PARTICIPAÇÃO POPULAR NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS: A CAMPANHA E O NOVO FUNDEB

POPULAR PARTICIPATION IN THE FORMULATION OF EDUCATIONAL POLICIES: THE CAMPAGIN AND THE NEW FUNDEB

PARTICIPACIÓN POPULAR EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EDUCACIONALES: LA CAMPAÑA Y EL NUEVO FUNDEB

RESUMO

Este trabalho realiza um estudo sobre o caso da tramitação legislativa e aprovação do novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação em 2020, com objetivo de analisar a atuação da Campanha Nacional pelo Direito à Educação como um exemplo paradigmático de participação da sociedade civil na elaboração de políticas públicas educacionais. Para tanto, recorre-se à investigação dos documentos produzidos pela rede, sob a luz de teorias sobre políticas públicas e movimentos sociais. Conclui-se que a inserção na arena decisória dos segmentos da população mais afetados pelas políticas públicas em discussão é um caminho necessário para a ampliação dos direitos sociais e para que avancemos no caráter substancial da democracia brasileira.

Palavras-chave:
Educação; Fundeb; Políticas públicas; Participação; Movimentos sociais

ABSTRACT

This work aims to carry out a study on the case of legislative processing and approval of the new Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and Valorization of Education Professionals in 2020, with the objective of analyzing the acting of the Brazilian National Campaign for the Right to Education as a paradigmatic example of civil society participation in the development of public policies. For this purpose, we resort to the investigation of documents produced by the network, in the light of theories on public policies and social movements. It is concluded that the insertion in the decision-making arena of the segments of the population most affected by the public policies under discussion is a necessary path for the expansion of social rights and the advance in the substantial character of Brazilian democracy.

Keywords:
Education; Fundeb; Public policies; Participation; Social movements

RESUMEN

Este trabajo tiene como objetivo realizar un estudio sobre el caso de tramitación legislativa y aprobación del nuevo Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y Valorización de los Profesionales de la Educación en 2020, con el objetivo de analizar el desempeño de la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación em Brasil como ejemplo paradigmático de participación de la sociedad civil en el desarrollo de políticas públicas. Para ello, recurrimos a la investigación de documentos producidos por la red, a la luz de teorías sobre políticas públicas y movimientos sociales. Se concluye que la inserción en la arena de decisión de los segmentos de la población más afectados por las políticas públicas en discusión es un camino necesario para la expansión de los derechos sociales y para avanzar en el carácter sustancial de la democracia brasileña.

Palabras-clave:
Educación; Fundeb; Políticas públicas; Participación; Movimientos sociales

Introdução

A Campanha Nacional pelo Direito à Educação é uma rede composta por movimentos sociais, sindicatos, associações, organizações não governamentais, grupos universitários e ativistas politicamente organizados com objetivo de garantir a educação pública, gratuita, inclusiva, laica e de qualidade no Brasil.

A Campanha (como doravante será chamada) é composta por comitês regionais nas 27 unidades federativas, gerida por uma equipe de coordenação geral e politicamente orientada por um comitê diretivo formado por onze entidades.¹ A rede surgiu no ano de 1999, no contexto de preparação para a Cúpula Mundial de Educação em Dacar, e, desde então, tem atuado por meio de diversas estratégias que aliam incidência política a capacidade técnica, tornando-a reconhecida como uma das principais coalizões mundiais em torno do direito à educação.

Para o presente artigo, destaca-se a estratégia de advocacy, definida pela Campanha como “ação política (reuniões, audiências, atos e posicionamentos públicos, pressão virtual) junto aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário para elaborar, alterar e qualificar legislação e políticas públicas”.² Ressalta-se, porém, que suas ações de advocacy dão-se em complementariedade a outras estratégias de articulação institucional, mobilização popular, comunicação, formação de atores e produção de conhecimento.

Guiada, desde a sua concepção, pela intenção de incidência direta no ciclo de formulação das políticas educacionais, a Campanha teve importância decisiva na elaboração e aprovação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) em 2007 e nas renovação, ampliação e constitucionalização do novo Fundeb no ano de 2020.

Assim, este trabalho visa realizar um estudo sobre o caso da tramitação legislativa e da aprovação do novo Fundeb, não apenas com o objetivo de investigar a política de financiamento da educação vigente no Brasil, mas, sobretudo, de analisar a atuação da Campanha como um exemplo paradigmático de participação popular na elaboração de políticas educacionais.

Ao conceber o direito à educação como base para a democracia e para a justiça social, a Campanha evidencia que a sua luta é, de fato, pela ampliação do conceito de cidadania a partir da educação. A educação é o primeiro direito social enunciado no artigo sexto da Constituição Federal de 1988, revelando a sua importância para o exercício da cidadania. A universalização desse direito é condição indispensável para o desenvolvimento pessoal – ao desenvolver potencialidades individuais para a formação plena, para a atuação profissional e para a convivência em sociedade –, mas também coletivo, necessária para a promoção social, econômica e política do Brasil.

Nesse sentido, ressalta-se a própria transversalidade do tema da educação. Como afirma a socióloga Maria da Glória Gohn,

[...] os movimentos pela educação têm caráter histórico, são processuais e ocorrem, portanto, dentro e fora de escolas e em outros espaços institucionais. As questões centrais no estudo da relação dos movimentos sociais com a educação são as da: participação, cidadania e o sentido político da educação. As lutas pela educação envolvem a luta por direitos e são parte da construção da cidadania. Movimentos sociais pela educação abrangem questões tanto de conteúdo escolar quanto de gênero, etnia, nacionalidade, religiões, portadores de necessidades especiais, meio ambiente, qualidade de vida, paz, direitos humanos, direitos culturais etc. Esses movimentos são fontes e agências de produção de saberes

(2016, p. 9).

