O Banco Mundial e a construção política dos programas de ajustamento estrutural nos anos 1980

ARTIGOS

O Banco Mundial e a construção política dos programas de ajustamento estrutural nos anos 1980¹

The World Bank and the political construction of structural adjustment programs in the 1980s

João Márcio Mendes Pereira

Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Instituto de Ciências Humanas e Sociais, Departamento de Letras e Ciências Sociais. Campus de Seropédica. Rodovia Rio-São Paulo, BR 465 Km 7. 24210-350 Seropédica – RJ – Brasil. [e-mail]

RESUMO

O artigo discute a gestação e operacionalização dos programas de ajustamento estrutural do Banco Mundial ao longo da década de 1980, situando o tema nos marcos das mudanças mais amplas em curso na economia política internacional. O trabalho problematiza a relação entre o Banco Mundial e o seu Estado-membro mais poderoso, os Estados Unidos, mostrando as tensões entre o Executivo e o Congresso em torno da definição da política norte-americana para a instituição. Evidencia-se um conjunto de pressões sobre o Banco que concorreram para delimitar o seu campo de atuação. Mostra-se como a pauta dos programas de ajustamento estrutural cresceu junto com a gestão da crise da dívida externa e a quais interesses a atuação do Banco Mundial serviu.

Palavras-chave: Estados Unidos; governo Reagan; dívida externa.

ABSTRACT

The article discusses the administration and operation of World Bank structural adjustment programs during the 1980s, contextualizing the theme in a framework of on-going broader changes in the international political economy. The work questions the relationship between the World Bank and its most powerful member-state, the United States, showing the tensions between the executive and Congress in relation to the definition of US policy for the institution. A set of pressures on the Bank are shown to have helped constrain its field of action. Also discussed is how the set of structural adjustment programs developed alongside the administration of the foreign debt crisis and which interests the World Bank's actions served.

Keywords: United States; Reagan government; foreign debt.

As sociedades que alcançaram o progresso econômico mais amplo

e espetacular em menos tempo não foram as maiores nem as mais

ricas em recursos; tampouco, por certo, as controladas com mais

rigidez. O que essas sociedades têm em comum é a confiança na

magia do mercado. Milhões de indivíduos que tomam suas próprias

decisões no mercado alocarão sempre os recursos de melhor

maneira que qualquer processo de planejamento governamental

centralizado.

Ronald Reagan

Discurso na reunião anual do Fundo Monetário

Internacional e do Banco Mundial em 1981

As relações entre o governo norte-americano e o Banco Mundial em 1981-1982

Com o início dos governos Thatcher no Reino Unido em 1979 e Reagan nos Estados Unidos em 1981, o ambiente político mundial sofreu uma guinada liberal-conservadora brusca e consistente. Para essa nova direita, a reforma do capitalismo nas décadas de 1950 e 1960 havia criado uma espécie de socialismo, que tinha de ser aniquilado, e a hora era aquela, uma vez que tal óbice desde 1973 não se apoiava mais no crescimento econômico. Ao mesmo tempo, no plano internacional, o eixo anglo-americano passou a impulsionar a liberalização das economias nacionais. Paralelamente, a 'diplomacia do dólar forte' iniciada em 1979, combinada à ofensiva político-militar liderada pelo governo Reagan contra a União Soviética, consubstanciaram um movimento de recomposição da hegemonia dos Estados Unidos no sistema internacional. ²

A relação entre o Banco Mundial ³ e os Estados Unidos da América, o seu maior acionista, se deteriorou rapidamente. O governo Reagan passou a atacar o Banco e outras instituições multilaterais por razões políticas e ideológicas, pregando a redução do apoio a elas e o fortalecimento de programas bilaterais. O dissenso bipartidário no Congresso sobre a política norte-americana para o Banco chegou ao extremo e, pela primeira vez desde 1944, o próprio governo alimentava o coro dos oponentes a toda e qualquer modalidade de assistência multilateral. Até então, todos os governos anteriores haviam apoiado o Banco como parte da sua rede de poder infraestrutural externo e um instrumento importante para a hegemonia norte-americana. ⁴

Para se ter uma ideia do grau de hostilidade, uma das primeiras providências do novo Subsecretário do Tesouro foi encomendar um estudo para identificar se o Banco Mundial tinha ou não 'tendências socialistas' por realizar empréstimos ao setor público. O discurso era o de que o Estado e as instituições multilaterais não deviam substituir o que o setor privado faria com mais eficiência. ⁵

A nomeação de Tom Clausen para o comando do Banco Mundial, em junho de 1981, melhorou as relações com a Casa Branca e o Tesouro. A chegada do ex-presidente do Bank of America – um dos maiores credores privados dos países latino-americanos – representou naquele momento uma espécie de ligação direta entre a banca norte-americana e a presidência do Banco Mundial. A mensagem para o 'mercado' era clara. Como sinal de que o jogo era outro, logo vieram a substituição e saída de alguns dos expoentes da gestão anterior por nomes estreitamente associados à ressurreição da economia neoclássica e à plataforma neoliberal. Essa dança das cadeiras foi um dos primeiros capítulos do genocídio político-intelectual da velha geração da Economia do Desenvolvimento (Development Economics) dentro do Banco. ⁶

De imediato, a gestão Clausen (1981-1986) abandonou a bandeira da redução da pobreza protagonizada pelo Banco durante a gestão de Robert McNamara (1968-1981). As declarações públicas e os documentos internos praticamente deixaram de fazer referência ao tema. O centro doutrinário e operacional do Banco passou a ser a promoção da liberalização econômica. ⁷

Em agosto de 1981, publicou-se um informe que condensava o cerne da nova linha política. O relatório Berg – como se tornou conhecido ⁸ – foi a resposta do Banco à deterioração dos indicadores econômicos e sociais da África Subsahariana ao longo da década de setenta. A sua mensagem central era a de que o Estado pós-colonial tornara-se excessivamente grande, ineficiente e intervencionista. O corolário implícito era o de que a estratégia de substituição de importações havia fracassado. Sem mencionar em nome de quais interesses tal trajetória havia sido seguida, o informe indicava como alternativa uma redução significativa do tamanho do Estado, a adoção da 'recuperação de custos' (cobrança de taxas) em serviços públicos antes gratuitos e o aumento do controle privado sobre a economia em geral. Em particular, prescrevia-se a realização de uma agenda coerente de reformas nas políticas comercial, cambial e agrícola direcionada à promoção da liberalização comercial e da especialização produtiva voltada à exportação de bens primários. Recomendava-se o aumento da assistência econômica externa à região como forma de alavancar as reformas e catalisar fluxos de capital externo, desde que os governos preparassem os ajustes preconizados pelo Banco e pelo FMI.

