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Brazilian Journal of Political Economy

versão impressa ISSN 0101-3157versão On-line ISSN 1809-4538

Brazil. J. Polit. Econ. vol.38 no.4 São Paulo out./dez. 2018

http://dx.doi.org/10.1590/0101-35172018-2855 

Articles

Ideologia versus Sociologia na Política Estadual Brasileira+

Ideology versus sociology in the Brazilian state politics

FABIANO SANTOS* 

CRISTIANE BATISTA** 

STEVEN DUTT-ROSS*** 

*Instituto de Estudos Sociais e Políticos - IESP da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ, Rio de Janeiro/RJ, Brasil. E-mail: fsantos@iesp.uerj.br

**Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO, Rio de Janeiro/RJ, Brasil. E-mail: Cristiane.batista@unirio.br

***Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO, Rio de Janeiro/RJ, Brasil. E-mail: steven.ross@uniriotec.br

RESUMO

O artigo se propõe a explorar possíveis determinantes da variação do gasto em saúde e educação nos estados brasileiros, no período compreendido entre 2002 e 2013, se o grau do desenvolvimento econômico dos estados, tal como defende a hipótese clássica da sociologia política, ou se configurações do arcabouço político, como ideologia dos governos estaduais e seu alinhamento com o governo federal, tal como considerado pela literatura da ciência política. Os resultados sustentam a validade das hipóteses centrais de ambas as literaturas, o que deve estimular os analistas à busca de uma teoria unificada do comportamento governamental na área social no contexto federativo brasileiro.

PALAVRAS-CHAVE: Gasto social nos estados; partidos políticos; sociologia; ideologia

ABSTRACT

The article proposes an exploration of possible determinants of the variation of health and educational spending in Brazilian states between 2002 and 2013, like the degree of economic development of the different states, as defended by the classical hypothesis of the political sociology, or configurations of the political framework, as the ideology of state governments and their alignment with the federal government, as considered by the literature of political science. The results support the validity of the central hypotheses of both literatures, which should stimulate the analysts to search for a unified theory of governmental behavior in the social area in the Brazilian federative context.

KEYWORDS: State social expenditure; political parties; sociology; ideology

INTRODUÇÃO

O exame dos gastos sociais no Brasil por estado desde o início da democratização revela aumento expressivo em seus níveis a partir dos anos 2000 em todas as unidades da federação. Razoável sustentar, como o faz parte da literatura especializada, que tal mudança no padrão de gasto em educação e saúde, áreas centrais deste tipo de despesa, e de forma relativamente uniforme, remete a regulamentações aprovadas ao longo da década dos 90 do século passado com o escopo de impor de forma mais acurada as determinações emanadas do texto constitucional de 1988 e de emendas posteriormente promulgadas1. Assim, não necessariamente fatores relacionados à orientação ideológica dos governos, maior alinhamento político entre governos estadual e federal ou alterações relevantes no nível de desenvolvimento econômico dos estados explicariam tal crescimento.

Não obstante, o mesmo conjunto de dados que indica a elevação geral dos gastos em educação e saúde no Brasil permite detectar variação significativa entre os estados e ao longo do tempo nos níveis alcançados no que concerne tal incremento. Por quê? Recorrendo à literatura recente sobre gasto social na federação brasileira, buscaremos identificar os parâmetros mais bem correlacionados aos resultados de políticas públicas em termos de gastos em educação e saúde nos estados. Basicamente, o que propomos é o exame comparado de hipóteses clássicas da sociologia política, as quais têm como fundamento explicativo o grau de desenvolvimento econômico dos estados, com hipóteses mais propriamente políticas e institucionais, tais como as que levam em conta fatores como ideologia e apoio legislativo à chefia do Executivo nas Assembleias Legislativas. Nossos resultados sustentam que em determinadas condições e para tipos específicos de políticas são válidas as hipóteses centrais de ambas as literaturas, apontando para a busca de uma teoria unificada do comportamento governamental na área social no contexto federativo brasileiro2.

O trabalho encontra-se estruturado da seguinte forma: as próximas duas seções descrevem os argumentos e hipóteses centrais das duas linhas de análise; em seguida, apresentamos as hipóteses e variáveis; posteriormente, modelos, bem como os principais resultados dos testes empíricos; finalizamos com uma pequena discussão sobre o desempenho relativo das duas perspectivas em exame no artigo.

A PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA

A tradição da sociologia política brasileira segue os passos da análise pioneira de Celso Furtado (1969) sobre os impactos políticos do desenvolvimento econômico brasileiro, e seus impactos sociopolíticos. A tese central é a de uma repercussão do crescimento industrial iniciado nos anos 1930 no sistema tradicional de poder, sendo seu efeito mais importante o de produzir a decolagem de um processo irreversível de urbanização. A estagnação do setor agroexportador, associada à sedução de mobilidade social oferecida pelos altos salários pagos pelas indústrias nascentes, além de um Estado em expansão, altera radicalmente a distribuição populacional brasileira e, por decorrência, transfere o centro de gravidade do poder político. Segundo Furtado, o eleitorado passa com rapidez de majoritariamente rural para majoritariamente urbano.

Em geral, a tendência da abordagem sociológica tem sido a de se atentar para o fato elementar de que o desenvolvimento econômico torna a sociedade mais complexa3. Por exemplo, as clivagens sociais multiplicam-se, os recursos de poder dispersam-se, e, assim, criam-se as condições para a institucionalização de um sistema político competitivo e plural, mudanças embora não necessariamente acompanhadas de correspondentes alterações no âmbito do sistema partidário. A explicação para o fenômeno político, por exemplo, variação nos gastos sociais entre os estados da federação, seguiria diferenças existentes na estrutura social das unidades de análise, não guardando relação necessária com ideologia e correlação de forças partidárias.

