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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.28-29 São Paulo Apr. 1993

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451993000100003 

ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

 

Democracia Presidencialista multipartidária: o caso do Brasil*

 

 

Scott Mainwaring

Pesquisador do Helen Kellogg Institute for International Studies da Universidade de Notre Dame

 

 

Vários analistas, nestes últimos anos, trataram dos problemas ou vantagens gerais dos sistemas presidencialista e parlamentarista.1 Em vez de fazer isso com relação ao presidencialismo, este artigo se concentra nos problemas engendrados por um subgrupo de sistemas presidencialistas, a saber, os que têm um sistema partidário fragmentado. O argumento deste artigo é o de que é difícil manter uma democracia presidencialista multipartidária;2 focalizando o caso do Brasil, mostra que a combinação de presidencialismo e um sistema multipartidário criou problemas para a estabilidade da democracia nos períodos (mais) democráticos da história do país — 1946-64 e de 1985 até o presente. Em vista da evidência crescente de questões institucionais na América Latina, do plebiscito sobre o sistema de governo que ocorrerá proximamente no Brasil em particular, este é o momento especialmente adequado para enfrentar essas questões.

O argumento se desenvolve da seguinte forma. Diversas características do sistema eleitoral contribuíram para a formação de um sistema multipartidário fragmentado em que o partido do presidente quase nunca tem maioria no Congresso. A situação do presidencialismo em minoria permanente leva facilmente a impasses entre o executivo e o legislativo, que resultam em imobilismo político (Mainwaring, no prelo). Devido ao calendário eleitoral rígido do sistema presidencialista, não existem meios institucionais para lidar com essa situação de presidentes que não dispõem de sustentação estável no Congresso.

O caráter extremamente frouxo dos partidos brasileiros exacerbou esse problema. Quando os presidentes são populares, políticos de todas as colocações e matizes os apóiam, mas quando perdem popularidade freqüentemente encontram dificuldade em encontrar apoio até mesmo em seus próprios partidos. Defecções em períodos de adversidade tornam difícil aos presidentes implementar medidas coerentes que poderiam redirecionar substancialmente as políticas do governo — precisamente o que é necessário em tempos de crise.

Os presidentes enfrentam essa situação valendo-se de uma variedade de práticas. Com freqüência tentaram passar por cima dos partidos e do Congresso, de forma que seus programas mais importantes não fossem ameaçados pelo imobilismo e pela inércia do Congresso ou pelos objetivos clientelistas dos políticos. Percebendo que sua base de sustentação em qualquer partido específico — incluindo o seu próprio — nunca é inteiramente confiável, os presidentes muitas vezes tentam constituir coalizões multipartidárias mediante a distribuição de patronagem Vários presidentes — Vargas, Quadros e Goulart — tentaram mobilizar as massas como um meio para compensar a falta de apoio institucional, mas agindo assim enfraqueceram ainda mais as instituições políticas. Mesmo armados com essa panóplia de recursos, os chefes do executivo tiveram dificuldade em governar como presidentes minoritários em um sistema partidário fragmentado e dominado por partidos gelatinosos. Esse sistema institucional conduziu quase todos os presidentes democraticamente eleitos ao fracasso. Levou um deles (Vargas) ao suicídio, outro (Quadros) à renúncia apenas alguns meses depois de uma arrasadora vitória eleitoral, incentivou outro (Goulart) a recorrer a ações erráticas que contribuíram para o colapso da democracia e tornou possível a um presidente inepto e impopular (Sarney) completar seu mandato a despeito de não dispor de condições mínimas para enfrentar uma crise severa.3

Em suma, a combinação de presidencialismo, um sistema multipartidário fragmentado, e partidos indisciplinados trouxe problemas preocupantes para o sistema político brasileiro. Essa combinação contribui para a instabilidade da democracia e também para a fragilidade crônica dos partidos políticos brasileiros.

À primeira vista, as dificuldades para tratar os períodos 1946-64 e 1985 em diante conjuntamente parecem insuperáveis. No espaço de tempo que separa esses dois períodos, a sociedade se tornou mais urbana, industrial e afluente; o eleitorado cresceu muito e tornou-se mais escolarizado; as facilidades de comunicação e transportes melhoraram enormemente. Além disso, a economia foi dinâmica ao longo da maior parte do primeiro período e está estagnada desde 1985. Entretanto, em termos das estruturas políticas — o sistema presidencialista de governo, o sistema eleitoral que promove a fragmentação e o sistema multipatidário dominado por partidos frouxos — existem importantes elementos de continuidade. A exceção notável a essa continuidade nas estruturas políticas verificou-se durante breve experiência semi-presidencialista de setembro de 1961 a janeiro de 1963. À parte isso, a principal diferença entre os dois períodos democráticos no que se refere às instituições políticas foi a mudança no formato das eleições presidenciais, que passou de um sistema de pluralidade em turno único para um formato de maioria absoluta, com uma eleição decisiva entre os dois primeiros colocados no caso de nenhum dos candidatos obter maioria absoluta no primeiro turno. Essa mudança incentivou a proliferação de candidatos e, em conseqüência, exacerbou a tendência na direção de um multipartidarismo fragmentado até mesmo no nível legislativo. Mas não alterou radicalmente a dinâmica do sistema político.

 

PRESIDENTES EM MINORIA

Os presidentes com freqüência encontram dificuldade para assegurar sustentação estável no Congresso devido à combinação entre um sistema partidário fragmentado com partidos indisciplinados. Essa combinação tríplice tornou prováveis o conflito e o impasse entre o executivo e o legislativo, se não permanente pelo menos durante períodos difíceis. O ponto fundamental do problema é o de que, com exceção de Dutra, todos os presidentes democraticamente eleitos no Brasil foram minoritários em termos de apoio no Congresso.

Os quadros 1 e 5 fornecem os resultados das eleições presidenciais e parlamentares dos períodos 1945-64 e 1985-90. No nível presidencial somente Dutra obteve a maioria do voto popular, mas Vargas e Quadros venceram com pluralidades folgadas e obtiveram peno da metade dos votos. Antes de 1964 somente Kubitschek, que foi eleito em uma disputa apertada, não conseguiu se aproximar da maioria e, ironicamente, sua presidência foi a mais tranqüila de todas do regime 1945-64. O problema não era falta de apoio popular inicial para os presidentes, e sim a ausência de apoio estável no Congresso. Este problema não foi importante no período 1946-61, uma vez que Dutra contou com sustentação majoritária no Congresso. Mas Vargas (1951-54), Quadros (1960-61), Goulart (1961-64), Sarney (1985-90) e Collor (1990-92) foram presidentes minoritários e não tiveram uma base estável de sustentação no Parlamento.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A última coluna do quadro 1 mostra a situação do partido do presidente. Deixando de lado o anômalo período Dutra, quando os presidentes assumiram o governo seus partidos tinham 16,8% (o PTB em 1951), 35% (o PSD em 1956), 21,5% (a UDN em 1961) e 20,2% (o PTB em 1961) das cadeiras da Câmara dos Deputados e nenhum deles tinha maioria no Senado. Para todos os efeitos, o partido real de Sarney quando ele assumiu a presidência em 1985 era o PFL, que conquistou apenas cerca de 20% das cadeiras na Câmara e 21% do Senado nas eleições de 1986. A maioria dos primeiros-ministros dos países fora do Commonwealth provém de partidos que controlam uma minoria de cadeiras no Parlamento, mas, como argumento mais adiante neste artigo, os sistemas parlamentaristas são mais bem equipados para enfrentar essa situação.

Os resultados das eleições parlamentares de 1946 foram uma anomalia que não afetou a tendência irresistível para o multipartidarismo fragmentado. Essa anomalia se deveu tanto às circunstâncias históricas excepcionais que cercaram as eleições de 1945 como às regras eleitorais que nelas foram adotadas. Elas ocorreram num contexto de acentuada continuidade com o Estado Novo (Souza, 1976), o que propiciou ao recém-criado PSD, que surgiu das entranhas do regime anterior, em uma posição privilegiada.

Além disso, os arranjos institucionais que permitiram ao PSD obter a maioria no Congresso em 1945 foram subseqüentemente alterados. A lei eleitoral de 1945 dava ao maior partido de cada Estado todas as sobras eleitorais na Câmara dos Deputados, um sistema que favorecia muito o partido mais votado, na maioria dos Estados o PSD. Esse método foi alterado em seguida às eleições parlamentares de 1945, de forma tal que as sobras passaram a ser divididas segundo o método das médias maiores na distribuição das sobras. Este é o mais proporcional de todos os métodos proporcionais (Lijphart, 1986), de modo que tornou mais fácil aos pequenos partidos obter representação. Como ocorre na maioria das democracias, em 1945 também não foram permitidas coalizões nas eleições proporcionais, o que reduziu as perspectivas dos pequenos partidos. Em 1945, finalmente, as eleições presidenciais e parlamentares ocorreram concomitantemente, e eleições simultâneas tendem a produzir resultados melhores para o partido do presidente do que eleições legislativas no decorrer do mandato. As eleições foram novamente concomitantes em 1950, mas depois disso o presidente passou a ter um mandato de cinco anos e o Congresso um mandato de quatro anos, de forma que as eleições só coincidiriam a cada vinte anos.

As eleições de 1986 também foram anômalas em termos da divisão dos votos e cadeiras. Duas circunstâncias favoreceram por demais o PMDB e limitaram a fragmentação do sistema partidário.

Essas eleições foram as primeiras do novo período democrático, e o PMDB se beneficiou de ter liderado a oposição partidária ao regime militar.

Além disso, a manipulação descarada da política econômica levou a um boom de curto prazo, que foi seguido de uma queda terrível depois das eleições.

O quadro 6 mostra o alto grau de fragmentação na Câmara dos Deputados depois de 1950. Por volta de 1990, o Brasil tinha um dos sistemas partidários mais fragmentados do mundo. O quadro 7 mostra o índice brasileiro de fragmentação em uma perspectiva comparada. A natureza fragmentada do sistema partidário também pode ser percebida no quadro 8, que apresenta dados comparativos sobre a porcentagem de cadeiras obtidas pelos dois principais partidos em diversas democracias.

 

 

 

 

 

 

Diversas características do sistema eleitoral produziram um sistema partidário fragmentado, o que por sua vez torna improvável que o partido do presidente possa obter maioria no Congresso, sobretudo na Câmara. Nesta, o sistema de representação proporcional com uma barreira baixa por estado, ausência de uma barreira nacional e tamanho grande dos distritos eleitorais, ao mesmo tempo em que torna fácil a muitos partidos obter cadeiras, dificulta que qualquer um deles obtenha maioria.5 Os partidos podem constituir alianças nas eleições proporcionais, de tal forma que um partido pequeno tem como ganhar um assento na Câmara com uma porcentagem infinitesimal dos votos. O método das médias maiores na distribuição das sobras tornou fácil aos pequenos partidos obter representação. Após 1950, o fato de que as eleições presidenciais e parlamentares deixaram de ser simultâneas também promoveu a fragmentação das cadeiras congressionais.

Ainda que isso não tenha afetado a fragmentação partidária ou contribuído para aumentar a probabilidade de que o partido do presidente fosse minoritário, um outro arranjo institucional veio aumentar a probabilidade de conflito executivo/legislativo. Trata-se da sobre-representação extrema dos estados menos populosos no Congresso (Soares, 1973), em contraste com o formato "um cidadão, um voto" das eleições presidenciais. Em conseqüência, o Congresso tem uma base social distinta da do presidente, intensificando-se a tendência de conflito entre o legislativo e o executivo (Furtado, 1965).

A situação minoritária do partido do presidente com freqüência resultou em dificuldade e impasses na relação entre o executivo e a legislatura. Por impasse executivo/legislativo entendo a situação em que ambos se encontram prolongadamente em um beco sem saída com relação a alguns problemas fundamentais; e o presidente se vê em dificuldade para fazer valer sua agenda no Congresso. O imobilismo do executivo ocorre quando o presidente se torna incapaz de agir eficazmente devido a um impasse executivo/legislativo. Nem todos os impasses desse tipo resultam em imobilismo, uma vez que o presidente ainda pode ser capaz de levar adiante os objetivos de suas políticas por fora do Congresso.

Este não é o momento para um exame detalhado das relações executivo/legislativo nos períodos de democracia no Brasil. Já se escreveu o suficiente sobre isso para tornar evidente a freqüência dos impasses e do imobilismo executivo/legislativo (Abranches, 1973; D'Araújo, 1982; Franco, 1976; Hippólito, 1985; Santos, 1986). Aqui basta um breve resumo.

Imobilismo do executivo e impasse do executivo/legislativo não constituíram uma questão importante na administração Dutra, em parte porque sua agenda política era relativamente modesta,.em parte porque o PSD detinha maioria absoluta. Mas os problemas começaram a emergir durante o governo Vargas. Com o PTB se dividindo em algumas questões vitais, o PSD se mexendo muito pouco para dar sustentação a Vargas no Congresso e aUDN fazendo todo o possível para bloquear as iniciativas de Vargas, o presidente se viu em apuros com seu programa no Congresso (Hippólito, 1985:90-103). Atritos sérios entre o presidente e os partidos irromperam em 1954, quando Vargas, não dispondo de apoio no Congresso e encurralado pela UDN, suicidou-se. O PSD acompanhou os eventos como espectador, nada fazendo para salvar Vargas, e mesmo o PTB não saiu em sua defesa. D'Araújo (1982: 125, 128) observa que Vargas não estava imobilizado por falta de sustentação no Congresso, mas mesmo assim concluiu que a crise de 1954 deve ser em parte analisada à luz dos difíceis conflitos que emergem entre o executivo e o legislativo em uma democracia presidencialista multipartidária.