No início de 1982 saiu a avaliação do Departamento do Tesouro que deveria guiar a política dos Estados Unidos para os bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs). Para o Tesouro, o desempenho do Banco e dos demais BMDs comprovava que eles eram instrumentos eficazes a serviço dos interesses norte-americanos. Especificamente sobre o Banco, o relatório destacou que:

O caráter internacional do Banco Mundial, sua estrutura corporativa, a solidez da sua equipe administrativa e a pesada estrutura de voto do Banco asseguram a consistência ampla entre suas políticas e práticas e os objetivos econômicos e políticos de longo prazo dos Estados Unidos. ⁹

De acordo com o relatório, os empréstimos do Banco para países de importância estratégica para os Estados Unidos foram um dos meios pelos quais os interesses norte-americanos foram atendidos, na medida em que tais empréstimos totalizaram uma quantia muito superior a que os Estados Unidos estavam dispostos a fornecer bilateralmente. Além disso, os empréstimos do Banco também serviram aos interesses econômicos norte-americanos de longo prazo vinculados à construção de um sistema capitalista internacional desregulado. Nas palavras do Tesouro:

Ao promover o desenvolvimento econômico e social no Terceiro Mundo, acelerar políticas econômicas orientadas ao mercado e preservar uma reputação de imparcialidade e competência, os BMDs encorajam os países em desenvolvimento a participarem mais plenamente em um sistema internacional baseado em fluxos de comércio e capital liberalizados ... Isto significa expansão de oportunidades para exportações, investimento e finanças norte-americanos. ¹⁰

O relatório traduziu a plataforma neoliberal em diversas recomendações de políticas, as quais três delas merecem destaque. Primeira, o apoio dos Estados Unidos aos BMDs deveria ser desenhado para acelerar a abertura dos mercados nacionais e a superioridade do capital privado no financiamento da atividade econômica em relação ao setor público. Segunda, os Estados Unidos deveriam trabalhar para assegurar que a alocação de empréstimos fosse condicionada à realização de reformas políticas nos países receptores. Terceira, os Estados Unidos deveriam reduzir paulatinamente os seus gastos com os BMDs, sem abrir mão do poder de veto dentro deles. ¹¹

Poucos meses depois, em agosto de 1982, o governo mexicano declarou moratória e a crise da dívida externa dos países latino-americanos estourou. Era a culminação de um processo de endividamento praticado exaustivamente durante duas décadas. Entre os anos de 1973 e 1981, o México tinha se endividado pesadamente: os empréstimos do Banco Mundial haviam quadruplicado e os da banca privada se multiplicado por seis. Em 1982, o país tinha cerca de 550 bancos como credores. Os estadunidenses eram, de longe, os mais comprometidos, tendo emprestado muito mais do que os seus ativos líquidos os autorizavam a fazer, sem qualquer tipo de supervisão do Tesouro e com a conivência integral das instituições gêmeas de Bretton Woods, ou seja, o Banco Mundial e o FMI. ¹²

A crise da dívida externa e a atuação do Banco Mundial

De 1973 a 1979, uma série de eventos agravou a instabilidade da economia internacional. De um lado, desde o final dos anos sessenta, as tensões no sistema monetário tornavam a manutenção da convertibilidade do dólar em ouro cada vez mais difícil para os Estados Unidos. Como resposta, esse país rompeu unilateralmente com o regime monetário de Bretton Woods, mediante uma sequência de medidas praticadas pelo governo Nixon: em 1971, o corte da ligação entre o dólar e o ouro; em 1973, o abandono do sistema de paridades fixas, mas ajustáveis, em favor de taxas de câmbio flutuantes; em 1974, o fim das restrições ao fluxo de capitais nos Estados Unidos. Essa movimentação fez parte da estratégia de destruição das regras que limitavam o domínio do país sobre a política monetária internacional, por meio da transformação do regime monetário baseado no padrão ouro-dólar num regime baseado exclusivamente no padrão dólar. De outro lado, os países centrais sofriam a combinação de inflação, baixo crescimento e aumento do desemprego – em particular, após o primeiro choque do preço do petróleo, impulsionado no final de 1973 pela Opep – e respondiam, cada vez mais, com políticas defensivas do ponto de vista comercial e monetário. Por sua vez, alguns poucos países da periferia (como Brasil, México, Coreia do Sul e Taiwan) seguiam com altas taxas de crescimento econômico ao longo de toda a década, à custa de um endividamento externo contraído em ritmo galopante, oriundo do acesso ao crédito farto e barato oferecido por bancos privados internacionais encarregados de reciclar a renda petrolífera. Enquanto isso, a grande maioria dos países da periferia não exportadores de petróleo empobrecia ou apresentava taxas de crescimento baixas. ¹³

Em 1979, junto com o segundo choque internacional do petróleo veio o aumento brusco da taxa de juro dos Estados Unidos, com o fim de conter a inflação doméstica e impulsionar a retomada da supremacia do dólar no sistema monetário internacional. Combinada à liberalização do fluxo de capitais, a medida forçou a sobrevalorização do dólar e redirecionou a liquidez internacional para os Estados Unidos, submetendo a política econômica de todos os demais países capitalistas, concorrentes e aliados, a um ajuste recessivo sincronizado com a política estadunidense. Em pouco tempo, a flutuação das taxas de juro e câmbio voltou a estar atrelada ao dólar e, por meio dela, o movimento da liquidez internacional foi subordinado à política fiscal norte-americana. Os títulos da dívida pública dos Estados Unidos se tornaram o ativo líquido por excelência da economia internacional, obrigando os detentores de excedentes financeiros a adquiri-los. Estava em marcha a 'diplomacia do dólar forte'.

A confluência do segundo choque do petróleo e da reviravolta da política monetária norte-americana com a queda dos preços das matérias-primas aumentou sensivelmente o custo da dívida externa dos países que vinham financiando o seu crescimento econômico mediante poupança externa. Por sua vez, o Banco Mundial passou a concentrar ainda mais a sua carteira de empréstimos em modalidades que permitissem desembolsos elevados, apoiassem o balanço de pagamentos e servissem à obtenção de divisas que possibilitassem a rolagem dos débitos e a manutenção da espiral de endividamento externo. Nessa direção, as somas emprestadas dobraram entre os anos fiscais de 1978 e 1981, concentrando-se em alguns clientes preferenciais, todos altamente endividados. ¹⁴

Àquela altura, o Banco condensava a sua atuação político-intelectual em um objetivo bem definido: firmar o 'ajustamento estrutural' como meio necessário e legítimo para adaptar e enquadrar os países endividados às novas condições da economia política internacional. Em maio de 1979, o Banco anunciou a criação de um novo instrumento: o empréstimo de ajustamento estrutural (structural adjustment loan), de desembolso rápido e orientado para políticas, e não para projetos. A autorização desse tipo de empréstimo estava condicionada à realização, pelo prestatário, de um programa de estabilização acordado previamente com o FMI e de um pacote de reformas na política macroeconômica, ambos voltados para adequar a economia doméstica ao novo ambiente externo e manter o pagamento do serviço da dívida.

O primeiro empréstimo desse tipo foi aprovado em março de 1980 para a Turquia e constituiu um 'protótipo' para os seguintes (Kapur et al., 1997, v.1, p.548; Toussaint, 2006, p.103-104). A alta administração do Banco mantinha relações estreitas com políticos e altos quadros do Estado turco, em particular após o início da gestão McNamara, e viu no golpe militar de janeiro de 1980 a oportunidade para a execução de um programa duro de ajustamento. O novo governo pôs em prática uma agenda afinada com as prescrições do Banco, orientada, entre outros objetivos, para a redução do déficit fiscal, a redução do investimento público e o aumento de incentivos às exportações. A Turquia já ocupava um lugar especial no tabuleiro geopolítico internacional pela sua localização estratégica. Diante da invasão soviética no Afeganistão e da revolução iraniana, tornou-se ainda mais importante para os Estados Unidos assegurar a estabilidade do país dentro do seu campo de influência, mediante o apoio ostensivo ao golpe e ao novo regime. O Banco Mundial integrou-se a essa estratégia, fornecendo uma sequência de empréstimos. ¹⁵

Em 1981, o ajustamento estrutural foi o tema do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial (RDM), a publicação anual mais importante do Banco. O relatório identificou diversos fatores responsáveis estrangulamento dos países endividados, mas afirmou que não havia um problema de endividamento generalizado e continuou a dar previsões otimistas – e erradas – sobre o fluxo de capital privado para a periferia nos anos seguintes. A instituição voltou a encorajar o uso da poupança externa para que os países endividados se ajustassem às novas condições da economia mundial, descritas como 'permanentes'.