A versão mais recente e sólida da perspectiva sociológica, porém, encontra-se em Soares (2001). A expansão acelerada da população urbana e a redução do poder econômico do campo são mobilizadas como variáveis independentes no sentido de se entender alterações nas atitudes e comportamento político. Contudo, na análise do autor, é ressaltado o fato de a diminuição do peso da oligarquia rural, por um lado, e o aumento dos setores altos, médios e baixos da classe média nos diversos níveis eleitorais, por outro, não terem ocorrido de maneira homogênea no país. Isso porque há variância dentro da própria classe média. Uma parte dela, de funcionários públicos e pequenos comerciantes, por exemplo, logrou inserção em cargos eletivos locais, encontrando grande dificuldade, contudo, na conquista de cargos estaduais e federais, cujo controle acabou cabendo à outra parte da classe média, composta de profissionais liberais - médicos, engenheiros, advogados - e industriais. Ou seja, à medida que se sobe na instância da eleição (municipal, estadual ou federal) aumenta a proporção de profissionais com correlatos socioeconômicos de extração mais alta. Como consequência, “a burocratização, tanto pública quanto privada, concedeu um status privilegiado à educação formal. Cresceram os retornos da educação, cujas correlações com a ocupação, a renda, a riqueza, o poder e o prestígio eram altas. [...] A educação passou a ser o grande canal de ascensão social para aqueles que não herdaram riqueza” (Soares, 2001, p. 192).

O que desta visão mais recente podemos extrair é que a representação política de profissionais liberais e industriais, segmentos que espelham a camada do eleitorado demandante de maior educação e saúde, encontra-se relacionada ao nível de desenvolvimento dos estados. Significa dizer que, em um contexto democratizado e federalizado, o eleitorado de estados mais desenvolvidos e com maior índice de urbanização estaria mais atento às agendas de políticas públicas dos seus representantes em potencial, e, portanto, dos partidos políticos. Assim, a premissa da não representatividade dos partidos (veja Schwartzman, 1971), típica da abordagem sociológica, se aplicaria em maior grau nas regiões menos desenvolvidas do país, enquanto nas regiões mais desenvolvidas o sistema de partidos exerceria sim influência sobre o eleitor e, consequentemente, sobre as prioridades dos eleitos em termos de políticas públicas.

Em outras palavras, interpretamos a perspectiva sociológica como defendendo que a pressão por gastos públicos na área social seria mais bem percebida nos estados mais desenvolvidos e urbanizados, com grupos de pressão melhor organizados, como sindicatos e demais organizações da classe média. Em estados menos desenvolvidos e urbanizados pouco protagonismo teria o sistema de partidos e sua ideologia, devido à predominância da lógica clientelista, maximizadora de votos, e da lógica distributivista, na qual as necessidades mais prementes de grupos específicos das regiões se sobrepõem à lógica partidária4.

Com essa discussão queremos chamar a atenção para a importância de trazer a premissa da não representatividade, e seu correlato positivo, a “cooptação”, para o contexto atual, democratizado e com um sistema partidário mais competitivo e plural. Segundo a perspectiva sociológica, em estados menos desenvolvidos o que contaria são as ações de governo voltadas para a promoção de bem-estar de setores específicos, independentemente da ideologia. Nesse sentido, o que melhor explicaria as ações de políticas dos agentes públicos seriam as estruturas sociais. Estados economicamente menos desenvolvidos, com maior carência de serviços essenciais básicos, como saúde e educação, necessitariam de mais políticas de governo, independentemente da ideologia ou do partido ao qual pertença o executivo local, no entanto, os eleitores de tais regiões estariam menos bem organizados politicamente para demandá-los, dependendo, portanto, de esquemas pessoais, informais, de cooptação, em suma, da distribuição fragmentada e direcionada de tais benefícios5. Em estados desenvolvidos, os gastos sociais ocorreriam de forma mais programada e centralizada nos orçamentos públicos, por conta da capacidade de pressão de grupos econômicos organizados e movimentos sociais de classe média.

A PERSPECTIVA POLÍTICA

A discussão sobre o impacto das inclinações ideológicas dos partidos no governo e as características institucionais de uma unidade política, tais como seu sistema de partidos, de governo e eleitoral sobre o processo decisório em torno de políticas públicas caracteriza o que chamamos aqui de perspectiva política de análise. A pergunta que se apresenta nessa segunda linha é: faz diferença para efeito de políticas públicas se o chefe do Executivo pertence a um partido ou defende uma linha programática de governo identificada com a esquerda, centro ou direita?

Seguimos, neste artigo, a linha teórica de Geoffrey Garret (1998) e Carles Boix (1998), a qual sustentam que mesmo no contexto das restrições impostas pela globalização econômica dos anos 1990 diferenças essenciais entre partidos de esquerda e direita persistem no que concerne às prioridades de políticas públicas em geral, e no tamanho do setor público, em específico6. Vale dizer, não haveria convergência, como foi comum prever em finais do século passado, de partidos oriundos de famílias ideológicas distintas para todo e qualquer tipo de política. Os partidos de esquerda continuam, a crer na perspectiva política/ideológica testada adiante, a enfatizar o gasto público como meio de compensar desigualdades resultantes do funcionamento do mercado, postura descartada pelos partidos à direita do espectro, mais voltados para a disciplina fiscal e a estabilidade do ambiente de negócios.

Para o caso brasileiro, é famosa a divisão entre os scholars que apontam para o presidencialismo multipartidário, característico de nosso sistema, como causa de um sistema partidário pouco institucionalizado, com excesso no número de legendas, ademais de coalizões governativas frequentemente indisciplinadas e pouco eficazes7 versus aqueles que defendem ser o comportamento dos atores políticos no Brasil, sobretudo dos partidos, disciplinado e previsível e que, mais do que isso, é possível observar um padrão consistente de coalizões partidárias, passível de enquadramento no continuum ideológico clássico, esquerda/direita8.

Em torno dessa questão e para o contexto de nosso experimento, Natália Sátyro (2008) identifica pouco impacto dos partidos políticos sobre as políticas sociais nos estados brasileiros. Mais especificamente, constata que diante de restrições institucionais impostas por políticas restritivas de gastos, a ideologia pouco importaria na explicação da variação do gasto social nos estados brasileiros. Em estudo mais recente (Sátyro, 2013), a mesma autora analisou o impacto do arcabouço político institucional sobre a execução de políticas, tendo, neste caso, a desigualdade de renda como variável dependente. Os achados revelaram, primeiro, que a política subnacional brasileira afeta a redistribuição de renda; segundo, que a competitividade eleitoral afeta a desigualdade de renda; e terceiro, ao contrário do previsto, que partidos de centro e de direita tiveram um efeito redistributivo maior do que governos dos Partidos dos Trabalhadores (PT) no período de análise (1992-2006). Isto é, confirma a importância dos partidos na execução de políticas redistributivas nos estados, mas não necessariamente do posicionamento ideológico do partido no governo. É relevante notar que, contudo, tais estudos incidem sobre período de pouca alternância partidária nos Executivos estaduais, antes, sobretudo da hegemonia de coalizões de centro-esquerda no nível federal. Além disso, a correlação de forças nas Assembleias não é levada em consideração.

