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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.28-29 São Paulo Apr. 1993

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451993000100002 

ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

 

A reforma institucional no Brasil*

 

 

Regis de Castro Andrade

Professor de Ciência Política na USP e presidente do Cedec

 

 

ORDENAMENTO OU REVOLUÇÃO?

A Constituição de 1988 determinou a realização de um plebiscito em 1993 sobre o sistema de governo. Os brasileiros dirão se desejam manter o presidencialismo ou substituí-lo pelo parlamentarismo. Após o plebiscito, o Congresso Nacional assumirá poderes constitucionais, sendo-lhe facultado modificar a Carta por maioria absoluta dos seus membros em sessão unicameral. A prefixação do plebiscito e a reabertura do processo constituinte foram atos de prudência política por parte dos legisladores de 1988; dando-se conta das inadequações da estrutura política do país, eles reconheceram, ao mesmo tempo, que a base consensual presidencialista obtida naquele momento os impedia de vincular constitucionalmente, nessa matéria, as gerações futuras. O Collorgate deu razão a eles, confirmando de modo inequívoco a necessidade de reforma. A probabilidade de que ela realmente ocorra é hoje muito alta; as pesquisas de opinião revelam uma fone preferência pelo parlamentarismo entre os parlamentares e uma maioria parlamentarista entre os eleitores1. As lideranças políticas também se apercebem de que a reforma deve ser sistemática: a mudança do sistema de governo associa-se a alterações da legislação relativa aos partidos, ao sistema eleitoral, à representação estadual no Congresso, à administração pública e a outros assuntos.

Não nos deve escapar a excepcionalidade do processo que se anuncia. A experiência histórica nos mostra que alterações globais do sistema institucional produzem-se normalmente por colapso (violento ou não) das bases políticas e sociais do regime anterior—rediscutindo-se, ou impondo-se, uma nova ordem constitucional em seu conjunto — ou como resultado de uma série de reformas parciais que se acumulam, passo a passo, em prazos seculares. O que se propõe no Brasil é um macro-empreendimento de engenharia institucional no âmbito de uma ordem sócio-política estabelecida, nos termos da Constituição em vigor e das regras democráticas. A expressão "ordem política estabelecida" refere-se a um amplo consenso nacional sobre a base capitalista do desenvolvimento e sobre a intocabilidade dos princípios democráticos (submetendo-se todos, portanto, aos procedimentos de decisão negociada e à incerteza dos resultados). Admite-se também que a reforma institucional pode ser realizada sem pôr em risco esses dois elementos do consenso nacional sem que isso implique, é claro, consenso sobre os conteúdos específicos das reformas.

É notável também a emergência de disposições reformistas generalizadas num contexto político tradicionalmente conservador nessa matéria. A "constituição profunda" do Estado varguista tem resistido por décadas a toda sorte de vicissitudes políticas — inclusive vinte anos de ditadura militar — e a intensas transformações sócio-econômicas. Isso se explica politicamente pela adoção, por parte das principais forças políticas, de estratégias de cooperação conservadora em matéria institucional: o presidencialismo brasileiro instituiu um jogo em que as oligarquias tradicionais dominariam os estados, os partidos e o Congresso; as forças nacional-desenvolvimentistas fariam do poder presidencial seu principal instrumento de poder2.

Estimo que o presente ânimo reformista reflete a falência do presidencialismo no país. Estruturalmente, a falência explica-se por dois processos de longo prazo: o esgotamento do nacional-desenvolvimentismo como estratégia econômica viável e o fortalecimento das organizações autônomas da sociedade. Os pré-requisitos históricos do presidencialismo no Brasil — altas taxas de crescimento do PIB e baixo grau de autonomia social—já não se verificam3. De um outro ângulo, contudo, a falência do presidencialismo apresenta-se como causa da crise estrutural: o sistema político atual padece de um duplo déficit de capacidade de governo e de representação. Esse é o ângulo que me interessa aqui. A reiteração do jogo presidencialista no plano político parece ter convencido um número crescente de atores dos seus efeitos ruinosos em outros planos da vida social. Em particular, ele bloqueia a ação desenvolvimentista do Estado e não permite uma administração adequada do contencioso nacional. Daí uma provável inversão de estratégia por parte dos principais atores. Eles substituirão, ao que tudo indica, uma estratégia de colaboração conservadora em matéria institucional por uma colaboração reformista.

A reforma deverá ocorrer, portanto, num contexto de pronunciado envelhecimento das instituições políticas e de recessão prolongada. Seu impacto sobre os elementos desse contexto não é direto, mas os legisladores deverão tomá-los como parâmetros na definição do conteúdo e da profundidade das suas decisões.

Esboçamos, assim, um cenário de decisão política de amplo alcance em que as lideranças do país deverão assumir as responsabilidades e os riscos a ela correspondentes. O alcance é revolucionário. Não se trata, porém, nesse processo de reconstituição política do país, de reordenar, como na conhecida análise arendtiana, uma desordem revolucionária anterior. Daí decorre o caráter das responsabilidades e dos riscos inerentes a ela. Uma revolução violenta inverte os princípios constitutivos da ordem anterior, fixando, nessa inversão, os seus próprios objetivos. As lideranças brasileiras não se beneficiarão dessa certeza, ou dessa clareza programática. Há vários desenlaces possíveis. Sua tarefa consiste, precisamente, em gerar, por meio de negociação um consenso sobre os objetivos: em inventar politicamente o futuro. A refundação constitucional do Estado brasileiro, nesse contexto, não formaliza uma ruptura anterior ela própria surge como ruptura com a velha ordem, sob a forma de uma ruptura pactada4.

