O plebiscito de 1993 à luz do precedente de 1963

ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

O plebiscito de 1993 à luz do precedente de 1963^*

Maria Victoria Benevides

Professora de Sociologia Política na Faculdade de Educação da USP e pesquisadora do Cedec

Trinta anos depois de nossa única experiência de plebiscito nacional, realizado a 6 de janeiro de 1963, o povo brasileiro será novamente convocado a manifestar sua preferência pelo sistema de governo (parlamentarismo e presidencialismo), além do tipo de regime político (monarquia e república).

A imensa maioria do eleitorado de hoje desconhece o plebiscito realizado durante a presidência de João Goulart (governo parlamentar chefiado por Hermes Lima), bem como as condições políticas de sua realização. As análises do período contêm precárias informações a respeito; enfatizam a questão da instituição capenga do parlamentarismo como uma "saída para a crise" provocada pela renúncia de Jânio Quadros (agosto de 1961), mas pouco contribuem para a compreensão do recurso ao plebiscito. Ambos, no entanto — parlamentarismo e plebiscito — passaram à nossa história política como avatares produzidos pelo populismo: o parlamentarismo como "remendo" e o plebiscito como "demagogia".

Torna-se conveniente, portanto, refletir sobre a experiência de 1963, para evitar equívocos semelhantes na presente conjuntura — que podem ser fatais para a consolidação de nossas instituições democráticas, assim como para o debate sobre a revisão constitucional.

O plebiscito previsto para 7 de setembro de 1993, segundo dispõe o art. 2º do Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal, foi antecipado para o dia 21 de abril do mesmo ano. O tempo é curto, mas ainda suficiente para que uma reflexão sobre aspectos importantes do plebiscito possibilite uma intervenção mais amadurecida no debate jurídico, parlamentar e também "político" — no sentido amplo de diálogo com os setores organizados da sociedade civil, com a opinião pública.

Vários pontos poderiam ser lembrados, a começar pela ambigüidade e imprecisão do texto constitucional vigente que distingue, sem esclarecer, plebiscito de referendo, assim como competência para "convocar" de competência para "autorizar"¹. Outros pontos dizem respeito ao conteúdo mesmo dos sistemas e regimes colocados em votação, uma vez que inexiste, na teoria e na prática, significado unívoco para "presidencialismo", para "parlamentarismo", além de se descartar, por absurda, a hipótese — todavia não impossível, dado o nível de desinformação do povo — de uma combinação entre monarquia e presidencialismo no voto fechado por opção "sim" e "não".

Tais pontos, relevantes para a revisão constitucional, têm sido analisados com a devida acuidade no meio jurídico e não pretendo retomá-los; apenas registro os estudos recentes de Fábio Konder Comparato, que assinala: "a primeira dificuldade que salta à vista, ao considerarmos a norma do Art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Provisórias, é o fato de se haverem aí encambulhado duas matérias relativamente conflitantes entre si. A ninguém — salvo, evidentemente, aos luminares que redigiram e votaram o texto constitucional — passou despercebido o fato de que o regime político monárquico (a menos de se atribuir ao monarca um papel simplesmente figurativo sem nenhum caráter político-constitucional) é incompossível com o sistema presidencialista. (...) Na estrita lógica constitucional, por conseguinte, a dupla opção prevista não poderia ser objeto de um só e mesmo plebiscito."²

Entendo contribuir para o debate levantando duas questões— curiosamente pouco abordadas até hoje — que considero decisivas para que a realização do plebiscito se processe em condições democráticas. A primeira diz respeito à necessidade imperiosa de se dissociar o plebiscito do poder pessoal do governante, garantindo a independência do processo. A segunda se refere à fiscalização da campanha, tanto em termos de democratização do acesso à informação e à propaganda nos meios de comunicação, como em termos do controle sobre o poder econômico.

Em ambas as questões, mas sobretudo em relação à primeira, o (mau) exemplo de 1963 parece-me eloqüente.

Quanto à primeira questão, trata-se de enfatizar a necessária isenção do Presidente da República na propaganda ou na "condução doutrinária" do plebiscito. Parte-se da premissa de que a intervenção do presidente — através de pressões sobre os órgãos legislativos, sobre a Justiça Eleitoral ou pela manipulação do eleitorado (participação direta nos meios de comunicação, por exemplo) — constitui um grave desvirtuamento do plebiscito, como instituto da soberania popular.