O presente trabalho está dividido em três partes. Na primeira, é apresentado um breve panorama histórico da política de financiamento da educação no Brasil a partir do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). A segunda parte narra o processo de formulação do novo Fundeb, detalhando algumas características do marco legal vigente e da incidência política da Campanha. Para tanto, recorremos à análise documental dos posicionamentos públicos e de notas técnicas produzidas pela rede entre os anos de 2015 e 2021. Na terceira parte, desenvolvem-se reflexões teóricas sobre a participação da sociedade civil no ciclo de políticas públicas na área de educação. Por fim, são apresentadas as conclusões do autor.

Ressalta-se que o contato sistemático do autor com os documentos produzidos pela Campanha se deu a partir de um serviço técnico de consultoria prestado por ocasião da iniciativa de avaliação e planejamento desenvolvida em 2021. Desde então, em função do interesse particular acerca da dinâmica de políticas públicas educacionais e da participação popular em especial, passei a analisar os documentos da perspectiva teórica da ciência política, com a finalidade de compreender a incidência de movimentos sociais na tramitação e na aprovação do novo Fundeb, resultando no presente artigo. Metodologicamente, trata-se de um estudo empírico do caso em tela (^{GIL, 2008}, p. 57-59) por meio da análise documental das notas técnicas e dos posicionamentos públicos elaborados pela Campanha e pelas organizações que a compõem, além da própria legislação federal, à luz da literatura sobre políticas públicas e movimentos sociais, de tal maneira que, ainda que o autor não seja membro da rede, o artigo se apresenta explicitamente do ponto de vista da Campanha.

A Política de Financiamento da Educação Pública no Brasil

A política educacional no Brasil está organizada sob a lógica federativa, de modo que União, estados e municípios possuem responsabilidades diversas e complementares na gestão das redes públicas de ensino. A repartição de competências, bem como a distribuição dos recursos para a educação, vem se aperfeiçoando desde a promulgação da Carta Magna, com Emendas Constitucionais e outros marcos legais.

A primeira grande iniciativa de redistribuição federativa dos recursos destinados ao financiamento da educação pública no Brasil ocorreu com a instituição do Fundef, instaurado pela Emenda Constitucional n. 14/1996 e implementado nacionalmente em 1998 como um fundo contábil redistributivo entre estados e municípios dos recursos vinculados para o Ensino Fundamental. Um dos principais avanços do Fundef se deu no sentido de prover mais recursos aos municípios que, apesar da responsabilidade constitucional, careciam de financiamento para desenvolver suas redes de ensino. Entretanto, o Fundef se mostrou ineficaz para resolver a desigualdade educacional brasileira, especialmente por não implicar um aumento significativo do montante investido na educação, mas a redistribuição de tais recursos, além de destiná-los apenas ao Ensino Fundamental, deixando de fora todas as outras etapas.

Durante a elaboração do projeto do Fundef no Poder Executivo e de suas discussão e aprovação no Legislativo, houve parcas consulta e participação da sociedade. Tendo em vista as contrarreformas neoliberais levadas a cabo na década de 1990, nota-se que os movimentos sociais pela educação, que tiveram atuação decisiva durante a redemocratização e a Constituinte, acabaram sendo alijados do processo de deliberação das políticas educacionais no período.

De acordo com Iracema Santos do Nascimento (2019, p. 33), o movimento pelo direito à educação reaglutinou-se nos Congressos Nacionais de Educação (Coned) na segunda metade da década de 1990, ou seja, após a aprovação do Fundef e em uma perspectiva crítica ao mecanismo de financiamento recém-criado. A constituição da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, em 1999, foi fruto dessa retomada da mobilização no campo educacional, articulando educadores, comunidades epistêmicas, entidades sindicais, associações de gestores e movimentos sociais que atuam em áreas específicas da educação, com o objetivo primeiro de garantir o cumprimento mais amplo do Fundef.

Nesse contexto, com apoio de grupos acadêmicos de pesquisa e amplo debate com a sociedade civil, desenvolveram-se, no âmbito da Campanha, o conceito e a metodologia do Custo Aluno-Qualidade (CAQ) e do Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi), como mecanismos que levam em consideração os recursos educacionais para promover um ensino de qualidade, buscando instrumentalizar as determinações dos artigos 205, 206 e 211 da Constituição Federal (^{BRASIL, 1988}). Enquanto o CAQ abrange no seu cálculo todos os insumos necessários à promoção da educação em um nível de qualidade próximo àquele ofertado em países mais desenvolvidos, o CAQi prevê os valores de investimento por aluno ao ano em cada etapa e modalidade da educação básica pública para garantir, ao menos, um padrão mínimo de qualidade (^{CAMPANHA, 2018}). Desde a concepção do sistema CAQ/CAQi, a Campanha passou a se dedicar a incorporá-lo progressivamente nas legislações educacionais.³

Com o seu fortalecimento, a Campanha se tornaria um ator coletivo de grande relevância política na mobilização pelo Fundeb, em substituição ao Fundef, em meados da primeira década do novo milênio. Trata-se de um dos períodos da história política brasileira (a gestão petista do Governo Federal de 2003 a 2016) em que o Estado apresentou maior permeabilidade à participação da sociedade civil, com a instituição e o fortalecimento de fóruns, conselhos e conferências de políticas públicas, entre outros canais participativos, o que não isentou o processo de conflitos com o Governo Federal, especialmente diante das investidas do Ministério da Fazenda no sentido de restringir o alcance orçamentário do novo mecanismo (^{NASCIMENTO, 2019}).

