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Cadernos de Saúde Pública

versão impressa ISSN 0102-311Xversão On-line ISSN 1678-4464

Cad. Saúde Pública vol.35 no.5 Rio de Janeiro  2019  Epub 20-Maio-2019

http://dx.doi.org/10.1590/0102-311x00051219 

ESPAÇO TEMÁTICO: MINERAÇÃO E DESASTRES AMBIENTAIS

Da política fraca à política privada: o papel do setor mineral nas mudanças da política ambiental em Minas Gerais, Brasil

De la política endeble a la política privada: el papel del sector minero en los cambios de la política ambiental en Minas Gerais, Brasil

1 Universidade Federal de Juiz de Fora, Juiz de Fora, Brasil.

2 Instituto Federal do Sudeste de Minas Gerais, Muriaé, Brasil.

3 Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro, Volta Redonda, Brasil.

Introdução

Neste texto argumentamos que, ao longo dos últimos 20 anos, o setor extrativo mineral vem desenvolvendo um poder de influência desproporcional sobre os agentes públicos em Minas Gerais, Brasil. Associado a esse fenômeno, identificamos uma série de alterações na legislação ambiental estadual que tornaram o controle público sobre atividades poluidoras mais frágil. Essa situação ajuda a compreender como dois dos maiores desastres socioambientais da história da mineração no mundo ocorreram em Minas Gerais em curto espaço de tempo: Samarco em 2015 e Vale em 2019. Entretanto, a intensidade de tais desastres e a forte mobilização de diferentes atores sociais na exigência de um maior controle sobre a atuação das mineradoras estabeleceram um cenário político que pode interromper essa trajetória, ao menos no que diz respeito a barragens de rejeito de mineração.

O artigo é baseado em revisão bibliográfica e análise documental, e está estruturado em três seções, além desta Introdução. Na seção O Poder do Setor Mineral no Estado de Minas Gerais, descrevemos algumas das estratégias de exercício de poder utilizadas por mineradoras. Na seção Alterações na Legislação Ambiental de Minas Gerais e o Caso da Fundação Renova, inicialmente tratamos de algumas alterações na legislação, com foco no período 2015-2018 e, posteriormente, na criação da Fundação Renova como paradigma da política ambiental privada. Por fim, comentamos a emergência do Projeto de Lei “Mar de Lama Nunca Mais” e sua aprovação, como resposta da sociedade civil aos desastres envolvendo barragens de rejeito em Minas Gerais.

O poder do setor mineral no Estado de Minas Gerais

A literatura sobre políticas públicas, sociologia econômica e ciências políticas tem um amplo acúmulo sobre a relação entre corporações transnacionais e Estado 1. Fuchs 2 apresentou uma sistematização didática sobre as formas pelas quais as corporações podem exercer seu poder sobre o Estado. Uma delas teria sua natureza baseada no estruturalismo material, particularmente no poder econômico das empresas. Assim, “em sociedades capitalistas o crescimento é dependente das corporações, as eleições são frequentemente dependentes do crescimento e, portanto, políticos são incentivados a responder às demandas para fazer a economia crescer3 (p. 99). Como resultado, políticos tenderiam a construir parcerias com corporações, de maneira a serem associados a qualquer incremento na economia que elas viessem a gerar. Fuchs 2 também menciona a dimensão ideacional, baseada na criação de símbolos e narrativas. Por fim, ela destaca a dimensão instrumentalista, com base em perspectiva relacional e na influência direta das corporações sobre agentes públicos. Manifestações dessa natureza poderiam ser identificadas no financiamento de campanhas políticas, no lobby e no uso da “porta giratória”.

No estudo da relação entre corporações mineradoras e instituições públicas no Estado de Minas Gerais é possível perceber a adoção das três dimensões por parte do setor extrativo mineral. A questão do estruturalismo material pode ser exemplificada pelo papel desse setor na receita estadual. Considerando apenas o valor da Compensação Financeira pela Extração Mineral (CFEM) em 2017, ele contribuiu com R$ 175 milhões para os cofres públicos 4 e, de acordo com o Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM) 5, foi responsável por cerca de 50 mil empregos diretos.