A importância de se analisar a composição legislativa do executivo estadual, se majoritária ou não, para além da ideologia do governante, se justifica porque é razoável esperar que nas ocasiões nas quais os Poderes Executivo e Legislativo são dominados por partidos com tendências ideológicas conflitantes variações nas políticas públicas sejam mitigadas, verificando-se maior estabilidade de políticas. Do contrário, quando os partidos que apoiam o governo e dominam o Legislativo convergem para a mesma tendência programática, há convergência para alteração do status quo, esperando-se maior fluidez na realização da agenda de governo9. Seguindo este raciocínio, é razoável imaginar que governos de esquerda majoritários encontrem mais facilidade em avançar uma agenda de políticas que prioriza investimentos sociais do que governos de esquerda minoritários e todas as demais combinações de governos de direita - unificados ou divididos.

Neste sentido, mais do que identificar o que melhor explica a variação do gasto social nos estados brasileiros, se fatores socioeconômicos ou políticos/ideológicos10, objetivamos com o estudo empírico que se segue conciliar abordagens, conciliação que, no futuro, nos leve à construção de uma teoria unificada do comportamento governamental na área social no contexto federativo brasileiro.

HIPÓTESES E UNIDADE DE ANÁLISE

Uma das proposições testadas neste artigo advém da literatura sobre política brasileira que defende a relevância das preferências ideológicas sobre o comportamento dos atores. Testaremos, mais especificamente, o argumento simples de que tal perspectiva é correta e que é possível observar diferenças significativas nas decisões e prioridades de políticas públicas dos governos estaduais no Brasil em função das distintas famílias ideológicas das quais se originam os governadores. Realizaremos testes para ilustrar a plausibilidade do argumento tendo as despesas sociais, em educação e saúde, como variáveis dependentes. Faremos um balanço comparativo dessa proposição com a proposição derivada da perspectiva clássica da sociologia segundo a qual fenômenos políticos podem ser explicados e entendidos levando-se em consideração diferenças existentes na estrutura social das unidades de análise relevantes, tais como países, estados ou cidades. Utilizaremos, finalmente, variáveis demográficas como controle.

As variáveis de controle servem ao mesmo tempo como reforço da perspectiva sociológica, pois que derivam, indiretamente, daquilo que se convencionou chamar na literatura de política distributiva. Segundo esta perspectiva, os atores produzem, em ambientes de competição eleitoral, programas e projetos tendo em vista o benefício de clientelas eleitorais específicas, isto é, grupos de eleitores que, uma vez beneficiados pelas políticas, recompensariam seus patrocinadores por intermédio do voto. Traduzindo para o problema analisado neste artigo, e assumindo correta a teoria distributiva da política, a explicação para as decisões de gastos em educação e saúde nos estados brasileiros prescinde da inclusão de qualquer componente ideológico no comportamento dos partidos no poder, caminhando em direção análoga à corrente sociológica.

A primeira hipótese a ser testada no trabalho, baseada na perspectiva política, deriva da argumentação de que o gasto social é função do posicionamento ideológico dos atores que os governam e do seu apoio legislativo. Assim sendo:

Hipótese 1: governadores posicionados à esquerda do espectro com maioria legislativa tendem a gastar mais na área social, em educação e saúde, do que os demais governadores.

A segunda proposição teórica, derivada da perspectiva sociológica, sugere que as decisões dos atores políticos são determinadas pelo grau de modernização de sua estrutura social. Um bom indicador, clássico na literatura de corte sociológico, desta variação é a taxa de urbanização alcançada por uma unidade política qualquer. Quanto mais urbanizada for esta unidade, maiores são os setores secundários e terciários de sua economia e maior será a divisão social do trabalho, relativamente às demais unidades de estrutura socioeconômica mais simplificada e baseada no setor primário da economia. Desta forma:

Hipótese 2: quanto maior a taxa de urbanização em um estado maior o gasto social em educação e saúde.

Especificação das variáveis dependentes

Nossas variáveis dependentes são as despesas por unidade da federação/ano em educação e saúde de 2003 a 2013. Para que fosse possível comparar valores em períodos diferentes, retiramos o efeito da inflação ao longo do período, ou seja, transformamos valores nominais em valores reais de 2013. Isso foi feito utilizando-se o Índice de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA/IBGE11. Somente a partir dessa padronização seria possível afirmar que os gastos aumentaram ou diminuíram ao longo do tempo. Em seguida, os indicadores de gastos foram divididos pela população residente do estado no ano específico. Por exemplo, a despesa em educação em 2005 (em reais de 2013) de São Paulo foi dividida pela estimativa da população residente em São Paulo no ano de 2005. Desse modo, transformamos em per capita todos os indicadores de gastos utilizados neste trabalho. As informações consolidadas desta e das demais variáveis encontram-se na seção sobre o modelo estatístico.

Sobre o gasto social em educação e o gasto social em saúde nos estados brasileiros dois pontos são de vital relevância notar:

  1. É sabido que gastos como educação e saúde sofreram forte regulamentação a partir da Constituição de 1988 e emendas posteriores, acarretando a redução da margem de manobra dos atores políticos locais no que tange ao processo decisório em torno dessas políticas. Por outro lado, embora a rigidez incida sobre ambas as despesas, consideradas clássicas nos estudos de política social12, é possível sustentar que o espaço para diferenças em termos de prioridades de governo atinentes à área social seja mais evidente no âmbito da saúde, dado o nível de vinculação relativamente baixo e mais recente, vis-à-vis à verificada no âmbito da educação, mais alta e originada nos primórdios da redemocratização13.

