O social no governo Lula: a construção de um novo populismo em tempos de aplicação de uma agenda neoliberal

The Social in Lula's government: the construction of a new populism

social policy; Lula government; populism

ARTIGO

O social no governo Lula: a construção de um novo populismo em tempos de aplicação de uma agenda neoliberal

The Social in Lula's government: the construction of a new populism

Rosa Maria Marques^I; Áquilas Mendes^II,*

^IProfessora titular do Departamento de Economia e do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política da PUCSP. E-mail: [e-mail]

^IIProfessor de Economia da FAAP/SP, vice-presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde e coordenador da Coordenadoria de Gestão de Políticas Públicas do CEPAM/SP. E-mail: [e-mail]

ABSTRACT

The purpose of this paper is to discuss the main characteristics of new Lula's government support. The paper's hypothesis concentrates in the idea of starting a different political approach, "a new populism". The paper argues that Lula's government to keep in power, beyond of going on with the neoliberal project — unfinished in the last years of FHC government —, needs to build up a solid and trustful political support, which is being done by implementing income transfer programs directed to poor people and the ones with less organization experience. This paper also calls the attention to Lula's government nature, in order to clarify the difficulties which should be dealt and the tasks to be developed in building up a political party that defends workers emancipation and Brazilians exploited.

Key words: social policy; Lula government; populism.

JEL Classification: I38.

INTRODUÇÃO

Mais do que em qualquer outra área, as ações do governo Lula no campo social revelam os contornos de seu projeto de poder, sua compreensão sobre a realidade e sua idéia de que é possível um governo representar as diferentes classes sociais. E isso é motivo suficiente para que os trabalhadores em geral e as demais massas exploradas do Brasil acompanhem pari passu o desenvolvimento dessas políticas, atentando especialmente para o fato de sua implantação estar permitindo a construção de uma nova base de apoio, diferente daquela que lançou a do Partido dos Trabalhadores (PT).

Em 1980, quando se decidiu pela criação do Partido dos Trabalhadores no Colégio Sion, em São Paulo, o elemento dinâmico desse movimento era constituído pelos trabalhadores organizados em torno de seus sindicatos, os quais, desde o final dos anos 70, haviam dado passos decisivos na construção do que, na época, era chamado de "novo sindicalismo", rompendo na luta as barreiras da repressão ditatorial dos militares e a estrutura sindical tradicional. Passados quase 25 anos, as direções sindicais que foram atores dessa história hoje fazem parte da estrutura do poder político do país, cuja expressão maior é dada pelo próprio presidente Luís Inácio Lula da Silva, mas que está longe de se esgotar em sua pessoa. Já seus sindicatos, e mesmo a central de trabalhadores construída por eles (Central Única dos Trabalhadores — CUT), que antes apareciam como o local onde as lutas cotidianas e sindicais das categorias podiam vislumbrar sua ligação com a representação partidária, hoje aparecem como sustentáculo inconteste do novo poder. É claro que o papel desempenhado por suas direções é pleno de tensões e contradições, pois é cada vez mais difícil conter o movimento reivindicatório (por reposição salarial, por exemplo) em nome de um governo que tem como diretriz máxima perseguir as recomendações do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial, dizendo que, no futuro, se todos tiverem paciência, as condições para o crescimento sustentável estarão dadas. Nesse sentido, o "papel" dos sindicatos amigos do PT e de Lula é o de conter os movimentos, impedindo que as lutas dos trabalhadores coloquem em questão as metas e os "prazos" dos atuais burocratas do Planalto.

Ao mesmo tempo em que isso ocorre, o governo Lula, através da implementação de programas de transferência de renda, começa a lançar as bases de um novo tipo de apoio, agora assentado no segmento de mais baixa renda do país. A relação que estabelece com esse segmento constitui as bases de um "novo populismo". Como será explicado na parte final deste artigo, usamos o termo populismo no seu sentido político e não na sua dimensão econômica, atualmente corrente entre os economistas.

O que nos motiva a escrever estas notas é o entendimento de que a discussão sobre a natureza do governo Lula é urgente, pois somente sua compreensão permitirá que tenhamos clareza sobre as dificuldades que iremos enfrentar e sobre as tarefas que deveremos desenvolver na construção de um partido que seja instrumento da emancipação dos trabalhadores e dos explorados brasileiros. Essa urgência é ainda maior quando se considera as possíveis conseqüências que a mudança de postura política do PT pode ter na consciência e mesmo no imaginário das grandes massas. Entre as possíveis mazelas derivadas da desilusão dos que votaram em Lula, acreditando que seu governo iria promover "a mudança", fazendo do Brasil um país mais justo, podemos citar a crença de que todos os partidos são iguais no momento em que assumem o poder. Da permanência dessa crença, resultaria o rechaço à política pelas grandes massas, o que em nada auxiliaria na superação de seus problemas.

O PARTIDO DOS TRABALHADORES, OS SINDICATOS, A CENTRAL ÚNICA DOS TRABALHADORES E O GOVERNO LULA

Do ponto de vista de classe, o PT continua sendo um partido dos trabalhadores, tal como assim definimos a social-democracia e os partidos de origem maoísta, trotskista e/ou do antigo partido comunista. Seu caráter de classe decorre de sua história, marcada pelas bases sociais de sua fundação e das lutas que travou ao longo de sua existência, mas também pela relação que o movimento sindical e os movimentos sociais vinculados a diferentes segmentos explorados da sociedade com ele mantém. Em outras palavras, para assim caracterizá-lo, é dada principalidade aos vínculos que os trabalhadores estabeleceram no passado com o partido. E esse vínculo formado no passado, por força de sua tradição de luta, persiste ainda hoje, mesmo quando a ação concreta de sua direção significa o rompimento com o interesse dos trabalhadores.