Kubitschek também conseguiu evitar o imobilismo do executivo e teve mais sorte ou habilidade do que Vargas para lidar com as relações executivo/legislativo. Dentre todos os presidentes democráticos do período pós-1950, Kubitschek foi o único a desfrutar de sustentação estável no Congresso, baseada na. aliança PSD-PTB e com apoio freqüente também por parte de outros partidos (Carvalho, 1977; Santos, 1968: 88-92). A despeito disso, no final do seu mandato Kubitschek não mais contava com essa sustentação estável e não conseguiu realizar uma reforma administrativa de largo alcance, devido à resistência do Congresso. Convencido de que o desenvolvimento econômico do país exigia uma burocracia eficiente, Kubitschek, como Vargas antes dele, pressionou por uma reforma administrativa ampla. Ao longo de décadas, segundo o ponto de vista dominante na época (Jaguaribe, 1958), a burocracia existira mais para servir à clientela do que para prover serviços públicos. Nos anos trinta, Vargas havia dado o impulso inicial para a criação de uma burocracia mais eficiente, mas esses esforços foram incipientes e de todo modo foram em parte solapados pela patronagem generosa de Dutra e do Congresso. Tanto Vargas como Kubitschek pressionaram por reformas que fortaleceriam o sistema meritocrático e que protegeriam as agências estatais de pressões dientelistas, mas foram derrotados por um Congresso sem nenhuma vontade de abrir mão dos privilégios de patronagem. Somente em fevereiro de 1957, depois de quatro anos, o projeto de lei propondo a reforma administrativa pôde chegar ao plenário da casa e foi afinal rejeitado (Lafer, 1970; 73-112; Daland, 1967).

Com Jânio Quadros, o impasse executivo/legislativo começou a se converter em imobilismo. Ainda que os planos de Quadros não fossem bloqueados, ele se sentiu frustrado pelas dificuldades de trabalhar com o Congresso. Foi incapaz de ganhar o mandato poderoso que almejava e em conseqüência renunciou em 25 de agosto de 1961, alegando que forças ocultas maléficas o impediam de realizar o que queria. Tanto amigos como adversários do presidente se recusaram a engolir essa estória e em vez disso atribuíram a renúncia ao desejo de Quadros de governar sem os controles e contrapesos institucionais que o Congresso criara (Carli, 1962). Quadros afirmara freqüentemente ser impossível governar com o Congresso, e sua renúncia teve a intenção de despertar um fervoroso apoio popular que resultaria no fortalecimento do poder do executivo à custa do Congresso.

Alguém mais flexível do que Quadros poderia ter constituído coalizões no Congresso e teria aceito as derrotas quando viessem. Nesse sentido, sua frustração e renúncia não foram preordenadas, e sim representaram a ação inconseqüente de uma pessoa imprevisível e intempestiva. Mas o sistema político mais amplo facilmente levava a impasses executivo/legislativo e encorajava atitudes anti-Congresso e antipartidos por parte dos presidentes.

Preocupados com as inclinações esquerdistas de Goulart, os militares quase vetaram sua posse na presidência e insistiram na limitação dos poderes presidenciais. O Congresso deu seu assentimento a isso e votou uma emenda constitucional que instituiu um sistema semi-presidencialista em setembro de 1961. Frustrado pelos limites impostos por esse sistema, Goulart fez pressão e conseguiu a convocação de um plebiscito que restabeleceu as prerrogativas presidenciais plenas em janeiro de 1963.

Goulart também acabou isolado, sem uma base sólida no Congresso. Este bloqueou ou deixou de aprovar muitas das medidas reformistas, e o executivo ficou cada vez mais imobilizado (Flynn, 1978: 250-276). A aliança PTB/PSD foi uma coluna fundamental do regime de 1945-64, mas os políticos conservadores do PSD se alarmaram quando Goulart inclinou-se para a esquerda. Eles se recusaram a apoiar as iniciativas do presidente, o que levou políticas-chave, das quais a reforma agrária é o caso mais notório, ao impasse. A tentativa de Goulart de assegurar a nomeação de San Tiago Dantas como primeiro-ministro em 1962 e seu pedido de aprovação de estado de sítio em outubro de 1963 foram igualmente vetados pelo Congresso. O estilo errático, a ação hesitante e o fracasso de Goulart em construir um apoio institucional trabalhando com o Congresso e com os partidos exacerbou a situação. Goulart respondeu à situação com medidas ad hoc e com improvisação, mas mesmo assim não conseguiu superar a paralisia do executivo. A sensação de imobilismo o importunou tanto quanto importunara a Quadros antes. Celso Furtado (1965:158), um dos ministros de Goulart, exprimiu o ponto de vista dos que se encontravam no topo do processo decisório: "Quaisquer tentativas de legislação concebida para relaxar a camisa de força institucional que preserva o sistema vigente de poder ou para alterar a distribuição de renda são anuladas pelas comissões do Congresso".

A liderança fraca de Goulart contribuiu para a paralisia do executivo, mas esta também resultou da difícil situação de um presidente que não dispunha de uma maioria estável no Congresso. Como mostrou Santos (1986), o apoio congressional tornou-se muito instável durante o governo Goulart. Santos (1986: 37-58) argumenta que a paralisia decisória resultante foi o fator central para o colapso da democracia em 1964. A paralisia decisória refletiu-se em uma redução no número de leis aprovadas pelo Congresso (Santos, 1986: 44).

Sarney também enfrentou uma erosão dramática de sua base parlamentar de sustentação no final do mandato. Depois de uma série de derrotas do governo no Congresso em 1989, um membro da comitiva fiel de Sarney admitiu: "Isto é o fim. Sempre que há uma votação secreta, o governo só controla 31 votos (de 570) ".6 Contudo, devido à rigidez do sistema presidencialista, não há como substituir um presidente inepto e paralisado pelo imobilismo.

Quando surgem impasses entre o executivo e o Congresso, os presidentes com freqüência respondem a isso fazendo mudanças no ministério para fortalecer sua base de sustentação. O quadro 9 fornece informações sobre as nomeações para o ministério entre 1946 e 1964, salientando a elevada rotatividade. O crescimento rápido na rotatividade ministerial nos anos Goulart refletia a erosão da estabilidade política.

 

 

PRERROGATIVAS E LIMITES

A falta de sustentação parlamentar de base partidária cria problemas delicados para os presidentes. Para implementar suas agendas, eles precisam ou bem de um amplo apoio suprapartidário ou então de dobrar o Congresso. Nessas condições, os presidentes freqüentemente se vêem em dificuldades para implementar suas políticas. Para entender porque isso ocorre, é necessário examinar brevemente as prerrogativas e os limites constitucionais da presidência.

À primeira vista, tanto a Constituição de 1946 quanto a de 1988 parecem ter atribuído poderes formidáveis aos presidentes. No âmbito legislativo, os presidentes brasileiros têm prerrogativas constitucionais mais amplas do que os presidentes norte-americanos. De fato, Shugart e Carey (no prelo) mostram que, comparativamente, a presidência brasileira é desde 1988 particularmente poderosa em termos das prerrogativas constitucionais na arena legislativa, e nisso a Constituição de 1988 é semelhante à de 1946. Ambas permitem ao presidente vetar partes de uma lei, em contraste com a Constituição norte-americana, que exige do presidente a aprovação ou veto à lei como um todo. O veto parcial confere aos presidentes brasileiros uma grande capacidade de moldar o processo legislativo. A Constituição de 1946 estabelecia uma maioria de dois terços em sessão conjunta do Congresso para a derrubada de um veto parcial, enquanto a de 1988 reduziu o controle presidencial prescrevendo somente uma maioria simples para a derrubada do veto.

As Constituições de 1946 e de 1988 conferiram ao presidente o direito de iniciativa legislativa; nos Estados Unidos, esta é uma prerrogativa exclusiva do Congresso. As duas constituições brasileiras deram ao presidente o direito exclusivo de propor legislação sobre certas questões. A Constituição de 1988, por exemplo, atribuiu aos presidentes prerrogativas exclusivas de proposição legislativa sobre o tamanho das Forças Armadas; sobre a criação de empregos, funções ou aumentos salariais em partes do setor público; acerca da organização administrativa e judiciária, das questões orçamentárias e dos funcionários públicos nos territórios federais do país; e a que se relaciona a uma variedade de outros âmbitos específicos. Ambas as constituições garantiram poderes de decreto aos presidentes, permitindo-lhes implementar determinadas medidas sem a aprovação do Congresso. A Constituição de 1988 permite ao presidente adotar medidas provisórias, que lhe tornam possível implementar medidas com força de lei por um período de 30 dias sem aprovação no Congresso. O presidente brasileiro, finalmente, tem prerrogativas maiores no processo orçamentário do que o norte-americano. No Brasil o presidente prepara o orçamento anual, e o Congresso sofre certas restrições sobre os tipos de emendas que pode propor. O Congresso, por exemplo, não pode incluir programas ou projetos que não estejam previstos no orçamento do presidente nem pode autorizar gastos que excederiam os recursos orçamentários.

O único processo legislativo em que o presidente brasileiro é constitucionalmente mais fraco do que o norte-americano diz respeito ao veto total. Para derrubar o veto do presidente a uma lei nos Estados Unidos, o Congresso precisa de uma maioria de 2/3 nas duas casas. Pela Constituição brasileira de 1988, basta uma maioria em sessão conjunta do Congresso para derrubar o veto a uma lei. Assim, em vez de maiorias qualificadas (de 2/3), uma maioria absoluta faz o serviço. Pela Constituição de 1946, a derrubada do veto requeria uma maioria de 2/3, mas outra vez em sessão conjunta do Congresso, o que tornava essa derrubada formalmente mais fácil do que nos Estados Unidos.

No que se refere à nomeação e demissão de membros do ministério, as prerrogativas constitucionais dos presidentes do Brasil e dos Estados Unidos são similares — a única diferença significativa é a de que no Brasil as nomeações não estão sujeitas à aprovação pelo Senado. Ambas as constituições democráticas atribuíram ao presidente brasileiro ampla autoridade constitucional para intervir nos governos estaduais em circunstâncias excepcionais, e o presidente pode ainda decretar estado de sítio com a aprovação do Congresso. Tudo isso confere poderes excepcionais ao presidente, poderes potencialmente passíveis de imensa ampliação.

Apesar dessas prerrogativas constitucionais formidáveis, os presidentes precisam de sustentação parlamentar para aprovar a legislação ordinária, o que é um componente importante da governação, a não ser que o Congresso consinta em outros mecanismos que permitam ao presidente ignorar a legislatura. As duas constituições restringiram a prerrogativa presidencial de decreto a medidas que capacitam o presidente a executar fielmente as leis. Não se concebem os decretos como legislação e sim como regulamentação e administração dentro dos parâmetros estabelecidos pela legislação ordinária. As "medidas provisórias" estabelecidas pela Constituição de 1988 deveriam ser utilizadas somente em casos de relevância e urgência e elas só têm validade por trinta dias, a não ser que sejam aprovadas pelo Congresso. O presidente Collor fez um uso muito maior das medidas provisórias do que era previsto de forma clara, e ao fazê-lo transformou o mecanismo em meio para assegurar uma presidência imperial, mas isso não sem conseqüências deletérias para a construção institucional. Mais ainda, ele logo se deu conta que tentar governar como um presidente imperial sem sustentação parlamentar tinha custos elevados.

Em circunstâncias normais, dessa forma, os presidentes precisam de leis para governar, e para aprovar leis eles precisam de apoio no Congresso. Tem sido difícil aos presidentes superar a oposição do Parlamento e governar efetivamente quando sua popularidade se dissipa. Esta é a razão pela qual a falta de sustentação estável no Congresso traz problemas para uma governação efetiva. E é por isso que os presidentes encontram dificuldades para implementar suas agendas, a despeito dos poderes aparentemente formidáveis de que estão investidos.

Há mais de trinta anos, quando a legislatura era mais submissa do que hoje, Trigueiro (1959) publicou um artigo em que chamava a atenção para esse problema. Observou que a Constituição de 1891 atribuiu ao presidente uma autoridade legislativa fraca, mas uma vez que de fato só havia um partido7, dominado pelo presidente, era este que controlava o processo legislativo. Inversamente, notou ainda Trigueiro, apesar das prerrogativas legislativas amplas asseguradas pela Constituição de 1946, os presidentes se viam às vezes acuados. O problema se tornou mais agudo depois que esse artigo perceptivo foi publicado, conforme cresceu a fragmentação do sistema partidário e a polarização se tornou uma característica definidora da competição partidária no Brasil (Santos, 1986). Os presidentes exerciam um controle maior sobre o processo legislativo durante a Primeira República (1880-1930) do que no período 1946-64, ainda que a Carta de 1946 lhes assegurasse prerrogativas legislativas bem mais amplas. Isso sugere que a despeito da importância que possam ter as prerrogativas constitucionais de presidentes e parlamentos, a natureza do sistema partidário e dos partidos faz uma enorme diferença acerca de como o presidencialismo funciona — ou não.

 

PARTIDOS FROUXOS, PRESIDENCIALISMO E INSTABILIDADE INSTITUCIONAL

À situação de permanente minoria dos partidos dos presidentes, é preciso acrescentar a natureza indisciplinada dos partidos brasileiros. Os presidentes não podem contar com o apoio nem mesmo de seus próprios partidos e muito menos ainda com o apoio dos demais partidos que os ajudaram a se eleger.

Os partidos brasileiros, nos dois períodos democráticos, foram indisciplinados e incapazes de oferecer uma base de sustentação estável para os presidentes. Dissidências estaduais e defecções de políticos individuais têm sido toleradas pelos partidos, incapazes que são de impor uma disciplina centralizada. Inúmeros estudos sobre o regime de 1945-64 sublinharam a autonomia de organizações de nível estadual vis-à-vis tanto ao Estado como às organizações partidárias nacionais (Petersen, 1962: 188-207; Lima, 1983; Hippólito, 1985: 119-133; L.L. Oliveira, 1973; Benevides, 1981: 160-171). Como observou Petersen (1962: 202), "se há conflito entre a orientação partidária nacional e o interesse regional ou pessoal, o líder individual normalmente colocará o último na frente".8 As organizações partidárias estaduais eram tão importantes que o PSD tinha uma estrutura federativa; sua executiva nacional era formada pelos presidentes das executivas estaduais. Houve vezes em que as lideranças do PSD de alguns estados apoiaram abertamente o candidato presidencial de um partido da oposição. Em 1955, por exemplo, a liderança partidária dos estados de Pernambuco e do Rio Grande do Sul decidiram apoiar Juarez Távora, candidato da aliança PDC/UDN, contra Juscelino Kubitschek do PSD. As enormes variações interestaduais nas coalizões eleitorais também revelam a autonomia das organizações de nível estadual: um aliado em um estado era com freqüência o adversário em outro (I.R. de Oliveira, 1973; Soares, 1964; Lima, 1983).