Refletindo comparativamente sobre a participação cidadã na formulação das políticas de financiamento da educação pública brasileira, Nascimento afirma que:

O processo do Fundeb foi bem mais democrático e participativo do que aquele que ocorreu dez anos antes, na aprovação do Fundef. Em primeiro lugar, porque houve um aprendizado com a experiência do Fundef. As entidades do movimento social passaram a defender suas posições políticas, mas ancoradas em entendimentos técnicos previamente pesquisados e debatidos em seus próprios fóruns e em fóruns plurais nos quais houve troca de informações e construção de consensos. Para potencializar esse esforço, a articulação da Campanha Nacional pelo Direito à Educação foi fundamental. No Fundef, os movimentos sociais reagiram às consequências do processo de construção do Fundo. No Fundeb, os movimentos sociais participaram ativamente da sua constituição

(2019, p. 37).

A Campanha acompanhou sistematicamente e influenciou diretamente a elaboração do Fundeb, desde as discussões iniciais, no âmbito do Ministério da Educação (MEC), ainda em 2004, bem como durante todo o processo de tramitação e de tomadas de decisão acerca da Emenda Constitucional nas duas casas legislativas, até suas aprovação, em dezembro de 2006, e regulamentação, em 2007.

Como uma rede composta por diversas organizações sociais, a Campanha articulou o “Fundeb pra Valer!”, movimento lançado em agosto de 2005, durante o ato público das “fraldas pintadas”, organizado com objetivo de pressionar as autoridades para a inclusão integral da educação infantil no Fundeb. O movimento “Fundeb pra Valer!” se valeu de um amplo repertório de ações políticas, como atos públicos e lúdicos – tanto em Brasília, marcando presença nas audiências e votações, quanto nos estados, por meio dos seus comitês regionais –, distribuição de materiais, envio de cartas aos gabinetes dos parlamentares e releases à imprensa, promoção de teleconferência, participação em seminários e colóquios, entre outras. A mobilização popular articulada pela Campanha durante todas as fases de formulação da política de financiamento da educação se mostrou fundamental para as publicização, pressão e participação sobre o processo político, garantindo o êxito das estratégias “corpo a corpo” de advocacy.

Nas suas ações de advocacy, a Campanha logrou dialogar com técnicos e autoridades do Ministério da Educação e do Ministério da Fazenda, deputados federais e senadores do Congresso Nacional, especialmente relatores e membros das comissões de educação das duas casas. Alguns membros da Campanha atuaram pessoalmente no sentido de catalisar consensos entre autoridades do próprio Governo Federal e parlamentares, consolidando alianças suprapartidárias em prol da qualificação da política pública de financiamento do ensino básico no país. Outro espaço de atuação decisiva da Campanha foram as audiências públicas promovidas no Congresso Nacional, nas quais se estabeleceram canais de diálogo democrático e discussão técnica.

A Campanha produziu e apresentou posicionamentos públicos, pareceres e notas técnicas, além dos próprios textos das emendas, de modo a prover subsídio para a tomada de decisão dos atores políticos, sendo capaz de alterar significativamente as propostas legislativas, com argumentos cientificamente embasados. Além de ator político relevante, a Campanha consolidou-se como autoridade especialista e legitimada na discussão sobre o financiamento educacional no Brasil.

Após a aprovação da Emenda Constitucional do primeiro Fundeb, a Campanha seguiu atuando na sua regulamentação, que se deu por meio de medida provisória. Ressalta-se que a participação social no processo de discussão de uma medida provisória é algo incomum no sistema político brasileiro, já que tal instrumento legislativo, dotado de caráter de urgência e de proposição exclusiva da Presidência da República, normalmente é aceito ou rejeitado pelo Congresso Nacional sem maiores modificações. Na ocasião, a Campanha logrou alterá-la significativamente, conquistando importantes avanços no texto legislativo final, que converteu em lei a medida provisória proposta pelo Executivo.

Assim, a Emenda Constitucional n. 53, aprovada em 19 dezembro de 2006, modificou o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), criando o Fundeb, que fora regulamentado pela Lei n. 11.494, de 2007. Graças à participação decisiva da sociedade civil, tendo a Campanha como principal articulador dos diversos movimentos e organizações sociais, o resultado foi um fundo de financiamento da educação pública muito mais vigoroso que o anterior.

O primeiro ponto a se destacar do antigo Fundeb é a sua amplitude, deixando de se restringir ao Ensino Fundamental para abranger toda a educação básica, ou seja, a educação infantil e os Ensinos Fundamental e Médio, além das modalidades de educação de jovens e adultos, especial, profissional, indígena, quilombola e educação do campo. Ressalta-se que a inclusão das creches, inicialmente deixadas de fora do projeto apresentado pelo Poder Executivo, foi uma das principais demandas dos movimentos sociais. Outra conquista da sociedade civil foi o aumento do montante de recursos aportado pela União, de maneira progressiva. A Emenda Constitucional n. 53 determinou também a elaboração da lei que estabelece o piso salarial nacional para os professores, e a lei de regulamentação previu diversos mecanismos de controle social na implementação do Fundeb.