Essa é a definição clássica, tal como a encontramos na literatura marxista. Trotsky, por exemplo, em As táticas da frente única, não vacila em assim caracterizar os partidos da social-democracia e os partidos comunistas, mesmo quando suas direções haviam cometido erros e/ou traições que conduziram ao apoio à primeira guerra imperialista, à derrota da revolução espanhola, e às expulsões e execuções de não poucos militantes que ousaram criticar a política do partido de Stálin (Trotsky, 1973). É verdade que, no atual momento, fica cada vez mais difícil lembrar que partidos como o de Blair possam ainda ser caracterizados como partidos operários (no sentido "antigo"). A dificuldade decorre do discurso, das idéias e das ações defendidas por suas direções, os quais muitas vezes não apresentam diferença nenhuma em relação aos dos representantes mais convictos da grande burguesia. Apesar disso, em momentos cruciais, as massas cerram fileiras e atribuem a esses partidos o seu conteúdo anterior, histórico, surpreendendo a todos ao demonstrar que, para elas, há ainda diferença entre esses partidos e os partidos claramente da burguesia.

Seguindo nessa linha, não bastam o "tournant" da direção do PT e sua atitude refratária a qualquer crítica em relação a suas posições (principalmente manifestada no primeiro ano do governo Lula), que resultou na expulsão e no afastamento de seu interior de setores da esquerda que insistiram em manter vivo o programa do partido, para se dizer que ele deixou de representar uma parcela dos trabalhadores. Somente os trabalhadores, com base na experiência vivida com essa direção, poderão assim definir, e isso significará que deixaram de reconhecer o PT como o partido que lhes representa.

Por outro lado, é notável a rapidez com que ocorreu sua mudança programática. Borges (2003) descreve em detalhes quais foram os principais pontos que, entre dezembro de 2001 e julho de 2002, apresentaram alterações substantivas.¹ Entre eles destacamos o tratamento dado à subordinação externa da economia brasileira. No texto aprovado no XII Encontro Nacional, em Recife, em dezembro de 2001, essa questão aparecia como o maior problema a ser enfrentado. Diz assim Borges:

"O texto se abre com o título 'A ruptura necessária', caracterizando o programa defendido como "democrático e popular" e afirmando expressamente a necessidade de uma "ruptura global" com o modelo existente, "fundado na abertura e na desregulação radicais da economia nacional e na conseqüente subordinação de sua dinâmica aos interesses e humores do capital financeiro globalizado" [Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o Brasil, dezembro de 2001, §1, p. 15] (Borges, 2003, p. 13).

Já no programa Um Brasil para Todos, de julho de 2002, a necessidade de uma ruptura global é esquecida. Escreve Borges: "A vulnerabilidade externa seria reduzida através da montagem de um 'sistema combinado de crédito e de políticas industriais e tributárias', com o objetivo de "viabilizar o incremento das exportações, a substituição competitiva de importações e a melhoria da infra-estrutura [p. 17]' (Idem, p. 19). Em relação aos credores, nacionais e internacionais, o cumprimento dos contratos já havia sido claramente defendido na Carta aos Brasileiros, de junho de 2002.

Quais os motivos que levaram à direção do PT alterar sua base programática, a ponto de, por exemplo, alguns meses depois de empossado, Lula encaminhar alterações nas condições de acesso e no valor das aposentadorias dos funcionários públicos exatamente contrárias ao que anteriormente defendia? Entre as explicações já ensaiadas, destacam-se: a de Oliveira (2003), que defende que os dirigentes do PT, da CUT e dos sindicatos a ela ligados tornaram-se uma nova classe, associada ao capital financeiro, e a de militantes do próprio PT, que consideravam, até pouco tempo, que haveria um plano B e que as ações do novo governo visavam, primeiramente, aquietar os mercados, tendo em vista a vulnerabilidade externa do país. Mas pode-se somar a essas explicações uma outra, relacionada com o colapso do estado soviético. Não foi uma nem duas vezes que dirigentes do PT defenderam o abandono de pontos programáticos mais radicais e mais associados a um programa de esquerda, tendo em vista que os tempos teriam mudado com o desaparecimento da União Soviética. Durante o XII Encontro Nacional, realizado em Recife, dirigentes da tendência majoritária (chamada de Articulação) propuseram um claro abrandamento do programa, mas não reuniram votos suficientes para sua aprovação. Alguns meses depois, como já mencionado, o programa começou a ser alterado. E nesse movimento o PT não estava sozinho. Ao contrário, estava reproduzindo a tendência já observada em outros partidos. Diz Mészáros (2004, p. 14):

"[...] Pois não foram apenas os partidos comunistas ocidentais que àquela época se transformaram em tímidos partidos social-democratas da ordem estabelecida, buscando no colapso soviético a justificativa de sua dramática mudança de rota. Ao mesmo tempo, também os velhos partidos social-democratas dos principais países da Europa ocidental se transformaram em partidos conservadores de centro-direita, tornando-se indistinguíveis dos instrumentos políticos da 'revolução thatcherista'.

As mudanças ocorridas resultaram no afastamento de parcela dos trabalhadores organizados, a começar pelos funcionários públicos. O afastamento dessa parcela, embora pequena, expressa a incapacidade do PT levar adiante as propostas neoliberais sem entrar em choque direto com os interesses dos trabalhadores. Outro aspecto digno de atenção é o fato de indivíduos de diferentes origens de classe, sem qualquer vínculo com os interesses dos trabalhadores, estarem francamente dele se aproximando e nele ingressando, haja visto o número de novas filiações realizadas via internet depois da chegada de Lula ao poder. A depender do ritmo assumido por essas transformações, é possível que o PT rapidamente deixe de se constituir referência para os trabalhadores.

Mas, mesmo hoje, a caracterização do PT como um partido dos trabalhadores não é extensiva ao governo Lula. Do ponto de vista de classe, o governo Lula é um governo burguês que tem em sua direção tanto antigos líderes sindicais e intelectuais vinculados ao PT, como os mais convictos neoliberais. Isso não significa (muito pelo contrário) diminuir a importância do fato de esse governo estar promovendo um amálgama entre governo, partido e sindicato. Esta característica, tanto mais duradoura quanto mais tempo for viável o controle das direções do PT e dos sindicatos sobre suas bases, atesta sua vontade política em cumprir os compromissos assumidos, em particular de completar a agenda do FMI e do Banco Mundial que ainda resta ser implementada no país.