Ainda que algumas características da política brasileira tenham mudado desde 1964, a importância da política local e estadual para determinar como os políticos e os partidos agem permaneceu inalterada (Hagopian, 1986; Sarles, 1982). Nos partidos de tipo catch-all que ainda dominam a competição eleitoral, os políticos se voltam primeiro e acima de tudo para interesses locais e estaduais, de certa forma como também ocorre nos Estados Unidos (Mayhew, 1974).

A autonomia de políticos individuais de votar como bem entendem se reflete na reduzida informação disponível sobre a coesão partidária no Congresso, como Santos (1986: 92-109) mostrou para o período 1946-64. A ausência de disciplina partidária continuou sendo uma característica saliente dos principais partidos de 1985 para cá. O quadro 10 fornece informações sobre as votações nominais nas questões mais importantes do Congresso Constituinte de 1987-88. O PT e o PDT revelaram níveis elevados de coesão partidária, mas os outros partidos sofreram divisões internas, o que resultou em grandes defecções do PMDB e do PFL em 1988.

 

 

A autonomia dos políticos em relação aos partidos também fica patente na prática usual, tanto em 1945-64 como de 1985 para cá, de mudar de partido. Os políticos muitas vezes mudam de partido quando não conseguem ser indicados candidatos para posições mais elevadas (o governo do estado ou a senatoria). Às vezes eles concorrem por um partido pequeno, no qual é muito mais fácil ganhar espaço e que em alguns casos torna possível ao candidato ganhar uma cadeira com uma votação baixa, para logo após as eleições voltarem ao seu partido original. Eles também podem mudar a filiação partidária para aderir ao partido do governador, aumentando assim o acesso a oportunidades de patronagem. Essa ausência de coesão partidária é acentuada pela instabilidade da sustentação ao presidente e reforçada pela disposição dos presidentes de adotarem medidas ad hoc, passarem por cima do Congresso e fazerem apelos populistas ao povo como uma forma de criar pressão sobre os congressistas.

Os presidentes têm uma arma poderosa para manter na linha os membros de seu próprio partido, a saber, os recursos de patronagem que permitem aos políticos distribuir benfeitorias em seus redutos eleitorais. Mas a situação do presidente em seu próprio partido é enfraquecida por seu esforço em se distanciar deste e por seu status de "canoa furada". Na vigência de uma regra de não-reeleiçao, os presidentes adquirem esse status no mesmo dia em que assumem o governo (Coppedge, 1988). Sobretudo quando se aproximam do final de seus mandatos ou em períodos de austeridade fiscal, eles têm dificuldades em manter o controle sobre seus partidos.

Durante as administrações Vargas, Goulart e Sarney os principais partidos não conseguiram definir suas posições vis-à-vis ao governo. Eles nem apoiavam nem se opunham ao governo; ao invés de fazerem uma das duas coisas, optaram por uma posição ambígua e deixaram a escolha de apoiar o governo por conta dos políticos individualmente.

Nenhum dos principais partidos, incluindo o PTB, apoiou claramente o governo Vargas e tampouco qualquer um deles, excetuando a UDN, fez oposição aberta a esse governo. O PSD dominou o ministério Vargas, mas o partido manteve uma atitude dúbia em relação ao presidente, nem o apoiando nem se opondo a ele (Hippólito, 1985: 103). Os partidos eram tão ambivalentes em relação a Vargas quanto este em relação àqueles. D'Araújo (1982) argumenta que a crise do governo Vargas foi em grande medida um produto das tendências supra-partidárias do presidente e da correspondente ausência de apoio institucional. A despeito de ter incluído representantes de todos os principais partidos em seu ministério, Vargas não podia se fiar em nenhum deles para obter apoio no Congresso. Com o passar do tempo, a carência de Vargas de apoio institucional levou à crise que culminou em seu suicídio.

No governo Quadros, a UDN, o PSD e o PTB se dividiram, com algumas facções de cada um dos partidos apoiando o presidente e outras fazendo oposição a ele.9 A UDN predominou no ministério, mas boa parte do partido começou a se opor a Quadros por conta da abertura de sua política externa a Cuba. O PTB, que havia se oposto ao presidente na campanha, passou a apoiá-lo devido a sua política externa independente. Não havia um grande partido de oposição no Congresso — uma situação que também ocorreu nos primeiros anos dos governos Sarney e Dutra.

No breve interregno do governo Quadros, todos os três principais partidos já estavam faccionados, tornando tudo mais complicado para o estabelecimento das bases de um apoio institucional sólido (Franco, 1976: 103-116; Ramos, 1961: 21-95). O PTB em geral era o mais progressista dos principais partidos, e uma de suas facções tornou-se mais radical em inícios dos anos sessenta. Mesmo assim o partido tinha alguns representantes conservadores e em alguns estados estes dominaram o partido (Benevides, 1989). A UDN estava dividida em uma ala moderada, liderada pelo senador Afonso Arinos de Melo Franco e pelo governador Magalhães, e uma direita intransigente comandada por Carlos Lacerda (Benevides, 1981; Picaluga, 1980). O PSD em geral era um partido de centro-direita, mas nos anos cinqüenta surgiu uma facção mais progressista, conhecida como "Ala Moça". Apesar de ser um grupo pequeno — entre 7 e 9 deputados —, conquistou uma posição forte dentro do partido e o levou a assumir pontos de vista mais progressistas. Durante o período Goulart, finalmente, uma dissidência nova e mais séria surgiu quando os conservadores dos outros dois mais importantes partidos se aliaram à UDN contra o governo (Hippólito, 1985: 213-247; L. L. Oliveira, 1973). O facciosismo nos principais partidos contribuiu, para a crise do sistema partidário (Ramos, 1961: 21-95).

Os partidos começaram a ser eclipsados por duas frentes suprapartidárias, o bloco reformista da Frente Parlamentar Nacionalista e o conservador da Aliança Parlamentar Democrática. Como uma notável evidência da crise do sistema partidário e das divisões nos partidos, a Aliança Parlamentar Democrática incluía membros da UDN (41), PSD (32), PSP (5), PDC (4), PL (4), PRP (3), PR (2) e PTB (1).

No governo Goulart a UDN passou para a oposição, mas uma facção minoritária do partido deu apoio à parte do programa nacionalista de Goulart. O PSD se dividiu profundamente e enquanto algumas facções apoiavam outras faziam oposição a Goulart (Hippólito, 1985: 235-236). Somente em 10 de março de 1964, três semanas antes do golpe, o PSD finalmente conseguiu chegar a uma decisão, optando por uma ruptura oficial com o governo. O próprio partido do presidente estava dividido, na medida em que facções radicalizadas dele, lideradas por Leonel Brizola, consideravam o presidente excessivamente medroso.

Uma situação similar ocorreu com Sarney, que procurou assegurar para si o máximo de autonomia em relação aos partidos, que por sua vez mantiveram a atitude ambígua que caracterizara as relações entre presidentes e partidos no regime 1945-64. Quando Sarney era imensamente popular devido ao sucesso do Plano Cruzado, o PMDB e o PFL bajulavam o presidente. Com o fracasso do Plano Cruzado, no entanto, os dois partidos dividiram-se profundamente em suas relações com o governo. Os setores progressistas do PMDB tentaram seguidamente empurrar o partido a se definir com respeito ao governo, mas se defrontaram com uma resistência invencível. Os setores conservadores e clientelistas continuaram a apoiar o governo, mas, em meados de 1988, 40 deputados romperam com o PMDB e constituíram um novo partido, o PSDB. Mesmo entre os que permaneceram no PMDB o cisma era profundo. No PFL, Marco Marciel liderou o grupo dissidente que rompeu com o governo, enquanto o partido em sua maior parte continuava a apoiá-lo. Durante o Congresso Constituinte de 1987-88, mais uma vez blocos suprapartidários eclipsaram os partidos como forma de organizar os debates parlamentares.

As relações frouxas entre presidentes e partidos tornou a política mais ad hoc, mais personalista e menos institucionalizada no Brasil. Isso também alimenta a possibilidade de impasse e imobilismo institucionais.10 Quando os presidentes são populares, em geral dominam seus partidos,11 e os partidos e os políticos se identificam com o governo para desfrutar das vantagens do prestígio governamental e para aumentar seu próprio acesso à patronagem. Quando um presidente é impopular, muitos políticos de seu próprio partido se distanciam dele. Fazer isso não é só uma forma de evitar as repercussões negativas de se identificar com um presidente "canoa furada"; é também uma forma que políticos ambiciosos encontraram para tentar se projetar mais em nível nacional: eles podem se tornar líderes de uma facção dissidente do partido. A principal cola (às vezes muito poderosa) que mantém a sustentação do presidente unida é a patronagem — e isso ajuda a explicar a utilização generalizada da política de patronagem.

Quando tentam controlar a patronagem e o clientelismo, não importa quão necessário isso possa ser, os presidentes provavelmente serão abandonados. Essa situação tem conseqüências deletérias para a elaboração de políticas públicas. Os presidentes muitas vezes adiam reformas impopulares, percebendo que falta o apoio para implementá-las. Reformas necessárias mas impopulares, em conseqüência, são adiadas — algumas vezes indefinidamente. Reformas impopulares são adiadas em todos os sistemas políticos mas, se meu argumento é correto, este problema é particularmente agudo em sistema presidencialistas multipartidários.

Os presidentes necessitam procurar apoio em outros partidos, uma vez que o seu próprio não controla uma maioria que poderia assegurar a aprovação das leis mais importantes. Por que os partidos são extremamente frouxos, os presidentes podem tentar conquistar uma base de sustentação comprando individualmente o apoio de políticos de partidos de oposição. Isso é feito oferecendo-se posições de controle de patronagem e de recursos estatais a deputados, senadores e governadores (que controlam os orçamentos dos estados e alguns recursos federais) que dão apoio ao presidente. Inversamente, presidentes e ministros privam parlamentares e governadores que se lhes opõem de tais posições e recursos. Essa é uma prática muito comum no Brasil, assim como no Equador (Conaghan, 1992).

Semelhante forma de constituir uma maioria é o oposto do que ocorre em um sistema parlamentarista, como certa vez observou o deputado Raul Pilla, o principal expoente brasileiro do parlamentarismo no período 1946-64. Pilla escreveu que "para evitar a paralisia governamental, o presidente da República, eleito por uma minoria do eleitorado e minoritário no Congresso, precisa ganhar o apoio do maior partido de oposição. Ao invés de uma maioria constituir o governo (como nos sistemas parlamentaristas), o governo constitui e molda a maioria necessária, apoiando-se na força que acumula por meio de sua situação inexpugnável" (Franco e Pilla, 1956: 348). Os esforços de presidentes, governadores e prefeitos para conquistar a lealdade de membros de partidos de oposição ajuda a explicar a freqüência da mudança de partido no Brasil. Uma vez que muitos parlamentares dependem de recursos clientelistas para se reeleger, a mudança de partidos é um instrumento poderoso para obtê-los.

A política de patronagem existe em todos os sistemas políticos, mas a ubiqüidade dessas práticas no Brasil é distintiva. Pode-se perceber como essas manobras são efetivas pelas freqüência com que os políticos mudam de partidos para estar ao lado de quem quer que ocupe o poder executivo. Infelizmente em casos extremos, como nos anos Sarney, ainda que o presidente consiga obter uma maioria temporária, os efeitos sobre a construção institucional, a moralidade pública e a legitimidade são perniciosos.

 

PRESIDENTES CONTRA PARTIDOS

As dificuldades para estabelecer uma base sólida de sustentação no Congresso ajudam a explicar por que inúmeros presidentes parecem inclinados a agir contra os partidos ao invés de agir pelos canais partidários. Na situação de governo minoritário — e a maioria parte das democracias presidencialistas têm governos minoritários na maior parte do tempo — os presidentes freqüentemente têm dificuldades para passar sua agenda pelo Congresso e para se apoiar em canais partidários. Os presidentes brasileiros, por sua vez, desenvolveram uma tradição supra e antipartidária. Essa tradição pode ser entendida como uma resposta "racional" dos presidentes aos dilemas que enfrentam mas contribuiu para a fragilidade secular dos partidos políticos no Brasil.

Em inúmeros sistemas presidencialistas, indivíduos muito conhecidos e populares podem chegar à presidência sem que tenham construído suas carreiras em organizações partidárias. Desse ponto de vista o caso brasileiro é extremo, apresentando um grande número de candidatos presidenciais dos principais partidos e de presidentes que são supra ou antipartidários. Ainda que existam diferenças de um presidente para outro, o caso brasileiro é excepcional pela freqüência com que os presidentes têm sido recrutados fora e acima dos canais partidários, adotam discursos e se envolvem em ações de natureza antipartidária.

Os partidos do período 1945-64, formalmente, controlavam a indicação de candidaturas presidenciais; as organizações partidárias nacionais faziam as escolhas concernentes à seleção presidencial. Não existiam mecanismos similares às primárias nos Estados Unidos, em que os aspirantes à presidência podem apelar ao voto popular por cima das organizações partidárias (Ceaser, 1979). Mas na prática as organizações partidárias eram ofuscadas por personalidades. Para melhorar suas possibilidades de vitória, os partidos muitas vezes concorriam com candidatos que não haviam feito suas carreiras políticas por meio deles. Os principais partidos concorreram inúmeras vezes tendo militares como candidatos presidenciais ou então políticos de notável orientação antipartidária. Os candidatos presidenciais e presidentes prestavam pouca ou nenhuma atenção aos programas partidários.

