Formulação e implementação da ação afirmativa para pós-graduação do Museu Nacional¹

Development and implementation of affirmative action for graduate studies at the Museu Nacional

Formulation et mise en place d’une politique d’action affirmative de troisième cycle du Museu Nacional

Formulación e implementación de la acción afirmativa para postgrado del Museu Nacional

RESUMO

O trabalho analisa a política de ação afirmativa instituída na pós-graduação em antropologia social do Museu Nacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. O objetivo é contribuir com a literatura e analisar a formulação e a implementação das ações afirmativas para pós-graduação de uma perspectiva crítica. Destaca-se a importância da participação conjunta dos corpos discente e docente na elaboração e discussão da proposta, bem como o fato de se terem levado em consideração as barreiras enfrentadas por negros e indígenas no ingresso à pós-graduação e o papel do processo tradicional de seleção na manutenção desses obstáculos. Contudo, não se mostra suficiente que os programas apenas criem mecanismos para ingresso desses grupos na pós-graduação, sendo indispensável a formulação de políticas de permanência.

Palavras-chave:
Ação Afirmativa; Pós-Graduação; Políticas Públicas; Museu Nacional

ABSTRACT

This study analyzes the Affirmative Action policy implemented in the graduate program in social anthropology at the Museu Nacional of the Federal University of Rio de Janeiro. The goal is to contribute to the literature and to analyze the development and implementation of affirmative actions for graduate studies from a critical perspective. This study highlights the importance of joint participation of students and faculty in preparing and discussing the proposal, as well as the fact that they have taken into consideration the barriers faced by black and indigenous peoples entering into the graduate programs, and the role of the traditional selection process on maintaining these obstacles. However, the programs should not only create mechanisms for the admission of these groups into graduate programs, but it is also essential to develop policies for retention

Keyword:
Affirmative Action; Postgraduate Study; Public Policies; Museu Nacional

RÉSUMÉ

Ce travail analyse la politique d’action affirmative dans les cycles post universitaires en anthropologie sociale du Museu Nacional de l’Université Fédérale de Rio de Janeiro. L’objectif est de contribuer à la littérature sur le sujet et d’analyser la formulation et la mise en place des actions affirmatives d’une perspective critique. L’importance de la participation conjointe du corps enseignant et des étudiants dans l’élaboration et la discussion de la proposition, ainsi que la nécessité de tenir compte des barrières auxquelles les noirs et les indigènes sont confrontés au moment de s’inscrire et le rôle que joue le processus de sélection traditionnel dans le maintien de ces obstacles sont soulignés. Cependant, il ne suffit pas que les programmes mettent en place des mécanismes pour l’accès de ces groupes à ces cycles d’études, il faut aussi formuler des politiques visant à les y maintenir.

Mots-clés:
Action Affirmative; Supérieur Troisième Cycle; Politiques Publiques; Museu Nacional

RESUMEN

El trabajo analiza la política de acción afirmativa instituida en el postgrado en antropología social del Museu Nacional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. El objetivo es contribuir con la literatura y analizar la formulación e implementación de las acciones afirmativas para postgrado desde una perspectiva crítica. Se destaca la importancia de la participación conjunta del alumnado y los docentes en la elaboración y discusión de la propuesta, así como el hecho de haber tenido en cuenta las barreras enfrentadas por negros e indígenas en el ingreso al postgrado y el papel del proceso tradicional de selección en el mantenimiento de tales obstáculos. Sin embargo, no parece suficiente que los programas tan solo creen mecanismos para el ingreso de estos grupos en el postgrado, siendo indispensable la formulación de políticas de permanencia.

Palabras clave:
Acción Afirmativa; Posgrado; Políticas Públicas; Museu Nacional

Por muito tempo, o argumento de que a raça seria um fator gerador de desigualdades sociais no Brasil foi negado, prevalecendo a ideia de que o Brasil era um país “sem linha de cor”, em que não havia barreiras para que as pessoas pretas e pardas alcançassem cargos de prestígio. Considerando que a segregação racial e a discriminação não eram sancionadas pelo sistema jurídico, como no caso da África do Sul e dos Estados Unidos, vigorou o mito de que a sociedade brasileira seria livre de preconceitos e discriminações raciais. ( GUIMARÃES, 2001 , p. 148-149)

Apenas com a redemocratização recente do país renasce o protesto negro e de outros grupos discriminados, o que desencadeia um debate a respeito das desigualdades brutais de raça e classe reveladas por dados estatísticos nacionais e coloca em xeque a pretensa ausência de distinções rígidas entre brancos e negros² (HASENBALG, 1979/2005; HASENBALG; VALLE SILVA, 1999; LIMA, 2010, p. 78-79; VALLE SILVA, 1981). Não se pode esquecer que o acesso à educação, principalmente a de nível superior e de qualidade, é um fator relacionado às desigualdades no país, visto que a educação é instrumento principal de mobilidade social e, portanto, indivíduos sem ou com pouco acesso a ela tendem a ter menor renda e a transmitir seu baixo capital educacional para seus descendentes (COUTINHO, 2010, p. 97).

O acesso à universidade pública é um caso de desigualdade, já que, até a criação dos programas de cotas, as vagas nas universidades públicas, especialmente as dos cursos de maior prestígio e mais disputados, eram preenchidas quase em sua totalidade por estudantes brancos e oriundos de escolas particulares, ocasionando a exclusão dos alunos negros, indígenas e provenientes de escolas públicas (VIEIRA, 2006, p. 376).