O programa de ajustamento do Banco consistia, em linhas gerais, na mesma agenda monetarista aplicada pelo FMI desde a década de 1960. ¹⁶ No âmbito das políticas macroeconômicas, tratava-se de: liberalizar o comércio, alinhar os preços ao mercado internacional e baixar tarifas de proteção; desvalorizar a moeda; fomentar a atração de investimento externo e a livre circulação de capitais; promover a especialização produtiva e expandir as exportações, sobretudo agrícolas. No âmbito das políticas sociais e da administração estatal, o ajuste tinha como meta central a redução do déficit público, especialmente por meio de medidas como: a) o corte de gastos com pessoal e custeio da máquina administrativa; b) a redução drástica ou mesmo a eliminação de subsídios ao consumo; c) a redução do custo per capita dos programas, a fim de ampliar o grau de cobertura; d) a reorientação da política social para saúde e educação primárias, mediante a focalização do gasto na parcela da população em condições de 'pobreza absoluta'.

Quando a crise estourou, as autoridades monetárias do G7, lideradas pelos Estados Unidos, passaram da noite para o dia da tolerância extrema com o laissez-faire para a cobrança inflexível de respeito às normas de regulação bancária. Para evitar a articulação política dos devedores e uma eventual moratória em série, como ocorrera nos anos 1930, os credores dessa vez implementaram uma estratégia de negociação dura caso a caso.

As autoridades monetárias dos Estados Unidos e da Inglaterra, o FMI e o Banco de Pagamentos Internacionais (BIS) diagnosticaram a crise como um problema de liquidez, e não de solvência. A solução da crise, portanto, deveria se basear na restauração da solvência, e o caminho para isso era manter o serviço da dívida em dia, não reduzir a carga da dívida e baixar a diferença entre a dívida e o serviço. Como? Promovendo ajustes internos voltados à reorientação da produção para bens exportáveis, por meio da redução e do redirecionamento do gasto público. ¹⁷ Ao FMI coube outorgar pacotes de socorro em troca da execução de programas de estabilização de curto prazo e da estatização das dívidas privadas. Esperava-se que de três a cinco anos as medidas implementadas reativassem o crescimento e sustentassem o pagamento do serviço da dívida. O Banco Mundial logo se juntou àquela estratégia como força auxiliar do FMI. Os empréstimos de ajustamento estrutural, já em curso, foram instrumentalizados para servir ao enquadramento da política econômica dos devedores às exigências dos credores internacionais. Mecanismos de proteção ou compensação parcial a grupos sociais mais vulneráveis ao ajuste não foram cogitados.

O discurso do Banco Mundial sobre o endividamento mudou completamente após a moratória mexicana. As causas externas foram secundarizadas e a responsabilidade pela crise foi atribuída a políticas econômicas erradas (Stern; Ferreira, 1997, p.560). Ou seja, a problemas internos decorrentes de má gestão econômica. Uma guinada radical da noite para o dia.

Como se não bastasse, os países latino-americanos sofreram mais um choque externo: a interrupção da concessão de novos empréstimos por parte dos bancos privados estrangeiros, precisamente o que o Banco Mundial afirmava que não ocorreria. A decisão dos bancos privados perdurou durante quase uma década e bloqueou, na prática, o acesso dos devedores ao sistema financeiro internacional. Como o financiamento da atividade econômica e, cada vez mais, do próprio Estado, tornara-se altamente dependente de recursos externos, a interrupção dos fluxos de capital condenou à estagnação os países da periferia, aumentando, de outro lado, a dependência delas em relação aos empréstimos das instituições de Bretton Woods.

O desenho dos programas de ajustamento estrutural não se deu de forma completa e acabada assim que a crise da dívida se instalou. Na verdade, o escopo e a abrangência das condicionalidades exigidas pelo Banco Mundial e pelo FMI acompanharam decisões dos principais atores envolvidos na gestão da crise. Entre 1982 e 1986, o objetivo central dos programas de ajustamento consistia na estabilização macroeconômica de curto prazo, deixando em segundo plano as reformas políticas de médio e longo prazo. Todos os programas se baseavam na contenção do consumo interno, no arrocho salarial, no corte de gastos sociais e na redução do investimento público: tudo para assegurar o pagamento do serviço da dívida. A Tabela 1 informa os compromissos financeiros para fins de ajustamento entre 1980 e 1993 por região em termos percentuais.

Atuando por detrás do FMI, o Banco financiou naquele período (1982-1986) 37 empréstimos de ajuste estrutural. Além disso, empréstimos cada vez maiores direcionados à educação básica, carimbados para 'formação de capital humano', passaram a ser utilizados como meio para levar adiante o ajustamento, embutindo condicionalidades de ordem fiscal. Dali em diante, aliás, a influência do Banco sobre o desenho de políticas educacionais aumentou sensivelmente em face do esvaziamento progressivo da Unesco, puxado pela saída dos Estados Unidos e do Reino Unido em 1984. ¹⁸

A partir de 1983, com a criação do empréstimo de ajustamento setorial (sectorial adjustment loan), o Banco ganhou mais poder de pressão. O novo instrumento logo passou a ser mais usado do que o seu antecessor, em parte porque as condicionalidades exigidas já eram tantas que havia a necessidade operacional de desagregar os empréstimos para ajustamento em operações menores e focalizadas. Também era uma forma de contornar as críticas crescentes acerca da violação da soberania nacional dos Estados devedores. Daí a estratégia de fatiar o ajuste setor por setor.

O Banco Mundial e o FMI adotaram o enfoque do 'tratamento de choque'. Segundo tal abordagem, quanto mais cedo, rápido e forte fosse o 'choque de austeridade', menor seria o desgaste político do governo que o implementasse. Tal enfoque era coerente com a visão de que se tratava de um ajuste de curto prazo.

A partir de 1982, parte importante dos recursos recebidos a título de ajuda bilateral ao desenvolvimento e de empréstimos contraídos com a AID passou a ser utilizada para o pagamento do serviço da dívida dos países africanos com o FMI e o Banco Mundial. Em meados da década, dois de cada três dólares facilitados pela AID retornavam aos cofres do Banco sob a forma de pagamento de créditos anteriores, ao passo que a maior parte do dólar restante se destinava ao FMI para a mesma finalidade. E, a partir de 1983, uma das faces mais perversas da 'armadilha da dívida' começou a operar de maneira contínua, em particular na América Latina: a transferência líquida negativa, por meio da qual bombearam-se para o exterior bilhões de dólares anualmente, seja como pagamento aos credores públicos e privados, seja como evasão de divisas. O debate sobre o tema emergiu em 1984 no Banco Mundial e rapidamente foi silenciado. Desde então, o Banco omite do cálculo das transferências líquidas quanto os devedores pagam em juros (Sanahuja, 2001, p.159; Toussaint, 2006, p.197-198).

Temas como o perdão da dívida e os custos sociais do ajuste viraram verdadeiros tabus dentro do Banco durante a gestão Clausen. Sob a direção de Anne Krueger, a área de pesquisa econômica do Banco foi remodelada, a fim de que fosse cumprida a 'linha oficial do partido', segundo depoimentos internos coletados por Stern e Ferreira (1997, p.598). O conteúdo das publicações também passou a ser objeto de uma vigilância mais rigorosa.