O número de líderes militares que concorreram à presidência entre 1945 e 1960 ilustra o recrutamento extensivo de indivíduos que não tinham filiação partidária anterior ou experiência em cargos públicos. Em cada uma das quatro eleições presidenciais, um dos dois candidatos mais votados era oficial de carreira que não tinha envolvimento anterior com partidos. É difícil encontrar outras democracias em que líderes militares dominaram dessa forma as candidaturas presidenciais.

As personalidades dos candidatos freqüentemente ofuscaram a força do partido nas eleições presidenciais. O sucesso de Vargas e Quadros mostra o grau em que vínculos fortes com partidos eram supérfluos — e talvez até mesmo prejudiciais — para um político chegar ao executivo.

Suas vitórias representaram um triunfo do carisma pessoal sobre as organizações partidárias. Em 1950, o PTB de Vargas, que tinha somente 16,8% das cadeiras no Congresso, se opôs aos dois maiores partidos — e mesmo assim ele obteve uma fácil vitória. A eleição de Quadros demonstrou uma vez mais que um indivíduo popular podia confrontar os principais partidos e vencer. Enfrentando a oposição do PSD, do PTB e de uma legião de partidos menores, Quadros mesmo assim obteve uma esmagadora vitória, atingindo 48% dos votos. A importância decisiva de personalidades sobre os partidos — pelo menos para os cargos executivos — manifestou-se ainda no grande número de votos cruzados, o que é exemplificado pelo fato de que João Goulart, candidato pelo PTB, conseguiu habilmente vencer as eleições para a vice-presidência. O quadro 1 mostra que Vargas e Quadros derrotaram coalizões cuja sustentação partidária na Câmara dos Deputados era consideravelmente mais forte do que seus competidores.

Os presidentes e os candidatos presidenciais em geral desprezavam seus vínculos partidários visando obter tanta autonomia quanto possível. As campanhas enfatizavam personalidades e não questões públicas, e apoiavam-se mais em ligações pessoais do que em organizações partidárias (Dubnic, 1968). Os candidatos, para se eleger, precisavam do apoio de uma ampla parcela da população, de modo que uma identificação forte com um único partido podia ser uma deficiência.

Inúmeros dos principais candidatos presidenciais, incluindo quatro que se elegeram — Dutra, Vargas, Quadros e Collor —, tinham vínculos fracos com seus partidos e eram conhecidos como políticos de inclinação antipartido. Dutra não tinha experiência prévia com partidos, a não ser por tê-los reprimido como um oficial militar de carreira que serviu fielmente o Estado Novo. Em sua jornada inicial como ditador, Vargas abolira todos os partidos e dissolvera o Congresso em novembro de 1937, afirmando que a democracia partidária ameaçava a unidade nacional e que o Congresso era um aparato inadequado e caro (Skid-more, 1967:29). Em 1945, percebendo que seu futuro político dependia em parte da existência de apoio organizado, Vargas ajudou a criar o PSD e o PTB. A despeito disso, ele nunca renunciou inteiramente a seu passado de político antipartido. Na campanha presidencial de 1950, reiterou muitas vezes que se considerava um candidato suprapartidário. "Não sou", disse ele, "um candidato de partido propriamente dito. Sou acima de tudo um representante das demandas e aspirações das massas populares mobilizadas em torno de um rótulo partidário e de um nome que para elas constitui o caminho, a direção, o programa" (Vargas, 1951:172). Em um outro intervalo da campanha, lembrando suas realizações como presidente entre 1930 e 1945, Vargas manifestou abertamente suas tendências antipartidárias. "Durante meu governo, procurei assegurar para o país um clima de serenidade política... longe dos tumultos e das paixões partidárias que ameaçavam a continuidade da ação governamental" (Vargas, 1951: 348). Muito mais do que em canais partidários, Vargas apoiava-se pesadamente em apelos diretos às massas, e só muito raramente pediu votos para os candidatos do PTB.

Uma vez eleito, Vargas continuou preferindo agir por cima dos partidos, como mostra o interessante estudo de D'Araújo (1982) sobre seu governo. O ex-ditador nunca pensava em termos de partidos; em vez disso, ele se apoiava em seu apelo popular amplo e na improvisação para compensar a falta de apoio institucional. Seu estilo supra-partidário evidenciou-se no fato de que seu ministério incluía membros do PTB e do PSP, que o haviam apoiado nas eleições, assim como do PSD, que havia se oposto a ele, e da UDN, que fez o possível para enfraquecê-lo e até mesmo colocara objeções a sua posse depois de uma esmagadora vitória eleitoral (D'Araújo, 1982:71). Seu próprio partido, o PSD, tinha apenas um representante no ministério inicial.

Dos quatro presidentes do período 1945-64, Kubitschek foi a única exceção na seqüência de presidentes antipartidos, mas mesmo ele, uma vez na presidência, mostrou-se ambivalente com relação aos partidos. Em contraste com os três outros presidentes eleitos, Kubitschek era fortemente identificado a um partido — o PSD —, no qual ele havia feito sua carreira política. Antes de se tornar presidente, ele estava totalmente integrado ao PSD, mas durante a campanha de certa forma começou a se distanciar de seu partido. Esse processo prosseguiu em sua presidência. Kubitschek não governou como um. líder do PSD e "esforçou-se muito pouco para compartilhar de seu próprio prestígio com o PSD durante o auge de sua popularidade" (Dubnic, 1968: 51). Nem fez campanha pelo partido nas eleições presidenciais de 1960; na verdade, em outubro de 1959 ele sugeriu publicamente que o presidente da UDN, Juraci Magalhães, seria seu sucessor ideal. Hippólito (1985: 187-212) mostrou que Kubitschek empenhou-se ativamente em diminuir as perspectivas do PSD nas eleições presidenciais de 1960, calculando que a derrota eleitoral de seu partido se prestaria melhor a suas perspectivas de reconquistar a presidência em 1965.

Se Dutra e Vargas adotavam uma orientação moderadamente antipartido, Jânio Quadros tinha instintos visceralmente antipartidários. Começou sua carreira política em 1947, quando foi eleito vereador na cidade de São Paulo, e três anos depois elegeu-se deputado estadual. Em 1953 foi eleito prefeito de São Paulo, concorrendo pelo PDC e pelo PSB, e no ano seguinte, expulso do PDC devido a suas invectivas antipartidárias, elegeu-se governador com o apoio do PSB e do PTN. Em sua campanha para governador, Quadros reafirmou seguidamente sua independência em relação aos partidos. "Eu não tenho compromissos com partidos... Eu só tenho compromisso com a lei e com a coletividade" (citado em Souza, 1986: 69). Em 1958, frustrado em sua tentativa de conseguir a candidatura para o Senado pela UDN, Quadros passou para o PTB, pelo qual foi eleito deputado federal. Seu desprezo pelo Congresso era tal que, depois de eleito deputado, seguiu para uma longa excursão pela Europa e nunca se preocupou em comparecer a sessões do Congresso. Ele já tinha, assim, uma longa história de trocar um partido por outro em 1959, quando iniciou sua campanha para a presidência. Quadros jamais fora filiado à UDN, que mesmo assim o indicou candidato a presidente. Em termos comparativos, isso é algo extraordinário; ainda que muitos presidentes suprapartidários tenham existido, incluindo De Gaulle na França, Eisenhower nos Estados Unidos e Ibañez (1952-58) no Chile, é difícil encontrar outros presidentes cujas carreiras políticas tenham sido totalmente construídas por meio de um partido oponente. O que torna tudo isso ainda mais notável é que somente um ano antes Quadros tinha concorrido e sido eleito pelo arqui-inimigo da UDN, o PTB.12

A aversão de Quadros a partidos manifestou-se ao longo da campanha. Em novembro de 1959, em uma jogada para evitar ter que fazer concessões aos partidos que o apoiavam, anunciou que estava retirando sua candidatura. Vitorioso na luta por maior autonomia vis-à-vis aos partidos, Quadros resumiu assim sua campanha, que se caracterizou por uma incessante retórica antipartido: "Não tenho compromissos com os partidos que me apóiam... As idéias que defendo e que defenderei na campanha são somente minhas" (Santos e Monteiro, s. d.: 150-151).

Como sabem os que acompanham a cena política norte-americana, nada há de excepcional em candidatos presidenciais que fazem uma campanha de outsider, apelando aos cidadãos com base no distanciamento de formas tradicionais de fazer política. Não é apenas o status de Quadros de outsider político que faz dele um caso à parte. São também suas ações e retórica antipartidárias constantes. Quadros e sua claque criaram o Movimento Popular Jânio Quadros, uma base de sustentação não-partidária para sua campanha. De forma notável, ele próprio não pertencia a nenhum dos partidos, e durante a campanha de 1960 apoiou tacitamente a candidatura de João Goulart para a vice-presidência, solapando assim o candidato da UDN. (O vice-presidente era eleito independentemente do presidente.)

Não é surpreendente que personalidades tenham sido decisivas nas eleições de 1945, antes que os partidos tivessem a oportunidade de criar um perfil. O que é digno de menção é que essa situação não havia mudado em 1960; de fato, a campanha presidencial de 1960 foi possivelmente a mais personalista e antipartido de todas. A atitude condescendente de Quadros estendia-se à classe política: "Os políticos profissionais só perturbam a vida brasileira" (Santos e Monteiro, s. d.: 29). Ao longo de toda sua carreira política, Quadros se apresentou como um paladino da moralidade, acima das sujeiras da política partidária.

Como Vargas, Quadros adotou um estilo suprapartidário depois de eleito. Um observador disse que "Quadros esperava desmoralizar todos os partidos, dividi-los e culpar o Congresso pelas dificuldades de sua administração" (Dubnic, 1968: 47). Em março de 1961, o Ministro da Justiça afirmou que Quadros não estava nem mesmo interessado em trabalhar junto com o Congresso porque isso poderia sugerir subordinação do executivo ao legislativo (Hippólito, 1985:109). Diversamente de Vargas, que a despeito de seu estilo personalista respeitava as regras do jogo político, Quadros não fez nenhum esforço para conseguir apoio dos partidos.

Quadros deu continuidade à tradição de ministérios suprapartidários, nomeando políticos da UDN, PSD, PSB, PSP, PR e PTB, mas não tinha nenhuma intenção de se apoiar ou de agir por canais partidários. Como ocorrera antes com Vargas, esse estilo antipartido conduziu a sérios problemas institucionais. Quadros marginalizou os principais partidos políticos, em pane devido a suas invectivas contra o Congresso e os partidos. Em seu Congresso de abril de 1961, a UDN mostrou euforia com a vitória de Quadros, mas a lua-de-mel durou pouco. Ela predominou no ministério e havia dado ao presidente a maior pane do apoio organizacional durante a campanha, mas uma facção-chave do partido começou a se opor a ele. Carlos Lacerda, político e jornalista conhecido, que havia apoiado entusiasticamente a indicação e a eleição de Quadros, tornou-se um crítico acerbo do presidente (Benevides, 1981: 113-118; Skidmore, 1967: 197-204). O PSD e o PTB também se dividiram sobre o apoio a Quadros; alguns de seus membros o apoiaram enquanto outros se opuseram a ele.

Depois do suicídio de Vargas em 1954, João Goulart era o mais proeminente político do PTB, tendo sido Ministro do Trabalho no governo Vargas e eleito duas vezes vice-presidente. Da mesma forma que Kubitschek, e em contraste com Dutra, Vargas e Quadros, sua ascensão política identificava-se com um partido. Goulart havia sido inclusive presidente do PTB durante boa parte dos anos cinqüenta. A despeito disso, ele não era conhecido como um homem de partido e sim como um político populista. Em 1960, Goulart apoiou os comitês que trabalhavam para a eleição da dobradinha Quadros-Goulart, fazendo pouco caso da fidelidade a seu próprio partido. Apesar de não ter seguido o caminho de Quadros como um opositor virulento dos partidos, enquanto presidente Goulart não foi capaz de agir por canais partidários. Em vez de tentar conquistar apoio para suas políticas no Congresso, apelou às massas.

De 1985 em diante, Sarney e Collor continuaram a tradição de presidentes antipartido. Como Kubitschek e Goulart, Sarney construiu sua carreira por meio de canais partidários — a UDN antes de 1965, a Arena de 1965 a 1979 e o PDS até 1984. No que se refere à sua carreira política antes de chegar à presidência, Sarney foi possivelmente o presidente mais identificável como um político fiel a um partido, tendo zelosamente prestado serviços à Arena e ao PDS em posições proeminentes — ele foi presidente do PDS por vários anos. Mas, uma vez na presidência, Sarney reproduziu muitas das atitudes e práticas antipartidárias de seus predecessores e entrou em colisão com seu partido oficial, o PMDB.

Apoiado por um pequeno partido criado especialmente para ele concorrer à presidência, Collor nunca se comprometeu com partidos. Ao longo de sua carreira, ele pulou da Arena e do PDS, conservadores e pró-regime militar, para o PMDB, que se opunha a esse regime, e então para o PRN. Em sua campanha criticou com freqüência os políticos e os partidos e tentou se apresentar como político outsider.

Em toda parte os presidentes precisam em certa medida representar e pensar na nação mais do que em seus próprios partidos. Em alguns países, entretanto, presidentes que são efetivos muitas vezes são eficazes construtores de seus próprios partidos. O que é distintivo no caso do Brasil não é os presidentes terem de enfrentar a tensão inevitável entre ser líder de seu país e ter vínculos partidários, e sim o distanciamento extremo dos presidentes em relação a seus partidos.

A questão é explicar porque os presidentes têm optado por táticas supra e antipartidárias. A resposta, em parte, pode ser atribuída aos estilos individuais dos diferentes presidentes, ou então à cultura política brasileira anti-organizacional. Um argumento essencial aqui, entretanto, é o de que a combinação de presidencialismo, um sistema multipatidário fragmentado e partidos indisciplinados tornou difícil aos presidentes atuarem por meio de canais partidários e encorajou práticas anti-partidárias. Não somente as personalidades e a cultura política mas também as estruturas políticas explicam por que os presidentes sempre agiram contra partidos.