A amplitude da reforma recomenda uma ampla discussão dos seus fundamentos político-constitucionais. No que segue, limito-me a apontar algumas dimensões dessa discussão e alguns possíveis dilemas com que a reforma pode defrontar-se.

Parece-me útil distinguir, de início, entre democracia como pacto constitucional e democracia como exercício do poder de governo. Essa distinção procede da oposição entre Estado de Direito e democracia, mas não se confunde com ela.

Democracia como pacto constitucional

Não utilizo a expressão no sentido de "pacto originário". Refiro-me à adesão efetiva e durável das principais forças políticas a certas normas básicas da vida em comum no mundo moderno. O primeiro elemento do pacto é o estado de direito, objeto tradicional do constitucionalismo liberal. Aludo às normas de controle do poder público ou, mais precisamente, às estruturas jurídico-institucionais do poder negativo que tem a sociedade de limitar o poder de governo. São as normas que, por um lado, reconhecem e garantem os direitos fundamentais dos indivíduos (direitos humanos, sociais e políticos) e, por outro, consagram a divisão e a autonomia dos poderes. A igualdade de todos perante a lei e o governo segundo leis são as duas faces do estado de direito5.

O segundo elemento do pacto constitucional são as regras mínimas de operação do sistema democrático. Esse elemento não se inclui, tradicionalmente, entre as normas que instituem o poder negativo de limitar o governo. É possível sustentar, contudo, que essas regras mínimas do jogo democrático têm uma função mais negativa que positiva: seu principal efeito é o de limitar e controlar o poder e não o de dispor sobre o exercício positivo desse poder6. Refiro-me, aqui, às regras que dispõem sobre a constituição eleitoral da autoridade pública, sobre o pluralismo político e sobre a periodicidade dos mandatos7. Não há duvida de que, num contexto como o brasileiro, elas funcionam muito mais como meios de proteção contra a ditadura que como normas que garantem o bom funcionamento do governo democrático.

Democracia como exercício do poder de governo

Esse conceito refere-se ao poder positivo de agir que se confere ao governo em sintonia com a vontade da maioria. Na primeira fase do seu desenvolvimento, a democracia como exercício do poder positivo manifestou-se no fortalecimento da representação nacional no Parlamento, ou seja, no poder de legislar e, no limite, de modificar a Constituição. Nesse quadro, o legislativo e o executivo, bem como as formas de expressão de suas decisões (leis e decretos, respectivamente) permaneciam bem separados. Modernamente, o poder democrático manifesta-se no fortalecimento do poder executivo sustentado pela opinião pública e pela maioria parlamentar8. O Parlamento envolve-se diretamente no governo, garantindo-lhe condições de exercício e controlando-o através da sua bancada oposicionista. A articulação entre os poderes, assim, é hoje muito mais pronunciada, e a vontade executiva traduz-se com freqüência em ação legislativa: em boa parte, governa-se por meio de leis, e não apenas nos termos da lei9.

É conveniente analisar a democracia como exercício governamental de dois ângulos. O primeiro é o ângulo da governabilidade, O problema, aqui, é o de dotar o sistema político dos recursos institucionais que garantam o bom andamento do processo decisório e a implementação eficaz das decisões. Dizendo de outra forma, trata-se de fortalecer a autoridade democrática em grau suficiente para que ela possa atender eficientemente às demandas provenientes da sociedade e do próprio sistema político. Esse problema ganha relevância em face do rápido crescimento dessas demandas nas democracias contemporâneas, tanto quantitativamente como em sua diversidade.

O segundo ângulo diz respeito à maximização da democracia, ou seja, à qualidade das decisões, (e não meramente à capacidade governamental de decidir). O bom governo é o governo não-arbitrário. O poder democrático é, pois, axiomaticamente, o poder de produzir boas políticas. Estabelecemos, assim, uma correlação positiva entre a taxa de democracia e a qualidade das decisões, e superamos, no mesmo passo, a questão de saber se a democracia é o instrumento para a consecução de certos objetivos (o desenvolvimento econômico, a estabilidade política, a justiça social etc.) ou se é um fim em si mesma. A ordem democrática passa a ser, ela própria, um valor a maximizar, quaisquer que sejam as metas substantivas politicamente definidas. Ora, a ordem democrática só pode evoluir a partir de si própria; é um sistema que se democratiza exercitando seus próprios poderes. Tratamos aqui, portanto, de uma modalidade de ordenação política cuja lei de desenvolvimento é a auto-reinvenção permanente por referência à idéia reguladora da soberania popular. Visto pelo avesso, trata-se de um processo auto-referido de redução da oposição entre sociedade e Estado, do qual o aperfeiçoamento da representação é um aspecto central.