O componente institucional embutido nos empréstimos foi modificado. Até então, de maneira geral, a ingerência do Banco nesse âmbito havia se concentrado na criação de enclaves dentro do aparelho de Estado voltados à gestão e disseminação de projetos de desenvolvimento, ou para a criação de instituições responsáveis pela elaboração e execução de políticas setoriais. Com a política de ajustamento, as condicionalidades institucionais passaram a envolver, simultaneamente, órgãos públicos de vários setores em diversos níveis de governo, com o objetivo de redesenhar por completo a ossatura material do Estado.

A ênfase na política macroeconômica e na reforma institucional também fez parte das atividades de formação de gestores públicos desenvolvidas pelo Instituto de Desenvolvimento Econômico, ligado ao Banco Mundial. A partir de 1983, o número de cursos, oficinas e encontros voltados a tais finalidades ganhou fôlego.

Não por acaso, o tema da gestão pública foi objeto do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1983, o primeiro produzido após a irrupção da crise de endividamento. ¹⁹ Para cumprir o ajuste fiscal, o informe prescreveu: a) a criação de uma autoridade central responsável pela coordenação e pelo enquadramento das políticas setoriais à pauta macroeconômica; b) a criação ou aperfeiçoamento de um sistema unificado de informações sobre o gasto público nos três níveis de governo; c) maior seletividade do Estado na prestação direta de infraestrutura e de serviços básicos, aumentando o volume de subcontratação a empresas privadas; d) descentralização da prestação de serviços básicos, inclusive com o uso de recursos oriundos de fontes privadas (empresários, organizações não-governamentais e dos próprios usuários); e) a reforma do setor produtivo estatal, orientada para a mudança das modalidades de contratação de trabalhadores, a responsabilização de gerentes e trabalhadores em geral pela baixa eficiência empresarial e a liquidação das empresas inviáveis. A venda pontual de empresas públicas tidas como ineficientes foi cogitada, mas a privatização em massa não.

A crise financeira se aprofundou e o governo estadunidense, apesar de manter a visão de que se tratava de um problema de liquidez de curto prazo, aceitou que uma ação mais coordenada era necessária, assim como o acesso a dinheiro novo por parte por devedores. Em setembro de 1985, o secretário do Tesouro norte-americano, James Baker, anunciou uma revisão da estratégia de gestão da dívida. Em linhas gerais, o plano Baker propunha que os bancos privados financiassem projetos de desenvolvimento, enquanto os débitos seriam convertidos em ações de empresas dos países devedores. Esse mecanismo deveria operar atrelado aos empréstimos de ajustamento estrutural do Banco Mundial, vistos por Washington como instrumentos úteis para responder à crise da dívida e, ao mesmo tempo, fazer avançar a liberalização econômica. O plano não vingou, em função, sobretudo, do veto dos bancos comerciais à concessão de empréstimos novos. Porém, a iniciativa fortaleceu imensamente o papel do Banco como cogestor da dívida, ao lado do FMI.

Junto com o plano Baker, o Tesouro também definiu as prioridades que os BMDs deveriam seguir para a promoção do ajustamento. Além do pacote tradicional de medidas na área macroeconômica e financeira, ganharam relevo a remodelagem do gasto público pela via da descentralização e, sobretudo, a privatização de empresas públicas, especialmente aquelas que conformavam o setor produtivo estatal. As condicionalidades exigidas pelo Banco Mundial, então, estenderam-se às novas áreas.

O Plano Baker veio junto com a pressão do Tesouro — com o apoio do presidente Reagan e contra as recomendações do Departamento de Estado e do Conselho de Segurança Nacional – pela redução da contribuição estadunidense à AID, malgrado a disposição de outros doadores para discutir uma grande reposição de 12 a 16 bilhões de dólares, se os Estados Unidos cumprissem a sua cota. A contribuição norte-americana acabou caindo de 3.240 bilhões de dólares (6ª Reposição, 1981-1984) para 2.250 bilhões (7ª Reposição, 1985-1987). Pela primeira vez, os recursos se reduziram de uma reposição para a outra (Gwin, 1997, p.231; Kapur et al., 1997, v.1, p.341). A ação dos Estados Unidos empurrou para baixo a reposição total, que ficou em 9 bilhões de dólares, 25% a menos que a sexta.

A governabilidade do ajustamento estrutural

O rápido fiasco do plano Baker, bem como os efeitos recessivos dos planos de estabilização postos em prática em alguns países (Brasil e Argentina, por exemplo), deixaram claro para os credores (públicos e privados) que não se estava diante de uma mera crise de liquidez. Emergiu, assim, a preocupação com a sustentabilidade política do ajuste. Até então, o discurso oficial tinha sido de que o ajuste simplesmente era 'bom para os pobres', pois os beneficiaria diretamente. Esse discurso mudou em meados da década de 1980, quando o Banco começou a admitir a ocorrência de certos 'custos sociais'.

Essa tomada de posição coincidiu com a chegada de Barber Conable à presidência do Banco, em julho de 1986, e a substituição de Anne Krueger por Stanley Fischer na vice-presidência de Economia e Pesquisa. A partir de então, o modus operandi do ajuste passou a requerer a criação programas paliativos de compensação social para aliviar, de maneira focalizada e no curto prazo, o impacto sobre as parcelas da população mais golpeadas e mais suscetíveis a apoiarem a oposição.

Com frequência, tais operações passaram a ser organizadas por meio de fundos sociais de emergência voltados à conformação de redes de segurança (safety nets), uma espécie de colchão amortecedor de tensões sociais direcionado à população em condições de pobreza ou a segmentos mais vulneráveis ao ajuste. A primeira operação desse tipo ocorreu na Bolívia, em dezembro de 1986. Segundo o cálculo político do Banco, era preciso dar uma resposta governamental que desarticulasse o protesto social, a fim de garantir a continuidade de um programa enérgico de ajustamento.

Pouco depois da experiência-piloto na Bolívia, surgiram críticas de dentro do sistema das Nações Unidas em relação à austeridade monetária e fiscal exigida pelas instituições gêmeas de Bretton Woods. "Ajustamento com rosto humano" era o título de um relatório do Unicef que alcançou rapidamente grande repercussão. ²⁰ Não se tratava de uma crítica ao mérito do ajuste, mas à sua forma de implementação e a alguns termos do seu conteúdo. Economistas do Banco Mundial refutaram o relatório, mas, a partir daquele momento, a cúpula do Banco deixou de dizer em público que o ajuste simplesmente era 'bom para os pobres'.

Além da experiência-piloto na Bolívia, outros fatores impulsionaram o Banco Mundial a apostar na constituição de fundos sociais como instrumento preferencial de aliviamento da pobreza e legitimação do ajuste. O primeiro era o envolvimento crescente de ONGs na identificação, implementação e gestão de projetos do Banco, um processo que vinha se desenvolvendo lenta e irregularmente desde 1982, quando foi criado um comitê para desenvolver a cooperação entre o Banco e as ONGs ambientalistas norte-americanas. O segundo era a maior publicização e vulnerabilidade das atividades do Banco à opinião pública norte-americana e europeia, em especial no que dizia respeito aos impactos ambientais dos projetos financiados, mas também quanto aos impactos sociais dos programas de ajuste. De ambos os lados, o Banco via-se obrigado a se relacionar com grupos ambientalistas e outros grupos de interesse capazes de pressioná-lo por meio de campanhas públicas e lobbies no Congresso estadunidense e em alguns parlamentos europeus.