 

COALIZÕES PARTIDÁRIAS

Os presidentes poderiam, em teoria, criar bases estáveis de sustentação parlamentar constituindo coalizões governamentais. O argumento desta seção, entretanto, é o de que os sistemas presidencialistas são em geral desfavoráveis à criação de coalizões estáveis. Essa dificuldade amplia-se quando os partidos são extremamente indisciplinados. A indisciplina partidária, é verdade, é inimiga da construção de coalizões estáveis independentemente de qual seja o sistema de governo. Mas ceterisparibus, existem diferenças entre o presidencialismo e o parlamentarismo em termos de formação de coalizões.

Há uma longa história no Brasil das tentativas dos presidentes de constituir maiorias por meio da formação de coalizões amplas. O empenho em formar coalizões começa durante a fase pré-campanha eleitoral, em que os aspirantes à presidência procuram ganhar o apoio de vários partidos políticos. Antes de 1964, o método de eleição do presidente em turno único servia como um indutor de candidaturas de coalizão.13 Os candidatos precisavam maximizar os votos mesmo que à custa de ignorar compromissos partidários, e isso invariavelmente implicava conquistar o apoio de vários partidos. O quadro 1 mostrou que os principais candidatos presidenciais sempre tiveram apoio multi-partidário.

Os esforços dos presidentes em construir coalizões amplas não se restringiam a períodos de campanha. Eles tinham consciência das dificuldades de governar em uma democracia presidencialista multipartidária. Eles precisavam de apoio fora de seus próprios partidos, por isso ofereciam pacotes de patronagem a um leque de partidos e parlamentares. Essa patronagem começava pelo topo (posições no ministério e a presidência das principais empresas e agências públicas) e prosseguia até chegar a nomeações secundárias e a favores em cidades atrasadas e em regiões remotas.

Ministérios inchados eram uma forma de conseguir apoio de inúmeros partidos — ou melhor, de indivíduos filiados a esses partidos. O quadro 11 evidencia a opção consistente dos presidentes de constituir ministérios multipartidários.14 Se os partidos representados no ministério apoiassem em bloco os presidentes, estes teriam conseguido constituir alianças extremamente amplas e teriam muita facilidade para assegurar maiorias estáveis no Congresso. A última coluna do quadro 11 fornece a porcentagem dos votos obtidos pelos partidos que tinham representantes no ministério. Os partidos com posições no ministério chegavam a responder por 80% das cadeiras na Câmara dos Deputados, e durante o governo Quadros essa porcentagem chegou a 92,7%. A formação do ministério obviamente não obedecia à lógica das coalizões mínimas vencedoras. Em um sistema presidencialista multipartidário com partidos indisciplinados, os presidentes precisavam de amigos em um leque amplo de partidos para compensar a não-confiabilidade de apoio em cada um deles.15

 

 

A abrangência da apresentação partidária no ministério (à medida que partidos, e não simples indivíduos, fossem representados) obedeceria a uma lógica mais próxima da democracia consociacional do que à democracia majoritária. A democracia brasileira, contudo, não era consociacional, pois a despeito de a formação do ministério envolver indivíduos de partidos que eram muito mais do que uma coalizão vencedora mínima, essa formação envolvia indivíduos e não representantes de partidos. Voltarei a este ponto mais adiante.

Os esforços presidenciais para conquistar o apoio de uma coalizão ampla foram sempre bem-sucedidos. Como mostraram Santos (1986) e Carvalho (1977), a estabilidade da presidência Kubitschek foi uma função do apoio multipartidário amplo.16 Carvalho pesquisou 319 votações nominais no Congresso e descobriu que as coalizões responsáveis pela aprovação de medidas em geral foram muito amplas, como é tipicamente o caso na maioria das legislaturas, uma vez que a maior parte da legislação é de rotina.

Com o passar dos anos, entretanto, a formação de uma coalizão para assegurar sustentação parlamentar mostrou-se cada vez mais problemática. Quando a participação popular ainda era pequena, o consenso ideológico era razoavelmente grande na política brasileira, o que tornava possível a formação de coalizões informais moderadamente estáveis. Entre 1945 e 1964 ocorreu uma explosão de participação popular na política, com um significativo impacto sobre os partidos. A política deixou de ser um jogo de elite e o consenso no nível das elites sofreu corrosão, e com isso acabou a facilidade de constituir essas coalizões amplas.

O sistema presidencialista contribuiu para a dificuldade de construção de coalizões. Isso em geral é mais problemático em sistemas presidencialistas do que em parlamentaristas17, acima de tudo porque o principal prêmio no presidencialismo — a presidência — não é divisível e é atribuído por um período fixo de tempo. Devido a inúmeras outras características do presidencialismo, as coalizões para dar apoio a um candidato em uma eleição presidencial não resultam em uma base de sustentação parlamentar tão estável quanto as coalizões para formar o governo no sistema parlamentarista. E nem a inclusão de um partido no ministério tem o mesmo significado no presidencialismo —especialmente quando combinado a partidos extremamente frouxos — que a inclusão de um partido em um gabinete parlamentarista.

Um acordo multipatidário para constituir o governo em um sistema parlamentarista difere em três aspectos de um acordo entre vários partidos para apoiar um candidato presidencial durante a campanha eleitoral, ou então da decisão do presidente de incluir líderes de diversos partidos no ministério. Em primeiro lugar, em um sistema parlamentarista os partidos que formam o governo escolhem o gabinete e o primeiro-ministro. No sistema presidencialista, a responsabilidade de articular um ministério recai primariamente no presidente e não nos partidos. O presidente pode ter feito acordos prévios com os partidos que o apoiam, mas esses acordos em geral não são tão vinculatórios quanto no sistema parlamentarista. Os presidentes geralmente são mais livres do que primeiros-ministros para demitir ministros e reformular o ministério. Essa autonomia presidencial é parte de um arranjo institucional mais frouxo que pode facilmente levar à ausência de apoio congressional estável, pois da mesma forma que os presidentes são menos limitados pelos partidos, estes o são pelos presidentes.

No Brasil, a autonomia presidencial na formação de ministérios se reflete na reduzida correlação entre os partidos que apoiam o presidente na campanha e o número de ministérios que lhes são atribuídos. O quadro 12 deixa claro este ponto, sendo o ministério Vargas particularmente notável a esse respeito. Tendo concorrido com um dos principais candidatos que enfretaram Vargas, o PSD acabou ficando com a parte do leão dos ministérios civis (cinco do total de oito). A UDN, que se opôs incisivamente a Vargas, conseguiu tantos ministérios (um) quanto o PTB do próprio Vargas. Além disso, como o quadro 9 mostrou, os presidentes freqüentemente mudavam a composição dos ministérios. Reformulações nos ministérios eram decisões do presidente e não resultavam de decisões partidárias. Tendo sido eleito com o apoio do PSD e do PTB, Dutra, por exemplo, posteriormente excluiu o segundo do ministério e incluiu a UDN, que havia sido seu principal oponente nas eleições de 1945.

 

 

A segunda principal diferença entre coalizões partidárias nos sistemas presidencialista e parlamentarista é que, neste último, legisladores individuais estão mais ou menos obrigados a apoiar o governo, a menos que seu partido decida abandonar a aliança governamental. Se os parlamentares deixam de apoiar o governo, correm o risco de perder suas cadeiras em novas eleições. Nos sistemas presidencialistas, o comprometimento de legisladores individuais em votar segundo linhas partidárias varia muito, indo dos partidos congressionais extremamente coesos da Venezuela até aos partidos catch-all extremamente indisciplinados do Brasil e do Equador. Conseqüentemente, é impossível fazer generalizações sobre o que a sustentação partidária a um governo implica em termos das atitudes de representantes individuais no Congresso. Na Venezuela, quando um partido apóia o governo, seus representantes no Congresso votam consistentemente com o governo (Coppedge, 1988). No Brasil, entretanto, os partidos catch-all raramente têm posições partidárias e deixam legisladores individuais votarem como preferem. Não é incomum que, tão logo um governo tenha um ministro de um determinado partido, passe a enfrentar a oposição da maior parte dos membros desse mesmo partido no Congresso.

O componente federativo da política brasileira também corrói o compromisso assumido por um partido com o presidente, quando este oferece ministérios àquele. Os processos e decisões partidárias sempre foram mais influenciados por questões estaduais do que nacionais. Seguindo a lógica da política estadual, as organizações partidárias estaduais muitas vezes adotam uma linha contrária ao ponto de vista prevalecente entre os líderes nacionais. Quando um presidente oferece um cargo ministerial a um membro de um partido, isso às vezes é um gesto amigável ao partido em determinado estado, mas um gesto hostil para a organização de nível nacional. Por exemplo, Quadros desprezava o PSD, mas mesmo assim ofereceu um cargo ministerial a um líder deste partido do Rio Grande do Sul, que o havia apoiado na eleição de 1960, contrariando a orientação da liderança nacional do PSD.

Alguns exemplos salientam que a participação de um político no ministério em alguns casos dissocia-se de posições partidárias. Como presidente nos anos cinqüenta, Vargas incluiu um membro da UDN no ministério, a mesma UDN que fez tudo que podia para solapar seu governo. Esse ministro da UDN nem mesmo tentou persuadir seu partido a apoiar o governo. Em vez de aplaudir a decisão de Vargas de incluir um representante do partido no ministério, os líderes da UDN viram esse ato com suspeição (Hippólito, 1985: 92). O ministério de Vargas era dominado pelo PSD, que manteve pelo presidente uma atitude dúbia. Os membros do ministério do PSD não foram escolhidos pelo partido e sim por um critério regionalista ou com base na amizade pessoal (Hippólito, 1985: 91). O ministério Quadros incluía um político do PSD, que em geral era no melhor dos casos ambivalente em relação ao intempestivo presidente. O ministério de Goulart também tinha um membro da UDN, a despeito do esforço sistemático desse partido para desestabilizar o presidente. O PSD, que era ambivalente em relação a Goulart, esteve representado em todos os seus ministérios. O ministério de Sarney incluía vários representantes do PMDB, que mantinha uma atitude ambígua em relação ao governo. Em suma, a representação no ministério diz pouco sobre se os parlamentares desse partido apoiarão o governo.

Essa dissociação entre as filiações partidárias dos membros do ministério e as coalizões partidárias coloca problemas difíceis sobre como definir a noção de governo de minoria nos sistemas presidencialistas. Nos parlamentaristas, governos de minoria são aqueles nos quais o partido ou partidos que apoiam o governo têm minoria no parlamento. Em sistemas presidencialistas multipartidários, sobretudo com partidos frouxos, não há um critério óbvio para determinar se um partido apóia o governo. O fato de um partido ter ou não participação no ministério nem sempre é relevante, pois essa é por vezes a atitude de um indivíduo e não do partido, que em sua maioria pode se opor ao governo. Essa situação torna ainda mais saliente a instabilidade da base de sustentação parlamentar da política governamental.

A terceira principal diferença entre coalizões partidárias nos sistemas presidencialista e parlamentarista é que neste último os próprios partidos são co-responsáveis pelo governo e estão comprometidos com a sustentação das políticas governamentais. Quando eles retiram o apoio ao governo, na maior parte dos sistemas parlamentaristas há uma possibilidade de que novas eleições sejam convocadas. Ademais, é provável que a perspectiva de antecipação das eleições influencie o cálculo dos partidos com respeito a apoiar o governo. A coalizão que une os partidos é vinculatória para o período pós-eleitoral. Isso, junto com os fatores antes mencionados, contribui para assegurar que ou bem haverá sustentação parlamentar estável para o executivo ou então uma forma de mudar o governo.

Enquanto nos sistemas parlamentaristas as coalizões partidárias ocorrem após as eleições e são vinculatórias, nos presidencialistas elas ocorrem antes das eleições e com freqüência não envolvem um compromisso passada a eleição.18 Dada a separação entre os poderes, um acordo entre os partidos pode dizer respeito somente a questões do legislativo, não implicando compromissos nas relações entre os partidos e o presidente. Vários partidos podem apoiar o presidente durante a campanha eleitoral, mas isso não significa que o apoiarão uma vez que assuma o governo. Mesmo que membros de diversos partidos participem do ministério, esses partidos não são responsáveis pelo governo. Os partidos ou a maioria dos membros dos partidos no Congresso podem se juntar à oposição sem que isso derrube o governo. Já que a única forma de substituir o presidente é o impeachment, é teoricamente possível a um presidente terminar seu mandato sem nenhum apoio no Congresso. Esses problemas são particularmente agudos quando os partidos são fracos.

 

PASSAR POR CIMA DO CONGRESSO

Se os presidentes não conseguem que os parlamentares assintam a seus programas, eles podem tentar passar por cima da legislatura por meio de uma variedade de meios permitidos pela constituição: decretar estado de sítio ou alguma outra medida extraordinária que lhes permita governar sem a aprovação do Congresso, valer-se de decretos do executivo, pressionar por uma reforma constitucional que amplie seus poderes, apoiar-se nas Forças Armadas para governar sem sustentação parlamentar estável ou incentivar a mobilização popular como um meio de pressionar o Congresso a apoiar os programas presidenciais. Esses mecanismos constitucionais de subordinação do Congresso, assim como inúmeros outros inconstitucionais, sempre foram empregados por presidentes latino-americanos. Mas diversamente de certas interpretações, são mecanismos que em geral não permitem a presidentes democráticos governar como semiditadores.

Para enfrentar os problemas criados pela combinação de presidencialismo, um sistema partidário fragmentado e partidos frouxos, uma das estratégias dominantes utilizadas por todos os presidentes democráticos no Brasil é passar por cima do Congresso implementando políticas públicas por meio de agências e decretos executivos. Vargas e Kubitschek foram particularmente habilidosos nessa prática. Como argumentaram D'Araújo (1982), Benevides (1976), Lafer (1970), Nunes (1984) e Geddes (1986), os mais importantes êxitos de suas administrações devem ser creditados à habilidade de ambos em circunscrever o Congresso e os partidos sem alienar esses sustentáculos institucionais. Os dois presidentes tinham objetivos ambiciosos de modernização do país e nenhum deles estava disposto a submeter suas agendas às vicissitudes de um Congresso conhecido por suas deliberações lentas e pela ação hesitante. Ambos acreditavam que uma burocracia eficiente era um instrumento indispensável à realização de seus objetivos e por isso tentaram promover uma ampla reforma do serviço público. Isso, entretanto, mostrou-se difícil, uma vez que parlamentares clientelistas bloquearam a reforma, impedindo os presidentes de implementar em reformas mais profundas na burocracia.