Diante de tal cenário de desigualdade no acesso, diversas instituições de ensino superior públicas e privadas de todo o país começaram a instituir, a partir de 2003, programas de ações afirmativas para negros e alunos oriundos de escolas públicas, que são políticas focais que alocam recursos em favor de pessoas pertencentes a grupos discriminados e têm por objetivo combater desigualdades e discriminações étnicas, raciais, religiosas, de gênero ou de casta, de modo a proporcionar um aumento do acesso a posições importantes e tornar sua composição mais representativa do perfil demográfico da sociedade (GRUPO DE ESTUDOS MULTIDISCIPLINARES DA AÇÃO AFIRMATIVA, 2011; KENNEDY, 2015).

Em um primeiro momento, tais políticas ficaram restritas à graduação. Entretanto, o acesso às melhores carreiras e a reprodução do conhecimento dependem cada vez mais não apenas da obtenção de um diploma de graduação, mas também da realização de pós-graduações, especialmente mestrado e doutorado.

Apesar da falta de dados sistemáticos sobre a composição racial do corpo de docentes e pesquisadores das universidades públicas brasileiras, é possível notar que os negros (pretos e pardos) perfazem somente 15,2% dos doutores titulados e 19,3% dos mestres, o que corresponde a 18,1% do total de titulados (ARTES, 2015). Dessa forma, para que o processo de expansão dos direitos seja efetivo e o objetivo da igualdade de oportunidades seja alcançado, parece ser necessário que as ações afirmativas sejam estendidas também para a pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado).

A instituição de ações afirmativas para pós-graduação é pouco conhecida e analisada pela literatura acadêmica, seja no que toca à justificação dessas medidas, seja no que concerne à sua formulação. Grande parte dos trabalhos sobre o tema analisa o debate jurídico e filosófico a respeito dos fundamentos que embasam esse tipo de política, especialmente as de cunho racial, bem como sua compatibilidade com os princípios constitucionais (GOMES, 2001; SARMENTO, 2008; SOUZA NETO, 2008), ou efetuam levantamentos e avaliações das políticas para cursos de graduação. Contudo, poucos trabalhos dedicam-se a estudar como as ações afirmativas funcionam na prática e como foram estruturadas enquanto políticas públicas (HOCHSCHILD, 1998, p. 347-350). Conforme sustenta Amy Gutmann, a ação afirmativa não deve servir apenas para admitir um grande número de indivíduos de grupos desfavorecidos nas universidades, mas também para ajudá-los a melhorar seu desempenho e sucesso acadêmico, reduzindo, assim, estereótipos negativos dos quais são objeto (1998, p. 344).

A literatura sobre ação afirmativa e políticas públicas não analisa as especificidades do processo de formação de agenda e formulação dessas políticas, tampouco examina por que as ações afirmativas para pós-graduação se tornaram importantes para as universidades e para o governo, quais alternativas foram escolhidas e quais os principais atores envolvidos no processo. Nos Estados Unidos, por exemplo, Liliana Garces ressalta a escassez de trabalhos sobre os efeitos que a proibição de ações afirmativas em alguns estados causou nas admissões à pós-graduação e sustenta que isso pode decorrer da natureza especializada da pós-graduação, em que os critérios de admissão variam de acordo com a área de estudo e as fontes de dados sobre a admissão de estudantes são limitadas (2012, p. 9).

Diante desse cenário, o presente trabalho irá analisar como se deu o processo de criação das políticas de ação afirmativa do Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social do Museu Nacional - PPGAS-MN - da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ. Seu objetivo é compreender como ocorreu a formulação da política e quais as justificativas apresentadas para sua implementação.

Ações afirmativas e políticas públicas

Há diversas definições do que sejam políticas públicas, a mais básica as toma como ações do governo para solução de problemas específicos (ANDERSON, 1984, p. 3; SOUZA, 2006, p. 24-26) ou, em definição similar, como “um conjunto de ações implementadas pelo Estado e pelas autoridades governamentais em um sentido amplo” (MARQUES, 2013, p. 24). André Nöel Roth entende que existem quatro elementos-chave que identificam a existência de uma política pública: envolvimento do governo, percepção de problemas, objetivos e definições de processos. Então, é possível dizer que existe uma política pública desde que as instituições do Estado assumam a totalidade ou parte da tarefa de alcançar objetivos considerados desejáveis ou necessários por meio de ações sistemáticas (ROTH, 2002, p. 27). Já Celina Souza conceitua as políticas públicas do seguinte modo:

Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real. (2006, p. 26)

Para fins do presente trabalho, portanto, as políticas públicas serão entendidas como ações governamentais para realização de objetivos socialmente relevantes e produção de resultados ou mudanças no mundo real.

A formulação de políticas públicas dá-se de diversas formas e técnicas, não sendo possível definir um único processo por meio do qual são criadas e desenhadas, já que envolvem os mais diversos temas, procedimentos e atores. Ademais, tal formulação pode variar de acordo com o ente responsável pela sua criação, seja o Legislativo, seja o Executivo, as agências reguladoras ou outros entes estatais (ANDERSON, 1984, p. 2). Entretanto, de forma geral, o processo de formulação das políticas públicas envolve algumas fases, dentre as quais podemos mencionar: (i) identificação do problema e estabelecimento de uma agenda; (ii) formulação da política e processo de tomada de decisão; (iii) implementação e (iv) avaliação (ANDERSON, 1984, p. 3; FREY, 2000; HOWLETT; RAMESH, 1995, p. 11; KINGDON, 2013, p. 2-3; SOUZA, 2006; THEODOULOU, 1995, p. 87-91).