Ainda no campo estruturalista material, houve nos anos recentes um papel crescente das mineradoras no financiamento de pesquisas de seu interesse, por meio da Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (Fapemig). Dada a situação de restrição orçamentária do estado, cortes recorrentes ocorreram no apoio à pesquisa, interrompendo, inclusive, estudos vinculados aos impactos da mineração 6,7. Nesse contexto, uma das estratégias de manutenção de algumas investigações por parte da Fapemig foi a assinatura de convênios com mineradoras, ou com entidades ligadas a elas, como no caso da Fundação Renova 8. A Chamada 07/2018 Fapemig-Vale foi particularmente criticada por representantes da comunidade científica, por definir, entre seus objetivos, “apoiar projetos de pesquisa e inovação científica e tecnológica nas ICTs localizadas em Minas Gerais, para o desenvolvimento de pesquisas alinhadas aos interesses da VALE S.A., do setor da mineração e do Estado de Minas Gerais9.

A manifestação ideacional, por sua vez, é muito forte nesse estado, onde comumente se remete à sua “vocação mineral” para justificar a expansão do setor 10. Por exemplo, durante a assinatura de um acordo de intenções de investimentos com a mineradora Manabi S.A., a ex-Secretária Estadual de Desenvolvimento Econômico, Dorothea Werneck, afirmava que “a prioridade do Governo de Minas [era] aproveitar a vocação mineral do Estado11.

Porém, dentre as estratégias de exercício de poder por parte das mineradoras, aquelas de caráter instrumental têm se mostrado as mais complexas como objeto de estudo.

Embora o financiamento de campanha por empresas tenha sido declarado inconstitucional pela justiça e vetado na Minirreforma Eleitoral, muitas das decisões recentes no Estado de Minas Gerais sobre a legislação ambiental foram tomadas em períodos anteriores a esta proibição. Estudos já foram elaborados sobre o apoio de mineradoras a candidatos do Governo Federal, principalmente àqueles que tomaram a frente do debate sobre o código mineral 12,13. Do ponto de vista do Governo Estadual, na eleição de 2014, o Governador Fernando Pimentel teve sua campanha financiada por empresas do grupo Vale 14. Da mesma forma, mais de 70% dos deputados estaduais eleitos em 2014 foram financiados pelo setor mineral, sendo que boa parte destes ocupou cargos em comissões relacionadas à atividade de mineração ou ao meio ambiente 15.

Sobre o uso da “porta giratória”, em Minas Gerais se percebe tanto a migração de representantes do setor mineral para cargos de decisão dentro dos órgãos públicos, quanto a contratação de gestores do alto escalão para trabalhar nas mineradoras. Por exemplo, Sávio de Souza Cruz, que foi Secretário de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável entre 2015 e 2016, havia sido originalmente fundador da Ambio Geologia e Engenharia Ambiental Ltda., empresa que prestava consultoria para mineradoras. Em exemplo mais recente, Aline Faria Souza Trindade, ex-Chefe de Gabinete e ex-Vice-presidente da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM), pediu licença de dois anos e, durante este período, foi contratada pela Anglo American para viabilizar o licenciamento ambiental da expansão do Projeto Minas-Rio 16.

Por fim, o lobby dentro das instituições públicas se apresentou com base em diferentes práticas. Uma delas tem sido a indicação de representantes do setor mineral para ocupar assentos em conselhos participativos de órgãos ambientais ou de gestão de recursos hídricos. Na Unidade Regional Colegiada (URC) do Leste Mineiro, que respondia pelo licenciamento ambiental de muitos projetos de mineração no Quadrilátero Ferrífero, uma funcionária da Vale figurava entre os suplentes no mandato 2013-2016 17. No caso do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Piracicaba-MG (CBH-Piracicaba), no período 2013-2017, a Vale tinha dois assentos 18. Para o CBH Santo Antônio, no mesmo período, a Vale tinha, nominalmente, uma vaga de titular; ao mesmo tempo, outra vaga de titular era ocupada pela Fundação Comunitária de Ensino Superior de Itabira (FUNCESI), que tem a mineradora no seu conselho curador 19,20.