Convém lembrar, ademais, que não sendo o plebiscito proposto por iniciativa do governo, mas determinado pela Constituição — como é o caso atual — não cabe ao governo participar da campanha como parte interessada. Essa consideração se impõe porque, na eventualidade de consultas populares convocadas por iniciativa governamental, a tomada de posição do governo torna-se legítima e mesmo oportuna.

Mas como não é essa a modalidade do plebiscito de 1993, cabe fiscalizar e denunciar toda e qualquer intromissão do poder Executivo. O temor não é infundado; afinal, a primeira "cartilha" sobre o assunto patrocinada pelo Planalto (presidente Collor), além de indevida, informava que, uma vez realizado o plebiscito, o Congresso Nacional se transformaria automaticamente em Assembléia Constituinte. É evidente a confusão entre poder constituinte originário e poder constituinte derivado — no interesse, sem dúvida, do poder constituído.

Além disso, o então presidente afastado Fernando Collor vinha se manifestando a favor do parlamentarismo — e, em nome dessa opção, estabeleceu acordos com líderes e partidos, assim como o ex-presidente José Sarney os fizera para garantir o presidencialismo e seu mandato de cinco anos.

Mas, voltemos ao precedente histórico. Vejamos as condições políticas do processo que culminou no plebiscito de janeiro de 1963, começando por apontar as seguintes características daquele momento e que podem se repetir:

• o empenho explícito do poder executivo (presidente Goulart e gabinete parlamentar) utilizando-se de todos os recursos — políticos, jurídicos, econômicos, militares — para a antecipação da data do plebiscito e, em seguida, para a vitória do retorno ao sistema presidencialista;

• a vinculaçao da consulta à pessoa do presidente, como um "voto de confiança", apresentando-se a opção com o significado de "aprovar" ou "condenar" a ampliação de seus poderes, e não aprovar ou rejeitar um determinado sistema de governo;

• a articulação da campanha em termos de chantagem, com a ameaça do "caos" (literalmente o caos), na hipótese de um resultado desfavorável ao presidente;

• o controle sobre os meios de comunicação e a cooptação do movimento sindical, um dos sustentáculos políticos do governo.

Para se entender a polêmica sobre o plebiscito de 1963, é necessário lembrar que a Constituição de 1946, então vigente, previa tal consulta popular apenas para casos de alteração de território, ou seja, incorporação, subdivisão ou desmembramento de Estados (art. 2º). O plebiscito de 1963 não encontraria respaldo, portanto, no texto constitucional uma vez que se tratava de matéria sobre sistema de governo. Tornou-se possível porque a emenda constitucional nº 4, de 2 de setembro de 1961, instituía o parlamentarismo mas também previa a "realização de um plebiscito que decida da manutenção do sistema parlamentar ou volta ao sistema presidencial, devendo, em tal hipótese, fazer-se a consulta plebiscitaria nove meses antes do termo do atual período presidencial" (art. 25º).

Ora, o cargo do então presidente João Goulart, pelo disposto no art. 21º da emenda, se estenderia até 31 de janeiro de 1966; logo, o prazo de "nove meses" corresponderia a abril de 1965. Mas, uma série de crises envolvendo militares, entidades sindicais, a oposição ferrenha da União Democrática Nacional (UDN), a renuncia do primeiro ministro (Tancredo Neves), a indicação de outro nome rejeitado pelo Congresso (Santiago Dantas) — provoca uma campanha nacional pela antecipação do plebiscito, como ocorreu neste novo processo, a partir de 1991.

A antecipação do plebiscito, contrariando o disposto no Ato Adicional de 1961, logrou êxito graças ao empenho pessoal do presidente Goulart e, embora paradoxal, de membros do próprio Conselho de Ministros. Em julho de 1962, por exemplo, é o chefe do governo, Ministro Brochado da Rocha, quem reclama a imediata realização da consulta, pois considerava-se impossibilitado de governar no sistema parlamentarista — "legal", mas não "legítimo", afirmava3. Na chefia do Estado, escreveu Afonso Arinos, " o Presidente da República passara das providências clandestinas à ação descoberta, na reconquista dos poderes praticamente absolutos do presidencialismo (...) na nota oficial Jango não hesitara em dizer que deixou bem claro que julga já ter atingido aos limites da transigência que se propôs fazer, rendendo-se à expressão numérica da Casa e aos partidos, seus representantes"4.