Nessa situação, os dois presidentes optaram por criar novos núcleos dinâmicos na administração pública, circunscrevendo dessa forma os privilégios clientelistas adquiridos que bloqueavam a reforma administrativa. Ao invés de se apoiar em canais partidários e congressionais, Vargas geralmente procurou realizar seu programa de governo por meio de agências estatais. A maioria dos programas mais importantes de sua administração foram implementados por agências estatais e não por partidos e pelo Congresso. Isso se deveu em parte às próprias inclinações suprapartidárias de Vargas, mas também porque a ausência de sustentação partidária estável o levou a passar por cima do Congresso nos esforços de assegurar eficiência administrativa. Mediante várias agências executivas, Vargas realizou uma administração dinâmica, mas seu estilo suprapartidário deslegitimou os partidos e impediu o fortalecimento partidário. O governo Vargas adotou um comportamento suprapartidário e deslegitimou as organizações políticas "exatamente devido a sua desconfiança pelas instituições e à ausência de uma proposta política dotada de base institucional" (D'Araújo, 1982: 137).

Os projetos mais importantes de Kubitschek passaram ao largo do Congresso e dos partidos e foram implementados por agências executivas. Kubitschek seguiu Vargas no empenho em realizar suas políticas mais importantes por meio de novas estruturas administrativas e diferiu dele por manter intacta a aliança PTB/PSD. Kubitschek seguiu o exemplo de Vargas concebendo novos órgãos administrativos para criar um núcleo eficiente dentro do aparato estatal. Apoiou-se amplamente nos chamados grupos executivos para levar adiante o planejamento e os projetos de desenvolvimento. Apesar de ter enviado as linhas gerais de seu plano de desenvolvimento para aprovação no Congresso, Kubitschek preservou cuidadosamente os grupos executivos de pressões clientelistas. A idéia era insular as agências cruciais para a implementação do plano e nelas concentrar competência técnica (Lafer, 1970; Benevides, 1976: 199-244; Nunes, 1984: 131-177; Geddes, 1986: 75-139; Mello e Souza, 1968). Benevides (1976: 224) observa que essa "administração paralela" era uma forma de "evitar o imobilismo sem ter que contestar radicalmente o sistema". Alguns órgãos privilegiados tornaram-se instrumentos administrativos para a implementação de novos programas, enquanto a burocracia tradicional permaneceu como um reduto do clientelismo e da política de patronagem.

A habilidosa combinação de permitir alguns mecanismos clientelistas, de modo a articular apoio institucional e encontrar formas de assegurar eficiência burocrática fez do governo Kubitschek o mais bem-sucedido do regime 1945-64. Inúmeros autores (Lafer, 1970; Leff, 1968; Nunes, 1984; Geddes, 1986) concordam com Benevides (1981: 225-226) que "a realização do Plano de Metas jamais teria sido possível se tivesse que ter passado pelos canais legislativos tradicionais". O êxito de Kubitschek foi facilitado por sua decisão de deixar intactos os principais setores da burocracia e de se concentrar na criação de núcleos dinâmicos (em geral novos) dentro do aparato estatal. Ele se seu conta que uma ampla reforma administrativa era politicamente irrealizável e que a criação de novas agências era o único meio de dinamizar o aparato estatal.

Esses mecanismos de passar ao largo do Congresso, entretanto, necessitam de consentimento do .legislativo. Quando os presidentes têm esse assentimento, podem se valer de agências burocráticas para implementar políticas, prescindindo dessa forma do processo legislativo normal. Mas se o Congresso se opõe ativamente às iniciativas executivas, é difícil para os presidentes evitar a legislatura valendo-se de canais burocráticos. Goulart, por exemplo, não conseguiria implementar uma reforma agrária por meio de canais extralegislativos devido à oposição do Congresso. Tanto Quadros como Goulart tentaram implementar suas políticas passando ao largo do Congresso, mas fracassaram inteiramente nisso.

Além disso, a criação de novas agências para circunscrever o Congresso e os partidos, mesmo quando realizada com êxito, como no caso de Kubitschek , pode ter custos políticos, econômicos e administrativos. Fazer do Congresso uma arena onde somente questões de importância secundária são decididas, e a patronagem é distribuída, reduz os espaços institucionais de diálogo e compromisso. Essa prática pode, afinal, enfraquecer os mecanismos de responsabilização do sistema, assim como diminuir a capacidade dos representantes legislativos de decidir questões fundamentais de política pública. Quando a burocracia decide questões que normalmente estão sob a jurisdição do Parlamento, a natureza representativa do sistema sofre erosão. Além disso, como Max Weber argumentou (1978: 1392), quando os legislativos são reduzidos a corpos de importância secundária em termos de formulação de política há um forte incentivo à formação de uma classe política menos responsável.

As conseqüências econômicas de implementar políticas por meio de agências executivas também podem ser deletérias. Em razão de as estruturas burocráticas existentes serem percebidas como um domínio da política de patronagem, ou então por serem controladas por burocratas simpáticos a administrações anteriores, os presidentes podem achar que não têm como utilizá-las, e em conseqüência muitas vezes criam novas agências. Isso pode levar à expansão constante do aparato estatal sem considerações de eficiência e produtividade. A presidência torna-se sobrecarregada e não há mais meios efetivos de controlar todo o aparato administrativo do executivo. É possível argumentar — ainda que essa hipótese não possa ser plenamente explorada aqui — que a crise das economias latino-americanas nos anos oitenta em parte é resultado dessa hipertrofia do Estado.

Três presidentes — Vargas, Quadros e Goulart — tentaram mobilizar as massas como uma forma de compensar a falta de sustentação parlamentar estável. Decepcionados com o Congresso, Quadros e Goulart, em vez de negociarem com os partidos, apelaram à mobilização popular — com resultados desastrosos nos dois casos. Frustrado pelas dificuldades de trabalhar dentro do sistema institucional, Goulart se voltou cada vez mais à mobilização popular como meio para conseguir apoio para suas políticas. Em 1964, planejou uma série de manifestações de massa que mostrariam apoio a suas políticas. Essa foi uma estratégia catastrófica, uma vez que alienou ainda mais atores fundamentais, as Forças Armadas inclusive; Stepan (1978) e Skidmore (1967) interpretaram isso como um passo decisivo para o colapso da democracia. Os militares e muitos conservadores perceberam nos atos de Goulart uma evidência de sua disposição de violar a Constituição para realizar seus próprios objetivos.

Os presidentes também se apóiam nos militares para compensar a falta de apoio estável no Congresso. Sempre que seus programas enfrentavam resistência no Congresso, Sarney se voltava para os militares. Similarmente, quando discordava das ações do Congresso, Sarney com freqüência se valia do descontentamento militar para tentar impor seu próprio ponto de vista.

 

CONCLUSÕES

Este artigo analisou um conjunto de problemas relativos à relação entre presidentes e partidos. Para concluir, concentro-me em três questões: a força e a fragilidade dos presidentes democráticos, o impacto do presidencialismo sobre o fortalecimento dos partidos e as dificuldades de erigir uma democracia estável na presença da combinação entre presidencialismo e um sistema multipartidário fragmentado.

A maior parte da literatura sobre o presidencialismo latino-americano enfatizou quão poderosos os presidentes são. Este artigo sugere que se trata de um argumento em parte equivocado. Como sustentei em outro lugar (Mainwaring, 1990), essa literatura em geral erra em não distinguir presidentes em situações democráticas daqueles em situações de autoritarismo. Examinando-se o grupo democrático mais de perto, um padrão complexo emerge, mas levando-se tudo em conta é a fraqueza da maioria dos presidentes que ganha saliência. Os presidentes têm algumas áreas de prerrogativas excepcionais, mas muito freqüentemente têm dificuldade em levar adiante itens fundamentais de sua agenda de políticas. Essa caracterização se aplica a inúmeros presidentes brasileiros, acima de tudo a Quadros, Goulart, Sarney e também a Collor, isto é, a todos os presidentes democráticos mais recentes. As queixas freqüentes de presidentes brasileiros acerca de sua incapacidade de fazerem o que querem devido a limitações congressionais corresponde à realidade, a despeito do fato de que tanto a Constituição de 1946 como a de 1988 investiram o presidente de amplos poderes formais.

O corolário disso é que o Congresso brasileiro foi um importante ator durante o regime de 1946-64, assim como novamente o é desde a promulgação da Constituição de 1988 (Abranches, 1973, Abranches e Soares, 1972; Ames, 1987: 101-210, Souza, 1976, Santos, 1986). O papel do Congresso é percebido mais como o de bloquear e moderar a ação presidencial do que o de ser um agente efetivo de legislação. Trigueiro (1959: 45) notou que entre setembro de 1946 e dezembro de 1958 o Congresso aprovou 3 520 leis por ele iniciadas, em comparação com a aprovação de 23 288 decretos executivos.19 Dentre as leis propostas pelo Congresso, a maioria era de importância secundária, o que levou Trigueiro a concluir que estava incapacitado de elaborar leis.20 Isso ajuda a entender a freqüência das críticas à ineficiência do Congresso (Abranches e Soares, 1972; Furtado, 1965; Packenham, 1971).

Ainda que os cientistas políticos (por exemplo, Lambert, 1969) muitas vezes suponham que os sistemas presidencialistas produzem lideranças executivas mais fortes, a experiência latino-americana sugere o contrário (Brito, 1967; Suárez, 1982). O papel do presidente, mais comumente, é caracterizado por profundas ambivalência e ambigüidade (Blondel e Suárez, 1981; Hartlyn (no prelo); Suárez, 1982). De uma parte, a maior parte do poder de agir pelos canais representativos concentra-se na presidência. Cientes dos riscos de imobilismo prolongado, as constituições atribuíram à maioria dos presidentes latino-americanos poderes que excedem os do presidente dos Estados Unidos. Alguns presidentes latino-americanos têm prerrogativas de decreto que lhes dá autoridade legislativa mais ampla do que a do presidente norte-americano. Muitos presidentes latino-americanos têm a prerrogativa constitucional de impor estados de sítio que restringem dramaticamente o sistema de controles e contrapesos. Os presidentes em geral têm mais poder de patronagem na América Latina do que nos Estados Unidos. Finalmente, algumas constituições latino-americanas, inclusive as brasileiras de 1946 e 1988, permitem aos presidentes vetar partesde uma lei, em contraste com a Constituição norte-americana, que só permite o veto da lei como um todo.

De outra parte, o receio de abuso da autoridade presidencial levou os constituintes a procurar um sem-número de formas de limitar essa ocorrência (Kantor, 1977). A maioria das democracias latino-americanas (com exceção da República Dominicana e da Nicarágua) proíbem a reeleição imediata do presidente. Os constituintes temiam que mandatos presidenciais mais longos levariam ao abuso de poder. Muitas constituições, inclusive a brasileira, criaram legislaturas bicamerais como uma forma de controle sobre o presidente. Algumas delas, novamente a brasileira entre elas, estabeleceram também um sistema federativo. Há países em que a legislatura tem o direito de interpelar membros do ministério, e em alguns casos mesmo demiti-los.

Essa ambivalência sobre o papel do presidente ajuda a explicar a freqüência das lutas para redefinir constitucionalmente as prerrogativas presidenciais. Os presidentes com freqüência pressionam por reformas constitucionais que ampliem seus poderes. Todos os presidentes chilenos, de Alessandri a Allende, tentaram ou passar por cima do Congresso ou reformar a Constituição para ampliar o poder executivo. O presidente Frei (1964-1970) finalmente conseguiu essa ampliação mas, como observam Valenzuela e Wilde (1979), o custo foi elevado: a erosão dos espaços de negociação e compromisso. Problemas semelhantes de imobilismo levaram a reformas constitucionais que aumentaram o poder presidencial na Colômbia em 1968 (Hartlyn, no prelo) e no Uruguai em 1967. A constituição uruguaia foi alterada cinco vezes entre 1918 e 1967, a natureza do poder executivo constituindo-se na controvérsia fundamental (Edelmann, 1969 b). No mesmo veio, Goulart, frustrado com a falta de apoio no Congresso, declarou em seu discurso em 15 de março de 1964 que desejava uma reforma constitucional que ampliasse seus poderes.

Muitos desses debates constitucionais ignoraram que, tanto quanto as prerrogativas constitucionais do presidente, a natureza dos sistemas eleitoral e partidário explica as dificuldades que os presidentes enfrentaram para implementar suas agendas. Em casos como o do Brasil, em que os partidos do presidente quase nunca desfrutam de maioria no legislativo e nos quais a indisciplina partidária é algo fora de controle, o Congresso pode bloquear as iniciativas presidenciais. O problema é que, quando o Congresso bloqueia o presidente, facilmente se produz um impasse, um é outro debilitando-se no processo.

À luz da experiência norte-americana, não é surpreendente que os presidentes freqüentemente sejam executivos mais fracos que os primeiros-ministros. O sistema presidencialista foi concebido para somente permitir poderes fracos e tornou-se possível em meio a uma intrincada rede de controles e contrapesos. Como argumentaram Dahl (1956), Huntington (1968: 109-133) e Lipset (1963), os primeiros líderes políticos norte-americanos desconfiavam e eram hostis à concentração de poder. Eles temiam o absolutismo monárquico e conceberam uma Constituição que assegurasse que o executivo não pudesse se tornar autocrata. Somente no século XX, em face de poderosas exigências administrativas, os poderes presidenciais foram consideravelmente expandidos (Arnold, 1986).