Como reconhecimento da atuação da Campanha Nacional pelo Direito à Educação no processo de formulação e aprovação do primeiro Fundeb, a rede recebeu o prêmio Darcy Ribeiro do Congresso Nacional, em outubro de 2007. Desde então, seguiu acumulando expertise técnica e política, incidindo na elaboração e na implementação da Lei do Piso Nacional Do Magistério; da Emenda Constitucional n. 59/2009, que, entre outras mudanças, ampliou a obrigatoriedade do ensino para a faixa etária de 4 a 17 anos de idade; da Lei das Cotas; da Lei dos Royalties e do Fundo Social do Pré-sal para a Educação e Saúde; do Plano Nacional de Educação, vigente de 2014 a 2024; e, mais recentemente – em um contexto político já muito desfavorável à participação popular nas decisões governamentais –, do ciclo de formulação do novo Fundeb.

A Campanha e o Novo Fundeb

O Fundeb aprovado em 2006, como substitutivo do Fundef, teve a sua vigência limitada ao ano de 2020. Tal prazo colocou a sociedade civil em alerta, não só para garantir a sua implementação plena, mas também para evitar descontinuidades e retrocessos. Para a renovação do Fundeb, seria necessária a tramitação especial nas duas casas do Congresso Nacional de mais uma Emenda Constitucional, ou seja, um processo legislativo complexo e que demanda maior quórum de votação.

Ainda em 2015, começou a tramitar na Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 15, prevendo a inclusão do Fundeb no capítulo da ordem social da Constituição Federal, não mais nas normas constitucionais transitórias que compõem o ADCT, com objetivo de tornar o fundo permanente. A partir de então, foi instituída uma comissão especial do Fundeb, dando início a uma série de reuniões e audiências públicas para a discussão das diferentes propostas do novo fundo.

No processo legislativo pela renovação e a constitucionalização do Fundeb, que se iniciara formalmente em 2015, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação se destacou pela intensa agenda de mobilização e incidência política. Assim, promoveu a articulação de várias entidades e diversos movimentos sociais, com objetivo de aprimorar o novo mecanismo de financiamento da educação pública, retomando o movimento “Fundeb pra Valer!”.

A mobilização social se deu em todo o território nacional, com atos públicos, pressão sobre agentes políticos, acompanhamento das votações nas comissões e plenárias do Congresso Nacional, participação em fóruns, conferências e seminários, produção e distribuição de materiais explicativos, inclusive audiovisuais, promoção de ciclos de formação para atores sociais como forma de qualificar o entendimento e a incidência política dos membros sobre a pauta do Fundeb, entre outras estratégias. Já no contexto de isolamento social imposto pela pandemia da Covid-19, os ativistas intensificaram a mobilização por meio de ações remotas de negociação e de incidência nas redes sociais, no intuito de publicizar o processo político e pressionar os tomadores de decisão.

Os comitês regionais da Campanha mostraram-se fundamentais na mobilização e na participação populares sobre o processo legislativo, articulando-se regionalmente com movimentos sociais, sindicatos, comunidades escolares e universidades para pressionarem em nível local as autoridades, como os deputados federais de seus estados. Também foram realizados diversos atos públicos, seminários e outros eventos regionais em torno do Fundeb, bem como audiências públicas em Assembleias estaduais e Câmaras de Vereadores para a discussão acerca do impacto do novo mecanismo de financiamento nos sistemas de ensino dos entes federados.

Um desses eventos de mobilização popular foi a Semana de Ação Mundial (SAM), pautando o tema do Fundeb junto a comunidades escolares de todo o Brasil. A Campanha recorreu também à articulação com organizações e personalidades internacionais, como Kailash Satyarthi e Malala Yousafzai, laureados com o prêmio Nobel da Paz, que estiveram no Brasil e foram recebidos pelos presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados, ocasiões em que se pronunciaram publicamente em defesa do Fundeb nos moldes defendidos pela Campanha.

Assim como ocorreu na aprovação do primeiro Fundeb na década anterior, as estratégias de advocacy da Campanha foram decisivas durante o longo processo legislativo de formulação da nova política de financiamento da educação pública. As lideranças nacionais da rede atuaram ativamente nas negociações em curso nas comissões e nos bastidores, no sentido de alcançar posições consensuais entre os parlamentares de todos os partidos sobre os pontos apresentados pela Campanha. A rede mediou também o diálogo com outros atores, tais como associações de governadores, prefeitos, secretários estaduais e municipais de educação.

O trabalho de advocacy da Campanha apoiou-se em estudos e simulações acerca do impacto das diferentes propostas para o Fundeb, realizados pelos especialistas vinculados à Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca), comunidade epistêmica que compõe o comitê diretivo da rede. Com base na estratégia de produção de conhecimento, a Campanha elaborou notas técnicas com vistas a contribuir no processo de elaboração e tomadas de decisão sobre o novo fundo.

Do mesmo modo, muitas das emendas apresentadas pelos parlamentares foram feitas com a colaboração da Campanha. Como substitutivo da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n. 15/2015, em curso na Câmara dos Deputados, a Campanha foi coautora da PEC n. 24/2017, no Senado. Em 2018, em razão das eleições federais, a tramitação das propostas perdeu força. Com a retomada dos trabalhos na nova legislatura, e aproximando-se do fim da vigência do Fundo, em 2019 intensificaram-se novamente as negociações. Nesse contexto, a Campanha contribuiu para a elaboração de uma nova emenda, n. 65/2019, que buscava incorporar os principais pontos das outras propostas em tramitação e mediar as posições dos diversos agentes interessados, ao mesmo tempo que avançava no sentido da justiça federativa, por meio da maior participação da União no financiamento de todos os níveis e modalidades de ensino, e se orientava explicitamente por índices de qualidade da educação básica.