O trabalho irá abordar as três primeiras fases³ - definição do problema, formulação e implementação, uma vez que são importantes para a compreensão da origem, da justificação pública e da definição das principais características da política. A pesquisa busca desenvolver o estudo de uma política pública (no caso, as ações afirmativas do PPGAS-MN) sob a perspectiva de seu ciclo de formação. Primeiramente será explicado o contexto em que surgiu tal política de ação afirmativa, com o intuito de compreender quais argumentos e justificativas foram utilizados pelos agentes públicos para fundamentar sua criação e algumas preocupações que possivelmente levaram à adoção de determinado modelo.

É importante ressaltar que na maioria das instituições de ensino superior brasileiras os programas de pós-graduação detêm autonomia para definir seus critérios e processos de seleção, incluindo a decisão sobre a adoção ou não de ações afirmativas. A concessão de autonomia aos programas pode dar mais legitimidade às políticas afirmativas, porquanto permite a escolha das modalidades, critérios e beneficiários e leva em consideração aspectos educacionais, sociais, culturais e econômicos locais. Em contrapartida, a autonomia também possibilita que as ações afirmativas de programas de pós-graduação não sejam uniformes ou homogêneas em uma universidade, podendo existir medidas com características distintas.

Definição da agenda e justificativas

A formulação de políticas públicas envolve uma primeira etapa de reconhecimento de um problema como relevante, a construção de uma consciência coletiva sobre a necessidade de enfrentar determinado problema e quais os propósitos da política (PARSONS, 1995, p. 87; SOUZA, 2006, p. 29-30). Na fase de definição da agenda, a pergunta que orienta a análise é “por que determinada questão entrou na agenda política?”. A definição do problema e dos propósitos da política pública é fundamental e pode determinar seu sucesso nas demais etapas do processo de formulação. Todavia, o sucesso em uma etapa não implica o sucesso nas demais. Além disso, a política pode sofrer alterações em seu desenho original durante a implementação (KINGDON, 2013).

As ações afirmativas são e podem ser utilizadas para o ingresso em cursos de pós-graduação lato e stricto sensu (mestrado e doutorado). Liliana Garces lembra que, em uma sociedade diversa, a realização dos ideais democráticos depende do acesso equitativo à pós-graduação de indivíduos de todas as raças e etnias (2012, p. 3). É importante notar que, diferentemente do que ocorre com as ações afirmativas para graduação, ainda não há uma legislação federal que regulamente as medidas para pós-graduação. Da mesma forma como as ações afirmativas para ingresso em cursos de graduação, as primeiras ações para a pós-graduação foram criadas por iniciativa das próprias universidades e/ou dos programas de pós-graduação.

Em vista disso, é importante analisar como a questão do acesso de grupos desfavorecidos à pós-graduação passou a ser relevante para o PPGAS-MN da UFRJ, bem como entender as justificativas apresentadas para sua instituição.

Por conseguinte, o presente trabalho analisa uma política de ação afirmativa criada por iniciativa de um programa de pós-graduação específico - PPGAS-MN da UFRJ -, a qual foi instituída em decorrência de demandas de um coletivo de alunos do programa.

Partindo da tipologia do ciclo das políticas públicas (PARSONS, 1995, p. 77; THEODOULOU, 1995, p. 86), a primeira etapa do processo de formulação é a identificação de um problema e reconhecimento de sua relevância (PARSONS, 1995, p. 87; SOUZA, 2006, p. 29-30). Nos termos da primeira proposta de “política de acesso afirmativo” do PPGAS-MN, apresentada em 2007 à coordenação do programa, os alunos identificaram como problema a baixa presença de negros e indígenas nos corpos discente e docente do curso.

Segundo o documento intitulado Política de acesso afirmativo: uma proposta para o ingresso de indígenas e negros no PPGAS-Museu Nacional (UFRJ), apresentado em 2007, até tal ano e durante seus 40 anos de existência, o programa havia tido, apenas, uma professora negra (Dra. Olívia Maria Gomes da Cunha) em um universo de 19 professores em exercício. No quadro de discentes, a situação também era desigual, visto que até esse ano apenas quatro negros foram titulados doutores pelo programa, sendo dois estrangeiros. O quadro demonstrava alta desigualdade racial no programa de pós-graduação do Museu Nacional, o que justificava a criação de políticas afirmativas. No ano em que a proposta foi encaminhada, o PPGAS-MN contava com cinco alunos negros e um indígena em um universo de mais de 100 alunos.

GRÁFICO 1:
Configuração do corpo discente do Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social do Museu Nacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro de 2003 a 2007

Dentre os argumentos e justificativas apresentados pelos discentes formuladores da proposta, podemos ressaltar (i) a baixa representatividade de negros e indígenas no corpo discente do PPGAS-MN e a necessidade de criar uma política orientada para a redução das desigualdades raciais e (ii) a reparação de práticas segregacionistas aplicadas a negros e indígenas.

Os três principais argumentos utilizados para justificação pública das ações afirmativas no ensino superior em geral são: reparação, justiça social e diversidade (FERES JÚNIOR, 2007; SILVA, 2006). Partindo da tipologia mencionada acima, as justificativas para criação das ações afirmativas no PPGAS-MN podem ser classificadas como argumentos de justiça social e de reparação, não tendo sido utilizado o argumento da diversidade. Vejamos os principais aspectos desses argumentos.

