE e da Fundação Carlos Chagas. São textos mais técnicos, de abordagem predominantemente metodológica e técnica e se situam em um momento de divulgação das experiências e das ferramentas disponíveis à elaboração do planejamento econômico.

Os textos qualificados como guia de orientação são de procedência do IIPE e foram publicados entre os anos de 1973 a 1980. Grande parte possui abordagem técnica, sendo alguns relatos de experiência e tratam de temas relacionados ao planejamento educacional, referente às técnicas de planejamento, ao papel do planejador e do administrador da educação e aos problemas específicos dos países em desenvolvimento, como a educação rural e a educação permanente, que exigem do planejador um olhar específico para essa questão. Há artigos que discutem o macroplanejamento, dentro de uma abordagem econômica e pouco vinculada à educação; ao passo que outros – fundamentalmente aqueles que se espraiam pelas dificuldades da educação latino-americana – dedicam um maior foco nas questões sociais e econômicas que afetam o planejamento educacional, trazendo uma contribuição significativa à discussão sobre o planejamento dos sistemas nacionais de educação.

Os artigos classificados como textos de análise, em sua maioria são artigos teóricos e, com exceção dos publicados em 1972 e 1975, apresentam uma abordagem mais crítica sobre os problemas latino-americanos que não foram solucionados pelo planejamento econômico. Assim como os artigos denominados guias de orientação, que partem de uma análise da situação socioeconômica dos países latino-americanos, esses textos buscam compreender os motivos pelos quais os planejamentos não foram bem-sucedidos.

Na Tabela 3 verifica-se que quase metade dos textos são guias de orientação, ainda que apresentem características analíticas ou sintéticas, contudo, optou-se por qualificá-los somente como guias de orientação, pois é o que os diferencia das outras produções.

 

 

A distribuição dos artigos por tipo de texto e ao longo do período, conforme a Tabela 4, oferece a seguinte informação:

Nota-se que o guia de orientação, tipo mais frequente de texto, percorre o período de 1972 a 1980, não aparecendo na década de 1980, momento em que foram escritos os textos de análise crítica sobre o planejamento educacional, aspecto que será abordado adiante.

No intuito de resumir a informação sobre a natureza dos artigos publicados, anexado a este texto há o Quadro 3, em que todos os artigos foram agrupados pelo tipo de texto, em ordem crescente por ano e com esclarecimentos sobre o tema de cada artigo, considerando ainda as respectivas abordagens e autorias.

O segundo nível de análise, referente ao conteúdo da publicação, permitiu a classificação dos artigos em três grupos: o primeiro compreende o planejamento educacional subordinado ao sistema econômico; o segundo aborda temas e reflexões sobre o planejamento educacional em si e os problemas dos sistemas educacionais latino-americanos; o terceiro grupo faz a crítica ao planejamento educacional.

O primeiro grupo condiciona os artigos publicados na década de 1970 e que se caracterizavam pela ênfase na dimensão técnica do planejamento, concebendo o planejamento educacional subordinado ao sistema econômico, na medida em que o desenvolvimento da educação teria por horizonte o crescimento econômico, mediante a análise das necessidades relativas à mão de obra, da projeção de custos, da previsão de vagas no ensino e da definição de estratégias para desenvolver recursos humanos e aumentar o rendimento das instituições educacionais. Nesse sentido, con-firma-se a ideia de um planejamento educacional integrado com o plano econômico e social, voltado ao desenvolvimento nacional, particularmente no que se refere à formação de mão de obra.

Do ponto de vista metodológico, o planejamento programático era preponderante na segunda metade da década de 1960, caracterizando-se pela tentativa de organizar no plano todas as dimensões do objeto que se planeja, como no estilo de planejamento integral de educação. Já o enfoque predominante era o modelo de recursos humanos, que foi o primeiro a se destacar, antes do modelo de investimento e do modelo da demanda social (AGUERRONDO, 2000).

O planejamento educacional elaborado a partir do modelo de recursos humanos iniciava-se com a estimativa de necessidade de mão de obra, projetada na economia para o pessoal com diversos níveis de educação formal e séries específicas de habilidades e conhecimentos técnicos e profissionais. Em seguida, em posse dessas informações, os níveis e modalidades apropriados de educação deveriam ser ajustados para que o resultado do sistema educacional suprisse as necessidades da economia. Nota-se que era um planejamento de longo prazo, limitado a predizer as necessidades e expectativas da economia, assim como das particularidades do mercado de trabalho.