Os neoliberais presentes no governo, capitaneando a área econômica do governo, definem a relação com os credores em geral e com o FMI, bem como todos os aspectos da política econômica a ser seguida, subsumindo as demais áreas de atuação do governo a seus objetivos. A preocupação em elevar o déficit primário de 3,75% para 4,25% do PIB (percentual que se apresentou, em diversos momentos da execução orçamentária, bastante superior), expressa, de forma emblemática, a preocupação em garantir, antes de tudo, o pagamento do serviço da dívida externa, não importando quão deteriorados e/ou insuficientes estiverem as rodovias, a rede de saneamento e de energia elétrica e os equipamentos sociais do sistema de saúde, entre outros.

Neste sentido, o governo Lula não só deu prosseguimento à política econômica de Fernando Henrique Cardoso, como a aprofundou. Exemplo disso é o fato de o aumento do superávit primário ter sido fruto de sua exclusiva iniciativa, sem que para isso o FMI tenha participado. No afã de se fazer legitimar frente aos credores, elevou o superávit, prometeu realizar a reforma da previdência social dos servidores públicos (o que já cumpriu, mas outra certamente virá), a independência do Banco Central, a flexibilização do mercado de trabalho e a reforma sindical. Outro destaque do início de seu governo decorre da maneira como foi conduzida a própria reforma da previdência social dos funcionários públicos: promovida a toque de caixa, sem consulta e discussão prévia mesmo no interior do PT.

A facilidade com que o governo Lula e os principais dirigentes do PT assumiram a agenda do FMI e do Banco Mundial ainda pendente, que não havia ainda sido aprovada nos governos anteriores em parte pela oposição do próprio partido na Câmara de Deputados e no Senado, exige que se discuta por que e como Lula foi eleito presidente. Ao contrário do que foi dito e escrito por alguns, a eleição de Lula não significou nenhum golpe ao imperialismo. Também não significou a ascensão das forças populares ao poder, muito embora Lula tenha sido eleito por 53 milhões de votos e o povo tenha tomado as ruas para comemorar a sua vitória, portando as bandeiras vermelhas que haviam sido "esquecidas" na propaganda eleitoral do "Lula paz e amor", concebida por Duda Mendonça.

Para se constituir num golpe no imperialismo seria necessário que, de uma maneira ou de outra, as intenções e ações do governo Lula ameaçassem os interesses do imperialismo. Mas o que vimos ao longo de seus 26 meses de governo foi exatamente o contrário: no lugar de ameaçar ou de questionar os interesses do grande capital, em especial do financeiro, tratou de sinalizar que se constituía guardião desses interesses, elevando o superávit primário e promovendo a reforma da previdência.

Também o conteúdo que as massas deram à vitória de Lula não se concretizou, pois nenhuma política foi implementada no sentido de alterar de relações de poder, de riqueza e de propriedade existentes no país. De um lado, nada foi feito em relação à reforma agrária, de outro, a reforma tributária promovida teve como único reflexo o aumento da carga tributária (Afonso e Araújo, 2004), deixando de implementar propostas como a do imposto sobre a fortuna e a redistribuição da renda. Isso sem falar no salário mínimo, cujo aumento foi irrisório em seu primeiro ano de governo!

O APOIO ÀS PROPOSTAS DO GOVERNO LULA NO CAMPO SOCIAL

Com as exceções do Movimento sem Terra (MST), do Movimento Terra, Trabalho e Liberdade (MTL) — que ao promoverem ocupações de terra questionam, na prática, a política agrária do governo Lula — e das entidades dos funcionários públicos que foram obrigadas a enfrentá-lo já nos seus primeiros meses, por conta da reforma da previdência social, os demais sindicatos e movimentos sociais ficaram até pouco tempo completamente manietados por ele.² Somente no mês de setembro de 2004 algumas categorias de trabalhadores, tais como bancários e metalúrgicos, entre outros, conseguiram fazer valer sua opinião, derrotando as direções vinculadas à Central Única dos Trabalhadores (CUT), cujos laços umbilicais com o PT e com o governo são mais do que estreitos. Vale mencionar que o movimento bancário foi vitorioso em sua luta, o que significou uma das primeiras derrotas do governo Lula no campo sindical. Esse fato é ainda mais relevante quando se leva em conta que o coração do movimento era constituído pelos trabalhadores do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, dois bancos do governo federal.

Evidentemente que a ligação entre o PT e a CUT não é de hoje. A novidade é que diversos dirigentes sindicais, entre os quais alguns ex-presidentes da CUT e/ou de importantes sindicatos, todos eles militantes do PT, fazem parte do primeiro escalão do governo. Isso estabelece um canal direto com a direção atual da CUT que, no lugar de imaginar que participa do poder sem que isso aconteça, tal como escreveu Armando Boito Junior (Boito Jr., 2003), de fato dele participa, não expressando nenhuma discordância quanto ao conteúdo e à estratégia da política conduzida pelo governo.

Essa relação estreita entre governo, partido e sindicato, explica, em parte, porque foi tão fácil para o governo aprovar a reforma da previdência, não valorizar o salário mínimo e promover o aumento do desemprego em seu primeiro ano. As massas, mesmo descontentes, não tinham como se expressar: suas formas tradicionais de organização estavam, pela mão de suas direções, a serviço do governo. Somente os funcionários públicos, tendo em vista o significado da reforma encaminhada por Lula, tiveram força para se fazerem ouvir, mas mesmo assim ficaram isolados e foram derrotados. Para o isolamento dos funcionários públicos foi essencial a propaganda realizada pela máquina do governo junto à mídia, afirmando que os valores de suas aposentadorias eram significativamente maiores do que os recebidos pelos trabalhadores do setor privado, e que, por isso, o Estado não dispunha de recursos para que os serviços públicos fossem adequados (Genuíno, 2003).