De acordo com o argumento da justiça social, a principal função da ação afirmativa na educação superior é aumentar a representatividade de minorias tradicionalmente oprimidas em instituições nas quais sua participação é baixa (DWORKIN, 2002; NAGEL, 2003). As ações afirmativas teriam por finalidade superar a estratificação da sociedade com base na raça, por meio da educação e da maior participação de negros em campos de influência. A injustiça que a ação afirmativa deveria combater é uma forma especial de falha na igualdade de oportunidades. A raça seria uma causa independente e intratável na falha de igualdade de oportunidades na sociedade, visto que os negros são um grupo cujos membros herdam a desvantagem social, econômica, política e psicológica (NAGEL, 2003, p. 84). Graziella Moraes Silva (2006) aborda a questão da mobilidade social e da discriminação racial ou de classe presente, como indicado no excerto a seguir:

Diferentemente da justificativa da reparação, que utiliza a discriminação histórica como argumento principal para a compensação atual, ao utilizar-se o quadro de inclusão social defende-se que a ação afirmativa seja necessária para promover a mobilidade de grupos excluídos socialmente. Em outras palavras, é a discriminação racial ou de classe do presente, e não a discriminação do passado, que justifica a ação afirmativa. Uma vez que a justificativa da inclusão social concentra-se nas desigualdades socioeconômicas, negros de classe média podem ser excluídos dessas políticas. ( SILVA, 2006 , p. 142-143)

Dessa forma, as ações afirmativas permitiriam superar as desigualdades fáticas e estariam ligadas à distribuição de justiça e à criação de uma efetiva igualdade de oportunidades aos indivíduos, por meio da realocação de bens e oportunidades na sociedade (DWORKIN, 2002). A admissão preferencial de negros em universidades é essencial para a redução das desigualdades sociais e decorrente de um processo histórico de exclusão e racismo, visto que diminuiria a diferença de riqueza e poder entre os grupos raciais, tornando a comunidade mais igualitária em termos gerais (DWORKIN, 2002, p. 351).

Estudos empíricos demonstram que a dificuldade de acesso à educação superior de qualidade pelos grupos mais desfavorecidos é um fator relacionado às desigualdades no país, já que tais grupos tendem a ter menor renda e baixo capital educacional (COUTINHO, 2010, p. 97). A estratificação do sistema educacional é uma das formas por meio das quais as desigualdades educacionais e de classe são reproduzidas e, segundo Costa Ribeiro, no Brasil, o sistema de ensino agrava a situação de desigualdade, visto que, enquanto as melhores universidades do país são públicas, as melhores escolas de ensino fundamental e médio são privadas (2011, p. 44).

O argumento da reparação, por sua vez, é recorrente na justificação de políticas compensatórias, especialmente as que beneficiam negros e indígenas, e seus defensores sustentam ser necessário recriar o padrão distributivo que tais indivíduos teriam obtido caso a discriminação não tivesse ocorrido (SABBAGH, 2007, p. 22). A corrente relativa à reparação sustenta que as ações afirmativas representam uma forma de compensação por discriminações sofridas por determinados grupos sociais no passado (SILVA, 2006, p. 142). Nesse caso, por exemplo, as ações afirmativas para a população negra no Brasil seriam uma forma de compensação pelos danos causados durante o período escravagista e pelas graves discriminações sofridas por tal grupo devido a sua raça.

A justificação das ações afirmativas com base na reparação enfrenta problemas práticos, especialmente em razão da dificuldade de identificar os beneficiários de uma política que visa a compensar os males decorrentes da escravidão. Feres Júnior salienta que nossas instituições jurídico-políticas são centradas no indivíduo, de modo que a transformação da reparação em direitos especiais é mais fácil quando as vítimas de crimes ocorridos no passado ainda estão vivas e podem ser portadoras de direitos especiais (2007, p. 11). No caso brasileiro, o direito à reparação pelos danos causados pela escravidão deveria caber aos descendentes de escravos e, devido à miscigenação, seria difícil estabelecer com precisão quem são esses descendentes. Mesmo assim, é razoável supor que tais descendentes hoje constituem boa parte da população não branca do país (pretos e pardos). Todavia, trabalhos sobre estratificação social apontam para o fato de que as desigualdades raciais presentes são produto não de uma herança da escravidão, mas da ação continuada do racismo e da discriminação em nossa sociedade (HASENBALG, 1979/2005).

Tendo como base esse cenário de desigualdade, os estudantes do PPGAS-MN apresentaram dados empíricos sobre a composição dos corpos discente e docente do programa, bem como dados relativos à pós- -graduação em geral e argumentos teóricos para demonstrar o problema (a baixa representatividade de negros e indígenas) e requerer a criação de medidas que possibilitem uma maior inclusão de grupos historicamente afastados da academia. Nos termos da proposta, a representatividade das populações indígenas e negra se reduz conforme se ascende na hierarquia acadêmica, de forma que as ações afirmativas para pós- -graduação seriam um complemento necessário às cotas na graduação e permitiriam a formação de pós-graduandos negros e indígenas.

Formulação

O processo de formulação de políticas públicas envolve também a etapa de decisão sobre o que será feito para solucionar o problema, bem como a elaboração da política para realização dos objetivos identificados (THEODOULOU, 1995, p. 88). A análise das características gerais da política se mostra importante, pois permite compreender como determinados cursos de ação foram escolhidos no processo de formulação (PARSONS, 1995, p. 40).

A partir da identificação do problema - o baixo número de negros e indígenas nos corpos discente e docente do PPGAS-MN -, a primeira proposta de política de acesso afirmativo foi apresentada por um coletivo de alunos à coordenação do programa em 2007. A proposta da política de acesso afirmativa poderia ter sido recebida pela coordenação do PPGAS-MN e arquivada logo de início devido ao não reconhecimento do problema como relevante. Diferentemente, entre 2007 e 2012 ocorreu um processo efetivo de formulação da política, o qual se caracteriza pela discussão da proposta original e de possíveis alternativas até a definição da proposta final.