Outro enfoque de planejamento abordado nessa primeira categoria foi o modelo de investimento, que analisa a relação custo/benefício de políticas alternativas para determinar qual a mais eficiente. Esse modelo procura responder as questões sobre a otimização dos gastos estatais e a alocação dos recursos disponíveis e tem como fundamentação os trabalhos da economia da educação, particularmente Schultz, Solow, Denison e Kuznet (UNESCO; CEPAL; PNUD, 1981).

A abordagem de recursos humanos e de investimento, denominado por Tedesco (1987) como enfoque de oferta, complementam-se como perspectivas explicativas e normativas do processo econômico.

Dentro dessa perspectiva, o problema consistia, no plano social, em determinar qual era a contribuição da educação para o crescimento econômico e, no plano individual, qual a sua incidência na produtividade e no ingresso ao mercado de trabalho. A relação entre educação e emprego é caracterizada mediante dois postulados básicos. O primeiro refere-se à relação entre educação e emprego num nível individual: "la educación desarrolla la productividad del trabajador y, en tanto el salário refleja la productividad, un aumento de ésta provocaría incrementos en los salarios..." (TEDESCO, 1987). O segundo refere-se ao vínculo entre a educação e o plano da sociedade global: "el razonamiento considera que si la educación aumenta la productividad, el crecimiento económico está estrechamente vinculado a la expansión educativa" (TEDESCO, 1987). Portanto, a educação, a partir desse enfoque, teria uma contribuição para o crescimento econômico e no plano individual, incidiria sobre a produtividade e os salários. (FERNANDES, 2006, p. 60)

A segunda categoria de publicações refere-se aos artigos que fazem uma reflexão no interior do sistema educacional, apegando-se aos problemas sociais e aos fenômenos demográficos proporcionados pela industrialização dos países subdesenvolvidos, que trouxeram desafios para o planejamento da educação, exigindo um amplo conjunto de reformas no sistema educacional. Se, no conjunto dos opúsculos anteriores, o desafio era a implementação de sistemas educacionais em consonância com o desenvolvimento econômico, as questões desse grupo de artigos são as consequências do desenvolvimento econômico latino-americano: a desigualdade social; o êxodo rural; a educação no campo; a educação permanente; o currículo da educação no meio rural; os custos elevados; o acesso restrito a crianças de áreas rurais; a baixa qualidade do ensino; o atraso na provisão de ensino adequado em relação às metas de desenvolvimento; o desemprego dos jovens e a alta concentração de renda. Esses temas são mais enfocados do que propriamente o planejamento e suas técnicas, de modo que a finalidade desses artigos destina-se a problematizar a realidade social, fornecendo subsídios para planejadores refletirem sobre a efetividade e os limites dos planos elaborados.

Pierre Furter, por exemplo, no opúsculo publicado em Cadernos de Pesquisa, em 1978, problematizou a relação entre planejamento e educação permanente, uma vez que a educação permanente foi definida por "vagos esboços futuristas", conflitantes com a análise prospectiva, fundamentada na realidade presente e no cálculo das tendências para o futuro. Partindo dessa tensão, o autor se propôs a "pesquisar em que condições a educação permanente poderia tornar-se a força motriz do conjunto de atividades de um planejamento da educação". Um dos problemas expostos foi a recorrente falha de implementação dos planos, a que o autor atribuiu, fundamentalmente, à enorme distância entre os projetos e planos e às realidades cotidianas dos professores e suas práticas.

O autor discorreu também sobre as razões que poderiam explicar a brusca difusão da educação permanente, a partir de 1960, mencionando entre outras, as razões de ordem socioeconômica e as políticas. As primeiras referiam-se às transformações nas cadeias de produção, como a automatização, exigindo do profissional não apenas a atualização dos conhecimentos, mas também a "reconversão profissional total" (FURTER, 1978, p. 77). Do ponto de vista político, afirmou o autor que "a educação permanente faz parte da discussão sobre a democratização de nossas sociedades pós-industriais" (p. 77).

E, nessa linha de argumentação, seguem os demais textos classificados nesse segundo grupo, que buscaram refletir sobre o planejamento da educação tendo como ponto de partida especificidades e desafios prementes no interior da educação.