  2. É comum na literatura observarmos a utilização de séries temporais tão extensas quanto possível, por exemplo, cobrindo todo o período da redemocratização, desde que o novo marco legal da democracia veio à luz. Contudo, em se tratando de indicadores de gasto em educação e saúde, preocupações quanto à consistência dos dados pedem algumas ponderações, sobretudo quanto às informações oriundas do Tesouro Nacional. Isso porque até 2002 não existia uniformidade de critérios para o agrupamento de despesas sob a rubrica de gastos em educação e saúde. Ademais, os instrumentos de controle do comportamento dos governadores, notadamente, os Tribunais de Contas, encontravam-se desaparelhados para o acompanhamento e aferição das decisões e políticas estabelecidas pelos executivos estaduais. Finalmente, apenas recentemente políticas de financiamento mais agressivas foram criadas como incentivos para adesão dos entes federados às determinações do texto legal. Por tais motivos, tendo como período inicial os anos posteriores a 2000, por conta das novas ocorrências de governos de inclinação de esquerda nos estados brasileiros, consideramos que qualquer efeito significativo de nossas variáveis sobre a variação do gasto em educação e saúde somente adquire relevância teórica quando delimitamos os testes para o período posterior ao ano de 200214.

Assim sendo, esperamos encontrar, primeiro, efeitos mais consistentes de nossas variáveis sobre o gasto em saúde vis-à-vis o gasto em educação, por conta da alíquota de vinculação maior neste tipo de despesa, e, segundo, baixos coeficientes de correlação em seu conjunto dada a restrição no período de análise, cobrindo 11 anos, e a natureza da unidade de análise utilizada, estado/ano, impondo o emprego de modelos de painel.

Especificação das variáveis independentes

A variável independente responsável por verificar o efeito de fatores políticos sobre o gasto social - ideologia do governo estadual - foi desenvolvida a partir de uma pesquisa de survey. Tal pesquisa foi realizada mediante a aplicação de um questionário a cientistas políticos, sociólogos, juristas e jornalistas ligados à área política em todos os estados da federação brasileira. Nesse questionário, os entrevistados classificaram ideologicamente os mandatos dos governadores dos seus respectivos estados em esquerda, centro-esquerda, centro, centro-direita e direita, com base no partido dos governadores e na sua plataforma eleitoral. A informação colhida foi posteriormente ponderada e empregada na construção de um índice ideológico desta análise. Neste caso, os governos classificados como de centro-esquerda e centro-direita foram incluídos nas categorias esquerda e direita, respectivamente, agrupando os governos estaduais em esquerda, centro e direita.

Uma das variáveis políticas intervenientes (Maiolegcoal) ‘mede’ se os partidos da coligação eleitoral que elegeu o governador compõem a maioria das cadeiras na Assembleia Legislativa15. Tendo em vista testar a hipótese 1 (governadores posicionados à esquerda do espectro com maioria legislativa tendem a gastar mais na área social, em educação e saúde, do que os demais governadores), testamos o impacto da interação entre as variáveis referentes à ideologia de esquerda (Esquerda) e à maioria legislativa (Maiolegcoal).

A segunda hipótese de trabalho (H2) tem por premissa que o gasto social é função do grau de urbanização das sociedades, portanto, a variável taxa de urbanização será utilizada como indicador do nível de modernização relativa dos estados.

As variáveis demográficas, incluídas como controle na presente análise, são: população com idade entre 0 e 4 anos e população idosa (espera-se que o gasto em saúde seja função direta dessas variáveis); e população em idade escolar (espera-se que o gasto em educação seja função direta dessa variável). A presença dessas variáveis se justifica teoricamente pela importância de se testar o peso relativo das clientelas eleitorais vis-à-vis questões ideológicas ou sociológicas para o entendimento das decisões de gastos dos atores políticos estaduais brasileiros16.

Os sinais esperados para os coeficientes das variáveis explicativas para a análise dos estados encontram-se no quadro abaixo:

Quadro 1 Sinais dos Coeficientes das Variáveis Explicativas 

Variável Explicativa Sinal esperado
Esq +
Maiolegcoal +
Popidosa +
Pop0a4anos +
Popidadescolar +
Popurb +
EsqMaiolegcoal +

MODELO ESTATÍSTICO E TESTES ECONOMÉTRICOS

Adotamos a análise econométrica de painel para a realização dos testes empíricos17, uma vez que permite considerar concomitantemente a dimensão espaço (estado) e a dimensão tempo (ano)18. Graças à utilização conjunta de informação temporal e de unidades individuais, os problemas de correlação de variáveis omitidas com as explicativas são menores do que aqueles encontrados em bases de dados apenas temporais, ou também chamadas de time series19. Seguindo a sugestão de Beck e Katz (1995), o modelo baseia-se em uma estrutura autoregressiva de primeira ordem (AR1) para todos os estados20. Realizamos o teste de Hausman (1978 apudGreene, 1993) antes de optarmos pelo modelo de Efeitos Fixos ou pelo modelo de Efeitos Aleatórios21. O p-valor encontrado de 0,9087, portanto, de não rejeição da hipótese nula, indicando que o modelo mais adequado é o de efeitos aleatórios.

Para fins de testar o desempenho relativo das hipóteses oriundas das teses sociológicas e políticas sobre as despesas nas áreas de educação e saúde nos 27 estados brasileiros em cada ano (unidade de análise sendo o par estado/ano) no período compreendido entre 2002 e 2013, foi construída uma base de dados inicialmente composta por 324 registros. Durante a construção dos modelos, dois cuidados foram tomados: a) o primeiro deles refere-se ao Distrito Federal. Por ser a capital federal, apresenta um comportamento atípico em relação às demais unidades da federação, ou seja, assume responsabilidades de gastos equivalentes aos dos municípios; b) o segundo cuidado refere-se aos anos de observação. Verificamos que o ano de 2002 apresenta um índice de inflação, medida pelo IPCA, de 12.53, valor bastante superior aos dos outros anos do estudo. Por estes dois motivos, descartamos o ano de 2002 e o Distrito Federal22 da base de dados através do critério de Akaike Information Criteria - AIC23 como medida de seleção entre modelos, o que redundou numa base final de dados com 286 observações.