O presidente Goulart lança mão de todos os recursos. Coopta militares, lideranças sindicais, intelectuais vinculados ao ISEB e governadores interessados na volta ao presidencialismo, já preocupados com a sucessão de 1965. Para o presidente, o plebiscito deveria ser realizado em outubro, no mesmo dia das eleições legislativas e para o governo de onze estados. O governador Leonel Brizola, por exemplo, discursava no rádio exigindo dos parlamentares a antecipação da data para 7 de outubro: "Tomem nota disso — até o dia 7. Decidam por bem, pacificamente, porque se não o povo se levantará" (Jornal do Brasil, 02/ 09/62). João Goulart contava com o apoio dos principais chefes militares, sobretudo devido à política de promoções e nomeações de generais "fiéis ao esquema", tradicionalmente presidencialistas.

Em agosto de 1962, os três ministros militares assinam manifesto de apoio à antecipação do plebiscito. O comandante do III Exército, Jair Dantas Ribeiro, chegara a afirmar, em nota oficial, que não se responsabilizaria pela ordem, caso a consulta popular não fosse antecipada. Em setembro, o Ministro Brochado da Rocha comunica ao gabinete que a antecipação era uma "questão de confiança" e que renunciaria, caso ela não fosse concedida pelo Congresso5.

Outro dado revelador da manipulação do processo ocorreu por ocasião da votação da emenda constitucional que possibilitaria a antecipação do plebiscito. Os parlamentares governistas temiam não alcançar os 2/3 de votos necessários, devido a uma possível argumentação legalista, fundada no prazo estipulado no Ato de 1961. Recorreram, assim, ao artifício semântico de mudar as palavras "plebiscito" e "consulta plebiscitária", constantes no texto, para "referendo popular". Este foi o termo usado na Lei Complementar nº 2, de 16 de setembro de 1962, que fixava para janeiro seguinte a data do plebiscito. Com o novo termo, sustentava Levi Carneiro, "pretendia-se acentuar que se tratava de outra coisa, diferente da que cogitava o Ato Adicional"⁶ — podendo, portanto, desconsiderar-se o prazo estabelecido na norma constitucional.

Com a aprovação dessa lei complementar intensifica-se a campanha, centrada não na explicação das diferenças entre as duas formas de governo — mas exclusivamente entre a defesa de "maiores poderes" para o presidente e a hostilidade pessoal a Goulart, ao trabalhismo, ao populismo e a tudo o mais que a "herança getulista" representava.

Em janeiro de 1963, às vésperas do plebiscito, o presidente tomou a iniciativa de majorar os salários em 75%, como parte de um acordo com as lideranças sindicais para aprovação do presidencialismo — compromisso amplamente cumprido. Na votação do dia 6 compareceram 12 milhões e 200 mil eleitores (de um total de 18 milhões), e o "não", contra a manutenção do sistema de governo, venceu com quase cinco vezes mais votos. Pela emenda nº 6 de 23/01/63, voltou-se ao sistema presidencialista, nos moldes da Carta de 1946.

O importante a notar é que toda a polêmica, durante a campanha em 1962, se tratava em torno da figura e do significado político da posse de João Goulart—posse constitucional, mas ainda não aceita por muitos, incluindo parte da imprensa. A personificação ocorria tanto no campo da situação — interessada na retomada de plenos poderes para o presidente — como no campo da oposição, liderada pela UDN, que denunciava não o presidencialismo em si, mas as supostas ligações entre Goulart e "os comunistas". Lembra Raul Machado Horta como " a campanha plebiscitária fomentou paixões, alimentou ambições, desencadeou pressões sociais, políticas e econômicas, projetando na opinião pública a falsa impressão de que a desaprovação do presidencialismo conduziria o país ao caos apocalíptco"⁷.

Essa é, aliás, na opinião de muitos constinacionalistas, a razão para a suspeita e o descrédito nos recursos às formas de democracia direta, como o plebiscito. O próprio termo "plebiscito" torna-se pejorativo — associado aos regimes ditatoriais, autoritários ou meramente demogógicos — e a maioria dos textos constitucionais da Europa do após-guerra utilizam-no exclusivamente para consultas sobre questões territoriais, reservando o termo "referendo" para todos os demais casos.