A necessidade de não repetir o fiasco da 7ª Reposição da AID impôs ao novo presidente uma luta por financiamento, que durou de 1986 até o início de 1988. Estavam em jogo os recursos para a 8ª Reposição (1988-1990) da AID e o aumento geral do capital do Bird. ²¹ Como o Banco já estava sintonizado com as posições do Tesouro, o foco do esforço de convencimento por mais recursos se deslocou para o Congresso.

A pressão sobre o Banco ganhou força naqueles anos, vinda de várias direções. Alguns dos grandes projetos financiados pela instituição – como o Polonoroeste no Brasil, as represas do projeto Sardar Sarovar no rio Narmada na Índia e o programa de Transmigração na Indonésia – toparam com novas formas de luta social e uma maior articulação entre populações atingidas, mediadores locais e ONGs internacionais ambientalistas e ligadas à defesa dos direitos humanos. Por outro lado, a bandeira social também ganhou força, ainda que com menos destaque que a luta ambiental. Em setembro de 1987, por exemplo, ONGs internacionais reuniram a assinatura de quase duas centenas de congressistas num documento que exigia o compromisso do Banco com a minimização dos impactos sociais negativos dos programas de ajustamento estrutural. ²² Essa confluência de pressões forçou a presidência do Banco a incluir a questão ambiental e a redução da extrema pobreza como temas centrais da sua campanha por fundos junto ao congresso norte-americano e aos parlamentos de países doadores importantes.

Naquele momento, a 'questão ambiental' tornava o Banco extremamente vulnerável, pois ameaçava dois pontos vitais ao andamento das suas operações: o aumento do capital geral do Bird e a 8ª Reposição de recursos da AID.

Com efeito, no início dos anos oitenta, a inobservância prática de qualquer critério ambiental nas operações do Banco começou a ser fortemente criticada por ONGs ambientalistas, e o primeiro projeto a ser objeto dessa interpelação foi o Polonoroeste, um projeto de colonização da Amazônia associado à construção da BR 364. Entre 1983-1987, a campanha das ONGs denunciou o Polonoroeste como o caso mais extremo de devastação social e ambiental patrocinado pelo Banco. Houve uma profusão de artigos publicados em revistas de prestígio internacional e grandes jornais dos Estados Unidos. Documentários de televisão foram transmitidos nos Estados Unidos e em outros países, com a participação de ambientalistas brasileiros e norte-americanos. Ocorreram mais de vinte audiências sobre os impactos sociais e ambientais dos projetos financiados pelo Banco Mundial e os demais BMDs em seis subcomissões do Congresso estadunidense. A campanha das ONGs tinha o objetivo de pressionar os Estados-membros a forçarem o Banco a reformar os seus procedimentos e a estabelecer políticas de salvaguarda ambiental, num contexto em que o 'meio ambiente' despontava como objeto de preocupação crescente nos âmbitos científico e político. ²³

Em 1985 as ONGs se aliaram ao senador republicano Robert Kasten, crítico da ajuda externa que então ocupava a mais alta posição de poder no Senado em matéria de Banco Mundial. Usando o caso para se opor às contribuições norte-americanas à AID, o senador pressionou o presidente do Banco e o secretário do Tesouro por mudanças na instituição, ameaçando não autorizar as dotações do país. Em maio do mesmo ano, pela primeira vez um presidente do Banco se reuniu com ambientalistas, num encontro patrocinado por Kasten (Rich, 1995, p.123-125).

A partir de 1986, o Tesouro norte-americano começou a pressionar o Banco por mudanças ambientais. Isto porque, para levar adiante a estratégia de gestão da crise da dívida definida pelo Plano Baker e assegurar o pagamento dos débitos com os bancos privados norte-americanos, era preciso ampliar os empréstimos para ajustamento estrutural do Banco. Àquela altura, tornara-se evidente que o Bird necessitava de um aumento geral do seu capital para dar conta da missão que o Tesouro lhe atribuíra. Tal aumento, porém, dependia da aprovação do Congresso. Essa situação obrigou o Tesouro a endossar as propostas ambientalistas, para que o Congresso não pudesse alegar motivos dessa ordem para reter um aumento geral do capital do Bird (Wade, 1997, p.667-668, 673).

Durante o biênio 1986-1987, a campanha se ampliou e intensificou, com o envolvimento de mais ONGs e a articulação de redes mais densas entre ONGs norte-americanas, europeias e de países da periferia. Em 1987, o Congresso estava programado para aprovar um aumento na contribuição para o capital do Bird e a 8ª Reposição da AID. Como resposta tática à ameaça de corte dos recursos do Banco, a gestão Conable promoveu um conjunto de medidas administrativas em 1987 para sinalizar mudanças e começou a aceitar as ONGs ambientalistas como interlocutoras legítimas.

O governo se empenhou de todas as formas para ganhar o apoio do Congresso, a começar pelas suas próprias bases. Na apresentação do pedido de autorização ao Congresso para a duplicação do capital geral em 1988, o governo enfatizou que o Banco, ao participar da gestão da crise da dívida externa, havia aumentado seus desembolsos em mais de quarenta por cento desde 1985 e precisava de capital adicional, e que o Banco estava agindo como um importante catalisador, nos países da periferia, de reformas econômicas que eram do interesse estratégico dos Estados Unidos. A aprovação do Congresso se deu de maneira sólida e resultou, em grande parte, do respaldo do Executivo à atuação do Banco Mundial (Gwin, 1997, p.238-239).

Fim da guerra fria e consenso de Washington

Paulatinamente, o Banco Mundial e o FMI substituíram os bancos privados como credores principais, mas a sua atuação não trouxe qualquer alívio para os devedores, cujo endividamento aumentou ao longo da década de 1980.

Com o início do governo George Bush em janeiro de 1989, o novo secretário do Tesouro, Nicholas Brady, foi encarregado de propor uma segunda revisão da estratégia de gestão da dívida externa. O chamado Plano Brady reconheceu, pela primeira vez, a necessidade de redução da dívida como condição para a retomada do crescimento econômico dos países altamente endividados. O esquema propôs que os Estados endividados comprassem títulos do Tesouro norte-americano como garantia para a emissão de novos títulos, que remuneravam generosamente os credores, os quais, em troca, aceitariam prazos mais longos e um pequeno desconto das dívidas. O Banco Mundial e o FMI seguiram a determinação do Tesouro e do Federal Reserve, autorizando novos empréstimos condicionados à prévia abertura comercial. No Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1989, pela primeira vez o Banco defendeu a ampla desregulação financeira dos países da periferia, insistindo na eliminação de todos os instrumentos de controle sobre taxas de juros e todos os programas de crédito dirigido à atividade industrial.

No final de 1989, algumas das principais forças que impulsionavam a reestruturação capitalista neoliberal realizaram na capital norte-americana uma reunião para avaliar os resultados alcançados e pensar os próximos passos. Os participantes integravam a cúpula da rede de poder político, financeiro e intelectual do complexo Washington-Wall Street. Além de congressistas, estavam lá representantes do Departamento do Tesouro, do Banco Mundial, do FMI, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (Usaid) e dos principais think tanks estadunidenses. Registrou-se entre eles o acordo amplo sobre o pacote de reformas de política econômica em curso em praticamente todos os países da América Latina e do Caribe, bem como a necessidade de acelerar a sua execução dentro e fora da região. O receituário, publicado em 1990, ficou conhecido como 'consenso de Washington'. ²⁴

Elaborado sobre os escombros do muro de Berlim, aquele receituário rapidamente ganhou o status de paradigma único do capitalismo triunfante, servindo para enquadrar os governos dos países da periferia a um programa político baseado na liberalização da economia mundial ao fluxo de bens, serviços e capitais e na reforma do Estado como provedor de um marco normativo que garantisse a segurança e a rentabilidade dos negócios privados.