A relevância prática dessa discussão é muito clara. Em todos os países democráticos a democratização da democracia é um ponto permanente da agenda política, sempre reposto por setores sociais descontentes com seu lugar no ordenamento vigente. Sabemos quais são, nos países modernos, as principais linhas de maximizaçao democrática: a universalização do eleitorado, a participação eleitoral crescente, a ampliação das possibilidades de escolha (incluindo-se aqui a apresentação de propostas alternativas, a boa fundamentação das propostas, acesso igual dos candidatos ao eleitorado, acesso igual de todos os eleitores às propostas), a ampliação da participação entre as eleições (incluindo-se todas as modalidades de influência no processo decisório), a utilização complementar de instrumentos de democracia direta, a ampliação do controle sobre os atos do governo, a ampliação da accountability, a ampliação da capacidade de negociação no processo decisório, a descentralização do poder de governo, o aumento da adesão dos cidadãos aos valores democráticos e outras. Naturalmente, o ritmo e o grau de democratização submetem-se, historicamente, às restrições políticas, econômicas, culturais etc. atuantes nos vários países e épocas.

 

OS DILEMAS CONSTITUCIONAIS CLÁSSICOS

A literatura e a experiência histórica permite-nos identificar três dilemas com que, aparentemente, deve defrontar-se a reforma institucional. O primeiro pode ser denominado (a) o "dilema liberal" e se refere à opção entre as grandes dimensões da democracia: o pacto constitucional e o exercício de governo; (b) o "dilema madisoniano", em seguida, diz respeito aos elementos da primeira dimensão; (c) o "dilema de Weimar", enfim, diz respeito aos elementos da segunda.

O "dilema liberal" consiste, classicamente, na impossibilidade de maximizar ao mesmo tempo as duas dimensões fundamentais da democracia moderna: o pacto constitucional que, nos termos do liberalismo, limita o poder de governo pela garantia legal dos direitos individuais (ou seja, de modo mais geral, pelo estabelecimento de poderes externos ao poder de governo), e a democracia como exercício da autoridade pública, que amplia o poder de governo em termos de eficiência e qualidade das decisões. O dilema tem origem na atitude básica do liberalismo com respeito ao poder: todo poder é suspeito e tem de ser restringido. Historicamente, a questão se colocou como opção entre o valor básico do rule of law e as pressões democráticas no sentido de aumentar a capacidade de governo.

A superação do dilema no âmbito da teoria política passa pela modificação dos seus termos e da articulação entre eles. O controle do poder não mais se limita à garantia legal dos direitos; essa garantia só se efetiva através do estabelecimento suplementar de controles internos ao poder de governo10. Por outro lado, o aumento da capacidade de governo, que na visão liberal aparecia como crescimento indesejável do arbítrio, agora surge como aumento desejável da eficiência governamental.

O poder limitado por normas que o estruturam de modo a que os cidadãos possam controlá-lo no seu próprio âmbito através dos seus representantes é mais eficiente porque é mais legítimo11. O poder ilimitado não é obedecido, e portanto nega-se a si próprio. O controle interno à esfera do poder — através da interiorização do debate público no Parlamento ao processo de governo — restringe o foco da ação governamental, dá-lhe um objeto, permite a racionalização política dessa ação e envolve os governados na ação de governo. Nessa perspectiva, o poder negativo de controle sobre a autoridade pública é pré-requisito, e não redução, do poder positivo de governar.

O "dilema madisoniano" diz respeito à escolha entre elementos do pacto constitucional: o controle sobre o governo será exercido, quanto ao principal, por via de eleições ou por via da divisão dos poderes? O dilema está em que a valorização de uma modalidade de controle implica a desvalorização da outra. Sabe-se que Madison escolheu a primeira; o processo eleitoral seria inadequado para evitar a acumulação de todos os poderes nas mesmas mãos — e portanto a tirania — porque nele o legislativo concorreria em melhores condições que os demais. Nos termos de Dahl: "(Madison foi incapaz) de conciliar dois objetivos diferentes. Por um lado, Madison aceitava na maior parte a idéia de que todos os cidadãos adultos de uma república deveriam ter direitos iguais garantidos, incluindo o de determinar a direção geral da política pública. Nesse sentido, o governo da maioria é 'o princípio republicano'. Pelo outro, ele desejava erigir um sistema político que assegurasse as liberdades de certas minorias cujas vantagens de status, poder e riqueza, acreditava ele, não seriam provavelmente toleradas para sempre por uma maioria não restringida por trâmites constitucionais. Daí, as maiorias precisavam ser constitucionalmente controladas"12. A admissão plena do princípio da soberania popular levaria, paradoxalmente, a sua própria negação, ou seja, à tirania da maioria. Na prática, a solução madisoniana, que gerou o "híbrido americano", consistiu em fortalecer o executivo, desvinculando-o do legislativo.