Apesar de seu discurso, a CUT, ao ser claramente vinculada ao PT e ao governo, constitui hoje uma das principais forças políticas do atual governo. O apoio dado por essa central expressa-se fundamentalmente por seu imobilismo e subserviência, mas também, em algumas questões, pela falta de clareza ou pela crítica tímida, apenas feita para marcar posição junto a suas bases.

Sobre a questão previdenciária, por exemplo, a CUT defende a criação de um sistema público único, que englobe tanto os trabalhadores do setor privado como os servidores (Executiva Nacional, 23/05/2003). Também sempre foi favorável à complementação da aposentadoria mediante Fundos de Pensão organizados sob regime de capitalização. Mas recentemente, quando da ascensão de Lula à presidência, passou a defender que os sindicatos passem a organizar fundos de pensão para seus sindicalizados. De acordo com o site do próprio governo,

"a criação de fundos de pensão por sindicatos e entidades de classe faz parte do Programa do atual Governo e representa a deflagração de um novo ciclo de crescimento da poupança previdenciária brasileira, considerada pequena, se levado em conta o potencial existente[...] Trata-se de uma modalidade de fundo de pensão reivindicada há muitos anos no Brasil por lideranças sindicais[...]" (Em Questão, 25/06/2003, grifo nosso).

Antes mesmo de eleito, já defendia Lula em seu programa de governo "a criação de um sistema previdenciário básico universal, público, compulsório, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor público e privado. O sistema deve ter caráter contributivo, com benefícios claramente estipulados e o valor do piso e do teto de benefícios de aposentadoria claramente definido" (Comissão de Programa de Governo, 2002, § 47, grifo nosso).

Ainda nesse mesmo documento dizia:

"Quanto ao terceiro pilar do atual sistema previdenciário brasileiro, a previdência complementar, que pode ser exercida através de fundos de pensão patrocinados por empresas ou instituídos por sindicatos (conforme a Lei Complementar 109), voltada para aqueles trabalhadores que querem renda adicional além da garantida pelos regimes básicos, deve ser entendida também como poderoso instrumento de fortalecimento do mercado interno futuro e fonte de poupança de longo prazo para o desenvolvimento do país. É necessário crescimento e fortalecimento dessa instituição por meio de mecanismos de incentivo" (Idem, ibidem, § 57, grifo nosso).

Sobre este último ponto, nenhuma palavra ou preocupação pelo fato de parte significativa dos valores de aposentadoria dos trabalhadores — sejam eles do setor privado ou servidores — ficar sujeita às incertezas do mercado financeiro, sem nenhuma garantia definida. Em outras palavras, significa dizer, tal como se define no campo previdenciário, que apenas a contribuição é definida, ficando o valor a ser recebido obra e graça dos humores do capital financeiro.

A defesa de um sistema público único foi formalmente proposta no Brasil na metade dos anos 90, pelo então deputado federal Eduardo Jorge, na época vinculado ao Partido dos Trabalhadores. Sua proposição fundamentava-se na idéia de tratamento igual para todos no campo da aposentadoria, independentemente do gênero, da atividade exercida pelo indivíduo e de sua inserção no setor privado ou no setor público (PEC 166 de 1999). Vale lembrar que essa proposição já há muito faz parte da agenda do Banco Mundial, conforme abaixo.

O principal erro teórico presente nessa formulação é a compreensão que esse sistema único estaria garantindo um valor básico da aposentadoria para todos os trabalhadores e que esse valor teria alguma relação com o conceito de cidadania. Ocorre que a renda mínima derivada do conceito de cidadania requer, necessariamente, que seu financiamento seja garantido por recursos de impostos e não de contribuições sobre o salário. Além disso, não se restringe aos trabalhadores, e sim a todos os residentes de um país.

Dessa forma, a proposta de Eduardo Jorge, secundada pela CUT, ao misturar os conceitos, faz um (des) serviço à proteção social. No lugar de proporem que todos os brasileiros tenham uma renda mínima garantida, independentemente de serem trabalhadores ou não, e de sua capacidade contributiva ao sistema público de aposentadoria, pretendem implementar um regime único, desconhecendo completamente que as relações de trabalho no setor público devem ser diferentes daquelas vigentes no setor privado, e que mais de 50% da população ocupada brasileira não se encontra amparada por nenhum sistema previdenciário. Ao proporem um regime único, estão, na verdade, cerrando fileira junto aos defensores da aplicação da proposta do Banco Mundial no país, os quais, ao sustentarem a garantia de uma aposentadoria igual para todos os trabalhadores, em geral de baixo valor, esperam abrir espaço para o desenvolvimento dos fundos de pensão no país.

A proposta do Banco Mundial foi apresentada, pela primeira vez, em seu relatório "Envejecimiento sin crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento", de 1994. Nele, a instituição defende que o Estado deve somente garantir modestos valores no campo da aposentadoria e que estes podem ser estendidos a todos ou focalizados nas pessoas de baixa renda, mediante teste de meios. Beattie e McGillivray (1995) destacam que o Banco Mundial inclina-se para a segunda alternativa, pois seu principal objetivo é construir um sistema de três pilares, como ficou conhecido na literatura de políticas sociais. Nesse sistema, a aposentadoria de valor relativamente baixo, dirigida preferencialmente ao setor de baixa renda da população, é completada por um regime complementar obrigatório privado, de contribuição definida, e por uma poupança facultativa.³

O campo da saúde pública é outro exemplo emblemático da ação da CUT: qualquer análise superficial das pautas de reivindicação dos sindicatos de sua base, desde o final dos anos 70, indica quão grande é a preocupação em defender e preservar os Planos de Saúde de seus trabalhadores. A defesa do Sistema Único de Saúde (SUS) fica, assim, restrita àqueles que nela trabalham e não a seus potenciais beneficiários.