Para além dessas estratégias mais institucionalizadas, outras iniciativas menos republicanas também podem ser identificadas. Em 2014, Adriano Magalhães Chaves, ex-Secretário Estadual de Meio Ambiente, e outros quatro servidores foram denunciados pelo Ministério Público de Minas Gerais (MPMG) por ocultarem documentos de forma a favorecer os interesses da MMX Sudeste Mineração 21. Ainda, segundo Angelo 22, em 2014 funcionários da Vale tomaram parte em reuniões, teoricamente exclusivas para servidores, em que foram discutidas alternativas para simplificar e acelerar os processos de licenciamento ambiental em Minas Gerais.

Dessa forma, a relação construída entre mineradoras e instituições do estado se mostra muito próxima e complexa a tal ponto que abre a possibilidade para que empresas exerçam seu poder e influenciem as decisões dos órgãos públicos. Tamanha influência poderia ser um dos fatores que ajudaria a compreender as mudanças na legislação estadual de controle ambiental.

Alterações na legislação ambiental de Minas Gerais e o caso da Fundação Renova

A fragilização do licenciamento ambiental em Minas Gerais

Desde antes das mudanças no Sistema Estadual de Meio Ambiente (SISEMA), implantadas no Governo Aécio Neves, a política ambiental mineira, e particularmente o seu sistema de licenciamento ambiental, já recebia duras críticas. Os questionamentos se deviam a diferentes elementos, como influência política nas decisões técnicas, fragilidades processuais e oligarquização de seus conselhos 23,24.

Com base no argumento da necessidade de modernizar o código ambiental, o Governo Fernando Pimentel alterou significativamente a legislação por meio da Lei Estadual nº 21.972/201625. Entretanto, onde o Governador afirmava haver modernização, poderiam ser encontrados sinais incontestes de maior flexibilização e menor rigor para o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras. Essa nova norma não apenas restringia o tempo de avaliação dos Estudos de Impacto Ambiental pelos órgãos ambientais (art. 21), como ainda permitia que os licenciamentos de projetos fossem debatidos por órgãos colegiados sem a devida análise pelas agências técnicas competentes (art. 23). Além disso, ela criava a classe de “projetos prioritários” (cuja relevância seria definida de forma discricionária), que não seriam mais avaliados pelos órgãos ambientais, mas por uma estrutura complementar da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (arts. 5, 24, 25).

Com a função de regulamentar a Lei Estadual nº 21.972/2016, o Decreto Estadual nº 47.042/201626 detalhou como funcionaria o SISEMA. De acordo com esse decreto, a Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) passou a contar com uma Superintendência de Projetos Prioritários (SUPPRI), na Subsecretaria de Regularização Ambiental (SURAM), que teria o papel de analisar processos de licenciamento de empreendimentos ou atividades consideradas prioritárias em razão da sua relevância para a proteção ambiental ou para o desenvolvimento social e econômico de Minas Gerais. Dessa forma, ele dava à SUPPRI o poder de interferir diretamente no licenciamento de determinados empreendimentos.

No âmbito da SUPPRI, os projetos eram definidos como prioritários pelo Grupo de Coordenação de Políticas Públicas de Desenvolvimento Econômico Sustentável (GCPPDES), composto por cinco secretarias de governo, Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (CODEMIG), Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais (INDI) e coordenado pela Secretaria da Fazenda. Dessa forma, a orientação da SUPPRI tinha um caráter muito mais desenvolvimentista do que de preservação ambiental, o que subvertia a lógica da existência da SEMAD.