Posto nesses termos, o dilema não se sustenta historicamente. A observação mostra que a maximizaçao eleitoral e a articulação entre o parlamento e o executivo não levaram, por si sós, à tirania da maioria, e que, por outro lado, o fortalecimento da presidência nos termos madisonianos não garantem sempre a democracia. A experiência parece mostrar, com efeito, que o controle externo através de eleições livres e universais, em que a proporcionalidade eleitoral corresponda tão proximamente quanto possível à proporcionalidade das bancadas, é eficaz do ponto de vista da democracia. Mostra também que a divisão madisonianados poderes pode levar, ao contrário do que pensava Madison, ao predomínio do executivo ou ao impasse governamental. Conceitualmente, a questão de saber se o controle sobre o poder de governo se exerce pelo veredito eleitoral ou pela contraposição de poder a poder tem uma resposta muito diferente da que deu Madison. O controle, nas sociedades democráticas modernas, se exerce pelo processo eleitoral e se completa, indispensavelmente, pela inserção da representação nacional — situação e oposição — no processo de governo (ou seja, pela articulação dos poderes separados).

O terceiro dilema diz respeito aos elementos da democracia como exercício de governo, ou seja, à opção entre governabilidade e maximização democrática. Podemos denominá-lo "dilema de Weimar". Ele descreve uma situação na qual as virtudes democráticas do sistema político—a amplitude das liberdades públicas, a representação irrestrita e os controle internos sobre o governo — levaram à ingovernabilidade e à destruição da própria democracia13. Admite-se hoje, em retrospecto, que em Weimar a autoridade democrática deveria ter-se armado de poderes para impedir a ação das forças que se armavam entre ela, mesmo ao custo de aumentar a latitude decisória do executivo e estreitar as margens democráticas da Constituição (sem romper, é claro, o pacto Constitucional). Na América Latina, o dilema se apresenta em outros termos: aqui, a autoridade democrática tem de armar-se de poderes para implantar um novo modelo de desenvolvimento e para administrar grandes pressões redistributivas; a realização dessas tarefas também pode implicar a renúncia à maximização democrática (mantido, sempre, o pacto constitucional).

Como se resolve, ou pode resolver-se, o dilema? Convém distinguir duas situações. Na primeira temos um sistema em que a representação nacional, a articulação entre os poderes e os mecanismos de controle são consolidados (não há portanto déficit de legitimidade) e na qual se manifesta um déficit de capacidade decisória. Nessa situação, a governabilidade pode ser aumentada pelo fortalecimento das instâncias de elaboração técnica das decisões e pelo aumento do discricionarismo governamental. O efeito disso é remover (pelo menos em parte) o processo decisório do debate público. O Parlamento perde importância relativa na formulação de políticas, embora mantenha em boa parte seu poder de controle. Essa situação corresponde, de modo aproximado, às democracias centrais contemporâneas. Procura-se "resolver" o dilema pelo aumento da racionalidade técnica e da agilidade das decisões14. O dilema persiste.

Na segunda situação, temos um déficit de representação, de articulação e de controle, bem como um déficit de capacidade de governo. Aqui, o mero fortalecimento das instâncias de racionalização técnica das decisões levaria à tecnocracia e, por conseqüência, ao agravamento da incapacidade governamental. O que se requer, nessa situação, é a ampliação concomitante da democracia e da capacidade de governo. Em tese, isso pode ser conseguido porque nesse caso os objetivos não são conflitantes; não há dilema. O fortalecimento da capacidade de planejamento e reforma do governo requer ao mesmo tempo uma maior presença do Congresso no processo decisório (ampliação democrática) e o fortalecimento das instâncias de elaboração técnica.

 

REFERÊNCIAS PARA A REFORMA

Minha hipótese é de que o problema central do sistema político brasileiro é o déficit da capacidade de governo. O objetivo da reforma, portanto, deve ser a maximização do poder positivo que tem a autoridade democrática de produzir e implementar políticas. Não se trata de limitar um poder que se julga excessivo ou de reduzir a instabilidade; tampouco se trata de maximizar a democracia como objetivo principal. Dito de outra maneira, o problema situa-se na esfera da democracia como exercício de governo, e não na esfera do pacto constitucional. Posta assim a questão em termos de desempenho, a ênfase recai na governabilidade e não na expansão da democracia. É possível argumentar, contudo, que a solução do problema central requer a alteração do pacto constitucional (e certas alterações seletivas e diretas das condições de exercício do governo democrático: lei eleitoral, dos partidos e outras).

Causas da baixa capacidade de governo no Brasil

Partamos da noção simples de que a ingovernabilidade expressa um desajuste entre a demanda social de bens públicos de todo tipo e a oferta desses bens pelo governo15. No Brasil a dificuldade de atender a demanda social deve-se tanto a características da própria demanda (volume e modo de expressão), como a dificuldades específicas da oferta (de natureza financeira, técnica e política).

Na explicação do extraordinário volume da demanda de ação governamental no Brasil convergem três fatores: a herança secular de pobreza, a diversificação acelerada das demandas em conseqüência do desenvolvimento econômico e o rápido crescimento da capacidade de reinvindicação e pressão no período da abertura política. Além disso, o sistema presidencialista brasileiro incentiva a adoção, por parte dos parlamentares, de estratégias de intermediação de interesses particulares junto às autoridades executivas, e desincentiva, ao mesmo tempo, o processamento político (agregação, hierarquização, referência a um programa de governo) desses interesses nos partidos e no Congresso. O resultado é a extrema desagregação, ou particularização das demandas, que avassalam, em estado bruto, as autoridades executivas.