A rigor, porém, a novidade no consenso compilado por Williamson consistia menos no elenco de medidas econômicas e mais no acordo amplo entre o governo norte-americano e os principais atores do complexo Washington-Wall Street. Isto porque o consenso de Washington deu continuidade, ainda que em maior grau, às prescrições feitas pelo FMI desde a década de 1960, cujos programas de estabilização e acordos stand-by envolviam, invariavelmente, medidas de liberalização comercial, desvalorização cambial, isenções e subsídios ao capital estrangeiro e controle inflacionário (por meio do controle do crédito bancário, altas taxas de juros, redução do deficit fiscal, aumento em taxas e preços cobrados por empresas públicas, abolição de subsídios ao consumo e do controle de preços). ²⁵ Nesse sentido, a novidade, no final dos anos 1980, consistia mesmo na incorporação das privatizações em massa, na política de 'recuperação de custos' (cost-recovery) aplicável ao conjunto dos serviços sociais, na blindagem jurídica à propriedade privada e na política de legalização do setor informal da economia. No conjunto, o consenso expressava, ao mesmo tempo, o fim da tolerância de Washington com um mundo de 'capitalismos nacionais' e a ofensiva do capital contra o conjunto de direitos sociais e trabalhistas forjados no pós-guerra.

Para além do seu aspecto formal, o consenso simbolizou uma mudança mais profunda na correlação de forças interna e externa nas sociedades, em particular na América Latina. Os processos de privatização, abertura comercial, desregulação financeira e desregulamentação da economia modificaram a configuração da propriedade, da riqueza e do poder, redefinindo o peso econômico e político dos atores sociais e impulsionando novas articulações entre as burguesias locais e as forças mais dinâmicas da globalização financeira. Em nome da racionalidade técnica e da observância dos cânones macroeconômicos, esse processo privilegiou setores exportadores – sobretudo aqueles ligados a produtos agrícolas e minerais – em detrimento dos industriais, aumentou o grau de mercantilização da vida social e erodiu direitos sociais e trabalhistas conquistados arduamente nas décadas anteriores. Os programas de ajustamento estrutural e setorial impulsionados pelas gêmeas de Bretton Woods e implementados por governos afinados com a nova agenda alimentaram essa reconfiguração, ao funcionarem como 'correias de transmissão' ²⁶ da liberalização econômica e da reforma do Estado em quase toda a periferia.

Na América Latina, mais do que em qualquer outra região, o fim da guerra fria e o início da avalanche neoliberal coincidiram com o processo de abertura política. Rapidamente, a nova plataforma política se internalizou, na medida em que grande parte das principais forças políticas latino-americanas, de praticamente todos os matizes ideológicos e partidos, alinharam-se à ideia de que só havia, então, um único objetivo a perseguir: a construção de uma economia de mercado livre e aberta ao capital. E tal objetivo, por sua vez, só poderia ser alcançado por um único caminho: a destruição da soberania nacional em matéria de política econômica e o aniquilamento de todo e qualquer 'custo' social e trabalhista que onerasse a lucratividade do capital. Nos principais países da região, novas coalizões de poder comprometidas com a plataforma neoliberal obtiveram vitórias eleitorais em série – em 1988, Salinas de Gortari no México; em 1989, Carlos Menem na Argentina, Alberto Fujimori no Peru, Carlos Andrés Pérez na Venezuela e Collor de Mello no Brasil; em 1990, César Gaviria na Colômbia. No mesmo período, a negociação com os credores internacionais chegou ao fim e as portas do sistema financeiro internacional se abriram novamente, agora pela via da globalização financeira. Não demorou para que a costura de novas alianças e o acesso à grande onda de liquidez internacional viabilizassem as condições políticas para a geração de planos de estabilização monetária de novo tipo, que se mostrariam na década de 1990 cada vez mais independentes dos governos de plantão.

Conclusões

A atuação do Banco Mundial durante os anos 1980 teve como centro a promoção, nos países clientes, da liberalização das economias nacionais por meio de programas de ajustamento estrutural, culminando no consenso de Washington em 1989. Portanto, algo muito distante de uma atuação estritamente técnica, como tenta fazer crer o discurso oficial da instituição. Na verdade, a construção dos programas de ajustamento estrutural do Banco Mundial foi antes de tudo uma obra política, pois seguiu de perto as provisões do Tesouro norte-americano e do Federal Reserve e serviu para a defesa dos interesses dos credores privados e o enquadramento das políticas econômicas dos países endividados. A documentação e a ampla e diversificada literatura internacional citadas neste artigo – inclusive aquela publicada pela Brookings Institution e organizada por Devesh Kapur et al., por encomenda do próprio Banco Mundial – o comprovam.

As relações com os Estados Unidos, sob a forma de apoio, injunções e críticas, sempre foram decisivas para a configuração geral da agenda e das práticas institucionais do Banco, bem como para a gravitação e o peso das suas políticas. Por outro lado, a política norte-americana para o Banco, desde Bretton Woods, foi objeto de disputa e barganha entre interesses empresariais, financeiros, políticos e ideológicos diversos quanto ao papel da cooperação multilateral e da assistência externa ao desenvolvimento. Nos anos oitenta, o ativismo crescente do Congresso sobre a política externa dos Estados Unidos alcançou o Banco Mundial, abrindo pontos de entrada para que interesses variados influenciassem as provisões norte-americanas para a instituição. Até então, a política de Washington para o Banco havia sido definida basicamente pelo jogo de poder entre o Tesouro e o Departamento de Estado fora das vistas da opinião pública e do parlamento. O ativismo do Congresso criou oportunidades para que grupos políticos e organizações não-governamentais norte-americanas passassem a agir por dentro do parlamento, com o objetivo de pautar as ações do Banco em matéria social e ambiental. Desde então, o Congresso tornou-se alvo de lobbies e campanhas públicas voltadas para influenciar a política dos Estados Unidos para o Banco. Isso transformou o Congresso norte-americano no único parlamento cujos trâmites de fato têm peso sobre as pautas e a forma de atuação do Banco, o que, paradoxalmente, também reforça a gravitação dos Estados Unidos sobre a organização.

NOTAS

Artigo recebido em 10 de setembro de 2010.

Aprovado em 27 de outubro de 2011.