A proposta apresentada em 2007 considerava a criação de duas modalidades de ação afirmativa, uma destinada aos estudantes indígenas e outra aos negros, ambas com prazo de duração de cinco anos. Um aspecto relevante da proposta diz respeito a mudanças no processo de seleção. A proposta argumentava que estudantes negros e indígenas muitas vezes nem chegam a se inscrever nos processos seletivos, de modo que a criação das ações afirmativas possibilitaria a eliminação dessas barreiras simbólicas e funcionaria como estímulo à participação de membros desses grupos nas seleções. Ademais, de acordo com o documento apresentado pelos estudantes, as barreiras de acesso das populações negra e indígena à pós-graduação não seriam removidas apenas com a previsão de vagas adicionais ou com a reserva de vagas, sendo necessário adotar políticas capazes de proporcionar uma inclusão efetiva. Trata-se, assim, de um aspecto que diferencia a política do PPGAS-MN de outras políticas afirmativas em vigor em programas de pós-graduação.⁴

Para o acesso de indígenas, propôs-se a realização de um processo seletivo com fases diferentes do processo tradicional, no qual seria disponibilizada, no mínimo, uma vaga para alunos de tal grupo. O número total de vagas seria determinado pela coordenação do programa, de acordo com a demanda de cada seleção. A identificação dos estudantes se basearia na autodeclaração étnica do indivíduo e na apresentação de documentos que comprovassem sua ligação com uma comunidade indígena brasileira.

A proposta apresentava uma preocupação com o respeito à diversidade étnico-política dos povos autóctones e sustentava que os mais diversos documentos deveriam ser aceitos para fins de comprovação da conexão com as comunidades indígenas, tais como a carteira da Fundação Nacional do Índio - Funai -, carta da comunidade ou de outra organização indígena. A primeira etapa da seleção consistiria na análise de um dossiê contendo um ensaio sobre a bibliografia obrigatória, um memorial com histórico de vida e intenções de estudos, um projeto de pesquisa (aplicável apenas para os candidatos ao doutorado), diplomas, currículo e outros documentos adicionais considerados relevantes pelos candidatos. Subsequentemente, os candidatos aprovados na primeira etapa seriam submetidos a uma entrevista.

Já no caso dos negros, a proposta explicitava que os candidatos deixavam de ingressar no programa por dois motivos: (i) o candidato é aprovado com nota superior a 7 nas três primeiras fases eliminatórias, mas não obtém classificação suficiente para ser admitido; ou (ii) o candidato não obtém a nota mínima (7) para aprovação em qualquer uma das fases e é reprovado na seleção. Diante disso, sugeriu-se que o PPGAS-MN adotasse duas modalidades de ação afirmativa em favor dos negros. A primeira teria por objetivo superar a barreira descrita no item “i” e consistiria na oferta anual de um adicional de vagas de, no mínimo, 25% do total de vagas do processo seletivo, exclusivamente aos candidatos negros (pretos e pardos) que optarem pelo acesso via ação afirmativa.

Tabela 1:
Vagas regulares e vagas adicionais para negros

VAGAS REGULARES OFERECIDAS NO PROCESSO SELETIVO	VAGAS ADICIONAIS PARA OS OPTANTES PELO ACESSO AFIRMATIVO
1 a 4	1
5 a 8	2
9 a 12	3
13 a 16	4
17 a 20	5

• Fonte: Elaboração própria a partir da proposta original

De acordo com a proposta, as barreiras ao acesso de negros no programa não seriam removidas apenas com a criação do adicional de vagas, sendo necessário adotar também o que os proponentes denominaram de “aprovação afirmativa”, por meio da qual os optantes mais bem colocados em cada uma das fases eliminatórias da seleção, mas que não tenham obtido nota igual ou superior a 7, teriam sua nota alterada para 7. O número de optantes que poderiam receber a aprovação afirmativa deveria ser, em cada uma das fases, igual ao número de vagas adicionais do mestrado e do doutorado no ano da seleção. Ademais, candidatos optantes pela ação afirmativa que obtivessem nota igual ou superior a 7 não deveriam ser considerados para fins da aprovação afirmativa, de modo a beneficiar apenas os candidatos que não obtivessem a pontuação suficiente.

Nota-se, portanto, que os alunos e demais atores envolvidos na elaboração da proposta original buscavam criar uma política que levasse em consideração as características dos grupos beneficiários e as barreiras enfrentadas por eles no acesso à pós-graduação. Assim, percebe-se uma coerência entre a justificativa apresentada - a criação de uma política para a redução das desigualdades raciais e reparação histórica - e os aspectos estruturais da política de seleção de estudantes.

No período de 2008 a 2011, a proposta original foi discutida em reuniões entre discentes e docentes do programa, em palestras com especialistas no tema das ações afirmativas, com representantes de movimentos sociais e com estudantes negros e indígenas de cursos de graduação e pós-graduação. O longo processo de discussão, maturação e aprovação da proposta pode ser justificado pela participação de um grande número de atores com papéis, opiniões e perspectivas diferentes. Segundo Theodoulou (1995, p. 88), a elaboração de uma proposta aceitável a todos é mais difícil quanto maior o número de participantes no processo de formulação.

Em 2012, apresentou-se uma nova proposta pelo coletivo de alunos do PPGAS-MN, que manteve o projeto original de acesso para indígenas, mas modificou a política de “aprovação afirmativa” para candidatos negros. Além disso, a nova versão propunha a aplicação das políticas afirmativas por um período de seis anos em vez dos cinco originalmente propostos. A proposta de oferta do adicional anual de 25% do total de vagas foi mantida, mas sugeriu-se que os candidatos optantes pelo acesso afirmativo que porventura obtivessem classificação suficiente para ingresso pelas vagas regulares não fossem computados nas vagas adicionais.