Outras modificações importantes no licenciamento ambiental em Minas Gerais também foram decorrentes da Deliberação Normativa nº 217/2017 do Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM) 27, que definiu, dentre outras coisas, modalidades de licenciamento a que estariam sujeitos os empreendimentos. As alterações aconteceram na substituição da Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF) pelo Licenciamento Ambiental Simplificado (LAS), para empreendimentos de pequeno porte e potencial poluidor, que passou a ser realizado em única etapa, mediante cadastro de informações relativas à atividade junto ao órgão. Ao mesmo tempo, o Licenciamento Ambiental Trifásico (LAT) para empreendimentos de grande e médio porte e potencial poluidor, com expedições sucessivas de Licença Prévia (LP), Licença Instalação (LI) e Licença Operação (LO), passou a ser possível simultaneamente em apenas uma fase por meio do Licenciamento Ambiental Concomitante (LAC1), antes possível apenas em duas etapas (LAC2).

Portanto, entre 2016 e 2017, foi possível perceber que, sob a justificativa de dar mais “celeridade” ao licenciamento ambiental, o que se fazia era aumentar o poder de ingerência do governo sobre os órgãos do estado e limitar possibilidades de questionamento dos projetos pelas agências ambientais.

Se do ponto de vista legal as mudanças enfraqueciam a capacidade de as agências estaduais garantirem que as atividades econômicas não degradassem significativamente o meio ambiente, a “principal” experiência de governança ambiental de Minas Gerais, ou mesmo do país, ocorreu em decorrência do rompimento da barragem de Fundão, em 5 de novembro de 2015, por meio de acordos extrajudiciais entre Estado e empresas mineradoras.

A Fundação Renova e a privatização da política ambiental

A resposta institucional do Estado brasileiro ao desastre do Rio Doce consistiu em um “salto” do paradigma da regulação fraca para a regulação privada, por meio do Termo de Transação e de Ajustamento de Conduta (TTAC; https://www.samarco.com/wp-content/uploads/2016/07/TTAC-FINAL.pdf) assinado entre as mineradoras responsáveis pelo rompimento da barragem de Fundão, os governos estaduais de Minas Gerais e Espírito Santo e o Governo Federal. Esse acordo criou a Fundação Renova, uma organização privada responsável pela recuperação, mitigação e compensação dos impactos socioeconômicos e socioambientais na Bacia do Rio Doce.

Em linhas gerais, um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) consiste em instrumento orientado à solução extrajudicial de conflitos 28, proposta por órgãos públicos com um violador ou potencial violador de um direito transindividual. A justificativa evocada para a propositura de um TAC na área ambiental é o caráter de urgência ante um desastre ecológico, uma vez que a morosidade dos processos judiciais pode causar o agravamento das consequências do dano ambiental, dificultando sua reparação. Na celebração de um TAC, os órgãos legitimados devem buscar a proteção do bem ambiental, e não a culpabilidade do causador do dano 29.

O primeiro aspecto que chamou a atenção na realização do TTAC foi a ausência de representantes das comunidades atingidas 30. Rodrigues 28 (p. 85) afirmou que “o processo de tomada de decisões na celebração do termo de ajustamento de conduta deve ser um processo o mais participativo possível. Portanto, o ideal é propiciar mecanismos de participação na decisão do órgão legitimado na celebração do compromisso”. A ausência dos atingidos, portanto, seria fruto de uma decisão do poder público de mantê-los apartados do processo.

Outro aspecto bastante criticado em relação ao TTAC foi referente à metodologia para a definição dos atingidos. O documento não apenas dava à Fundação Renova o poder de arbitrar quais seriam as pessoas afetadas, como criava uma série de restrições e exigências para que elas pudessem ser reconhecidas como atingidas e, consequentemente, indenizadas. O TTAC fazia exigências burocráticas difíceis de serem atendidas por pessoas que tiveram suas vidas destruídas por uma “onda de lama”. Para conseguir ser cadastradas, elas seriam obrigadas a apresentar documentos que comprovassem seus dados pessoais, renda familiar e prejuízos sofridos. Apenas em “casos excepcionais” a Fundação poderia aceitar outras formas de comprovação.