Os sistemas presidencialistas não foram concebidos para engendrar uma liderança executiva decisiva e sim para promover a dispersão do poder. Mas a ausência de liderança executiva decisiva, democraticamente exercida, muitas vezes criou quebra-cabeças. Muitos sistemas presidencialistas oscilam entre o excesso de controles sobre os poderes presidenciais, levando ao imobilismo, e a insuficiência desses controles, gerando autocracia. Desse ponto de vista, os conflitos crônicos sobre as prerrogativas constitucionais dos presidentes não são surpreendentes. Os presidentes percebem que necessitam de poderes mais amplos para realizar seus objetivos, mas os legisladores, geralmente já marginalizados da tomada de decisões, temem o esquecimento.

Enquanto os presidentes tipicamente têm considerável dificuldade para implementar seus programas, eles têm responsabilidades enormes — e sempre crescentes. A maioria dos presidentes, contudo, estão constantemente envolvidos em cultivar apoio público, disso resultando que eles têm menos tempo para se dedicar a atividades administrativas do que os primeiros-ministros (Rose, 1981). A distância entre as demandas sobre ela e a capacidade de ação da presidência cresceu nos últimos anos em decorrência da severa crise econômica dos anos oitenta. A crise econômica levou à tomada de decisões tecnocrática e restrita ao executivo e à exclusão do Congresso da elaboração de política econômica (Conaghan, 1992a). Mas a capacidade presidencial de lidar com essas crises sofreu erosão.

Os problemas enfrentados por presidentes democraticamente eleitos sempre serviram para justificar a hipertrofia do executivo e a emasculação — quando não a abolição — do Congresso. Tendo presenciado as dificuldades de presidentes democráticos para realizar suas agendas, o regime militar brasileiro procedeu à mudança do contexto institucional, de forma que o presidente pudesse governar sem controles e contrapesos. Uma das primeiras medidas dos militares, o Ato Institucional nº 1, decretado somente uma semana depois do golpe, ampliou enormemente o poder executivo e limitou a jurisdição do Congresso. As reformas constitucionais subseqüentes fortaleceram o executivo e enfraqueceram o Congresso ainda mais (Alves, 1985: 31-100;Diniz, 1984:324-373).

É justamente devido à dificuldade em realizar suas agendas com apoio parlamentar que os presidentes restringem o âmbito de ação do Congresso, criam novas agências executivas, distribuem patronagem para ganhar o apoio de alguns políticos, tentam realizar reformas constitucionais que expandam seus poderes e procuram enfraquecer o Congresso e os partidos como forma de aplainar o próprio caminho. Essas inclinações dos presidentes latino-americanos foram algumas vezes entendidas como expressões de uma cultura política ibérica. A cultura política ibérica pode ter contribuído para a ânsia de poder dos presidentes, mas é igualmente importante levar em conta os incentivos institucionais que moldam o comportamento presidencial. Diferentemente da maioria dos primeiros-ministros, os presidentes não podem dissolver o Congresso e convocar novas eleições. Diversamente de todos os primeiros-ministros, eles se tornam alvos fáceis — mais do que canoas furadas — se perdem o apoio no Congresso. Em alguns países, em contraste com os primeiros-ministros, eles não podem contar nem mesmo com o apoio de seus próprios partidos, se é que têm algum partido. Os estilos de liderança pessoal dos presidentes variam bastante, e nem todos os presidentes enfrentam esses dilemas da mesma forma. Seria equivocado, entretanto, ver na busca presidencial de mais poder e nos esforços presidenciais de passar por cima do Congresso e de solapar os partidos simplesmente uma expressão de suas próprias idiossincrasias pessoais. A situação de presidencialismo de minoria cria os dilemas que fundamentam ações como essas.

A segunda questão que quero levantar nessas conclusões é o impacto do presidencialismo no desenvolvimento partidário no Brasil.21 O fato de um sistema ser parlamentarista, presidencialista ou semi-presidencialista conforma a natureza dos partidos e do sistema partidário. O sistema presidencialista no Brasil tem contribuído para o enfraquecimento dos partidos por diversas razões.

O presidencialismo brasileiro se mostrou inimigo do fortalecimento dos partidos porque os presidentes se vêem obrigados a depreciar o Congresso e os partidos. Os presidentes têm incentivos para assumir um comportamento antipartido e anti-Congresso. Quando os presidentes se encontram em clara minoria no Congresso, eles são quase forçados a procurar apoio suprapartidário e a circunscrever o Congresso. Como se observou antes neste artigo, os presidentes brasileiros cultivaram um estilo suprapartidário. Isso se aplica mesmo àqueles que construíram suas carreiras políticas por meio de organizações partidárias. O fato de que os presidentes se distanciam dos partidos, ao invés de se apoiarem neles, também teve um efeito deletério sobre a construção de partidos.

Ainda que as campanhas e os presidentes de tipo antipartido que são encontrados no Brasil não sejam um produto inevitável do presidencialismo," somente em um sistema presidencialista esses indivíduos de comportamento antipartido poderiam ter chegado ao governo. No Brasil, como na maioria dos sistemas presidencialistas, o voto popular determina como o poder executivo é formado. Conquistar a presidência não tem dependido tanto de partidos quanto de políticos individuais, cujas campanhas, seguidores, recursos e organizações próprios são mais significativos do que os dos partidos. Isso é verdade em muitos sistemas presidencialistas; Burns (1963) argumentou que nos Estados Unidos a autonomia dos presidentes vis-à-vis a seus partidos é tão grande que em essência há um sistema de quatro partidos: o Partido Republicano Presidencial, o Partido Democrata Presidencial, o Partido Republicano Congressional e o Partido Democrata Congressional.22

A autonomia dos presidentes brasileiros em relação a seus partidos é algo desconhecido nos sistemas parlamentaristas. Os primeiros-ministros estão diretamente ligados a seus partidos; não são eleitos por voto popular; e necessariamente fizeram longas carreiras em seus partidos, culminando em serem escolhidos líderes partidários. Porque os partidos monopolizam os canais de recrutamento político de primeiros-ministros, os chefes do executivo nos sistemas parlamentaristas invariavelmente têm um passado profundamente mesclado à organização partidária. E uma vez que o primeiro-ministro é eleito, seu mandato não é fixo, e sim depende da sustentação contínua de um partido ou coalizão de partidos. Implementar decisões políticas fundamentais sem o apoio dos partidos é quase impossível. Tanto por sua socialização passada em organizações partidárias como por suas necessidades atuais, os primeiros-ministros têm um profundo comprometimento com o fortalecimento partidário.

Os presidentes, porque são eleitos por voto popular ou por um colégio eleitoral cuja composição é determinada por voto popular, nem sempre têm envolvimento forte com a construção partidária e freqüentemente têm reduzida experiência parlamentar. Os presidentes muitas vezes desfrutam de uma independência dos partidos políticos que é desconhecida nos regimes parlamentaristas. Eles podem ter uma experiência limitada como membro de um partido e podem mesmo concorrer contra os partidos, como indivíduos que estão "acima" dos políticos profissionais. Casos tão diversos entre si como os de Eisenhower nos Estados Unidos, Vargas e Quadros no Brasil e Perón na Argentina são ilustrativos disso. Dependendo do processo de seleção, candidatos desse tipo podem chegar ao governo, a despeito da oposição da maioria dos profissionais de partido. O Brasil é um caso extremo em que os presidentes em geral não têm interesse na construção de partidos; vários tentaram até mesmo enfraquecer os partidos. Entretanto, como geralmente é o caso, candidatos que não são homens de partido mesmo assim precisam ser endossados por líderes partidários.

Em alguns sistemas presidencialistas, os partidos têm um controle maior sobre o processo de seleção de candidatos e uma maior penetração na sociedade, de modo que é mais difícil para as pessoas se tornarem candidatas, e muito mais difícil ainda chegar à presidência fazendo campanha como políticos anti ou suprapartidários. No Chile, no Uruguai e na Venezuela, os presidentes sempre foram recrutados por meio de canais partidários e têm vínculos fortes com seus partidos, apesar de Ibañez (1946-52) ser uma exceção no Chile. Mesmo assim, como mostra Walker (1986), o presidente Allende era uma figura isolada e solitária, com apoio limitado em seu próprio partido. O isolamento de Allende e os conflitos entre o Partido Socialista e o governo contribuíram para o colapso da democracia no Chile. Na Venezuela, para se tornarem candidatos presidenciais, os políticos devem ter vínculos fortes com seus partidos; mas, uma vez eleitos, a regra que impede a reeleição imediata leva a certo distanciamento entre os presidentes e seus partidos (Coppedge, 1988). Essas situações são improváveis em uma democracia parlamentarista.

A natureza do recrutamento presidencial tem um impacto muito grande sobre o grau em que os presidentes têm compromissos estreitos com a promoção da construção partidária (Ceaser, 1979). Onde os presidentes são regularmente recrutados por meio de canais partidários e constróem suas carreiras políticas em organizações partidárias, eles estão inelutavelmente envolvidos na política partidária, mesmo quando precisam atuar ao mesmo tempo como representantes da nação como um todo. Inversamente, onde os candidatos presidenciais têm como assegurar a indicação apelando diretamente ao eleitorado e podem vencer eleições mesmo tendo vínculos tênues com organizações partidárias, provavelmente o comprometimento que terão com um partido será diluído. Nesses casos, o sistema presidencialista encoraja um personalismo inimigo do fortalecimento de partidos. A expansão da mídia eletrônica incentiva ainda mais esse personalismo, sobretudo no Brasil, onde os níveis de informação política do eleitorado são em geral muito baixos e onde a televisão tem uma penetração profunda entre os pobres.

No Brasil, a ausência de vínculos fortes entre os candidatos presidenciais e os partidos no processo de designação dos candidatos, e depois nas campanhas, amolda os vínculos subseqüentes entre presidentes e partidos. Os presidentes, chegando ao governo por mérito próprio, têm menos inclinação por governar com partidos e mais por fazer apelos plebiscitários. Como diz Rose (1981: 316), "candidatos sem base de sustentação correm o risco de não ter base de sustentação no governo".

Pelo fato de que o poder no sistema político brasileiro concentra-se no executivo, os cargos executivos constituem os principais prêmios do sistema político. Os presidentes, governadores e prefeitos das maiores cidades têm poderes enormes em relação aos respectivos legislativos. Políticos ambiciosos vêem na legislatura um meio para um fim — os cargos executivos — e não um fim em si mesmo. Quando não se dá oportunidade a políticos como esses de concorrer a cargos executivos, é freqüente mudarem de partido de modo a poderem fazer isso por outra legenda; eles preferem abrir mão de seu partido a abrir mão de suas ambições a um cargo executivo. Essa prática também tem efeitos deletérios à construção de partidos.

A última questão que quero discutir nessas conclusões é a forma pela qual a combinação institucional de presidencialismo e um sistema multipartidário fragmentado contribui para as dificuldades de constituição de um governo democrático eficaz no Brasil. A combinação de presidencialismo e multipartidarismo com partidos pouco coesos torna improvável que os presidentes consigam sustentação majoritária no Congresso, e o presidencialismo faz com que seja difícil a resolução dos impasses que resultam disso. Da perspectiva do presidente, essa combinação torna a construção de alianças algo difícil, complexo e em geral instável. Nos governos Dutra e Kubitschek, a democracia brasileira funcionou razoavelmente bem com essa combinação de presidencialismo, multipartidarismo e partidos fracos. Tal combinação, entretanto, impediu a criação de um governo democrático eficaz e mostrou-se incapaz de lidar com a radicalização que ocorreu em 1961-64.

Os sistemas presidencialistas multipartidários predispõem à ocorrência de impasses executivo/legislativo. Esse problema resulta de duas características desses sistemas: a tendência a produzir governos de minoria legislativa e a ausência de mecanismos para lidar com as situações em que o governo enfrenta uma ampla maioria oposicionista no Congresso. Os sistemas presidencialistas, por serem baseados na doutrina da separação entre os poderes, per se não têm mecanismos para evitar governos de minoria.23 Governos assim são a regra em democracias presidencialistas multipartidárias, e não há mecanismos para substituir governos de minoria até a eleição presidencial ou parlamentar seguinte. Os presidentes encontram dificuldade para implementar suas agendas porque não dispõem de uma base suficiente de sustentação no Congresso.

É improvável que o partido do presidente tenha maioria no legislativo, de tal forma que fica difícil aprovar medidas de políticas públicas. Disso resultam o imobilismo e o conflito agudo entre o executivo e o legislativo, com conseqüências potencialmente deletérias para a democracia. Conflitos prolongados entre a legislatura e o governo podem levar à paralisia decisória. Isso talvez não tenha efeitos enervantes em democracias sólidas, mas tem em novas democracias.

Conflitos entre o executivo e o legislativo ocorrem em todos os regimes democráticos, mas nos sistemas presidencialistas esses conflitos são mais problemáticos. Devido à agenda eleitoral fixa e à independência entre o legislativo e o executivo, os sistemas presidencialistas não têm meios institucionalizados de resolver impasses como esses (Linz, no prelo). Pelo fato de presidentes e legislaturas serem eleitos independentemente, os regimes presidencialistas dão origem a duas pretensões conflitivas de legitimidade, uma do presidente e outra do Congresso (Linz, no prelo). Os conflitos entre esses dois ramos do governo, acerca de quem deve fazer o quê, podem levar a escaladas de hostilidades. Os regimes parlamentaristas mitigam esse problema porque o executivo não tem uma base independente do legislativo. Essa duplicidade fomenta não a moderação que contribui para a estabilidade democrática e sim relações de antagonismo entre o presidente e o Congresso.

Não existem mecanismos constitucionais para substituir um presidente que perdeu quase todo o apoio no legislativo. É até mesmo possível que um presidente reduza o apoio no Congresso já no momento em que assume o governo. Ainda que o presidente seja incapaz de realizar um curso coerente de ação, não há nenhum outro ator que possa resolver o problema agindo dentro das regras do jogo democrático. Em muitos casos um golpe aparece como o único meio de se livrar de um presidente que perdeu sua base de sustentação. O esforço para se livrar de um presidente, dessa forma, pode destruir o regime.