Quanto às reformas no campo das relações de trabalho e da organização sindical, estas ainda estão em discussão no Fórum Nacional do Trabalho. Apesar disso e dos documentos oficiais da CUT, onde sua direção nacional reafirma constantemente que é contrária à flexiblização do trabalho e defende a instituição de um "Sistema Democrático de Relações de Trabalho", é preocupante o fato de ela ter eleito esse Fórum como o lugar privilegiado para discutir os interesses dos trabalhadores. Sem que haja a mobilização ativa desses últimos, dificilmente as indicações produzidas por esse Fórum significarão melhoria na situação do trabalhador. Outra preocupação deriva do fato de a CUT, assim como o atual presidente, querer varrer da história a "Era Vargas" no âmbito da organização sindical⁴. Em nome da autonomia sindical e da independência em relação ao Estado, a reforma proposta poderá contribuir para o enfraquecimento organizacional dos trabalhadores. Não podemos esquecer que, tal como na época de Getúlio, o capitalista considera que as relações entre o capital e o trabalho não são assunto do Estado e que as atuais leis trabalhistas e os direitos sociais constituem obstáculo ao desenvolvimento da atividade capitalista (Marques, 2004). Nesse campo, portanto, toda cautela é pouca.

AS POLÍTICAS DE RENDA E A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA BASE SOCIAL

Mesmo antes de empossado, Lula da Silva preocupou-se em definir o combate à fome como o carro-chefe de sua política social, lançando de maneira apressada na mídia o Programa Fome Zero. Este programa previa, entre outros aspectos, a transferência de renda para famílias em situação de extrema pobreza, mas que somente poderia ser utilizada na compra de produtos alimentícios definidos pelo governo. Depois do fracasso operacional desse programa, no início de 2004, o governo Lula criou o Ministério do Desenvolvimento Social e do Combate à Fome, ao promover uma reforma ministerial, e nele centralizou o conjunto de programas sociais de caráter assistencial. A partir dessa decisão, os programas de transferência de renda então em vigor, tal como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e o Auxílio Gás, foram unificados em um único, o Bolsa Família (Lei 10.836 de 9 de janeiro de 2004).⁵

O Bolsa Família é dirigido às famílias em situação de extrema pobreza, com renda mensal per capita de até R$ 50,00 ou a famílias pobres e extremamente pobres com crianças e jovens entre zero e dezesseis anos incompletos, com renda mensal per capita até R$ 100,00. A primeira situação gera um benefício de R$ 50,00 mensais, independentemente da composição e do número de membros da família. A segunda situação permite receber um benefício mínimo de R$ 15,00 e máximo de R$ 45,00 (correspondente a 3 crianças em idade escolar; o recebimento exige comprovação de freqüência mínima). As famílias em situação de extrema pobreza podem acumular dois tipos de benefício, chegando a receber até o máximo de R$ 95,00.

Em dezembro de 2004, o Bolsa Família estava implantado em 5.533 municípios (99,50% do total existente no país), atingindo 6.571.842 famílias, a um gasto anual de R$ 5,3 bilhões. Como o público alvo dessas transferências é formado por famílias com renda per capita inferior a R$ 100,00 (cem reais), o recebimento do Bolsa Família altera as condições básicas da vida familiar, fazendo com que grande parte do recurso recebido seja dirigido para a alimentação. Estudo sobre o impacto do então Bolsa Alimentação mostrou que, para famílias com renda mensal per capita inferior a R$ 90,00, a tendência é destinar ao consumo de alimentos 89 centavos para cada 1 real do benefício recebido (Ministério da Saúde, 2003).

Pesquisa realizada por Marques et alli (2004) estimou que, em dezembro de 2003, quando "somente" 4.103.016 famílias recebiam o Bolsa Família, a população atingida, considerando a média de pessoas por família em cada estado do Brasil, era de 16 milhões e 512 mil brasileiros. Para compreender a importância dessa transferência de renda em nível dos municípios, essa pesquisa mediu a participação relativa das famílias beneficiárias no total da população, bem como o peso dos recursos recebidos em relação a variáveis como a Receita Disponível⁶ do município, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o ICMS e os recursos federais recebidos pelo Sistema Único de Saúde (SUS).

Evidentemente, a importância do Bolsa Família em nível municipal é função direta das condições econômicas e sociais de sua população e da situação financeira dos municípios. Sendo assim, quanto menores forem a Receita Disponível e o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do município, maior é o peso das transferências na movimentação da economia local. Entre os municípios do Nordeste, há casos onde até 45% da população é beneficiária (número de famílias vezes o tamanho média da família no Estado) do Bolsa Família. São exemplos dessa situação Várzea, no Pernambuco, e Pedra Branca, no Ceará. E estes dois municípios são diferentes em suas características. Várzea, com uma população de até 20 mil — que vive em sua maioria na zona urbana —, apresenta IDH abaixo da média nacional e tem sua atividade econômica predominante no setor terciário. Já Pedra Branca tem uma população entre 20 mil a 100 mil — localizada em sua maior parte na zona rural —, com um IDH abaixo da média nacional e cujas atividades econômicas são predominantemente realizadas no setor terciário. Em Várzea, os recursos do Bolsa Família recebidos por 206 famílias representam 7% de sua Receita Disponível, são 32% superiores aos recursos federais dirigidos ao SUS e representam 56% do ICMS. Em Pedra Branca, as transferências do programa (4.088 famílias) totalizam valor correspondente a 43% da Receita Disponível e são 13% superiores aos recursos federais SUS e 212% do ICMS. Adotando-se por hipótese que a família média de Várzea e de Pedra Branca seja igual a do Estado de Pernambuco e do Ceará, 4,47 e 4,46 membros, respectivamente, o número de pessoas beneficiadas nesses municípios seria de 921 e 18.232, respectivamente. Vale destacar que, em termos de população atingida, o menor percentual registrado junto aos municípios nordestinos foi de 13% da população total.