A título de exemplo da incidência e da colaboração da Campanha nos trabalhos legislativos, podemos citar a nota técnica “Novo Fundeb: em nome de um consenso que promova o direito à educação”, produzida pela Campanha e divulgada à sociedade e parlamentares em junho de 2019.

A nota apresenta o posicionamento público do comitê diretivo da Campanha em doze pontos: expansão das matrículas em todas as etapas e modalidades da educação básica e garantia de um padrão mínimo de qualidade; aprovação de um Fundeb permanente, que não desconsidere os vinte anos do sistema de fundos públicos na educação; valorização dos profissionais da educação; aumento substantivo da complementação da União, para corrigir as distorções existentes; regulamentação por lei dos efeitos do modelo distributivo do VAAT (Valor Aluno-Ano Total), podendo ser estabelecido um modelo híbrido que contemple o Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi); zerar a demanda por creches, universalizar a educação básica obrigatória e assegurar as condições básicas de funcionamento das redes de ensino; destinação exclusiva dos recursos do Fundeb para as escolas públicas, rejeitando o modelo de vouchers; ampliação progressiva da complementação da União, para alcançar o mínimo de 40%, com objetivo de equalizar as desigualdades educacionais; e, por fim, que a tramitação ocorresse com celeridade, mas sem açodamento, tendo em vista o prazo de encerramento do fundo então vigente, mas também a necessidade de debate qualificado com a sociedade. A nota trazia ainda um quadro técnico comparativo entre as três PEC em tramitação e uma análise aprofundada de emendas que intentavam abrir brechas para a privatização da educação pública brasileira (^{CAMPANHA, 2019}).

A incidência política da Campanha obteve os resultados esperados, de modo que o texto aprovado na Câmara dos Deputados incorporou boa parte das argumentações técnicas trazidas no referido pronunciamento da Campanha, seguindo para deliberação no Senado.

O Governo Federal, que havia se ausentado do debate sobre o novo Fundeb até as votações em plenário na Câmara, buscou inserir mudanças no texto aprovado pela relatora da matéria por meio do Ministério da Economia e de parlamentares de sua base. Do ponto de vista da Campanha, tais alterações representariam graves retrocessos no processo legislativo que havia quatro anos vinha construindo a proposta do novo fundo. Entretanto, depois de múltiplas negociações, avanços e recuos, o texto final do relatório da PEC do novo Fundeb foi aprovado, primeiro na Câmara dos Deputados e depois no Senado Federal, contemplando os principais pontos defendidos pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação.

Evidentemente, a Campanha não foi o único ator social a se organizar com objetivo de influenciar na formulação da política de financiamento da educação pública. De fato, o novo Fundeb foi resultado de uma vasta mobilização da sociedade civil, fruto da ação política de diversas entidades e segmentos sociais que nem sempre coincidiram em suas bandeiras. Entretanto, em geral, a Campanha fez valerem suas posições nos temas em divergência, a partir da articulação de uma pluralidade de entidades e movimentos sociais em defesa da educação pública, universal, laica, gratuita e de qualidade.

Como exemplo das conquistas obtidas pela Campanha na formulação do novo Fundeb, podemos citar a inclusão na Constituição Federal do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Sinaeb) e do sistema CAQi/CAQ, ambos concebidos e desenvolvidos pela própria rede. Trata-se de um caso inédito de constitucionalização de mecanismos educacionais criados pela própria sociedade civil, que representa o êxito da Campanha em promover a participação de amplos setores sociais no processo legislativo de elaboração da política pública de financiamento da educação brasileira.

Assim, no dia 26 de agosto de 2020, foi aprovada a Emenda Constitucional n. 108/2020, instituindo o novo e permanente Fundeb, contemplando as principais propostas da Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Na “Carta à sociedade brasileira”, lançada logo após a votação final da Emenda Constitucional, a Campanha comemorou o texto aprovado como uma “conquista histórica”, “um passo decisivo para o financiamento adequado da educação básica pública gratuita e de qualidade no país” (^{CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2020}, p. 55). De acordo com a carta, destacam-se os seguintes avanços do novo Fundeb:

• Aumento da complementação da União dos atuais 10% para 23%, com recursos novos e preservando o Salário-Educação.

• Constitucionalização do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), como parâmetro para qualidade adequada da educação e como mecanismo de controle social, melhoria da gestão, segurança jurídica, fazendo avançar a justiça federativa no Brasil.

• Incorporação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Sinaeb) como política de avaliação que inclui, mas supera as avaliações de larga escala.

• Aprovação de sistema híbrido de distribuição de recursos, sendo mais equitativo, mas sem desestruturar grandes redes públicas do Norte e Nordeste do país.

• Uso do recurso público exclusivamente para a educação pública.

• Destinação dos 70% dos recursos do Fundeb para a valorização de todos os profissionais da educação.

• Proibição do desvio dos recursos de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino para o pagamento de aposentadorias. Atualmente, as escolas públicas perdem R$ 20 bilhões com essa transferência indevida (^{CAMPANHA, 2020}, p. 56).

Reflexões Teóricas sobre a Participação Popular na Elaboração de Políticas Públicas Educacionais

A Campanha Nacional pelo Direito à Educação, como o próprio nome sugere, constituiu-se como um ator coletivo que aglutina organizações e movimentos sociais ligados direta ou indiretamente à educação, ativistas, pesquisadores, professores, estudantes, pedagogos, gestores, conselheiros etc. Assim, formou-se uma rede aberta e diversa, capaz de gerar solidariedade entre os membros em torno do pacto pela educação pública.