A despeito de governos de maioria serem a regra nos sistemas parlamentaristas, governos de minoria legislativa também ocorrem. Strom (1990: 56-92) relata que 111 de 345 governos de democracias parlamentaristas avançadas, entre 1945 e 1987, foram autênticos governos de minoria. A Noruega, a Suécia e a Dinamarca tiveram mais governos de minoria do que de maioria. Governos de minoria, nesses casos, conquistam apoio legislativo valendo-se de incentivos (posições políticas, patronagem e medidas de política pública) similares aos utilizados nos sistemas presidencialistas. Mas há uma diferença importante entre governos de minoria no presidencialismo e no parlamentarismo. Neste último, governos minoritários duraram uma média de 14 meses (Strom, 1990: 116). Governos presidencialistas de minoria, em contraste, precisam continuar independentemente de terem ou não apoio legislativo — e os mandatos presidenciais podem chegar a seis anos. Quando acaba a sustentação legislativa a um governo, os sistemas parlamentaristas têm mecanismos institucionalizados para enfrentar o problema; os sistemas presidencialistas não. Um voto de desconfiança pode derrubar o governo no parlamentarismo e mesmo levar a novas eleições que talvez mudem o equilíbrio de poder e ajudem a resolver a crise. Essa disposição permite substituir executivos impopulares ou ineptos com menos tensão institucional. Inversamente, se o primeiro-ministro se frustra com a dificuldade de implementar suas políticas devido ao controle do legislativo pela oposição, na maioria dos sistemas parlamentaristas ele pode convocar novas eleições para tentar alcançar (ou ampliar) uma maioria. Tanto em um caso como em outro, existem meios de mudar o governo sem que isso ameace o regime, meios estes que tornam desnecessário permitir que um governo imobilizado e ineficiente prossiga de forma desditosa.

As contribuições recentes sobre o presidencialismo não enfatizaram suficientemente quão importantes são as combinações institucionais. A combinação entre presidencialismo e um sistema multipartidário fragmentado é especialmente desfavorável à emergência de um governo democrático eficaz. Em um sistema fragmentado, a probabilidade de ocorrerem impasses executivo/legislativo e paralisia decisória é particularmente alta. O presidente tem mais tendência a se sentir forçado a passar por cima do Congresso, a enfraquecer este e os partidos e a se envolver em outras práticas que examinamos no caso brasileiro.

Essas combinações ajudam a entender a escassez de democracias presidencialistas multipartidárias estáveis. Os Estados Unidos, o Chile, a Colômbia, a Costa Rica, as Filipinas, o Uruguai e a Venezuela são os únicos países em que a democracia presidencialista manteve-se por pelo menos 25 anos consecutivos. Entre eles, somente o Chile teve regularmente um sistema multipartidário, ainda que este também fosse o caso da Venezuela antes de 1973. Sistemas bipartidários constituem a exceção e não a regra na América Latina, mas nas regiões de democracias mais duráveis eles são a regra e não a exceção.

Note-se que não estou revivendo o velho e duvidoso argumento de que sistemas bipartidários são em geral mais favoráveis à democracia estável do que sistemas multipartidários. Essa questão foi longamente debatida, e as evidências são de que em governos parlamentaristas os sistemas multipartidários não impedem o funcionamento bem-sucedido da democracia.24 Mas ao abandonar esse antigo argumento os analistas erram em não diferenciar entre sistemas presidencialistas e parlamentaristas. Pelas razões apontadas, o número de partidos realmente importa em sistemas presidencialistas.

Como argumentou Suárez (1982), os sistemas presidencialistas funcionam melhor quando pelo menos uma dessas duas condições se verificam: (1) o partido do presidente tem maioria, ou quase isso, no Congresso;25 e (2) as diferenças ideológicas entre o presidente e a oposição não são muito marcadas. A primeira condição pode ser satisfeita em um sistema bipartidário, mas raramente o será em um sistema autenticamente multipartidário. O êxito do presidencialismo na Costa Rica e na Venezuela em parte decorre do fato de que os presidentes muitas vezes puderam contar com uma maioria, ou perto disso, no Congresso. Paradoxalmente quando essa condição se verifica, enfraquece-se a raison d'être dos sistemas presidencialistas — a existência de um sistema de controles e contrapesos. A segunda condição sempre foi satisfeita nos Estados Unidos e na maior parte do tempo também nas democracias latino-americanas estáveis, com exceção do Chile (1932-1973).26 No contexto atual de crise e de desigualdades imensas, essa condição pode não se satisfazer mais na maioria dos países latino-americanos.

Salientar os problemas da democracia presidencialista multi-partidária não significa dizer que sistemas parlamentaristas necessariamente funcionariam bem. No Brasil, devido à indisciplina dos partidos e à extrema fragmentação, um governo parlamentarista enfrentaria obstáculos desanimadores. O parlamentarismo provavelmente não funcionaria bem sem a implementação de mudanças que promovam uma maior disciplina partidária. Se permanecem dúvidas acerca da viabilidade do sistema parlamentarista no Brasil, a combinação de presidencialismo, partidos frouxos e um sistema multipartidário fragmentado mostra-se cada vez mais impraticável.

 

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* Mainwaring, S., "Dilemmas of Multiparty Presidencial Democracy; the Case of Brazil". Tradução de Álvaro de Vita. Ronald Archer, Michael Coppedge, Daniel Levine, Antonio Paixão e Matthew Shugart fizeram comentários úteis a este artigo.
1 Ver sobretudo o fértil trabalho de Linz (in Linz e Valenzuela, no prelo), que circulou amplamente desde 1985 e que contribuiu para gerar o debate subseqüente. Outras contribuições importantes incluem Blondel e Suárez, 1981; Linz e Valenzuela, no prelo; Shugart e Carey, no prelo; Coppedge, 1988; González, 1992; Riggs, 1988; Suárez, 1982. Essa literatura analisa uma diversidade de problemas dos sistemas presidencialistas. Concentro-me aqui nas relações entre os presidentes, os partidos e o Congresso.
2 Tal como entendida neste artigo, uma democracia satisfaz três critérios. (1) A alternância no poder deve ser assegurada por eleições competitivas. (2) É preciso haver sufrágio adulto praticamente universal. Até recentemente esse critério era discutível, uma vez que alguns países habitualmente considerados democracias excluíam uma grande parte da população adulta (a Suíça, por exemplo, excluía as mulheres) do direito ao sufrágio, mas isso já não ocorre mais. (3) É preciso que existam as garantias dos direitos civis clássicos, tais como a liberdade de expressão, liberdade de organização, proteção legal adequada etc.
3 Sarney não foi eleito por voto popular nem mediante um procedimento nitidamente democrático; foi eleito vice-presidente pelo Colégio Eleitoral que fora criado para assegurar a vitória do candidato do regime militar. Mas mesmo assim ele enfrentou muitos dos problemas dos presidentes do regime de 1945-64.
5 A barreira eleitoral se refere à porcentagem mínima de votos que um partido precisa para conquistar uma cadeira no legislativo. No Brasil, a única barreira formal é o quociente eleitoral em qualquer um dos estados, isto é, o número de votos dividido pelo número de representantes do estado. Se um estado tem 25 representantes, um partido ou aliança de partidos necessita de 4% dos votos para obter uma cadeira. Não existe barreira nacional, de forma que um partido pode conquistar uma cadeira na Câmara com uma porcentagem extremamente baixa do voto no país todo. A magnitude dos distritos eleitorais diz respeito ao número de representantes por distrito. No Brasil, os estados constituem os distritos eleitorais para a Câmara dos Deputados. Cada estado tem pelo menos 7 deputados e os grandes estados têm acima de 20 deputados, uma magnitude distrital comparativamente elevada que facilita a representação de pequenos partidos. Inúmeros analistas (Shugart, 1988, entre outros) observam que uma magnitude distrital de cinco é o ponto aproximado acima do qual um grande número de partidos podem obter representação. .
6 Magalhães, L. E., citado em "Salve-se quem puder", Isto é Senhor nº 1033 (junho de 1989), p. 25.
7 A maioria dos estados tinha seu próprio Partido Republicano local, e nenhuma dessas organizações estaduais tinha existência para além de um determinado estado. Não existiam partidos nacionais. Mas essas organizações de âmbito estadual apoiavam o presidente, e lideranças daquelas em geral se colocavam à disposição deste último.
8 Isso também se aplica aos congressistas norte-americanos. Ver Mayhew, 1974. Mas a maioria dos partidos brasileiros são mais invertebrados do que os partidos nos Estados Unidos.
9 Afonso Arinos de Melo Franco foi ministro das Relações Exteriores de Jânio Quadros. Em sua autobiografia (Franco, 1968: 54-164), ele analisa a oposição de UDN a Quadros.
10 Se a imprevisibilidade da arena parlamentar e partidária aumenta quando os partidos são, como no Brasil, indisciplinados, os disciplinados, por sua vez, não são uma bênção sem restrições em sistemas presidencialistas. Partidos disciplinados, sobretudo em democracias presidencialistas multipartidárias, criam outros tipos de problemas. Uma disciplina partidária forte pode acentuar os impasses entre o executivo e o legislativo, especialmente no caso de o presidente enfrentar uma considerável oposição no Congresso.
11 De Riz (1988) desenvolve um argumento similar para a Argentina do período Alfonsín. Enquanto desfrutava de ampla popularidade, Alfonsín eclipsou totalmente o Partido Radical, mas com o declínio de sua popularidade surgiram cismas no partido e o apoio a Alfonsín diminuiu.
12 Para um breve resumo da carreira política de Quadros, ver de Souza, M.T.S. (1986). Sobre as inclinações antipartidárias de Quadros, ver Ramos (1961: 21-45); Skidmore (1967); Flynn (1978: 207-225); Dubnic (1968: 102-111). Para um breve tratamento de sua presidência, ver Benevides, 1982.
13 Isso é verdadeiro em geral e não apenas com referência ao Brasil. Ver Wright and Riker, 1988; Duverger, 1954.
14 Abranches (1988) argumenta que ministérios multipartidários são o mesmo que governos de coalizão. Discordo porque nem sempre houve um entendimento entre os partidos acerca da natureza de governo de coalizão. Os presidentes sempre tiveram um considerável arbítrio na nomeação de seus ministérios.
15 Nem todas as coalizões partidárias no Congresso podem ser atribuídas a iniciativas presidenciais. A legislação eleitoral e as normas de funcionamento do Congresso também incentivam as coalizões partidárias no nível legislativo. Após 1946, a legislação eleitoral brasileira era (e ainda é) excepcional por permitir alianças em eleições proporcionais, e os partidos tiraram vantagem disso. Da mesma forma, como nota Hippólito (1985:61), "ao exigir maiorias qualificadas para a apresentação e votação de uma infinidade de matérias, a Constituição tornou quase impossível a aprovação de qualquer projeto por um único partido. A lei praticamente obrigava os partidos a realizar alianças". Sobre coalizões congressionais, ver I.R. de Oliveira, 1973; Santos, 1986; Hippólito, 1985: 64-75. Sobre coalizões eleitorais para o Congresso, ver Soares, 1964; I.R. de Oliveira, 1973.
16 Bencvidcs (1981:99-107) retrata de forma diversa a posição da UDN nesse período, enfatizando sua oposição intransigente a Kubitschek.
17 Liiphart (no prelo) chega a uma conclusão similar, ainda que mediante argumentos em certa medida distintos.
18 Há eventuais exceções. A coalizão da Frente Nacional na Colômbia, por exemplo, durou dezesseis anos (1958-1974), período ao longo do qual coalizões interpartidárias se mantiveram em pé durante todo o mandato presidencial.
19 O predomínio do executivo no que se refere à iniciativa legislativa, em termos comparativos, não é; incomum. Segundo Schwarz (1976: 199), na Grã-Betanha 77% de todas as leis aprovadas foram de iniciativa do executivo. A Alemanha Ocidental entre 1949 e 1969, com 76%, e a França entre 1961 e 1966, com 93%, apresentam dados semelhantes.
20 Essa situação revela um dilema comum na América Latina. Congressos poderosos podem contribuir para imobilizar o sistema como um todo se a oposição controla uma ou ambas as casas legislativas durante a maior parte do tempo. Em um sistema presidencialista, medidas que enfraquecem o Congresso enfraquecem diretamente a arena em que os partidos dispõem de seus recursos políticos.
21 Formulando a questão dessa maneira, não quero dar a entender que o sistema de governo é uma variável independente que determina, ou influencia de Forma unilateral, a natureza dos partidos e do sistema partidário. A natureza dos partidos e do sistema partidário também influencia o sistema de governo. Duverger (1984) oferece evidências concretas para esse argumento, mostrando que se na França a introdução do presidencialismo renovou completamente o sistema partidário, na Islândia, Irlanda e Áustria foram os partidos previamente existentes que transformaram a natureza do presidencialismo. Mas o fato de que a influência entre sistemas partidários e sistema de governo é recíproca não nos impede de observar um dos lados dessa influência, a saber, o impacto do presidencialismo sobre a construção partidária. Além disso, na maioria dos países, o sistema de governo historicamente precede a consolidação do sistema partidário. Por essa razão, em muitos casos o sistema de governo inicialmente condicionou mais o desenvolvimento partidário do que vice-versa.
22 Apesar de seu argumento exagerar esse aspecto, Burns realmente chama a atenção para a autonomia dos presidentes vis-à-vis a seus partidos. Rose (1981), de uma perspectiva diversa, chega a uma conclusão bastante semelhante.
23 Nos Estados Unidos, o sistema de eleição presidencial contribuiu para produzir severas distorções entre a porcentagem que um determinado candidato obtém do voto popular e sua porcentagem no colégio eleitoral. Em combinação com distritos de representante único, o colégio eleitoral tem um efeito construtivo sobre o número de partidos representados no Congresso, o que em certa medida reduz a tendência a haver governos de minoria. Mas desde 1952 a norma tem sido o controle do Congresso e da presidência por partidos distintos.
24 As contribuições de Lijphart foram fundamentais nesse debate. Sartori, que antes havia argumentado que há uma forte propensão de sistemas multipartidários com mais do que cinco ou seis partidos desenvolverem poderosas tendências centrífugas, reconheceu mais recentemente que a variável crucial em sistemas parlamentaristas é a polarização ideológica, que pode variar independentemente do número de partidos. Ver Sani e Sartori, 1983.