No Brasil, costuma-se identificar a ditadura do Estado Novo e o "bonapartismo getulista" como uma das formas latino-americanas de "caudilhismo plebiscitário". No meio político e jurídico francês, o plebiscito aparece como a deturpação do referendo, assim como a demagogia é a perversão da democracia. Maurice Duverger sintetiza o horror do francês à idéia do plebiscito: consiste em confiar num homem, concendendo-lhe faculdades ilimitadas de poder, identificando ou harmonizando a causa do governante com os sentimento e os interesses das classes populares. Para Mareei Prélot, o plebiscito representa a personalização monocrática do poder, o "cesarismo democrático"⁸.

É nesse sentido que a chantagem do caos, assim como a identificação rígida entre a consulta popular e a figura do governante, desnatura o caráter democrático do plebiscito. É o que pode ocorrer, na atual conjuntura brasileira, se a opção parlamentarista for defendida, única e exclusivamente, como uma "saída para a crise" (como em 1961), como um voto de desconfiança na figura dos últimos presidentes (Sarney, Collor e mesmo Itamar), confundindo-se a pessoa com a instituição. Ou, ainda, se a opção presidencialista significar apenas adesão eleitoreira às candidaturas dos "presidenciáveis".

A segunda questão, intimamente relacionada com a primeira, se refere ao abuso do poder econômico e da propaganda nos meios de comunicação.

Convém lembrar que a campanha de 1962 foi longa e custosa, financiada por banqueiros e empreiteiros vinculados aos interesses da aliança partidária PSD-PTB e, portanto, favoráveis ao presidencialismo. Segundo Afonso Arinos, a organização da campanha estava nas mãos de seus conterrâneos — o jovem banqueiro José Luis de Magalhães Lins e o governador mineiro — além de governadores de outros estados, aspirantes à sucessão presidencial. Não se tem notícia de qualquer controle pela Justiça Eleitoral, apesar das denúncias da oposição, a qual contava com seus grandes financiadores contra o presidencialismo — aliás, contra Goulart, porém sem os recursos mais atraentes da situação⁹.

Quanto ao uso dos meios de comunicação, é um autor insuspeito de conservadorismo anti-Jango, como o historiador Edgar Carone, quem relata que o governador da Guanabara (notório inimigo do governo federal) teve "sua fala pela televisão vetada, e quatro outros deputados da UDN são censurados e proibidos de se utilizarem dela. A proibição do uso dos meios de comunicação — fato raro na época — levanta celeuma e a crise se aprofunda ainda mais"¹⁰.

Aliás, é o primeiro-ministro do gabinete vigente em 1962, Hermes Lima, quem declara em suas memórias: "Marcado para o dia 6 de janeiro o referendum, nenhuma campanha pela manutenção do sistema parlamentar ocorreu, ao passo que o presidente, pois era chefe de um dos grandes partidos, jogou todo o seu prestígio na batalha eleitoral. Ele liderou o retorno movido pelo sentimento não apenas de reconquista de prerrogativas pessoais, mas também de um serviço à causa do sistema que reputava mais adequado à formação política do país"¹¹.

À lembrança desses fatos soma-se a atual crise de credibilidade do governo e das campanhas eleitorais, além da própria desmoralização da ação política — entendida como "politicagem". A intensidade de denúncias, comprovadas, de abuso do poder econômico na campanha do candidato vitorioso nas últimas eleições presidenciais, por exemplo, justifica a suspeita sobre a lisura da campanha para o plebiscito de 1993. A suspeita se avoluma com o reconhecimento de omissão por parte da Justiça Eleitoral no caso dos crimes eleitorais de 1989 e 1990¹².

Trata-se, portanto, de um ponto crucial para a organização da campanha para o plebiscito de 1993: definir claramente a identificação dos recursos e suas fontes, inclusive se forem "representantes" de grupos de interesses. A distinção entre financiamento de campanhas eleitorais e financiamento de campanhas para consultas populares (referendo, plebiscito, iniciativa popular) não deve ser motivo para diferenciar o controle. É bem verdade que nas primeiras está em causa uma pessoa e, nas segundas, uma proposta. No entanto, a distinção será meramente aparente, ainda mais em eleições majoritárias, quando, em princípio, cada candidato encarna uma causa, um programa (mesmo que simplesmente "retórico"), sobretudo quando há dois turnos de votação.