O governo presidencial, de sua parte, não dispõe de recursos para enfrentar esses desafios. Faltam-lhe recursos financeiros, em primeiro lugar, não tanto porque a carga tributária seja pequena, mas porque a manutenção da máquina administrativa é muito dispendiosa. Tão pouco pode valer-se o governo de uma administração pública competente, profissional e estável. Bem ao contrário: feitas as devidas exceções setoriais, a burocracia pública é mal preparada, politizada e com alta rotatividade, nos escalões de chefia, em função de mudanças de governo ou de orientação política. A esse quadro de dificuldades financeiras e técnicas, somam-se as dificuldades políticas; desse ponto de vista, a incapacidade de governar é um efeito da estrutura presidencialista brasileira.

Segue-se disso tudo que o aumento da capacidade de governo requer uma série de intervenções reformistas no sentido de remover as causas da incapacidade atual: será necessário alterar a lei dos partidos e das eleições, realizar o ajuste fiscal, introduzir uma reforma administrativa e, enfim, fazer a reforma do sistema de governo. Ao que parece, chegamos, pois, a um impasse: o aumento da capacidade combalida de governo exige grande capacidade de governo. O impasse pode ser superado pela identificação de uma causa primeira da ingovernabilidade — a estrutura presidencialista de poder — e de um ator com poderes extraordinários, superiores aos do governo, e capaz de removê-la: o Congresso constituinte.

Nessa formulação não se pode esperar que a alteração do núcleo constitucional do poder político possa resolver, por si só, o problema da governabilidade democrática no Brasil. Para tanto, será necessário atacar sistematicamente as demais causas. Mas ela é uma tentativa de criar a pré-condição política básica necessária para a sua resolução.

Regulamentar o poder executivo para fortalecê-lo

Os últimos governos revelaram-se impotentes para realizar as reformas indispensáveis à retomada do desenvolvimento, à redução das desigualdades sociais, à efetiva observância dos direitos fundamentais etc. A paralisia, desse ponto de vista, é total. Soubemos pôr um fim à ditadura, soubemos fazer uma Constituição democrática, soubemos afastar legalmente um Presidente indecoroso. Agora, necessitamos exercer eficientes, a democracia. Para tanto, será necessário modificar o pacto constitucional na parte que dispõe sobre a organização dos poderes.

A causa profunda da debilidade governamental é a onipotência presidencial. O Presidente não é objeto de controles internos à esfera do seu próprio poder. Ele pode até ser removido por um processo de impeachment, mas os poderes de governo estão concentrados em suas mãos. Ele governa só, cercado de seus ministros que, se representam setores políticos ou interesses sócio-econômicos, devem ser, antes de mais nada, homens de confiança pessoal do Presidente.

A "onipotência" do Presidente decorre das condições de sua investidura. Ele recebe um duplo mandato. O primeiro é um amplíssimo mandato de governo: um mandato de construção nacional. A ele incumbe tomar todas as medidas necessárias para a grandeza da pátria, a justiça social e a felicidade dos cidadãos. As expectativas que ele desperta, como as decepções que provoca, são desmesuradas. O segundo mandato é o de representação nacional, de natureza supra-regional (ele é a única autoridade eleita por todos os eleitores) e supra-partidária (como Chefe de Estado ele não se compromete nem pode se comprometer com um programa definido de governo). Os parlamentares, por seu turno, possuem mandatos limitados; eles intermediam demandas de clientelas, de grupos ou setores econômicos, de regiões, e não tem responsabilidade de governo. As negociações efetuadas pelo governo para obtenção de apoios no Congresso são fragmentadas e de resultados incertos16.

Compreende-se que nesse sistema as relações entre os poderes sejam caracterizadas pela separação, pelo desequilíbrio e pela desarticulação. Eles são separados no sentido da exterioridade recíproca das suas funções: um governa o país, o outro congrega os particularismos sociais e regionais. O desequilíbrio advém da concentração de recursos políticos e materiais no executivo. O legislativo tem baixa capacidade de influir nas orientações e atos do governo; seu poder se exerce no veto a iniciativas governamentais. A terceira característica diz respeito à desarticulação entre o governo e a representação nacional. O choque de interesses representados no Congresso não se resolvem por referência ao interesse nacional, e o governo justifica suas decisões mediante argumentos gerais e abstratos do tipo "isso corresponde às necessidades do Povo".

Esse padrão de relação entre o legislativo e o executivo leva, claramente, a um impasse. De um lado está um poder presidencial submetido a uma dupla contestação externa. Trata-se de um poder que não se pode exercer devido à falta de sustentação estável no Congresso e à deslegitimação que sofre em razão do hiato inevitável entre expectativas e desempenho. De outro, está um poder que não governa, mas pode vetar o governo.

A proposta de regulamentação do poder executivo adquire significado nesse quadro. A onipotência presidencial resolve-se em debilidade; será necessário controlá-lo para fortalecê-lo. Não é um jogo de palavras. Trata-se de reduzir a sua faixa de arbítrio para relegitimá-lo. Na prática, isso significa vincular o governo à representação nacional no Congresso, de maneira a reduzir a externalidade, o desequilíbrio e a desarticulação entre eles. O chefe do executivo não pode mais ser um refém dos particularismos sociais ou regionais, nem se sustentar na ficção política do "Povo brasileiro". Governar com os partidos no Parlamento e dar ao Parlamento o poder de removê-lo e ao seu Gabinete: eis o preço a pagar.