Para a variável dependente, gasto social (GS), foram utilizados dois indicadores separadamente: gasto em educação e gasto em saúde, ponderados pelo IPCA. O Modelo 1 corresponde ao modelo básico, tanto para a análise do gasto em educação quanto em saúde, e verifica, simultaneamente, a influência de variáveis políticas (governo de esquerda e maioria legislativa), socioeconômicas (taxa de urbanização) e demográficas (população em idade escolar, população idosa e população pré-escolar), como forma de controle, sobre os gastos sociais nos estados brasileiros entre 2003 e 2013. No segundo modelo adicionamos ao modelo básico a variável referente a anos de eleição nacional24, e, no terceiro, a variável correspondente a governos de esquerda com maioria legislativa, uma interação entre as variáveis Esq (esquerda) e Maiolegcoal (governos majoritários)25.

Sendo assim, o modelo foi estimado seis vezes, três para cada tipo de gasto social. A forma geral do modelo linear misto é a seguinte:

yij= X’ijb + Z’ij zi +eij , i= 1,...,m, j= 1,..., n

Em que:

yij - resposta da i-ésima UF no j-ésima ano;

Xij - vetor de dimensão p de covariáveis associado aos efeitos fixos b;

Zij - vetor de dimensão q de covariáveis associado aos efeitos aleatórios;

zi e eij - erro aleatório.

As Tabelas 1 e 2 abaixo sintetizam as informações referentes à média, desvio-padrão, valores mínimos e máximos das variáveis dependentes.

Tabela 1 Gasto em Educação per capita nos Estados Brasileiros 2003-2013 (em reais de 2013) 

Esquerda Total
Não Sim
Média 445,10 455,65 448,75
Desvio-padrão 209,94 292,28 241,17
Mínimo 135,00 122,00 122,00
Máximo 1236,00 1197,00 1236,00

Tabela 2 Gasto em Saúde per capita nos Estados Brasileiros 2003-2013 (em reais de 2013) 

Esquerda Total
Não Sim
Média 325,25 357,95 336,57
Desvio-padrão 153,93 191,27 168,19
Mínimo 49,00 88,00 49,00
Máximo 923,00 890,00 923,00

Fontes: Tesouro Nacional (gasto empenhado em saúde 2003-2013) e IPEAdata (Estimativas das populações residentes 2003-2013 e Inflação - IPCA - (% a.a.))

Testes estatísticos

Os resultados referentes aos modelos que analisam os determinantes do gasto em educação e saúde nos estados brasileiros entre 2003 e 2013 podem ser vistos nas tabelas abaixo26.

Tabela 3 Coeficientes Estimados dos Efeitos Fixos do Gasto em Educação per capita 

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Estimativa Erro-Padrão P-valor Estimativa Erro-Padrão P-valor Estimativa Erro-Padrão P-valor
Intercepto -30928,380 1728,820 0,000 -30618,050 1743,440 0,000 -30373,740 1736,320 0,000
Esq -0,840 5,710 0,880 0,080 5,810 0,990 -0,430 5,950 0,940
Popurb 2,020 1,170 0,090 2,160 1,160 0,060 1,620 1,180 0,170
Popidadescolar -0,970 1,320 0,470 -1,240 1,340 0,360 -1,250 1,340 0,350
Ano 15,560 0,880 0,000 15,400 0,890 0,000 15,300 0,890 0,000
Maiolegcoal -17,700 8,410 0,040 -17,070 8,370 0,040 -28,140 9,500 0,000
Eleição 7,150 5,600 0,200 7,050 5,560 0,210
Esquerda: maiolegcoal 27,250 16,980 0,110
R2 Ajustado 0,488 0,490 0,493
AIC 3215,657 3211,094 3204,099

Tabela 4 Coeficientes Estimados dos Efeitos Fixos do Gasto em Saúde per capita 

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Estimativa Erro-Padrão P-valor Estimativa Erro-Padrão P-valor Estimativa Erro-Padrão P-valor
Intercepto -21827,830 2983,540 0,000 -21969,450 2868,320 0,000 -22987,540 2805,740 0,000
Esq 19,760 4,490 0,000 19,470 4,260 0,000 15,080 4,310 0,000
Popidosa 5,410 4,700 0,250 6,870 4,520 0,130 4,760 4,430 0,280
Popurb -1,550 0,770 0,040 -1,660 0,730 0,020 -1,760 0,710 0,010
Pop0a4anos -12,750 4,410 0,000 -11,030 4,330 0,010 -11,480 4,270 0,010
Ano 11,120 1,490 0,000 11,180 1,430 0,000 11,710 1,400 0,000
Maiolegcoal -4,460 5,440 0,410 -6,330 5,370 0,240 -12,950 5,570 0,020
Eleição 13,780 4,090 0,000 11,240 4,080 0,010
Esquerda: maiolegcoal 47,250 13,290 0,000
R2 Ajustado 0,676 0,688 0,700
AIC 3047,024 3034,402 3018,602

Embora os efeitos principais referentes a governos de esquerda e maioria legislativa sejam negativos, quando analisados simultaneamente o coeficiente da interação passa a ser positivo, ainda que a significância (p-valor = 0,11) esteja no limiar de rejeitar a hipótese nula no nível de 10% (ver Modelo 3). Em outras palavras, os coeficientes por ora estimados não permitem a rejeição da hipótese nula, contudo, consideramos precipitado descartar totalmente a perspectiva política segundo a qual governadores posicionados à esquerda do espectro com maioria legislativa tendem a gastar mais na área social, em educação e saúde, do que os demais governadores, por conta do sinal positivo encontrado e no limite de níveis aceitáveis de significância.

Por sua vez, os resultados dos dois primeiros modelos estimados (p-valor = 0,09 e p-valor = 0,06, respectivamente) nos permitem rejeitar a hipótese nula de não haver relação entre população urbana e gasto em educação, em apoio à perspectiva sociológica expressa em nossa Hipótese 2 (quanto maior a taxa de urbanização em um estado maior o gasto social em educação e saúde), revelando que os gastos em educação, de fato, são maiores em estados com taxas de urbanização mais elevadas.

Com relação à variável demográfica população em idade escolar, os modelos não revelaram significância, sendo o p-valor = 0,35 o menor encontrado (Modelo 3). A variável que verifica a existência de ciclos eleitorais, ou seja, se o gasto em educação nos estados aumenta em anos de eleição nacional, não apresentou significância estatística em nenhum modelo.