A importância do Bolsa Família pode ser verificada também em municípios de outras regiões do país. Em Caxias do Sul, por exemplo, segundo maior município gaúcho, onde o IDH é superior à média nacional (0,86) e onde a atividade de transformação é dominante, ainda assim não é desprezível o peso dos recursos do Bolsa Família. Na comparação com a magnitude das transferências federais recebidas através do FPM, os recursos correspondem a algo em torno de 11%. Mesmo em Porto Alegre, 5% de sua população é beneficiária do Programa Bolsa Família. Mas como seria esperado, a pesquisa indicou que 69,1% das famílias beneficiárias habitavam a região Nordeste.

Embora esses sejam apenas alguns exemplos, — não há dúvida de que os programas compensatórios, dos quais destacamos o Bolsa Família, mas que a ele deveriam ser somados os implementados pelos governos estaduais e municipais (induzidos pela política federal) —, constituem um esforço sem paralelo, de transferência de renda para as famílias mais pobres, na história do país. Os programas sociais realizados pelos governos militares mediante a Legião Brasileira de Assistência (LBA) e mesmo os iniciados durante a presidência de Fernando Henrique Cardoso⁷ não se comparam, em valor e quantidade de beneficiados, aos implementados durante o governo Lula. As denúncias relativas à falta de fiscalização do cumprimento da freqüência escolar da criança não invalidam essa conclusão. O Bolsa Família, independentemente de condicionar o recebimento do benefício variável (R$ 15,00 por criança) à freqüência escolar, constitui um programa de transferência de renda, pois também contempla um benefício fixo para as famílias de renda per capita inferior a R$ 50,00, independentemente, sem nenhum condicionante além da baixa renda observada.

Do ponto de vista político, a implementação do programa Bolsa Família está permitindo que o governo Lula estabeleça fortes vínculos com a população por ele beneficiada, direta ou indiretamente, o que explica sua alta popularidade em várias zonas do país. Não há como negar que a população mais pobre está atualmente em melhores condições do que antes, mesmo se ela tiver piorado sua situação em relação aos mais ricos.

Mas esses programas não constituem um direito e sim uma benesse governamental, que pode ser alterada sem grandes discussões a depender do gosto e do interesse do presidente de plantão. Em outras palavras, o combate à pobreza ainda continua a ser tratado como uma atividade meramente assistencial, o que pode resultar no florescimento de todo tipo de clientelismo.

Mas mais importante do que isso é o fato de esse governo, — ao mesmo tempo em que promoveu o maior nível de desemprego dos últimos tempos e reduziu os direitos dos funcionários públicos (e atualmente ameaça flexibilizar as relações de trabalho e mudar radicalmente a estrutura sindical) —, ter garantido um mínimo de renda às famílias mais pobres do país. A reforma da previdência dos servidores resultou na perda imediata do apoio dos servidores. Os demais trabalhadores da cidade somente recentemente começaram a questionar suas direções e ensaiaram suas primeiras lutas, tal como visto anteriormente. Já os beneficiados dos programas compensatórios, que nunca foram objeto da atenção continuada de qualquer governo, passam a ser base de apoio inconteste do governo Lula. Vale lembrar que esse segmento da população brasileira apresenta, em geral, baixo nível de organização, estabelecendo assim uma relação direta, sem mediação, com o presidente Lula.

O "NOVO POPULISMO"

Iniciou-se, no Brasil, o tempo de "um novo populismo", cujos desdobramentos ainda estamos para ver. De qualquer forma, uma das hipóteses aqui defendidas é que o governo Lula necessita, para poder se manter no poder, além de cumprir a agenda que ficou pendente ao final da gestão FHC, construir uma base de sustentação política confiável (e por isso sólida), o que somente pode ser feito a partir da população mais pobre e com menos experiência organizativa.

O termo populismo aqui utilizado se funda na sua acepção política: "ação política que toma como referência e fonte de legitimidade o cidadão comum, cujos interesses pretende representar" ou "política fundada no aliciamento das classes sociais de menor poder aquisitivo" (Aurélio, 1999). Não se trata, portanto, do uso atualmente corrente na ciência econômica, em que populismo está associado ao governo que gasta mais do que arrecada. Bresser Pereira (1991), que também considera que o populismo econômico se funda na indisciplina fiscal, chama atenção para o fato de seus representantes entenderem que o desenvolvimento econômico e a distribuição de renda podem ser realizados facilmente, através da elevação dos salários e do aumento dos investimentos e dos gastos sociais públicos, o que via de regra provocaria inflação. Para o que queremos enfatizar neste artigo, entretanto, interessa é a dimensão política do termo populismo.

O populismo no Brasil nasceu com Getúlio Vargas e foi caracterizado, entre outros aspectos, pela capacidade de o Estado conter e manipular o movimento de massas organizado. Para isso foi fundamental a destruição da organização independente dos trabalhadores, atrelando-a ao Estado, mas também a concessão de uma série de avanços no tocante às relações do capital/trabalho e à cobertura de riscos sociais. Segundo Weffort "a peculiaridade do populismo vem de que ele surge como forma de dominação nas condições de vazio político, em que nenhuma classe tem a hegemonia e exatamente porque nenhuma classe se afigura capaz de assumi-la (...)" (Weffort, 1981, p. 159).

Na época de Getúlio, o populismo se fundava nas massas organizadas e contra suas direções tradicionais, fazendo dos sindicatos agentes de sustentação de seu projeto nacional. Já o "novo populismo" de Lula não só não pode se apoiar no movimento organizado, como está a serviço dos interesses do capital internacional, em especial do financeiro. Também não podemos dizer que havia propriamente um vazio político quando da eleição de Lula e sim que as oligarquias brasileiras encontravam-se num impasse, não conseguindo ir mais longe no cumprimento da agenda ditada pelo Banco Mundial e pelo FMI. Para isso, somente um representante do "povo" que, em nome dele, completasse as reformas.