A Campanha possui notável capilaridade territorial, com instâncias nacionais e comitês regionais, desenvolvendo-se de maneira federativa à semelhança da própria organização da política educacional brasileira. O repertório de ações políticas da Campanha é muito variado, como se mostrou durante o processo de elaboração e aprovação do Fundeb, com destaque para as estratégias de articulação institucional, mobilização social, comunicação, produção de conhecimento, formação de atores sociais e advocacy.

Nota-se que as suas ações de articulação institucional em torno de objetivos comuns buscaram envolver toda a sociedade na discussão do Fundeb, potencializando a participação de variados atores que, agindo sozinhos, dificilmente lograriam êxito nas suas demandas setoriais. A Campanha foi capaz de agregar, em torno da mesma bandeira, entidades, ativistas e autoridades com posições políticas distintas, gerando a convergência necessária, ainda que pontual, sobre as pautas em discussão.

As múltiplas ações de mobilização popular foram fundamentais para o êxito da incidência política da Campanha, ao garantir a base social das ações nacionais. No processo do Fundeb, as ações rizomáticas de mobilização foram eficazes para pressionar as autoridades políticas regionais e nacionais, em nome da participação democrática e do controle social.

Para tanto, foram importantes também as estratégias de comunicação, no sentido de dar visibilidade à atuação da rede, pautar o debate público e os próprios trabalhos legislativos, não podendo desconsiderar ainda o aspecto educativo da comunicação da rede, ao publicizar e disseminar para a sociedade em geral as informações necessárias ao exercício da cidadania. No âmbito da comunicação interna, a Campanha atuou para organizar suas bases para a ação conjunta e qualificar seus membros para a mobilização e a incidência política. Nesse sentido, a Campanha realizou também uma série de formações de atores sociais, promovendo cursos, palestras, debates, seminários e outros eventos.

Ressalta-se que as ações de mobilização, comunicação e formação de atores encontraram-se seu esteio em rigorosas produção e sistematização de conhecimento. Além disso, ao contar com a produção de uma rede de especialistas, a Campanha foi capaz de se legitimar no debate público como referência no tema do financiamento público da educação, subsidiando com argumentação técnica as suas estratégias de advocacy.

As práticas de advocacy da Campanha consistiram em atuações suprapartidárias que abriram canais de diálogo com os parlamentares a fim de alcançar o consenso necessário para a aprovação da política pública nos moldes defendidos pela rede. A Campanha monitorou as ações governamentais com vistas à sua incidência, analisando detalhadamente a arena decisória, e elaborou pareceres técnicos sobres as propostas em discussão, indicando suas próprias recomendações.

Assim, podemos compreender advocacy como:

[...] um tipo de ação política organizada e planejada, realizada tipicamente por organizações da sociedade civil, independentemente de mandato político, que engajam e mobilizam a opinião pública em torno de uma causa para influenciar os tomadores de decisão a considerar demandas legítimas e relevantes acerca de políticas públicas em curso, em elaboração ou em implementação

(^{GOZETTO, 2021}, p. 545-546).

Na prática, no Brasil, geralmente as estratégias de advocacy são levadas a cabo por empresas privadas, organizações não governamentais e fundações empresariais que defendem um conjunto de direitos difusos (as chamadas “causas”), ou seja, por atores que detêm capital suficiente para contratar profissionais especializados em relações governamentais e contam com acesso privilegiado a autoridades políticas e grandes meios de comunicação. Assim, em muitos desses casos, advocacy assemelha-se à prática de lobby, definida como a “defesa de interesses junto a membros do poder público que podem tomar decisões referentes às políticas públicas” (^{GOZETTO, 2021}, p. 545).

A singularidade da Campanha Nacional pelo Direito à Educação dá-se justamente por ser uma rede de mobilização social capaz de promover estratégias exitosas de advocacy, graças à sua força coletiva e à influência política de alguns de seus membros. No caso estudado, advocacy se traduz na participação efetiva de amplos setores da sociedade nos espaços decisórios, logrando superar assimetrias de recursos e poder perante grupos de pressão e de setores do Governo Federal contrários ao maior investimento público na educação.

Assim, podemos compreender a Campanha como parte de uma rede mais ampla de políticas públicas educacionais, atuando ao mesmo tempo como uma comunidade de políticas públicas e uma rede epistêmica (graças à produção de conhecimento), à maneira com que Leonardo Secchi define tais conceitos:

Uma rede de políticas públicas é uma estrutura de interações, predominantemente informais, entre atores públicos e privados envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas. Os atores da rede possuem interesses distintos, mas interdependentes, e tentam resolver problemas coletivos de uma maneira não hierárquica. As redes de políticas públicas são compostas de atores públicos e privados que se sintam motivados para debater e agir em torno de temas de interesse comum. […] Comunidades de políticas públicas (policy communities): redes de atores, organizados em torno de uma área de políticas públicas, que se reconhecem reciprocamente e compartilham uma linguagem e um sistema de valor. […] Como em toda rede de política pública, os interesses conflitantes também ocorrem no interior das comunidades. […] Comunidades epistêmicas (Haas, 1992): redes de pessoas, em geral ligadas à Academia, que acreditam no método científico de pesquisa e compartilham os mesmos quadros interpretativos, linguagem e modelos causais de dado objeto de estudo

(2013, p. 119-120, grifos do autor).