Um terceiro elemento que caracterizava a decisão do Estado em se ausentar seletivamente do processo dizia respeito ao seu acompanhamento. O documento indicava que a negociação aconteceria diretamente entre a Fundação Renova e as pessoas atingidas, em esfera individual, sem garantias da mediação de agentes públicos. Dada a diferença de poder entre as pessoas atingidas e os representantes da Fundação, essas negociações dificilmente atenderiam às necessidades dos atingidos.

Ao longo dos anos de 2017 e 2018, novos acordos foram assinados para tentar ajustar as falhas mais críticas do TTAC. Uma descrição desses acordos, bem como críticas às suas formulações, pode ser encontrada em Roland et al. 31, Losekann & Milanez 32 e Souza & Carneiro 33.

À guisa de conclusão

Ao longo do texto descrevemos estratégias de exercício do poder por parte de empresas mineradoras sobre o Governo de Minas Gerais. Ao mesmo tempo, mostramos como a legislação ambiental estadual foi modificada de forma a reduzir o rigor do controle sobre as atividades poluidoras. Como exemplo emblemático, usamos o caso da Fundação Renova, apresentando-a como modelo do paradigma da privatização da política ambiental.

De certa forma, essa poderia ser a narrativa final do artigo, porém, eventos extremos, como o caso de Brumadinho, mostram que tal rota de descontrole ambiental não deve ser naturalizada.

Como consequência do rompimento da barragem de Fundão, foi apresentado em julho de 2016 o projeto de lei de iniciativa popular “Mar de Lama Nunca Mais” (PL 3.695/2016). O projeto trazia propostas que buscavam reduzir o risco de novos rompimentos como o que havia ocorrido em Mariana. Entre outras medidas, o PL incluía a obrigatoriedade de uma “caução ambiental” que garantisse recursos para o descomissionamento das barragens ou para a recuperação socioambiental, proibia o alteamento a montante, bem como a construção de barragens que colocassem comunidades em Zonas de Autossalvamento.

Apesar da comoção popular criada pelo desastre no Rio Doce, o PL 3.695/2016 se arrastou pelas comissões da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) por três anos, além de ter sido alterado em vários aspectos. De acordo com o Deputado Rogério Correia 34, tais dificuldades vinham sendo criadas por deputados influenciados pelo lobby de mineradoras.

Após o rompimento da Barragem 1 da Vale, a questão voltou à pauta da ALMG. Porém, naquele momento a pressão popular foi tão intensa que garantiu a aprovação de um projeto próximo à proposta inicial do PL 3.695/2016. Em fevereiro de 2019, foi sancionada a Lei Estadual nº 23.291/201935, que estabeleceu novas regras e formas de controle sobre barragens de rejeito.

Esse fato sugere que mudanças na correlação de forças sobre agentes públicos pode tornar possível o surgimento de pontos de inflexão dentro de trajetórias de alterações normativas. Todavia, apesar da relevância da aprovação da Lei Estadual nº 23.291/2019, ela ainda é uma modificação pontual, não revertendo o quadro geral de flexibilização da legislação ambiental em Minas Gerais. Mudanças amplas que garantam maior proteção à saúde das pessoas e ao meio ambiente ainda dependerão da manutenção e ampliação da mobilização social.

Agradecimentos

Os autores gostariam de agradecer à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais pelo financiamento do projeto de pesquisa que deu origem a este artigo.

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Recebido: 13 de Março de 2019; Revisado: 18 de Março de 2019; Aceito: 19 de Março de 2019

Correspondência B. Milanez Universidade Federal de Juiz de Fora. Rua José Lourenço Kelmer s/n, Campus Universitário, Juiz de Fora, MG 36036-900, Brasil. bruno.milanez@ufjf.edu.br

Colaboradores

B. Milanez contribuiu com a concepção e projeto, análise e interpretação dos dados e redação do artigo. L. Magno e R. Giffoni Pinto contribuíram com a análise e interpretação dos dados e redação do artigo.

Informações adicionais

ORCID: Bruno Milanez (0000-0002-5330-7407); Lucas Magno (0000-0001-8799-4113); Raquel Giffoni Pinto (0000-0003-0042-6143).

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