No populismo de Vargas — que na definição de Weffort aproxima-se da idéia de bonapartismo definida por Marx no 18 Brumário de Luis Bonaparte (Marx, 1971) —, a ação do Estado era fundamental para que as condições do florescimento da indústria brasileira fossem impostas. Seu projeto, embora descontentasse interesses, era voltado para o desenvolvimento econômico da nação, o que na época era entendido como industrializar o país (Fonseca, 1989). O "novo populismo" de Lula, por sua vez, não contempla nenhuma proposição no campo econômico diversa daquela defendida pelo FMI e pelo Banco Mundial, como se os objetivos da nação se confundissem com os desses organismos e com os daqueles que eles representam. No lugar de recompor a capacidade de investimento do Estado, de definir uma política industrial e tecnológica, entre tantas outras tarefas urgentes para o país, parece ter como única preocupação o serviço da dívida, gerando superávits fiscais de magnitude até então impensáveis. Camari e Salama (2004) chamam atenção para o fato de o esforço assim exigido ser superior àquele imposto à Alemanha depois da Primeira Guerra mundial, pelo tratado de Versailles, a título de indenizações de guerra.

A outra grande diferença entre o populismo de Vargas e o "novo populismo" está centrada na relação com as massas. O primeiro se apoiava nos trabalhadores para fazer avançar a legislação que serviu para construir o mercado de trabalho para a indústria; o segundo utiliza a estrutura sindical e suas direções como forma de impedir que movimentos reivindicatórios paralisem ou impeçam seus projetos de contra-reforma (trabalhista, sindical, e mesmo previdenciária, novamente em pauta). Em relação às massas, sua relação passa a ser aquela derivada das políticas compensatórias.

Mas a utilização política dos trabalhadores organizados em seus sindicatos, associações e/ou movimentos apresenta limites extremamente estreitos, dados pela própria contradição entre o cumprimento de sua agenda (especialmente quanto ao pagamento do serviço da dívida) e a necessidade de uma condução que priorize recompor os serviços públicos sucateados e a aplicação de uma política salarial adequada, entre outros aspectos. Nesse sentido, qualquer mobilização mais firme por parte dos trabalhadores organizados constitui uma ameaça ao governo. Não é por acaso que, desde sua posse, os principais representantes do Partido dos Trabalhadores e da CUT sempre agiram no sentido de impedir o debate e a discussão sobre as ações do governo Lula. Não é por acaso também que esse mesmo governo cogitou criar regras que delimitem o campo de ação da imprensa, propondo uma das mais vergonhosas censuras em tempos de "democracia".

Já a nova base de apoio, diluída em todo país e tendo em comum somente sua baixa renda, não constitui uma ameaça. Essa, por suas próprias características, mas também pelo caráter do benefício com que é agraciada, não tem motivos para contestar o governo Lula. Enquanto tais políticas tiverem prosseguimento, a população de baixa renda verá em Lula aquele que mudou sua vida para melhor. Para eles, o fato de a estrutura social, econômica e política do país reproduzir sem cessar os fatores que criam a pobreza onde se encontram não se constitui um problema, desde que o fluxo das transferências não seja interrompido. Como visto, embora beneficie parcela significativa da população brasileira, a manutenção dos programas de transferência de renda não envolve valores tão expressivos. Isso significa que sua continuidade e aprofundamento não apresentam maiores problemas, não indo contra as demais propostas do governo Lula. Pelo contrário, programas desse tipo, de caráter assistencial e por isso compensatório, fazem parte de qualquer agenda neoliberal, a começar pela do Banco Mundial.

Além disso, a correspondência do governo com o FMI⁸ atesta que é sua intenção alterar radicalmente o quadro em cima do qual são desenhados os orçamentos, sejam eles da União, dos Estados ou dos Municípios. No item "Criando um ambiente para o desenvolvimento" desse documento, é citada a flexibilização da alocação dos recursos públicos como uma entre várias ações que seriam necessárias para "trazer o país para uma trajetória de crescimento". Esse mesmo documento continua dizendo: [...] menos de 15% das despesas primárias são alocadas de forma discricionária pelo governo, criando uma rigidez orçamentária que muitas vezes inibe de maneira significativa uma alocação mais justa e eficiente dos recursos públicos". E termina dizendo: "[...] o governo planeja preparar um estudo sobre as implicações das vinculações setoriais[...]" (Op. Cit, p. 3). Mesmo que esse objetivo não seja atingido, sua declaração de intenção denuncia o pensamento neoliberal que permeia a condução do governo Lula.

Como bem salientou Carvalho (2004), a intenção do governo é "[...] eliminar da Constituição Federal os preceitos constitucionais que obrigam União, Estados e Municípios a gastarem um percentual de todo o dinheiro arrecadado para os setores de educação e saúde". No caso da educação, significa 18% das receitas da União e, para os Estados e os Municípios, 25%. Na Saúde, deixaria o Ministério da Saúde de ser obrigado a gastar, em relação ao ano anterior, valor igual acrescido da variação nominal do PIB; os Estados, 12% de sua receita disponível e os Municípios, 15%.

Ao propor mudanças dessa ordem o governo Lula tem a intenção de colocar em marcha um movimento duplo com relação ao Orçamento. O primeiro consistiria na desvinculação propriamente dita dos recursos destinados para os gastos sociais em saúde e educação. O segundo movimento diz respeito ao uso que seria feito dos recursos assim liberados: além de engrossarem o pagamento da dívida externa, poderiam ser destinados à realização de investimento, provavelmente dentro do espírito do projeto Parceria Público Privado (PPP).