Os resultados expressos na Tabela 4 revelam que, nos casos de gasto em saúde, os coeficientes são significativos tanto nos efeitos principais para governos de esquerda quanto na interação com o status majoritário do executivo (p-valor = 0,000). O Modelo 3, que inclui o termo interativo entre governos de esquerda e governos majoritários, mantém a Hipótese 1 e revela que governos de esquerda com maioria legislativa gastam mais em saúde do que os demais governos. Com relação à Hipótese 2, os coeficientes da variável referente à taxa de urbanização apresentaram significância estatística nos três modelos, todavia, o sinal encontrado foi negativo, isto é, o gasto em saúde foi menor em estados com taxa de urbanização mais elevada.

No que diz respeito ao efeito de variáveis demográficas sobre os gastos em saúde, os três modelos revelam que se por um lado a população idosa de um estado não explica o nível do gasto em saúde, por outro, quanto maior a população de 0 a 4 anos, menor o gasto na área, o que vai de encontro às nossas expectativas. Por fim, os modelos sugerem a existência de ciclos eleitorais nos estados brasileiros. O Modelo 2 apresentou um p-valor = 0,00 e o Modelo 3, p-valor = 0,001, ambos com sinais positivos, indicando que o gasto na área aumenta em anos de eleição nacional.

DISCUSSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como antecipamos na introdução do artigo, as análises autorizam parcialmente a manutenção das intuições teóricas fundamentais, seja da tradição sociológica, seja da tradição mais puramente política. Os testes desenvolvidos ao longo da última seção indicaram que, no exame comparativo das perspectivas da ciência política e da sociologia política, ambas sobreviveram. No que diz respeito à primeira vertente explicativa, os testes econométricos apoiaram a Hipótese 1 de trabalho de forma consistente naquilo que concerne ao gasto governamental em saúde, segundo a qual este tipo de dispêndio nos estados brasileiros é função do posicionamento ideológico dos atores que os governam, em interação com o status da coalizão que apoia o Executivo na Assembleia. Quanto ao gasto em educação, embora na direção esperada, os coeficientes não permitiram descartar a hipótese nula no que tange à relação entre governadores posicionados à esquerda do espectro ideológico e este tipo de despesa, apesar de um p-valor revelado de 0,11.

Nos testes relativos à perspectiva sociológica, da Hipótese 2, também houve apoio parcial, sendo a situação inversa à encontrada no caso da variável política: o gasto em educação nos estados brasileiros é função do grau de urbanização destes estados, vale dizer, quanto maior a taxa de urbanização em um estado, maior o gasto em educação. Entretanto, os gastos em saúde caminharam na direção inversa, oposta à esperada.

Como avançamos na introdução, nossa ambição é basicamente descritiva. Contudo, entendemos que os achados são animadores no sentido de se mostrar como sistemas de cooptação e representação se combinam no âmbito da política estadual brasileira. Ou seja, nos cabe agora desenvolver aquilo que chamamos de um corpo teórico unificado do comportamento governamental na área social no contexto federativo brasileiro, em linha com o trabalho de Adams, Merrill e Grofman (2005). Uma teoria que possa explicitar os mecanismos causais capazes de definir em que condições fatores ideológicos e institucionais levam os governos a ampliarem ou reduzirem o gasto social e em que condições o comportamento governamental é rebatimento direto de alterações econômicas e societais.

Entendemos, sobretudo, que a análise dos gastos em educação e saúde em um contexto democrático no qual se ampliam as agremiações de esquerda nos executivos de diversos níveis da federação é importante para testar a tese da decadência dos partidos como condutores de ideologias. No caso do presente estudo, com os estados brasileiros como objeto de investigação, verificamos que partidos fazem diferença em termos de políticas públicas, ainda que os resultados dos testes não sejam totalmente conclusivos. Duas possíveis explicações para tal resultado se apresentam. A primeira se refere à rigidez dos indicadores de gastos sociais escolhidos para os testes, que oferecem pouca margem de manobra de ampliação para os gestores.

A segunda remete à estrutura do jogo partidário no âmbito estadual, em específico, a baixa presença do PT, principal partido de esquerda do Brasil, nos governos executivos e nas assembleias estaduais. Estudos recentes indicam que a estratégia de montagem de coligações para competição nacional implicou a concessão pelo PT de candidaturas para os executivos estaduais ao PMDB e a outros partidos menores de centro e centro-direita (Calvo, Guarnieri e Limongi, 2015). Em outras palavras, o PT e aliados à esquerda adotaram a estratégia nos três últimos pleitos presidenciais, sempre concomitantes às eleições estaduais, de abrir mão de candidaturas à chefia do Executivo neste nível de governo em troca da coligação com o PMDB e aliados à direita pelo apoio na eleição para chefia do Executivo no plano federal. Consequentemente, o número de governadores de estado com inclinação ideológica à esquerda reduz-se de forma significativa exatamente no período em que o PT e aliados à esquerda dominam o governo central, e também durante os anos nos quais diversos estados considerados pouco desenvolvidos elevam seus indicadores socioeconômicos, reduzindo, simultaneamente, as disparidades regionais que secularmente vinham configurando a evolução da federação brasileira.

Para um melhor teste das hipóteses e subsequente construção de uma teoria unificada o ideal seria termos mais variação no perfil ideológico dos governos no âmbito estadual, assim como estudos mais qualitativos dando conta das mudanças políticas advindas de alterações na ecologia social dos estados, depois de décadas de crescimento econômico desigual, experimentos de política econômica ortodoxa com redução das responsabilidades do setor público na economia e retomada de tradições mais desenvolvimentistas de governança econômica como foram os casos dos últimos períodos do PT no governo central.

As análises mais sistemáticas de como todas essas modificações impactaram a política estadual no Brasil e, em específico, a natureza das escolhas políticas feitas pelos governadores ainda estão por ser realizadas. Fortes indícios, contudo, revelam, tendo sido esta a principal contribuição deste artigo, que ideologia, configuração das alianças partidárias e as modificações na estrutura social se combinam de maneira a determinar o comportamento dos atores políticos no momento de definir suas prioridades de políticas públicas.

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2Propomos o desenvolvimento de uma teoria nos moldes da desenvolvida por Adams, Merrill e Grofman (2005) para o entendimento do comportamento dos partidos em ambientes competitivos.