Convém observar que, em teoria, a solução proposta para o problema prioritário da incapacidade de governo (a conexão parlamentar) reduz ao mesmo tempo os déficits de governabilidade e de representação mencionados na introdução. Aquele é reduzido di retamente pela relegitimação do governo; este, é reduzido indiretamente pelo fortalecimento dos partidos. Entendo o processo de fortalecimento partidário num sentido preciso, particularmente relevante no contexto brasileiro: trata-se de substituir, no Parlamento, a representação sociológica fragmentada e particularista pela representação política de correntes de opinião expressas em programas de governo17. A objeção usual de que o parlamentarismo requer partidos coesos e um sistema partidário estável responde-se dessa forma. No Brasil, as deficiências partidárias decorrem dos padrões presidencialistas de funcionamento da vida política. Para corrigi-las, é indispensável mudar o sistema de governo. Primeiro a galinha, depois o ovo (mesmo que, no calendário legislativo, a mudança da lei dos partidos anteceda a do sistema de governo; penso, aqui, na efetiva alteração dos padrões de comportamento político no país).

O parlamentarismo também não resolverá por si só, é claro, o que chamei de déficit de representação. Para tanto, terá de ser elaborada também uma legislação específica, envolvendo uma regra de exclusão (mínimo de votos para adquirir o direito de representação parlamentar), sanções à infidelidade partidária, redução da circunscrição eleitoral (distritalização) para aproximar o representante dos representados, a regulamentação do financiamento das campanhas etc. Mas essas medidas complementam e reforçam o efeito básico de fortalecimento da representação política no sentido indicado.

Um outro aspecto muito importante dessa reordenação constitucional é o fortalecimento do Supremo Tribunal Federal enquanto Corte Constitucional. Também aqui a tendência é no sentido de reequilibrar os poderes. O presidencialismo brasileiro apóia-se na idéia de que o princípio da soberania popular se realiza basicamente na ação presidencial. O presidente, assim, tende a ser percebido, e a perceber-se, como detentor de algo parecido com um poder originário. A idéia da Constituição como expressão da vontade popular anterior e superior a toda atividade política debilita-se em conseqüência. Aos controles internos à esfera governamental referidos acima deverá somar-se, portanto, no sentido de relegitimar-se a ação governamental, o controle judicial da constitucional idade dessa ação. Apesar da sua importância, esse ponto não poderá ser desenvolvido aqui18.

É de fácil constatação hoje no Brasil um processo de "parlamentarização branca" da vida política, em razão dos sucessivos fracassos presidenciais e do fortalecimento do Congresso, que a Constituição de 1988 expressou e consagrou. As observações feitas nesta seção já não correspondem exatamente, portanto, à realidade política do país; elas apenas reconstituem, em termos típico-ideais, o modelo presidencialista ainda vigente. A utilidade do exercício estará em facilitar a avaliação tanto do grau de deterioração do sistema como das tendências que podem levar à reforma.

 

POSIÇÕES POSSÍVEIS NO DEBATE

O argumento exposto acima procede de uma determinada análise dos dilemas apontados. No primeiro deles, a dificuldade desaparece em virtude da modificação dos seus termos (controles constitucionais e poder de governo) nas democracias modernas. O segundo não se sustenta porque suas premissas (a da insuficiência das eleições e a eficácia da separação dos poderes) não se confirmaram historicamente. O terceiro se resolve pela possibilidade de maximização conjunta dos dois termos (mais capacidade de governo e mais democracia).

O mapa das posições contrárias poderia ser traçado, simétrica e quase tautologicamente, a partir do mesmo esquema analítico. Teríamos então uma posição liberal (difusa na sociedade),umaposição de "madisoniana" e uma posição "restauracionista".

A posição liberal, difusamente apresentada, é a de que a questão principal é reforçar os controles externos ao poder público, para reduzi-lo. O arsenal liberal inclui eleições, instrumentos de democracia direta, vigilância parlamentar, mandato imperativo, liberdades públicas, transparência e organizações de defesa dos direitos da pessoa e do cidadão. O argumento não pode ser contestado no varejo; as democracias não sobrevivem sem os controles externos. É evidente também que o autoritarismo inerente à formação presidencialista brasileira levam a violações maciças dos direitos fundamentais. Mas a posição liberal não se sustenta no atacado, em seu sentido geral. Desde o fim da ditadura, e sobretudo após a Carta de 1988, o objetivo principal da democracia brasileira já não é destruir o autoritarismo; é aumentar a capacidade de governo. Por outro lado, já não basta controlar o governo por fora dele; é preciso participar do governo através da representação parlamentar.