Por fim, foram classificados separadamente os últimos cinco artigos publicados na seção Planejamento Educacional, uma vez que introduzem um enfoque sociológico na análise dos problemas sociais e educacionais. Dentro desse grupo há textos que abordam o contexto de desenvolvimento econômico e social da América Latina e outros que, dentro de uma perspectiva mais crítica ao planejamento, denunciam seu compromisso com a manutenção de estruturas de poder e a reprodução capitalista.

Os primeiros artigos desse grupo foram escritos por autores latino-americanos, enquanto os dois últimos por autores brasileiros, que fizeram uma discussão sobre o planejamento como instrumento tecnocrático de intervenção estatal, no contexto do Estado nacional.

Rama (1981) discorreu sobre a forma como a educação foi se estruturando nos países da América Latina, tendo em vista os condicionantes históricos, econômicos e sociais dos países. Afirmou que as condições socioeconômicas da América Latina estavam relacionadas a diversos fatores de origem histórica e social, entre os quais: a origem colonizada dos povos dessa região e a coexistência de formas rudimentares de atividade econômica com processos de modernização, que proporcionaram formas desiguais de acesso à educação às classes sociais. Compartilhando de uma perspectiva estruturalista, o autor estabeleceu um peso importante à cultura:

A cultura outorga solidez ao edifício social construído a partir das estruturas econômicas e consolida a legitimidade da ordem vigente; por isso tem um peso tão importante com relação às outras dimensões sociais e sobrevive às estruturas econômicas e ao sistema de poder que lhe deram origem, recebendo a influência das mudanças que se vão produzindo nessas ordens. (RAMA, 1981, p. 47)

Para Rama, na América Latina, elementos modernizadores articularam-se às estruturas de poder tradicionais, diferentemente do que aconteceu na Europa. Essa análise evoca a discussão de Faoro (1994) sobre modernidade e modernização, que proporcionariam consequências distintas ao processo social, tendo em vista a conformação das estruturas de poder:

[...] a modernidade compromete, no seu processo, toda a sociedade, ampliando o raio de expansão de todas as classes, revitalizando e removendo seus papéis sociais, enquanto a modernização, pelo seu toque voluntário, se não voluntarista, chega à sociedade por meio de um grupo condutor, que, privilegiando-se, privilegia os setores dominantes. (FAORO, 1994, p. 99)

Nesse contexto, a educação era marcada por profundas desigualdades em sua oferta e se destacava pelo alto índice de analfabetismo. A partir da década de 1960, mudanças no modelo econômico, fundamentalmente do modelo de substituição de importações para um processo de industrialização voltado ao mercado externo, contribuiu para a que a alfabetização e a educação popular não se convertessem em processo generalizado e homogeneizador.

A modernização capitalista agrária e o investimento em processos tecnológicos mais sofisticados promoveram a exclusão de mão de obra do campo e a falta de investimento na educação primária, produzindo um cenário social composto por uma massa desempregada, constituída de população marginal que não chegava mesmo a ser considerada reserva de mão de obra. O estilo de desenvolvimento predominante, marcado pela alta concentração de renda, dirigida aos mercados externos e às camadas superiores do mercado interno, determinaram que o pleno emprego, como um objetivo do processo de desenvolvimento econômico, não se cumprisse, aspecto que derrubava um dos grandes objetivos do planejamento econômico.

A consequência é a tendência à polarização no sistema educativo. Enquanto a educação popular expande-se lentamente, estimulase o crescimento dos níveis médios e superior para satisfazer as demandas de grupos sociais médios que, embora não participem adequadamente nem do poder nem do ingresso, alimentam expectativas de mobilidade ascendente através desta oferta de educação prolongada, convertendo-se em legitimadores do sistema pela participação simbólica que têm nela. (RAMA, 1981, p. 54)

Em outro artigo publicado por Cadernos de Pesquisa, Filgueira (1982) apontou tendências manifestas pela expansão educativa no período de 1960 a 1970, apresentando evidências sobre um maior crescimento da Educação Média e Superior, em detrimento da Escolarização Primária. Como consequência houve a desigualdade no acesso à educação e à manutenção do analfabetismo: "o processo de expansão educativa tende a gerar status educacionais médios e altos, provocando uma sobre-educação relativamente qualificada que não pode ser absorvida satisfatoriamente por ocupações de acordo com esse nível de qualificação" (FILGUEIRA, 1982, p. 69).