No que se refere à política de “aprovação afirmativa”, propôs- -se a redução da nota de corte para os candidatos optantes pelo acesso afirmativo. Dessa forma, aos candidatos autodeclarados negros que optassem pela política seria aplicada a nota de corte 5 em todas as fases do processo seletivo e não a nota de corte 7, aplicável aos candidatos regulares. Ademais, recomendou-se que a atribuição de nota para as provas escritas fosse feita mantendo o anonimato dos candidatos, de modo que a banca avaliadora não pudesse diferenciar candidatos optantes e não optantes.

Adoção da política e implementação

A política de acesso afirmativo foi aprovada pelo colegiado do PPGAS-MN em reunião de coordenação realizada em 8 de novembro de 2012 e observa as regras previstas na Resolução n. 6/2012.⁵ Nos termos dessa resolução, o programa passou a adotar duas linhas de ação afirmativa a partir da seleção para mestrado e doutorado realizada em 2013 (com início do curso em 2014): uma para candidatos indígenas e outra para candidatos negros. A política de acesso afirmativo tem duração de seis anos, com início na seleção realizada em 2013 e término previsto na seleção de 2018. A política foi adotada no final de 2012, mas como o processo seletivo para ingresso em 2013 já havia sido concluído, passou a ser efetivamente implementada apenas na seleção do ano seguinte. Deverão ser realizadas avaliações anuais da política e, ao final do período de seis anos, haverá uma avaliação final para que se decida sobre sua manutenção, modificação ou supressão. É importante destacar que a política aprovada e adotada pela coordenação do PPGAS-MN não era integralmente idêntica àquela proposta pelos alunos em 2012. A política para os candidatos indígenas segue a proposta apresentada pelos discentes e consiste na realização de um processo seletivo com fases diferentes do processo tradicional. A quantidade de vagas adicionais reservadas será estipulada conforme a demanda, respeitado o mínimo de uma vaga para o mestrado e uma vaga para o doutorado em cada processo seletivo.

No caso dos candidatos negros, a Resolução n. 6/2012 determina que o PPGAS-MN oferecerá, anualmente, um adicional de, no mínimo, 20% do total de vagas oferecidas a cada ano e não 25%, como proposto pelos alunos. Os candidatos autodeclarados negros que optarem pela ação afirmativa passarão por todas as fases do processo seletivo, mas terão nota de corte 5 em todas as etapas. Ao término do processo seletivo, as vagas regulares serão inicialmente distribuídas conforme a classificação dos candidatos, de modo a verificar se algum optante possui média final suficiente para ingresso via vagas regulares. Nesse caso, o candidato - apesar de optante - não será computado para o adicional de vagas, o qual será distribuído por ordem de classificação posteriormente à definição dos ingressantes pelas vagas regulares.

Ademais, como as provas de proficiência em língua estrangeira costumavam ser consideradas um obstáculo à inclusão de determinados grupos, especialmente aqueles em situação de hipossuficiência econômica ou indígenas, a política adotada pelo PPGAS-MN dispensou os indígenas da prova de conhecimento de língua estrangeira e estipulou uma nota de corte reduzida aos negros. Além dessas provisões, os editais de seleção também estabelecem que todos os candidatos não aprovados na primeira prova de língua estrangeira terão direito a mais duas tentativas.

Quadro 1:
Comparação das propostas e política implementada

No que se refere às fases do processo seletivo, diferentemente de outras políticas nas quais a reserva de vagas não alterou as fases tradicionais do processo de seleção, na ação afirmativa do Museu Nacional os critérios de admissão foram alterados. Os candidatos indígenas não precisarão passar pela fase da prova escrita, prova oral e tradução de textos em língua inglesa e francesa, enquanto os candidatos autodeclarados negros e optantes pela política afirmativa deverão passar por todas as fases do processo seletivo regular, tendo apenas a redução da nota de corte.

Trata-se, portanto, de uma política pública que impacta diretamente o processo de seleção do programa de pós-graduação ao reservar vagas para determinados grupos e que levou em consideração algumas das barreiras enfrentadas por eles no acesso à pós-graduação, resultando na alteração dos critérios e do processo de admissão.

Quadro 2:
Fases do processo seletivo

É importante destacar que a previsão de critérios de admissão diferentes para determinados grupos pode enfrentar problemas práticos, tais como o ajuizamento de ações judiciais sob o argumento de violação do princípio da isonomia entre os candidatos.⁶ A fase de implementação mostra-se relevante na análise de políticas públicas, já que, muitas vezes, os resultados reais de determinada política não correspondem aos impactos pretendidos na fase de formulação (FREY, 2000, p. 228). É comum que problemas não previstos na fase de formulação surjam durante a implementação da política e exijam que os implementadores façam adaptações ao desenho original (ARRETCHE, 2001, p. 50-53). Assim, questionamentos no âmbito judicial ou administrativo ou resultados de avaliações nos primeiros anos de implementação podem resultar em alterações do desenho original. É importante salientar que desde sua adoção, em 2013, a política do PPGAS-MN não sofreu alterações.