A posição de inspiração madisoniana afirmaria, basicamente, a necessidade de reforçar o Congresso e o Judiciário face ao poder presidencial19. Esse argumento levaria à proposta de um aggiornamento presidencialista que passasse, quanto ao principal, pela institucionalização mais eficaz da intermediação parlamentar, e pelo fortalecimento das organizações corporativas. Não se trataria portanto de reduzir nem de aumentar o poder de governo, mas de reequilibrar os poderes, instituindo os cheks and balances à maneira do modelo teórico americano. A parte o que já mencionei sobre o assunto, seria oportuno lembrar que se esse sistema funciona nos Estados Unidos — e ao que parece funciona mal e mal20 — é porque naquele país a representação congressual é extremamente seletiva e controlada: temos ali um elegante bi-partidarismo e uma deselegante exclusão de tudo o que está do centro para a esquerda. No Brasil, nada indica que o modelo pudesse funcionar. Na situação de fragmentação e volatilidade partidária que caracteriza o sistema brasileiro, seria virtualmente impossível a negociação de acordos duráveis entre os poderes. O resultado seria uma oscilação governamental entre a inação e o autoritarismo presidencial.

A posição que se pode chamar "restauracionista", e que se vincula, no fundo, à problemática weimariana, é a de que a parlamentarização pode reduzir a capacidade de governo. Esse é o argumento mais freqüente. Uma das suas versões é a de que o parlamentarismo não resolve os problemas sócio-econômicos do país e envolve um alto risco de implantação, ou seja, a reforma é inócua e perigosa. Na outra versão, o argumento ressalta a importância do presidente como pólo de dinamismo e inovação no sistema brasileiro. Pelo caos, impotência parlamentar ou fragilização presidencial, o resultado seria o enfraquecimento do poder de governo. O argumento tem raízes nas duas grandes vertentes do conservadorismo institucional no Brasil: a vertente burkeana, segundo a qual as instituições são cristalizações naturais de processos históricos seculares, e a vertente jacobina, que vê no Presidente a expressão da Vontade Geral da nação e espera dele que realize a revolução brasileira. A uns e outros conviria lembrar que ao risco de confusão institucional e inoperância no parlamentarismo contrapõe-se, infelizmente, a certeza irremediável do caos institucional e absoluta ingovernabilidade do presidencialismo em sua fase agônica.

 

 