Na literatura especializada, convencionou-se separar as diferentes fases que formam o ciclo de políticas públicas. Antes de recorrermos a alguns desses instrumentais teóricos e conceituais no estudo do caso do novo Fundeb, faz-se necessária uma breve ressalva. Essa abordagem consagrada vem sofrendo uma série de críticas nas últimas décadas no que diz respeito a uma visão linear e racional-positivista desenvolvida com objetivo de compreender (e também controlar) o complexo processo de formulação e implementação de políticas públicas. Nesse sentido, corre-se o risco de se engendrar uma concepção fragmentada, previsível e neutra de dinâmicas políticas específicas, reproduzindo modelos pretensamente universais concebidos em realidades muito distintas do regime democrático brasileiro. Especialmente se pensarmos no nosso sistema federativo, há uma evidente limitação de análise das correlações de forças aqui existentes e da forma com que cada contexto local constitui sua política educacional, por exemplo, considerando a autonomia municipal constitucionalmente garantida.

De todo modo, a abordagem cíclica segue sendo a mais utilizada, já que possui a vantagem de permitir a elaboração de construtos teóricos que possibilitam apreender as características e especificidades de cada momento desse processo. É importante destacar que, desde os estudos pioneiros na década de 1950 nos Estados Unidos, a análise do ciclo de políticas públicas tem passado por reformulações e amadurecimento, principalmente no sentido de não o considerar um processo meramente administrativo e funcional, formado por fases estanques e sequenciais, admitindo que, “apesar de sua utilidade heurística, o ciclo de políticas públicas raramente reflete a real dinâmica ou vida de uma política pública” (^{SECCHI, 2013}, p. 43).

O presente artigo assume a necessidade de partirmos da multicausalidade das políticas sociais, explorando-as como essencialmente conflitivas, sem nos esquivarmos da análise dos interesses antagônicos dos diferentes atores envolvidos. Assim, o reconhecimento do protagonismo dos movimentos sociais, gestores, professores, educadores e estudantes diretamente atingidos pela nova política de financiamento da educação pública brasileira na sua definição visa contribuir para superar os limites dos modelos racional-universais baseados no ciclo de políticas públicas.

Sendo assim, podemos observar as diferentes etapas pelas quais uma política pública passa até ser de fato implementada, com o intuito de tirarmos algumas conclusões acerca da incidência da Campanha no debate acerca do fundo da educação aprovado em 2020.

O primeiro passo do ciclo é a identificação do problema público – no caso estudado, trata-se da renovação do instrumento de financiamento da educação básica, bem como do seu aperfeiçoamento e da sua ampliação. Inevitavelmente, o tema passou a fazer parte da preocupação de agentes políticos conforme se aproximava o fim do prazo de validade do fundo anterior, sob o risco de comprometer toda a manutenção das redes de ensino estaduais e municipais. Entretanto, o próprio Governo Federal não demonstrou prioridade na sua discussão, cabendo aos parlamentares e à sociedade civil o protagonismo no estabelecimento do tema na agenda formal do Congresso Nacional.

De acordo com a Teoria do Equilíbrio Pontuado, de ^{Baumgartner e Jones (1993)}, a agenda política alterna períodos de estabilidade e emergência de problemas públicos. Assim, podemos considerar o fim da vigência do antigo Fundeb como um período de ruptura, no qual reascenderam as discussões acerca do modelo de financiamento da educação pública. Nesse sentido, a Campanha atuou para mobilizar a sociedade, publicizar o processo e pressionar as autoridades governamentais, defendendo pontos de aprimoramento, especialmente quanto à necessidade de se aprovar um fundo permanente.

São duas as etapas que compõem a formulação da política pública propriamente dita: a definição de alternativas e a tomada de decisão. Em ambas, as estratégias de advocacy da Campanha foram decisivas. Primeiramente, há de se considerar o esforço da rede em produzir conhecimento e contribuir com documentos técnicos com o objetivo de construir soluções concretas e viáveis para o problema do financiamento da educação pública brasileira.

A etapa de formulação de alternativas é determinante na elaboração do conteúdo e forma da política pública a ser aprovada, de acordo com as decisões tomadas pelos representantes políticos. Quanto aos momentos de deliberação sobre o texto do Fundeb, já se mostrou como o acompanhamento sistemático da tramitação legislativa, o diálogo e a negociação “corpo a corpo” com parlamentares e a pressão política exercida pelo ator coletivo foram cruciais. Ressalta-se que a Campanha, como uma rede legitimada pelas próprias lideranças políticas, foi responsável muitas vezes por reverter retrocessos na matéria e “destravar” o processo legislativo, promovendo a celeridade na tramitação das Propostas de Emenda Constitucional e o consenso dos interesses divergentes em jogo no Congresso Nacional.

Assim, se pensarmos na chave teórica do Modelo dos Fluxos Múltiplos, elaborado por ^{John Kingdon (2006)}, podemos compreender a atuação da Campanha em três frentes: na apresentação de alternativas, na formação do consenso necessário para criar as condições políticas favoráveis à aprovação do modelo de fundo por ela defendido e na mobilização da sociedade sobre a urgência do problema do financiamento da educação pública, convergindo na abertura da janela de oportunidade representada pelo fim da vigência do antigo Fundeb.

A ação política da Campanha Nacional pelo Direito à Educação ultrapassou as instâncias às quais normalmente se restringem a participação da sociedade civil no Brasil, como audiências públicas, conselhos e conferências, que tendem a ser afastadas do momento da tomada de decisão propriamente dita e, justamente por isso, suas deliberações encontram dificuldades para serem efetivamente cumpridas. Assim, o caso estudado ilustra como a sociedade civil pode ser capaz de incidir inclusive nos momentos críticos de tomada de decisão do Executivo e do Legislativo. Mesmo diante das enormes barreiras impostas à participação popular desde 2016, a mobilização da Campanha logrou aproximar dos espaços decisórios os diversos setores sociais que compõem a rede. Concluímos com a reflexão de Secchi, que afirma que a participação afeta diretamente a legitimidade, a justiça e a eficácia das políticas públicas.