• 1 Este artigo aborda aspectos discutidos extensamente em PEREIRA, João Márcio Mendes. O Banco Mundial como ator político, intelectual e financeiro (1944-2008) 1.ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2010.
• 2 HOBSBAWM, Eric. Era dos extremos: o breve século XX 1914-1991. 1.ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. p.245;
• TAVARES, Maria da Conceição. A retomada da hegemonia norte-americana. In: _______. Poder e dinheiro: uma economia política da globalização. 1.ed. Petrópolis (RJ): Vozes, 1997. p.27-53.
• 4 GWIN, Catherine. U.S. relations with the World Bank, 1945-1992. In: KAPUR et al., 1997. v.2 (Perspectives), p.228.
• 5 KAPUR, Devesh et al. The World Bank: its first half century. History. 1.ed. Washington (DC): Brookings Institution Press, v.1 (History), 1997. p.338.
• 6 GEORGE, Susan; SABELLI, Fabrizio. La religión del crédito: el Banco Mundial y su imperio secular. 2.ed. Barcelona: Intermón, 1996. p.163-175;
• KAPUR et al., 1997, v.1 (History), p.338-339;
• SANAHUJA, José Antonio. Altruismo, mercado y poder 1.ed. Barcelona: Intermón Oxfam, 2001. p.116-119;
• GOLDMAN, Michael. Imperial nature: the World Bank and struggles for social justice in the age of globalization. 1.ed. New Haven/London: Yale University Press, 2005. p.91-92.
• 7 Basta consultar a publicação anual mais importante do Banco Mundial, os Relatórios sobre o Desenvolvimento Mundial, referentes a esse período. Ver, também: KAPUR et al., 1997, v.1 (History), p.349; BABB, Sarah. Behind the Development Banks: Washington politics, world poverty, and the wealth of nations. Chicago & London: The University of Chicago Press, 2009. p.79-83.
• 8 BANCO MUNDIAL. Accelerated development in Sub-Saharan Africa: an agenda for action. 1.ed. Washington (DC): Oxford University Press, 1981.
• 12 STRANGE, Susan. Dinero loco: el descontrol del sistema financiero global. 1.ed. Buenos Aires: Paidós, 1999. p.121-122;
• WOODS, Ngaire. The globalizers: the IMF, the World Bank and their borrowers. 1.ed. Ithaca/London: Cornell University Press, 2006. p.84-94;
• TOUSSAINT, Eric. Banco Mundial: el golpe de Estado permanente. 1.ed. Madrid: El Viejo Topo, 2006. p.185.
• 13 TABB, William. Economic governance in the age of globalization 1.ed. New York: Columbia University Press, 2004. p.82-83;
• BRENNER, Robert. O boom e a bolha: os Estados Unidos na economia mundial. 1.ed. Rio de Janeiro: Record, 2003. p.67-73;
• VELASCO E CRUZ, Sebastião. Trajetórias: capitalismo neoliberal e reformas econômicas nos países da periferia. 1.ed. São Paulo: Ed. Unesp, 2007, p.364-365;
• GOWAN, Peter. A roleta global: uma aposta faustiana de Washington para a dominação do mundo. 1.ed. Rio de Janeiro: Record, 2003. p.45-50;
• SERRANO, Franklin. Relações de poder e a política macroeconômica americana, de Bretton Woods ao padrão dólar flexível. In: _______. O poder americano 1.ed. Petrópolis (RJ): Vozes, 2004. p.190-204.
• 14 McNAMARA, Robert. Discurso anual ante la Junta de Gobernadores Washington (DC): The World Bank, 30 set. 1980. p.33;
• BANCO MUNDIAL. Annual Report Washington (DC): The World Bank, 1978-1981, p.156-157 e p.174-175.
• 15 De 1980 a 1984, o Banco autorizou 32 empréstimos de ajustamento estrutural que totalizaram 4.390 bilhões de dólares, dos quais 1.555 bilhão, nada menos que 35%, foram para a Turquia. Cf. MOSLEY, Paul et al. Aid and power: the World Bank and policy-based lending. 1.ed. London: Routledge, 1991. v.1, p.39.
• 16 LICHTENSZTEJN, Samuel; BAER, Mônica. Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial: estratégias e políticas do poder financeiro. 1.ed. São Paulo: Brasiliense, 1987. p.196-199;
• BROWN, Michael Barrat. Africa's choices after thirty years of the World Bank 1.ed. Boulder: Westview Press, 1995. p.68-69.
• 17 TOUSSAINT, 2006, p.193-194; STERN, Nicholas; FERREIRA, Francisco. The World Bank as "intellectual actor". In: KAPUR et al., 1997, v.2 (Perspectives), p.560.
• 18 MOSLEY et al., 1991, p.39; KAPUR et al., 1997, v.1 (History), p.348; DREIFUSS, René. A Internacional Capitalista: estratégias e táticas do empresariado transnacional 1918-86. 2.ed. Rio de Janeiro: Espaço & Tempo, 1987. p.96;
• LEHER, Roberto. Da ideologia do desenvolvimento à ideologia da globalização: a educação como estratégia do Banco Mundial para 'alívio' da pobreza. São Paulo: Tese (Doutorado) Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo. São Paulo, 1998. p.13.
• 19 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1.ed. Washington: Oxford University Press, 1983.
• 20 CORNIA, Giovanni et al. Adjustment with a human face 1.ed. Washington (DC): Oxford University Press, 1987.
• 22 RICH, Bruce. Mortgaging the Earth: the World Bank, environmental impoverishment, and the crisis of development, 1995, p.148-169;
• 23 WADE, Robert. Greening the Bank: the struggle over the environment, 1970-1995. In: KAPUR et al., 1997, v.2 (Perspectives), p.653;
• 24 WILLIAMSON, John. What Washington means by policy reform. In: _______. Latin American adjustment: how much has happened. 1.ed. Washington: Institute of International Economics, 1990, p.5-20.
• 25 TOUSSAINT, 2006, p.205; PAYER, Cheryl. The debt trap: the International Monetary Fund and the Third World. 1.ed. New York: Monthly Review Press, 1974, p.33.
• 26 CHERU, Fantu. Efectos de las políticas de ajuste estructural en el goce efectivo de los derechos humanos Informe apresentado à Comissão de Direitos Humanos do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, 24 fev. 1999, p.9. Disponível em: www.observatoriopoliticasocial.org/images/PDF/Biblioteca/biblioteca_2010/ONU_docs/Informes_relatores/Pobreza/1999_2_informe_efectos_de_politicas_ajuste_estructural_goce_efectivo%20de_dh.pdf; Acesso em 9 ago. 2011.

1

Este artigo aborda aspectos discutidos extensamente em PEREIRA, João Márcio Mendes.

O Banco Mundial como ator político, intelectual e financeiro (1944-2008). 1.ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2010.

2

HOBSBAWM, Eric.

Era dos extremos: o breve século XX – 1914-1991. 1.ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. p.245; TAVARES, Maria da Conceição. A retomada da hegemonia norte-americana. In: _______.

Poder e dinheiro: uma economia política da globalização. 1.ed. Petrópolis (RJ): Vozes, 1997. p.27-53.

3

O Banco Mundial integra o chamado Grupo Banco Mundial (GBM), que é constituído por sete organizações com diferentes mandatos, gravitação política, estruturas administrativas e instâncias de decisão. São elas: Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (Bird), criado com o Fundo Monetário Internacional (FMI) na conferência de Bretton Woods, em 1944; Associação Internacional de Desenvolvimento (AID), criada em 1960; Corporação Financeira Internacional (CFI), de 1956; Centro Internacional para Conciliação de Divergências em Investimentos (CICDI), de 1966; Agência Multilateral de Garantias de Investimentos (AMGI), de 1988; Instituto de Desenvolvimento Econômico (IDE), de 1955, renomeado como Instituto do Banco Mundial (IBM) em 2000, e Painel de Inspeção, criado em 1993. O Banco Mundial é formado apenas pelo Bird e pela AID, mas mantém estreita articulação com o conjunto do GBM, à exceção, em parte, do Painel de Inspeção. O Bird concede empréstimos a países de renda média e de baixa renda solventes, captando recursos em mercados de capital e emprestando a seus clientes em condições próximas às do mercado financeiro internacional (

hard loans). O lastro das suas operações denomina-se 'capital geral' e é aportado pelos Estados-membros, em proporções desiguais, e só pode ser aumentado após negociações entre eles. Já a AID efetua empréstimo de longo prazo e com baixas taxas de juros (

soft loans) a países pobres com pouca ou nenhuma capacidade de tomar emprestado nas condições de mercado. A AID tem três fontes de financiamento: contribuições do Bird, pagamento com juros dos empréstimos que realiza e, a mais importante, contribuições voluntárias negociadas entre países doadores a cada três anos. Enquanto o Bird dá lucro e se baseia financeiramente no mercado de capitais, a AID depende das contribuições voluntárias de alguns Estados doadores para sobreviver – a começar pelos Estados Unidos, até então o maior doador. A fatia de cada doador enseja negociações intensas com os demais. O poder de voto no Banco Mundial – assim como no FMI – é desigual e proporcional ao capital aportado por cada Estado-membro, quantia que é negociada politicamente entre os Estados. Por um acordo informal vigente desde 1944, o presidente do Banco Mundial é sempre um cidadão norte-americano indicado pelos Estados Unidos.