* Trabalho preparado para o Seminário Internacional"Reforma Política y Consolidación Democrática ", promovido pelas Universidades Autónoma e Complutense de Madrid, entre os dias 9 e 11 de dezembro de 1992.
1 Pesquisa nacional de opinião realizada pelo Data Folha sobre sistema de governo, publicada em 7/9/92; 0 Congresso Nacional e a Crise Brasileira IDESP, 1991;         [ Links ] "Mapa das Elites", pesquisa publicada pelo semanário Carta Política sobre o desempenho dos três poderes.
2 Celso Furtado refere-se ao "compromisso entre a democracia formal (exigida pela classe média) e um controle suficientemente amplo do poder pela oligarquia de base latifundiária" para explicar o processo político brasileiro desde 1930. "O compromisso", continua ele, "traduzia-se em grande instabilidade do sistema de poder. De um lado o Parlamento era eleito, em sua maioria absoluta, pela classe oligárquica que dispunha de um complexo e eficiente (se bem que custoso para os cofres públicos) mecanismo de dominação das massas rurais e de corrupção das massas urbanas nas regiões mais atrasadas. De outro lado, o Presidente da República, com a soma considerável de poderes que lhe cabem num regime presidencial, surgia das lutas políticas nas zonas urbanas, onde o diálogo político principal consistia na confrontação com as massas. Todo Presidente eleito era, portanto, em princípio, portador de uma mensagem de modernização de estruturas, que respondia aos anseios de massas urbanas, cuja presença no processo político se limita ao ato eleitoral". (Furtado, C, "Brasil: da República Oligárquica ao Estado Militar", in Brasil: Tempos Modernos* ed. por C. Furtado, Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1968, pp. 10-11).         [ Links ]
3 Desenvolvi esse ponto em "Presidencialismo e Reforma Institucional no Brasil", Lua Nova nº 24, setembro de 1991.         [ Links ]
4 Sobre o conceito de "ruptura pactada", ver Lechner, N., "Revolución o Ruptura Pactada?", in La Conflitiva y Nunca Acabada Construcción del Orden Deseado, FLACSO, Santiago, 1984.         [ Links ]
5 As duas significações da expressão "estado de direito" são analisadas por Bobbio, em Direito e Estado no Pensamento de Emanuuel Kant, Editora Universidade de Brasília, Brasília, 1984, p. 135.         [ Links ]
6 Elementos democráticos surgiram desde cedo, porém, na fundamentação do constitucionalismo. Francis Sejersted, por exemplo, faz o seguinte comentário: "To keep state power within the standing laws, it was necessary to establish a negative, controlling power (...) But there was always the problem of the ultimate source of control. Public opinion was called upon to represent this ultimate source. The theory was developed by Kant, and was generally accepted (Habermas, 1962) (...) The point to bestressed is that this public opinion, which was mobilized by making concessions to democracy, was primarily to be the basis of a negative, controlling power. Democratic elements were introduced to check, not to legitimize, state power. They were to serve the Rechtstaat of the Constitutionalist (...)("Democracy and the Rule of Law: Some Historical Experiences of Contradictions in the Striving for Good Government", in Jon Elster e Rune Slagstad (orgs.) Constitutionalism and Democracy. Cambridge University Press, Cambridge, 1988, pp. 134-5).         [ Links ]
7 O modelo schumpeteriano pode ser tomado paradigma da democracia mínima.
8"There are good reasons for arguing that the real democratic revolution lies in this gradually changing position of the democratic institution from a negative into a positive power position". (Sejersted, F., op.cit.., p. 136).
9 "O Parlamento não é mais um órgão de controle do poder executivo, mas um órgão de governo". Disso resulta uma "perigosa confusão entre lei e decreto" (Matteucci, N., "Constitucionalismo", in Dicionário de Política, ed. por N. Bobbio, N. Matteucci e G. Pasquino, Editora Universidade de Brasília, 1986, p. 250).         [ Links ] Pode-se admitir o argumento relativo à confusão tendencial entre lei e decreto. A afirmação de que o Parlamento não mais controla o executivo, porém, não parece generalizável; o controle exercido pela oposição no Parlamento mantém-se eficaz em vários países.
10 As restrições constitucionais ao poder estatal fortaleceram, desde o início, a capacidade governamental. "Negative power was a precondition for—and not the opposite of— positive power" (Sejersted, f., op.cit., p. 144). A referência no texto ao caráter interno (à esfera do poder) dos controles alude à insuficiência dos controles constitucionais clássicos. Note-se também que a articulação do Parlamento ao governo, que aqui aparece como (ator de controle, tem ao mesmo tempo o efeito de aumentar o poder de governo.
11 "(...) el poder legitimo se distingue del poder de hecho en cuanto a um poder regulado por normas". (Bobbio, N., "El Poder y ei Derecho". in Bobbio, N. e Bovero, M., Origen y Fundamentos dei Poder Político, Grijalbo, México, pp. 22-3).         [ Links ] Bobbio ressalta nesse texto, a interdependência entre legitimidade e efetividade. A efetividade do poder é a sua capacidade de fazer-se obedecer (pp. 27-8).
12 Dahl, R., Um Prefácio à Teoria Democrática, Zahar, Rio de Janeiro, p. 35.         [ Links ]
13 Sobre esse ponto ver, por exemplo, Zimmerling, R., "Alemanha: Parlamentarismo e o Fantasma de Weimar", Lua Nova, nº 24, setembro, 1991.         [ Links ]
14Fábio Comparato sustenta, radicalmente, que "no Estado Social e intervencionista contemporâneo", operou-se "a translação do poder normativo do Parlamento para o Governo".O caso mais estudado pelo autor é o da evolução constitucional na França. "O Estado social", escreve ele, "não se legitima simplesmente pela produção do direito, mas antes de tudo pela realização de políticas (policies), isto é, programas de ação". Enfim, "o Executivo se encarrega tanto da formulação quanto da execução das políticas, sem sofrer o menor controle dos demais Poderes, desde que não infrinja o quadro constitucional de competências". (Comparato, F.K., "Democracia de Massas: o Problema das Instituições Políticas, mimeo, pp. 13 a 18). O argumento parece-me excessivo e particularmente inadequado à situação brasileira, onde o Congresso, embora não governe, exerce seu poder de veto entre os momentos de formulação e da implementação das políticas.
15 Bobbio, N.,"LaCrisi delia Democrazia ela Lezione dei Classici", in Bobbio, N., Pontara, G. e Veca, S., Crisi delia Democrazia e Neocontratualismo, Editora Riuniti, Roma, 1985, p. 21.         [ Links ]
16 Referi-me a essa questão em "Presidencialismo e Reforma Institucional no Brasil", op.cit.
17 Essa questão é de fundamental importância. Ela diz respeito à necessidade de aumentara qualidade democrática das decisões através do debate público. "Democracy is governed by public discussion, not simply the enforcement of the will of the majority" (Holmes, S., "Precommitment and the Paradox of Democracy", in Constitutionalism and Democracy, op.cit., p. 233). No Brasil, a inexistência de um contencioso propriamente político no Congresso constitue uma séria restrição à própria democracia.
18 A importância do controle judicial cresce na medida em que o Parlamento, vinculando-se mais e mais ao Governo, deixa de ser o ponto de equilíbrio constitucional. (Matteucci, N., op.cit). Observe-se que no Brasil, pela razão indicada, o problema não tem tido lugar de relevo na agenda política.
19 Essa é a posição do influente senador Marco Maciel, do Partido da Frente Liberal de Pernambuco. Ver por exemplo seu artigo "Plebiscito e Sistema de Governo", Folha de São Paulo, 25/11/92.         [ Links ]
20 Sartori assinala que nos Estados Unidos o governo sem maioria no Congresso (tal é a regra desde 1954) tende à paralisia, e começa a enfrentar os mesmos problemas que tem o presidencialismo latino-americano. Na América Latina, escreve ele, "il presidente latino-americano nomina a tutte le cariche non-elettive e controlla le spoglie; ma questo potere 'di palazzo' si ferma alle soglie del parlamento, dove il suo potere è soltanto di gestire la 'piccola política' quotidiana Se tenta Ia 'grande política' delle riforme e delle innovazioni, allora viene bloccato, e il presidenzialismo latino-americano oscilla tra Timpotenza e il deragliamento". (Sartori, G., "Le Riforme Istituzionali tra Buone e Cative", in Rivista Italiana di Scienza Política, Anno XXI, nº 3, dezembro de 1991, pp. 386-7).         [ Links ]