Até o momento, nenhum governo havia tido a coragem de cogitar uma proposta como essa: institucionalizar completamente, promovendo mudança na Constituição, que o pagamento do serviço da dívida preceda a preocupação de realizar os atuais níveis de gastos sociais, quanto mais de ampliá-los. Essa proposta, no campo da proteção social, somente adquire "consistência" quando associada à preocupação de dirigir o social apenas para a população mais carente. No caso da saúde, isso significaria direcionar o gasto para algo do tipo cesta básica, ao estilo do que é proposto pelo Banco Mundial. Na educação, já a proposta da reforma universitária trabalha nessa direção. Além de outras implicações, considera como certo que novos investimentos não serão realizados junto às universidades públicas e que novas vagas serão abertas, com financiamento do Estado, nas universidades e faculdades privadas.

Dessa maneira, a hipótese aqui desenvolvida de que começa a se desenhar uma nova base de apoio do governo Lula — a partir do desenvolvimento de programas de transferência de renda, com características bastante diferentes da que deu origem à formação do PT — é completada, no âmbito maior da proteção social, com a destruição do que havíamos avançado na Constituição de 1988, como fruto do processo de redemocratização do país. Em nome da estabilidade, do crescimento e do cumprimento dos "contratos" com os credores internacionais e nacionais, abandona-se a idéia de universalização das políticas sociais, adotando as antigas formas assistencialistas para os pobres e deixando para os demais (embora não-ricos), como única alternativa, o mercado.

É evidente que a criação de uma nova base social não implica, necessariamente, que Lula tenha garantido sua permanência no poder. Mas pelo menos nos municípios onde é significativo o número dos beneficiários de sua política assistencial (em relação à população total) tal objetivo fica mais próximo.

Assinalar esses aspectos da política do governo Lula não significa, no entanto, desconhecer a realidade em que vivem os milhões de beneficiados com os programas de transferência de renda. Ao contrário, dentro de uma política de universalização dos diferentes ramos da proteção social, a garantia de renda tem lugar de destaque, mas seria entendida como um direito. E tal avanço não seria acompanhado com a implantação de um "Estado mínimo" nos outros ramos da proteção social.

Submetido: Novembro 2004; aceito: Maio 2005.

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*

Os autores agradecem os comentários e sugestões de João Machado, Paulo Nakatani e de Luiz Carlos Bresser Pereira. Desnecessário dizer que os mesmos não são responsáveis pelas opiniões aqui expressas.

1

Para acompanhar em detalhes as principais alterações do programa do PT, ver Borges (2003).

2

No início do governo Lula, o MST concedeu um trégua, não realizando novas ocupações. Na medida em que mesmo as metas dispostas no orçamento da União não foram cumpridas, reiniciou suas atividades de forma intensa. Atualmente, um de seus líderes, em especial Pedro Stédile, é bastante crítico da política conduzida pelo governo Lula, e não somente com relação à questão agrária. Já dirigentes do MTL compõem, atualmente, o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), fruto do descontentamento com relação ao governo e à condução interna no PT.

3

A proposta do Banco Mundial, cujo "balão de ensaio" ocorreu no Chile, fundamenta-se na "crença" que um sistema de pensões capitalizado eleva a poupança nacional, o que estimularia o investimento produtivo e o crescimento econômico. Atualmente já se dispõe de elementos suficientes — são inúmeros os artigos sobre essa experiência — para dizer que, pelo menos no que se refere à proteção social, aumentou a situação de desamparo, sendo crescente a quantidade de aposentados que, no momento da aposentadoria, não acumularam fundos adequados para "comprar" uma aposentadoria de base no setor privado, o que determina seu retorno ao Estado. Essa situação caracteriza aquilo que se chama verdadeiramente de privatização financiada pelo Estado. No conjunto da América Latina, sob a tutela do Banco Mundial, oito países reformaram seu sistema de aposentadoria nos últimos 20 anos: Argentina, Bolívia, Chile, El Salvador, México, Peru e Uruguai. Segundo Ferranti e outros (2002), nos primeiros anos de atividade, sob o ponto de vista do volume de ativos administrados pelas Caixas de aposentadoria privada e do rendimento bruto, os regimes reformados obtiveram sucesso significativo. Ao mesmo tempo, contudo, os autores (que claramente se manifestam como favoráveis aos regimes privados capitalizados) destacam que as reformas não possibilitaram a redução da pobreza entre as pessoas idosas e que o numero de contribuintes continua extremamente baixo.

4

Embora a expressão "colocar um fim à chamada era Vargas" tenha sido proferida por Fernando Henrique Cardoso quando se despediu do Senado, em dezembro de 1994, Lula sempre defendeu que Vargas havia atrelado os sindicatos ao Estado e, por isso, propunha, desde antes das greves do ABC, mudanças substantivas na esfera da organização sindical.

5

O Bolsa Escola foi instituído em 11 de abril de 2001 e era vinculado à Educação; o Bolsa Alimentação, vinculado à Saúde, foi instituído em 6 de setembro de 2001 e o Auxílio Gás em janeiro de 2002, todos eles durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Somente o Programa Nacional de Acesso à Alimentação foi criado no governo Lula, em 13 de junho de 2003. Para as famílias mais pobres, a junção desses programas resulta em aumento do valor recebido.

6

O conceito de Receita Disponível refere-se, no caso dos municípios, à totalidade de impostos municipais, nela compreendidas as transferências constitucionais, tanto federais (FPM,etc.) como as estaduais (ICMS, IPVA, etc.)

7

Os programas iniciados durante o governo Fernando Henrique Cardoso, do qual destaca-se o Bolsa Escola, por diversos motivos não chegou a ter a amplitude do Bolsa Família. Utiliza-se a termo amplitude para designar sua abrangência nacional, mas também o nível de cobertura atingido em cada município, vis-à-vis a população focalizada.

8

Carta de intenção do governo brasileiro, dirigida a Köhler, referente ao novo acordo com o FMI, datada de 21 de novembro de 2003 (Ministério da Fazenda, 2003).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Mar 2006
• Data do Fascículo
  Mar 2006

Histórico

• Aceito
  Maio 2005
• Recebido
  Nov 2004