3A referência clássica na literatura internacional é o texto de Seymour Lipset (1960) e sua teoria da modernização. A obra de referência da abordagem no contexto latino-americano é o clássico de Guillermo O’Donnell (1978).

4O trabalho clássico sobre a lógica da política distributivista encontra-se em Weingast, Shepsle e Johnsen (1981).

5Bom exemplo desta análise encontra-se em Cesar Zucco Jr. (2009), ao analisar o comportamento partidário no Brasil com base nos votos proferidos por representantes na Câmara dos Deputados. Segundo sua análise, a decisão dos parlamentares em plenário é determinada pela ação deliberada do Executivo no que tange à distribuição de verbas e cargos nos ministérios, sejam recebidos individualmente, sejam intermediados pelo partido. Partidos importariam não porque se diferenciam ideologicamente, por conta de distinções na agenda de políticas públicas, mas sim porque auxiliariam na mediação de recursos.

6Para uma análise comparada da política na América Latina a partir desta embocadura teórica, ver Batista (2008). Para aplicação também na América Latina sob o prisma da disciplina fiscal, ver Amorim Neto e Borsani (2004).

8Ver Figueiredo e Limongi (1999) e Santos (2003). Para uma versão mais atualizada da teoria e da empiria, ver Freitas (2016).

10Nem todas as variáveis políticas importantes estão incorporadas no modelo teórico. Na literatura, trabalhos importantes como os de Persson e Tabellini (2000), Remmer (2007), Melo e Pereira (2013) e Gonzalez (2017) mostram o efeito da fragmentação eleitoral, anos eleitorais, o término do mandato e a competitividade eleitoral sobre o comportamento dos governos em vários níveis. Agradecemos ao segundo parecerista pela sugestão de incorporar tais variáveis em nossos testes.

11Os dois índices consagrados para reajuste de inflação são o IPCA e o IGP-M. Todavia, o IPCA é considerado o indicador oficial da inflação brasileira.

12As áreas que compõem o gasto social federal são previdência social, benefícios a servidores, saúde, educação, assistência social, alimentação e nutrição, habitação, saneamento básico, trabalho e renda, desenvolvimento agrário e cultura (Castro, Ribeiro, Chaves e Duarte, 2012). A opção por utilizar gastos em saúde e educação como variáveis dependentes se justifica por um dos objetivos principais do artigo, qual seja, captar o efeito de governos de esquerda sobre essas políticas públicas, consideradas pela literatura como as mais centrais na construção dos estados de bem-estar. Além disso, o teste em torno desse tipo de gasto, com limites mínimos relativamente elevados e estabelecidos constitucionalmente, é decisivo para nosso propósito, dada sua rigidez. O fato de serem gastos por definição rígidos pode levar a supor que não haverá alteração significativa que se possa atribuir a efeitos sistemáticos de variáveis políticas.

13A Emenda Constitucional nº 29, de 2000, estabeleceu que as esferas estaduais destinassem 12% de parte de suas receitas à saúde e a Emenda Constitucional nº 14, de 1996 (Fundef/Fundeb), 25% para a educação.

14Testamos os modelos utilizando uma série histórica mais ampla, tendo como período inicial de análise o ano de 1994, ano de implantação do Plano Real. Contudo, as variáveis de relevância teórica não apresentaram resultados significativos. Os reduzidos casos de estados governados por partidos de esquerda inflacionaram o zero. Além disso, esse o período da década de 1990 é de forte ajuste das contas públicas dos estados, por conta dos pressupostos do plano de estabilização inflacionária, restando pouquíssima margem de manobra de investimento nessas unidades.

15Sabemos que o ideal seria observar se os partidos da coalizão de apoio do governador compõem a maioria das cadeiras legislativas, pois não necessariamente são iguais aos da coligação eleitoral. Contudo, construir tal indicador significaria identificar os partidos de cada secretário de governo em todos os estados, escapando ao escopo da pesquisa que embasa nosso estudo. Desta forma, utilizamos tal indicador de Maiolegcoal como proxy de governos majoritários, apontando, todavia, tal operacionalização como um limitador da variável.

16As informações consolidadas das variáveis dependentes e das demais variáveis socioeconômicas e demográficas, que constam da base de dados final deste trabalho, são oriundas de quatro fontes diferentes: Tesouro Nacional; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); DATASUS.

17Realizamos o teste Breusch-Pagan Lagrange Multiplier para decidir entre o uso do Painel ou da abordagem por mínimos quadrados. O p-valor < 2.2e-16 encontrado sugere diferenças entre as UF, sendo, portanto, recomendada a abordagem em Painel (Torres-Reyna, 2017).

18Os dados foram ordenados por estado, ou seja, a segunda observação da base (anual) é a observação do estado codificado com o número 1 (Acre), no segundo período (ano).

19O p-valor = 1.072e-08 encontrado a partir do teste de Breusch-Pagan sugere a presença de heterocedasticidade nos dois modelos, para sua correção, utilizamos a matriz de pesos (variância--covariância).

20A análise das variáveis e a construção de todas as estatísticas foram realizadas utilizando o software R (R Core Team, 2015). Especificamente, foram utilizados os pacotes de comando Nlme, e ggplot2, para construção dos modelos e gráficos. Uma discussão presente na literatura refere-se à utilização do lag da variável dependente (Beck e Katz, 1995; Achen, 2000; Wawro, 2002). Enquanto Beck e Katz defendem que a inclusão de valores defasados da variável dependente contribui para o controle de problemas de autocorrelação, Achen (2000) argumenta que a inclusão de valores defasados distorce os resultados, na medida em que infla o poder explicativo da variável, ofuscando os efeitos de outras variáveis explicativas e/ou provocando inversão de sinais. Para efeito desse artigo, testamos os modelos com as duas posições - a estrutura de correlação autorregressiva de 1ª ordem (AR1) e a inclusão do valor defasado das variáveis dependentes - e percebemos que a inclusão da variável dependente defasada no modelo anula a significância de variáveis centrais, seguindo as previsões de Achen. Nesse sentido, optamos pela utilização da correlação autorregressiva de 1ª ordem (AR1) como recurso estatístico. Entendemos que o uso da defasagem de primeira ordem da variável dependente é pertinente quando o modelo não corrige eventual correlação serial dos dados, mas definitivamente não foi este o caso.