Tedesco (1982) apresentou informações sobre o nível de escolaridade nos países latino-americanos, no período de 1960 a 1970, e sua relação com o mercado de trabalho na indústria, compartilhando das afirmações dos autores anteriores sobre as desigualdades existentes na oferta de diferentes níveis educacionais. Reafirmou a ideia de que a expansão educativa ocorreu com relativa autonomia das "determinações do aparato produtivo" (TEDESCO, 1982, p. 76), fruto de demandas sociais e decisões políticas que pareciam "desempenhar papel muito mais decisivo do que as determinações técnicas no incremento do nível educativo da população" (p. 76). A afirmação anterior foi corroborada pelas evidências empíricas, confirmando que o desempenho em determinados empregos era satisfeito com diferentes níveis educacionais. "As exigências educativas para o acesso e mobilidade ocupacional parecem depender mais das condições nas quais funciona o mercado de trabalho do que das demandas técnicas" (TEDESCO, 1982, p. 77).

Em relação ao fenômeno da desvalorização educativa, o autor a compreendeu como uma resposta do sistema social ao processo de massificação das instituições escolares, distinguindo duas linhas de análise sobre esse fenômeno, a saber: i) o fato de a expansão educativa não vir acompanhada da melhor distribuição de renda; e ii) as diferenças entre o nível de qualificação real para determinado emprego e as qualificações exigidas, cujas evidências empíricas correspondem à subutilização de mão de obra escolarizada. Duas interpretações para esse fenômeno foram o aumento do número de anos de estudo, sem alterações no conteúdo curricular e a dificuldade de se introduzir novos conteúdos curriculares provenientes do avanço científico-técnico. Por fim, a diminuição dos investimentos em educação, como um fator de descenso efetivo na qualidade educativa, surgia como uma hipótese à desvalorização educativa.

Já Roggi (1982, p. 59), refletindo sobre as mudanças educativas na América Latina, tomou como rumo uma abordagem distinta, afirmando:

Para os que sustentam que os chamados sistemas educativos são na realidade subsistemas da sociedade global e que, no seu desenvolvimento, estão fortemente condicionados pelo funcionamento das estruturas econômicas e sociais dessa sociedade global, é claro que, para analisar os elementos de inércia e mudança que estejam incluídos nestes sistemas educativos, é necessário estudar primeiramente as características do processo de mudança sociocultural que se vive no interior da sociedade.

Defendeu que as reformas globais do sistema educacional são capazes de vencer a capacidade de inércia, em detrimento das parciais, do tipo organizativo ou metodológico, ampliando, assim, a compreensão sobre reformas educacionais para além das questões de ordem técnica.

Neves e outros autores (1984) fizeram uma crítica à racionalidade técnica do planejamento educacional, que privilegiou uma visão segmentada dos problemas. Para os autores, contrapondo-se a essa perspectiva de planejamento, a formação do planejador, de caráter pragmático e restrito às agências de governo, era revista diante das mudanças na sociedade brasileira e do crescente fortalecimento das instituições da sociedade civil.

O texto retomou aspectos da história do desenvolvimento econômico brasileiro, fazendo uma leitura crítica do planejamento como instrumento de intervenção estatal para organizar o processo de acumulação capitalista, mediante as políticas de industrialização no país. Com o acirramento das desigualdades sociais, em um cenário de ditadura militar, surgiam formas específicas de enfrentamento popular, mediante a organização e a reinvindicação da sociedade civil, que imprimiram novas possibilidades ao planejamento como ferramenta de governo.

Finalmente, Oliveira e Neves (1986) afirmaram que os programas de desenvolvimento regional, implantados desde a década de 1970 no Nordeste brasileiro e centralizados no âmbito federal, proporcionaram mudanças nas relações entre os poderes central e local. Nesse contexto:

[...] o coronel que até então emprestava seu apoio irrestrito ao poder central, em troca da sua autonomia econômica e política ao nível local, configurando-se como a própria materialização do Estado, ao integrar-se à burguesia nacional, como capitalista per-de a prerrogativa do Estado Regional e passa a ser, apenas, representante do projeto nacional de expansão capitalista para a região. (OLIVEIRA; NEVES, 1986, p. 6)