4

GWIN, Catherine. U.S. relations with the World Bank, 1945-1992. In: KAPUR et al., 1997. v.2 (Perspectives), p.228.

5

KAPUR, Devesh et al. The World Bank: its first half century. History. 1.ed. Washington (DC): Brookings Institution Press, v.1 (History), 1997. p.338.

6

GEORGE, Susan; SABELLI, Fabrizio.

La religión del crédito: el Banco Mundial y su imperio secular. 2.ed. Barcelona: Intermón, 1996. p.163-175; KAPUR et al., 1997, v.1 (History), p.338-339; SANAHUJA, José Antonio.

Altruismo, mercado y poder. 1.ed. Barcelona: Intermón Oxfam, 2001. p.116-119; GOLDMAN, Michael.

Imperial nature: the World Bank and struggles for social justice in the age of globalization. 1.ed. New Haven/London: Yale University Press, 2005. p.91-92.

7

Basta consultar a publicação anual mais importante do Banco Mundial, os Relatórios sobre o Desenvolvimento Mundial, referentes a esse período. Ver, também: KAPUR et al., 1997, v.1 (History), p.349; BABB, Sarah.

Behind the Development Banks: Washington politics, world poverty, and the wealth of nations. Chicago & London: The University of Chicago Press, 2009. p.79-83.

8

BANCO MUNDIAL.

Accelerated development in Sub-Saharan Africa: an agenda for action. 1.ed. Washington (DC): Oxford University Press, 1981.

9

UNITED STATES OF AMERICA.

United States participation in multilateral development banks. Washington (DC): Department of the Treasury, 1982. p.59, apud GWIN, 1997, p.270.

10

UNITED STATES OF AMERICA.

United States participation..., p.48, apud GWIN, 1997, p.271.

11

As principais recomendações do relatório estão resumidas em BABB, 2009, p.88-89; GWIN, 1997, p.230-231.

12

STRANGE, Susan.

Dinero loco: el descontrol del sistema financiero global. 1.ed. Buenos Aires: Paidós, 1999. p.121-122; WOODS, Ngaire.

The globalizers: the IMF, the World Bank and their borrowers. 1.ed. Ithaca/London: Cornell University Press, 2006. p.84-94; TOUSSAINT, Eric.

Banco Mundial: el golpe de Estado permanente. 1.ed. Madrid: El Viejo Topo, 2006. p.185.

13

TABB, William.

Economic governance in the age of globalization. 1.ed. New York: Columbia University Press, 2004. p.82-83; BRENNER, Robert.

O boom e a bolha: os Estados Unidos na economia mundial. 1.ed. Rio de Janeiro: Record, 2003. p.67-73; VELASCO E CRUZ, Sebastião.

Trajetórias: capitalismo neoliberal e reformas econômicas nos países da periferia. 1.ed. São Paulo: Ed. Unesp, 2007, p.364-365; GOWAN, Peter.

A roleta global: uma aposta faustiana de Washington para a dominação do mundo. 1.ed. Rio de Janeiro: Record, 2003. p.45-50; SERRANO, Franklin. Relações de poder e a política macroeconômica americana, de Bretton Woods ao padrão dólar flexível. In: _______.

O poder americano. 1.ed. Petrópolis (RJ): Vozes, 2004. p.190-204.

14

McNAMARA, Robert.

Discurso anual ante la Junta de Gobernadores. Washington (DC): The World Bank, 30 set. 1980. p.33; BANCO MUNDIAL.

Annual Report. Washington (DC): The World Bank, 1978-1981, p.156-157 e p.174-175.

15

De 1980 a 1984, o Banco autorizou 32 empréstimos de ajustamento estrutural que totalizaram 4.390 bilhões de dólares, dos quais 1.555 bilhão, nada menos que 35%, foram para a Turquia. Cf. MOSLEY, Paul et al.

Aid and power: the World Bank and policy-based lending. 1.ed. London: Routledge, 1991. v.1, p.39.

16

LICHTENSZTEJN, Samuel; BAER, Mônica.

Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial: estratégias e políticas do poder financeiro. 1.ed. São Paulo: Brasiliense, 1987. p.196-199; BROWN, Michael Barrat.

Africa's choices after thirty years of the World Bank. 1.ed. Boulder: Westview Press, 1995. p.68-69.

17

TOUSSAINT, 2006, p.193-194; STERN, Nicholas; FERREIRA, Francisco. The World Bank as "intellectual actor". In: KAPUR et al., 1997, v.2 (Perspectives), p.560.

18

MOSLEY et al., 1991, p.39; KAPUR et al., 1997, v.1 (History), p.348; DREIFUSS, René.

A Internacional Capitalista: estratégias e táticas do empresariado transnacional – 1918-86. 2.ed. Rio de Janeiro: Espaço & Tempo, 1987. p.96; LEHER, Roberto.

Da ideologia do desenvolvimento à ideologia da globalização: a educação como estratégia do Banco Mundial para 'alívio' da pobreza. São Paulo: Tese (Doutorado) – Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo. São Paulo, 1998. p.13.

19

BANCO MUNDIAL.

Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1.ed. Washington: Oxford University Press, 1983.

20

CORNIA, Giovanni et al.

Adjustment with a human face. 1.ed. Washington (DC): Oxford University Press, 1987.

21

O Bird financia os seus empréstimos captando recursos em mercados financeiros, mas o capital geral do Banco é garantido pelos Estados membros, com base em uma negociação que define o percentual de recursos a serem aportados por cada membro e, consequentemente, o poder de voto de cada um.

22

RICH, Bruce.

Mortgaging the Earth: the World Bank, environmental impoverishment, and the crisis of development, 1995, p.148-169; KAPUR et al., 1997, v.1 (History), p.367-368.

23

WADE, Robert. Greening the Bank: the struggle over the environment, 1970-1995. In: KAPUR et al., 1997, v.2 (Perspectives), p.653; GWIN, 1997, p.239.

24

WILLIAMSON, John. What Washington means by policy reform. In: _______.

Latin American adjustment: how much has happened. 1.ed. Washington: Institute of International Economics, 1990, p.5-20.

25

TOUSSAINT, 2006, p.205; PAYER, Cheryl.

The debt trap: the International Monetary Fund and the Third World. 1.ed. New York: Monthly Review Press, 1974, p.33.

26

CHERU, Fantu.

Efectos de las políticas de ajuste estructural en el goce efectivo de los derechos humanos. Informe apresentado à Comissão de Direitos Humanos do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, 24 fev. 1999, p.9. Disponível em:

www.observatoriopoliticasocial.org/images/PDF/Biblioteca/biblioteca_2010/ONU_docs/Informes_relatores/Pobreza/1999_2_informe_efectos_de_politicas_ajuste_estructural_goce_efectivo%20de_dh.pdf; Acesso em 9 ago. 2011.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  16 Jul 2013
• Data do Fascículo
  2013

Histórico

• Recebido
  10 Set 2010
• Aceito
  27 Out 2011