21Esse teste é baseado na ideia de que, sob a hipótese nula, as estimativas do Modelo de Efeitos Fixos e do Modelo de Efeitos Aleatórios não deveriam ser muito diferentes (Greene,1993).

22Para a análise dos outliers, dois procedimentos foram adotados. Primeiro, criamos o gráfico dos scores normalizados por UF. Valores menores que -3 e maiores que 3 indicam a ocorrência de outliers. Em seguida, realizamos o teste qui-quadrado nos gastos em saúde per capita (p-valor= 0,000561) e nos gastos em educação per capita (p-valor=0,0002759). Em ambos os testes percebemos a influência (e o peso) do Distrito Federal no modelo.

23O Akaike Information Criteria (AIC) serve para comparar dois modelos e decidir por um deles. Por exemplo, faço um modelo sem uma variável e o mesmo modelo com a inclusão dessa variável para decidir qual dos dois devo utilizar.

24Apesar de não representar o objetivo central do artigo, o intuito é verificar se há ocorrência de ciclos eleitorais e se, desta forma, os gastos aumentam nesses períodos. Testamos ainda o modelo incluindo a variável referente a anos de eleições municipais, mas os resultados não apresentaram significância estatística e, por isso, foi retirada do modelo.

25O teste de interação entre ideologia de esquerda e maioria das cadeiras na Assembleia Legislativa revelou um efeito conjunto dessas variáveis significativo (p-valor= 0,0019) no caso da saúde. Essas interações potencializam o efeito da variável esquerda, ou seja, ser de esquerda e contar com maioria legislativa eleva consideravelmente o gasto em saúde. O mesmo não acontece no caso da educação (p-valor= 0,933), apesar de apresentar comportamento semelhante.

26Atendendo ao primeiro parecerista, o Anexo I reporta as tabelas com os resultados da análise de sensibilidade do R2 para as duas variáveis dependentes. O objetivo desta ação foi identificar a importância relativa de cada uma das variáveis políticas e sociológicas sobre os gastos em educação e saúde.

28JEL Classification: H750.

ANEXO I

Tabela 1 Sensibilidade do R2 Marginal e do R2 Condicional para o modelo Educação 

R2 Marginal R2 Condicional
Modelo Completo 0,689 0,899
Modelo sem a variável “Esquerda (Sim)” 0,690 0,899
Modelo sem a variável “Ano” 0,918 0,918
Modelo sem a variável “População Urbana” 0,635 0,895
Modelo sem a variável “Maiolegcoal” 0,710 0,898
Modelo sem a variável “População em idade escolar” 0,671 0,896
Modelo sem a variável “Eleição” 0,666 0,897
Modelo só com intercepto e efeitos aleatórios 0,802 0,880

Tabela 2 Sensibilidade do R2 Marginal e do R2 Condicional para o modelo Saúde 

R2 Marginal R2 Condicional
Modelo Completo 0,806 0,900
Modelo sem a variável “Esquerda (Sim)” 0,803 0,900
Modelo sem a variável “Ano” 0,886 0,886
Modelo sem a variável “População Urbana” 0,776 0,898
Modelo sem a variável “Maiolegcoal” 0,804 0,899
Modelo sem a variável “População Idosa” 0,605 0,876
Modelo sem a variável “População de 0 a 4 anos” 0,815 0,901
Modelo sem a variável “Eleição” 0,804 0,900
Modelo só com intercepto e efeitos aleatórios 0,632 0,776

ANEXO II

SÍNTESE DESCRITIVA DAS ESTATÍSTICAS

Gastos per capita nos Estados Brasileiros 2003-2013 (em reais de 2013) 

Saúde Educação
Média Desvio-Padrão Mínimo Máximo Média Desvio-Padrão Mínimo Máximo
Maiolegcoal Caso Contrário 328,38 172,29 49,00 923,00 447,03 255,02 122,00 1236,00
Maioria cadeiras 361,83 153,26 165,00 890,00 454,07 193,79 253,00 1109,00
Esquerda Não 325,25 153,93 49,00 923,00 445,10 209,94 135,00 1236,00
Sim 357,95 191,27 88,00 890,00 455,65 292,28 122,00 1197,00
Ano de Eleição Não 334,80 172,25 49,00 923,00 447,71 241,39 122,00 1236,00
Sim 344,54 149,81 100,00 827,00 453,42 242,50 174,00 1150,00
População Urbana Baixo 307,42 169,39 49,00 890,00 379,78 228,93 122,00 1119,00
Médio 346,25 169,16 133,00 923,00 436,21 215,95 163,00 1236,00
Alto 368,54 157,08 165,00 779,00 620,82 252,16 319,00 1197,00
População Idade Escolar Baixo 391,46 183,22 88,00 923,00 503,31 267,49 122,00 1236,00
Médio 235,13 77,48 49,00 437,00 329,78 129,12 135,00 661,00
Alto 371,27 60,40 254,00 434,00 646,64 81,26 554,00 820,00
População 0 a 4 anos Baixo 309,93 91,14 149,00 731,00 425,10 139,31 183,00 1186,00
Médio 341,72 199,95 88,00 923,00 429,31 270,89 122,00 1197,00
Alto 405,78 238,30 49,00 890,00 565,69 358,27 135,00 1236,00
População Idosos Baixo 476,09 216,09 100,00 923,00 641,09 341,66 158,00 1236,00
Médio 274,45 119,39 49,00 766,00 352,06 123,59 122,00 678,00
Alto 299,62 83,01 137,00 480,00 415,14 136,92 212,00 820,00

Fontes: Tesouro Nacional (gasto empenhado em saúde 2002-2013) e IPEAdata (Estimativas das populações residentes 2002-2013 e Inflação - IPCA - (% a.a.))

Recebido: 09 de Junho de 2017; Aceito: 08 de Março de 2018

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Os autores agradecem a Celina Souza, Ximena Simpson, Lucas Gonzalez, e aos colegas participantes do projeto REDES, bem como a dois/duas pareceristas anônimos da BRPE pelos preciosos comentários e críticas a versões anteriores deste artigo. Os autores se responsabilizam, no entanto, pelos eventuais erros cometidos nesta versão final.

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