Apesar disso, o coronel não teve o seu poder enfraquecido, pois foi reforçado economicamente, mediante incentivos fiscais, creditícios e politicamente, com a formação de uma burocracia atuando em seu favor:

[...] como decorrência da nova constelação de fatores, as práticas clientelistas tradicionais, caracterizadas pela relação direta de troca de favores patrão-empregado, são, progressivamente, substituídas pela intermediação de funcionários, os quais, sob uma aparente neutralidade técnica, asseguram a dependência e o controle político de segmentos cada vez mais representativos da sociedade. (OLIVEIRA; NEVES, 1986, p. 6)

Com relação à educação, o forte traço clientelista nos Estados e municípios do Nordeste tem se utilizado do setor da educação para fortalecer as bases de sustentação política, em contraposição às diretrizes do executivo federal:

A análise de poder entre as diversas instâncias político-administrativas, no esforço de implementar a expansão capitalista no país, sob a égide do Estado, tem evidenciado, entretanto, que o processo de modernização pelo qual vem passando o aparelho educacional, não só tem preservado o forte traço clientelista, no âmbito local, como tem tido, no planejamento, um importante elemento de articulação entre aquele processo e a manutenção das estruturas clientelistas. (OLIVEIRA; NEVES, p. 6)

Esse conjunto de artigos é consonante com uma nova abordagem sobre o desenvolvimento econômico dos países subdesenvolvidos que surgiu no próprio pensamento cepalino. Gurrieri (1987) destaca al-guns fatores que provocaram essas críticas: "a análise sociológica e as reflexões provocadas pela denominada 'crise da planificação'".

A exposição de uma análise sociológica no âmbito da Cepal orientou-se à busca de um "enfoque integrado" do desenvolvimento, que conduziu às estruturas de poder. O estudo das transformações históricas dos processos não apenas econômicos, mas também políticos, deu ensejo à manifestação dos conflitos e alianças entre classes e grupos sociais. Dessa forma, concluiu-se que os estilos econômicos e políticos que se consolidam correspondem à expressão de estruturas de dominação. A explicação do atraso dar-se-ia, portanto, não pelas trocas desiguais entre os países periféricos e os centrais, mas mediante as alianças de classes nativas com os interesses do capital internacional.

Desde ambas perspectivas, como análisis histórico y como programa de acción, la sociología derivó hacia la cuestión del poder: sus principales núcleos, su distribución en la sociedad, sus diversas manifestaciones (económicas, políticas, culturales etc.). Sin embargo, su esfuerzo no tuvo como resultado un examen más detallado del aparato estatal y sus actividades pues se concentró en las fuerzas sociales que, se suponía, maleaban la estructura y orientación del Estado. Es decir, prestaron mucha mayor atención al Estado definido como sistema de dominación que como aparato, a las fuerzas sociales y políticas, que pugnaban por controlar su estructura institucional que a la conformación y funcionamiento de la misma. (GURRIERI, 1987, p. 207)

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os artigos publicados na seção Planejamento Educacional, de Cadernos de Pesquisa, em sua maioria eram traduções de livretos da série Fundamentos do Planejamento Educacional, do IIPE, instituição ligada à Unesco, que teve um importante papel na formação de especialistas e na divulgação de perspectivas teórico-metodológicas e de experiências na área de planejamento.

Submetidos a dois níveis de análise, o primeiro, considerando características referentes à abordagem e tipo de texto e, o segundo, enfocando o conteúdo, os artigos explicitaram um teor predominantemente técnico, no período compreendido entre 1972 a 1979, coincidindo com o intervalo de tempo em que os países da América Latina se apropriavam de técnicas de planejamento direcionadas ao provimento de mão de obra para o desenvolvimento econômico e o atendimento de demandas sociais.

O segundo nível de análise permitiu identificar três enfoques diferentes em relação ao planejamento educacional. Enquanto o primeiro possui uma ênfase nos aspectos técnicos do planejamento, o segundo debruça-se sobre os problemas sociais e educacionais dos países subdesenvolvidos, focalizando processos de reforma da educação. A mudança no tema fez com que a discussão se deslocasse das técnicas de planejamento às questões políticas e sociais.

Já o terceiro enfoque faz a crítica ao planejamento educacional, subordinado ao econômico e ao seu papel como instrumento de organização das políticas do Estado.