Não obstante, há aspectos na política de ação afirmativa do PPGAS-MN que chamam atenção e que poderiam ter impactos em sua implementação. O primeiro aspecto diz respeito ao fato de se ter adotado como critério de seleção dos beneficiários apenas a raça/cor autodeclarada pelos candidatos, sem prever qualquer critério socioeconômico no processo seletivo, inclusive para a concessão de bolsas de estudo. Assim, de acordo com os últimos editais de seleção, para fins de ingresso e distribuição de bolsas, será levada em consideração a classificação dos candidatos no processo seletivo. Contudo, não se mostra suficiente que os programas apenas criem mecanismos para o ingresso desses grupos na pós-graduação, sendo indispensável a formulação de políticas de permanência, tal como a garantia ou prioridade na concessão de bolsas de estudos aos cotistas. A não adoção de critérios socioeconômicos ou de preferência dos cotistas para a distribuição das bolsas de estudos pode afetar a efetividade da política de cotas, visto que alunos mais carentes poderão desistir do programa ou não conseguir dedicar-se da maneira esperada por terem que obter outras fontes de renda. O segundo aspecto que poderia ser levado em consideração pelo PPGAS-MN é a questão do mérito. Nos últimos anos, surgiram críticas às políticas afirmativas para ingresso em cursos de pós-graduação, sob o argumento de que a reserva de vagas nesses cursos relativiza o princípio da competência (mérito) e resultará na perda de eficiência da pós-graduação.⁷ Há o entendimento de que as cotas permitiriam o ingresso de pessoas não qualificadas em razão de um abrandamento ou relativização do critério do mérito. O argumento tem como base a ideia de que o merecimento dos candidatos é aferido por seu desempenho nos exames de seleção, de modo que um candidato merecedor de determinada vaga em uma pós-graduação seria aquele que obtém as maiores notas.

Logo, a redução da nota de corte, tal como feito pelo PPGAS-MN, poderia resultar na ocorrência da terceira forma de desrespeito descrita por Axel Honneth (1992, 1995), caracterizada pela construção de uma imagem negativa dos beneficiários das ações afirmativas como indivíduos não qualificados e merecedores das vagas que ocupam em cursos de pós-graduação. Essa desvalorização social resulta na perda da autoestima dos indivíduos, os quais passam a se considerar seres cujos traços e habilidades não são estimados e internalizam a ideia de que não pertencem a certos espaços sociais.

Porém o argumento apresentado pelos críticos das ações afirmativas desconsidera que o sucesso acadêmico de um indivíduo é altamente dependente da sua raça e status socioeconômico (WARIKOO, 2016), bem como não reconhece que privilégios são transmitidos de forma hereditária e que as conquistas da elite (branca) não são dependentes exclusivamente do mérito individual (GUINIER, 2015; MAHER; TETREAULT, 2007). O ingresso de grupos historicamente excluídos no ensino superior depende do reconhecimento de que estudantes negros, indígenas e de baixa renda partem de um patamar inferior de oportunidades acadêmicas e sociais.

Assim, é essencial que a entrada em cursos de pós-graduação leve em consideração as barreiras enfrentadas por grupos desfavorecidos para inscrição nos processos de seleção e ao longo desses processos. Para que as ações afirmativas cumpram seu papel inclusivo e equalizador de oportunidades no acesso aos cursos de pós-graduação e os estudantes beneficiados por tais políticas deixem de ser alvo de desrespeito, é essencial o reconhecimento dos beneficiários - por si, por seus pares, pelos programas e pela sociedade - como sujeitos capazes e merecedores das vagas a eles alocadas. Mecanismos institucionais de acompanhamento dos cotistas e recebimento de denúncias de discriminação podem ser alternativas interessantes para o acolhimento desses estudantes e seu reconhecimento como parte da comunidade acadêmica.

Considerações finais

Primeiramente, é importante salientar que, em geral, não há unificação de critérios de seleção nos processos para admissão em cursos de pós-graduação e, devido à autonomia universitária, a definição desses critérios aplicáveis fica a cargo de cada programa de uma instituição. A concessão de autonomia aos programas pode dar mais legitimidade às políticas afirmativas, porquanto permite que a escolha das modalidades, critérios e beneficiários leve em consideração aspectos educacionais, sociais, culturais e econômicos locais. Entretanto, a autonomia também permite que, muitas vezes, os critérios de seleção para ingresso à pós- -graduação variem em uma mesma universidade.

A partir dos documentos e informações disponibilizados pela Coordenação do PPGAS-MN e pelo coletivo de alunos responsável pela formulação das propostas de acesso afirmativo, nota-se que tanto os alunos quanto a coordenação do programa buscaram criar uma política que levasse em consideração as características específicas dos dois grupos beneficiários, as barreiras enfrentadas por eles no ingresso à pós-graduação e o papel do processo seletivo na manutenção desses obstáculos. Contudo, diferentemente do que aconteceu no Museu Nacional, na maioria dos programas de pós-graduação que adotaram ações afirmativas nos últimos anos não houve alteração das fases tradicionais do processo de admissão dos candidatos com o objetivo de proporcionar maior inclusão de grupos historicamente excluídos.

Entretanto, se as ações afirmativas têm por objetivo final equalizar oportunidades e incluir indivíduos de grupos desfavorecidos na pós- -graduação, a exigência de proficiência em idiomas estrangeiros pode, por exemplo, ser um obstáculo e afetar diretamente a efetividade das medidas. Estudantes em situação de hipossuficiência econômica ou indígenas, por exemplo, poderão ser eliminados nas primeiras fases dos processos seletivos em razão da exigência de línguas estrangeiras. No caso da política adotada pelo PPGAS-MN, o processo seletivo para candidatos indígenas é simplificado e não exige tal etapa, enquanto a política para estudantes negros reduziu a nota de corte aplicável a esse grupo.