Uma política pública elaborada de forma mais participativa também agrega maior quantidade e qualidade de informações disponíveis para a tomada de decisões adequada, além de maior quantidade de recursos disponíveis (por exemplo, recursos materiais para implementação) e maior heterogeneidade de esquemas cognitivos (útil para tratamento de problemas complexos). A participação também traz a possibilidade de consolidação do senso de pertencimento e responsabilidade coletiva

(2013, p. 142-143).

Considerações Finais

As políticas educacionais são resultado de um processo complexo, no qual estão em jogo escolhas cruciais dos agentes políticos, passíveis de mudar os rumos de todo o país.

O novo Fundeb, permanente, com significativo aumento de aporte de recursos por parte da União e orientado por mecanismos de qualidade do ensino público, representou uma conquista histórica da sociedade civil brasileira, especialmente se considerarmos o contexto político de retrocessos de direitos sociais em que vivemos, tendo sido uma das poucas (se não a única) normas propositivas aprovadas pelo Congresso Nacional, majoritariamente conservador, no período de 2016 a 2022. Nesse sentido, a atuação da Campanha Nacional pelo Direito à Educação mostrou-se decisiva, assim como havia sido na formulação do primeiro Fundeb. Com suas estratégias de articulação institucional, mobilização popular, formação de atores, comunicação, produção de conhecimento e advocacy, a rede foi capaz de promover a participação popular desde a identificação do problema e a formação da agenda, propondo soluções concretas e incidindo nos momentos de tomada de decisão, em uma intensidade raramente vista no sistema democrático brasileiro.

Entretanto, após a aprovação do Fundeb em 2020, iniciou-se uma nova etapa de mobilização pela regulamentação legal e normativa que garanta os avanços constitucionais. De fato, a tramitação das PEC que resultaram na criação do fundo da educação básica de caráter permanente mostrou-se um processo bem distinto da tramitação dos projetos de lei regulamentadores em curso, em termos de atores, modelos e interesses em disputa. Diferentemente dos debates em torno da Emenda Constitucional n. 108/2020, em que a gestão de extrema-direita do então Governo Federal apostou na desmobilização e no fim do prazo legal do antigo mecanismo para reduzir os investimentos e precarizar a educação pública brasileira, assistimos ao acirramento das disputas sobretudo em relação à definição dos critérios de distribuição dos recursos do Fundeb, dos fatores de ponderação das matrículas, da previsão de rateio das receitas eventualmente excedentes de subvinculação para a remuneração dos profissionais da educação e da fiscalização dos recursos (^{CNTE, 2021}). Há ainda um longo caminho para que sejam regulamentados o Sistema Nacional de Educação (SNE), o Custo Aluno-Qualidade (CAQ) e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Sinaeb).

Pese o enorme desafio atualmente posto aos movimentos sociais pela educação, a aprovação do novo Fundeb demonstra que a participação e o controle social efetivo na elaboração de determinada política no Congresso Nacional é capaz de fazer valer o bem público, mesmo com a orientação contrária de determinado governo ou representantes de interesses privados. Em outras palavras, o que vimos no caso analisado neste artigo foi a superação da dicotomia Estado-sociedade na formulação da política de financiamento da educação pública brasileira. Como afirmou Daniel Cara, então coordenador geral da Campanha durante a tramitação do primeiro Fundeb: “a sociedade civil não é torcida – a sociedade civil disputa o jogo” (CARA in ^{NASCIMENTO, 2018}, p. 8).

Assumimos aqui uma visão aberta do ciclo de políticas públicas, não como resultado de escolhas exclusivamente governamentais, mas como processo policêntrico que deve envolver toda a sociedade, de maneira participativa e democrática. Afasta-se assim da vertente elitista da ciência política, que compreende o sistema político como uma arena fechada na qual poucos atores são capazes de influir nas tomadas de decisão.

O processo de incidência política da Campanha na tramitação do Fundeb nos deixa a lição de que a democracia pode e deve ir além do aspecto formal do sistema representativo, para que se efetive a ampliação dos direitos sociais e avancemos no caráter substancial da democracia brasileira, aproximando da arena decisória aqueles segmentos da população que serão mais afetados pelas políticas sociais em discussão.

Nota

• 1
  Ação Educativa, ActionAid, Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (FINEDUCA), Centro de Cultura Luiz Freire (CCLF), Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará (Cedeca-CE), Confederação Nacional dos Trabalhadores da Educação (CNTE), Movimento Interfóruns de Educação Infantil do Brasil (MIEIB), Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Rede Escola Pública e Universidade, União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação (UNCME) e União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME).
• 2
  Trecho retirado do site oficial da Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Disponível em: https://campanha.org.br/o-que-fazemos/estrategias-de-atuacao. Acesso em: 14 set. 2022.
• 3
  O sistema CAQ/CAQi foi incluído no Plano Nacional de Educação 2014-2024 (Lei n. 13.005/2010, nas estratégias 20.6, 20.7, 20.8 e 20.10) e aprovado pelo Conselho Nacional de Educação (Parecer CNE-CEB 8/2010). Também foi constitucionalizado no novo Fundeb, em 2020.

Referências

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Editora de seção: Luana Costa Almeida

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Fev 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  29 Maio 2022
• Aceito
  03 Nov 2022