Observou-se que, historicamente, as abordagens estavam em consonância com os processos de mudança no planejamento educacional latino-americano: o enfoque técnico predominou no período compreendido entre 1972 e 1977; o político e educacional, de 1975 a 1980 e o crítico e sociológico, nos anos de 1981 a 1986.

O projeto educacional, na década de 1960, nos países latino-americanos, em geral, esteve atrelado ao projeto de desenvolvimento econômico e social, tendo como horizonte o aprimoramento da força de trabalho (AGUERRONDO; LAMARRA, 1978). A educação era concebida como uma das bases do projeto de desenvolvimento econômico e a garantia das condições objetivas à implementação do planejamento educacional caberia ao Estado que, "independente dos centros de pressão política ou ideológica, colocaria todas as práticas sociais na busca dos objetivos traçados, mediante um corpo de técnicos a serviço do Estado" (FERNANDES, 2006, p. 51).

O modelo normativo de planejamento utilizado nesse período entrou em crise a partir de 1970, juntamente com a concepção estruturalista da Cepal sobre o subdesenvolvimento, devido à incapacidade dessa teoria em vincular políticas de ajuste e de desenvolvimento (VILLARREAL, 1987). São diversos os aspectos negativos do planejamento normativo, apontados por estudiosos (LINSTONE, 1997; MATTOS, 1987, 1988; MATUS, 1987, 1993, 1997; VILLARREAL, 1987), os quais se referem, basicamente, aos problemas técnicos, políticos e ideológicos desse modelo. O planejamento educacional nas décadas de 1960 e 1970, portanto, era uma consequência da abordagem econômica, essa subjacente aos processos de intervenção do Estado desenvolvimentista, que se convencionou chamar de "planejamento econômico capitalista" (HORTA, 1982, 1985). Criou uma expectativa de mudança social, frustrada pela sua subordinação aos planos econômicos, cujo compromisso com os índices de acumulação gerou uma série de problemas aos sistemas educacionais, tais como os discutidos pelos autores classificados no segundo grupo de artigos.

À frustração social, acrescentaram-se as críticas à teoria do capital humano e ao reducionismo econômico do planejamento, uma vez que "a educação não democratizava oportunidades, não gerava igualdade e não diminuía a injustiça social" (GENTILINI, 1999).

Fomentando, inicialmente, a industrialização substitutiva de importações, o modelo de Estado predominante no período, ou seja, o regime populista na América Latina, gerou um movimento marcado pela expansão do setor privado da economia e a criação de novas áreas de investimento, concentradas em torno de uma "indústria básica". As bases econômicas conformadas pela intervenção da política desenvolvimentista de Estado promoveram a divisão social do trabalho e alteraram aspectos demográficos, incrementando o setor popular urbano e formando uma classe operária (CARDOSO; FALLETO, 1970).

Essas mudanças na economia e na estrutura social dos países em desenvolvimento correspondem ao cenário de fundo das reflexões do segundo grupo de trabalhos publicados no Cadernos de Pesquisa, os quais defendiam a necessidade de compreender os processos políticos e incorporar no planejamento educacional problemas sociais que criavam obstáculos para que os planos fossem bem-sucedidos.

Enfim, o planejamento é submetido à crítica, mediante uma perspectiva sociológica que julga a neutralidade do planejamento econômico normativo e tenta compreender as estruturas sociais dos países, marcadas por uma história de colonialismo, exploração e formação de composições políticas altamente conservadoras e concentradoras de poder.

 

REFERÊNCIAS

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Recebido em: AGOSTO 2014|
Aprovado para publicação em: SETEMBRO 2014

 

 

1 Habermas (1983) denomina esse "esforço" de racionalidade instrumental, definindo-o como a aplicação da lógica original da racionalidade científica moderna nas relações sociais, nas quais as condições materiais de produção passam a ser processo vital.
2 Tradução nossa de: "The booklets in this series are written primarily for two groups: those engaged in – or preparing for educational planning and administration, especially in developing countries; and others, less specialized, such as senior government officials and civic leaders, who seek a more general understanding of educational planning and of how it can be of help to over-all national development. They are devised to be of use either for private study or in formal training programmers" (UNESCO, 1970, p. 6).
3 O procedimento de trabalho fundamentou-se, principalmente, no artigo de Pimentel (2001).

 

 

ANEXOS

 

 

 

 

 

 

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