Não obstante, há aspectos na política de ação afirmativa do PPGAS-MN que poderiam ter impactos em sua implementação. O primeiro aspecto diz respeito ao fato de se ter adotado, como critério de seleção dos beneficiários, apenas a raça/cor autodeclarada pelos candidatos. Os últimos editais de seleção estabelecem que, para fins de ingresso e distribuição de bolsas, será levada em consideração a classificação dos candidatos no processo seletivo, não havendo previsão de critérios socioeconômicos. Contudo, não se mostra suficiente que os programas apenas criem mecanismos para o ingresso desses grupos na pós-graduação, sendo indispensável a formulação de políticas de permanência, tal como garantia ou prioridade na concessão de bolsas de estudos aos cotistas. A não adoção de critérios socioeconômicos ou de preferência para distribuição das bolsas de estudos pode afetar a efetividade da política de cotas, visto que alunos mais carentes poderão desistir do programa ou não conseguir se dedicar da maneira esperada por terem que obter outras fontes de renda.

Ademais, o argumento de que a reserva de vagas permite o ingresso de pessoas não qualificadas devido ao abrandamento ou relativização do critério do mérito pode resultar na construção de uma imagem negativa dos beneficiários das ações afirmativas como indivíduos não qualificados e merecedores das vagas que ocupam em cursos de pós- -graduação. O argumento da relativização do mérito desconsidera que o sucesso acadêmico de um candidato é altamente dependente da sua raça e status socioeconômico. Dessa forma, é essencial que a entrada em cursos de pós-graduação leve em consideração as barreiras enfrentadas por grupos desfavorecidos nos processos de seleção, bem como reconheça os beneficiários como sujeitos capazes e merecedores das vagas.

A realização de avaliações periódicas ao longo da implementação das políticas mostra-se relevante para identificar problemas não previstos na fase de formulação e permite que sejam feitas adaptações ao desenho original com vistas a ampliar a efetividade da medida.

Portanto, o processo de criação da política afirmativa do PPGASMN deixa algumas lições para outros programas que pretendem criar medidas semelhantes. Primeiramente, destaca-se a importância da participação conjunta dos corpos discente e docente na elaboração e discussão da proposta internamente e com membros de movimentos sociais, de modo a identificar barreiras enfrentadas pelos grupos e proporcionar maior legitimidade a essa. Para que as ações afirmativas cumpram seu papel inclusivo e equalizador de oportunidades no acesso aos cursos de pós-graduação, também se mostra relevante o reconhecimento pelos programas e universidades de que estudantes negros, indígenas e de baixa renda partem de um patamar inferior de oportunidades acadêmicas e sociais e de que é necessário desenvolver mecanismos que possibilitem a diminuição das barreiras simbólicas enfrentadas por eles no acesso à pós-graduação.

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• WARIKOO, Natasha K. The diversity bargain: and other dilemmas of race, admissions, and meritocracy at elite universities. Chicago: University of Chicago Press, 2016

• 1
  O presente artigo reproduz parte de um trabalho originalmente apresentado no 40º Encontro Anual da Associação Nacional de Pós- -Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais - Anpocs -, realizado na cidade de Caxambu/MG, em outubro de 2016. O trabalho original abordava a experiência das políticas de ação afirmativa instituídas na pós- -graduação em antropologia social do Museu Nacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ - e também nas universidades públicas estaduais do Rio de Janeiro (Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ -, Centro Universitário Estadual da Zona Oeste - UEZO - e Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro - UENF), tendose optado por abordar apenas o caso do Museu Nacional de forma mais detalhada neste artigo.

• 2
  Para fins do presente trabalho, a categoria “negro” irá se referir à junção de pretos e pardos (PAIXÃO; CARVANO, 2008).

• 3
  A divisão do processo de criação da política pública em ciclos pode ser criticada devido à simplificação de estágios complexos, fluídos e interativos (PARSONS, 1995, p. 77-81). Todavia, a divisão aqui proposta não tem por finalidade sustentar que os estágios sejam fixos e com início e término bem delimitados, mas apenas facilitar a compreensão dada sua complexidade e identificar aspectos que estejam mais presentes em uma ou outra etapa do ciclo.

• 4
  A título exemplificativo, podemos citar a política atualmente em vigor nas universidades públicas mantidas pelo governo do Estado do Rio de Janeiro. A política criada pelas leis estaduais n. 6.914/2014 e n. 6.959/2015 (RIO DE JANEIRO, 2014, 2015) determina que todas as instituições públicas estaduais de ensino superior deverão instituir o sistema de cotas para ingresso nos cursos de pósgraduação. A despeito de a política pública aplicável às universidades estaduais impactar diretamente os processos de seleção dos programas de pósgraduação, ao reservar vagas para determinados grupos, a medida não altera a estrutura tradicional dos processos de admissão

• 5
  Disponível em: <http:// www.ppgasmn-ufrj.com/ uploads/2/7/2/8/27281669/ resolucao_6_2012_acao_ afirmativa__1_.pdf>. Acesso em: 21 jul. 2016.

• 6
  A título exemplificativo, podemos mencionar o caso do Programa de Pós- -Graduação em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense - UFF -, o qual teve o processo seletivo suspenso por ação judicial em que se questiona a não previsão de nota de corte para alunos negros e pardos e outros critérios de seleção.

• 7
  Essa opinião foi defendida no editorial de 7 de setembro de 2013 do jornal O Estado de São Paulo (Estadão). (COTAS..., 2013)

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Oct-Dec 2017

Histórico

• Recebido
  04 Fev 2017
• Aceito
  29 Maio 2017