Se está prevista a fiscalização dos limites de gastos em campanhas eleitorais, além da igualdade de acesso aos meios de comunicação de massa — através da propaganda eleitoral gratuita — o mesmo deve ocorrer para as campanhas das consultas populares. É o que se observa em muitos países, como Suíça, Itália e Estados Unidos, mas também no Chile e no Uruguai.

Concluindo: é imprescindível que a regulação do instituto do plebiscito, visando a sua implantação efetivamente democrática, leve em consideração o seguinte:

1. a fiscalização dos gastos durante a campanha, pela Justiça Eleitoral, o que inclui registro da identidade dos membros componentes de pessoa jurídica e da origem dos recursos, pecuniários ou não, a serem utilizados na campanha.

2. propaganda gratuita na televisão e no rádio, com igualdade de tempo para os partidários de cada lado da questão¹³.

• 1 Maria Victoria Benevides: A Cidadania Ativa (Referencio, plebiscito e iniciativa popular), Ed. ática, SP, 1991.
• 2 Fábio Konder Comparato: "O Plebiscito do art. 2Âş do ADCT". in Estudos Constituáonais, OAB, Brasília, 1992, pp. 67-84.
• 3 Ver, de Levi Carneiro: Uma Experiência de Parlamentarismo, Ed. Martins, S.P., 1965 e,
• de Walter Costa Porto, O voto no Brasil, Ed. do Autor, Brasília, 1989.
• 4 Afonso Arinos de Mello Franco: Planalto (memórias), Ed. José Olympio, RJ, 1968, pp. 229-230 5ldem, p. 237
• 7 Raul Machado Horta: "Tendências atuais e Regimes de Governo", em Revista Brasileira de Estudos Politicos, nş 66, janeiro de 1988, p. 157
• 8 Mauricice Duverger: Insútuitions Politiques et Droit ConsútutionneU PUF, Paris, 1970;
• Paulo Bonavides: Ciência Política, Ed. Forense, RJ., 1983;
• Mareei Prélot: Sociologie Politiqut, Dalloz, Paris, 1973.
• 10 Edgar Carone: A república liberal, tomo II DIFEL, SP, 1985, p. 189
• 11 Hermes Lima: Travessia, Ed. José Olympio, RJ, 1974, p. 254
• 12 Ver os jornais O Globo, de 14/06/92, p. 12 e Folha de S.
• Paulo de 10/06/92, p. 1 - 4.
• Ver ainda, a documentação jornalística publicada na Revista do Instituto de Estudos Brasileiros, nş 32 especial, USP, 1991.

*

Versão revista de texto apresentado ao Seminário sobre Plebiscito e Revisão Constitucional, patrocinado pelo Conselho Federal da OAB, Brasília, 25 e 26 de junho de 1992. Este texto faz parte de um projeto individual de pesquisa apoiado pelo CNPq.

1

Maria Victoria Benevides:

A Cidadania Ativa (Referencio, plebiscito e iniciativa popular), Ed. ática, SP, 1991.

2

Fábio Konder Comparato: "O Plebiscito do art. 2º do ADCT".

in Estudos Constituáonais, OAB, Brasília, 1992, pp. 67-84.

Uma Experiência de Parlamentarismo

3 Ver, de Levi Carneiro: , Ed. Martins, S.P., 1965 e, de Walter Costa Porto,

O voto no Brasil, Ed. do Autor, Brasília, 1989.

Planalto

4 Afonso Arinos de Mello Franco: (memórias), Ed. José Olympio, RJ, 1968, pp. 229-230 5ldem, p. 237

6

Carneiro e Costa Porto, citados.

7

Raul Machado Horta: "Tendências atuais e Regimes de Governo", em

Revista Brasileira de Estudos Politicos, nº 66, janeiro de 1988, p. 157

8

Mauricice Duverger:

Insútuitions Politiques et Droit ConsútutionneU PUF, Paris, 1970; Paulo Bonavides:

Ciência Política, Ed. Forense, RJ., 1983; Mareei Prélot:

Sociologie Politiqut, Dalloz, Paris, 1973.

9

Afonso Arinos, cit., p. 236

10

Edgar Carone:

A república liberal, tomo II DIFEL, SP, 1985, p. 189

11

Hermes Lima:

Travessia, Ed. José Olympio, RJ, 1974, p. 254

12

Ver os jornais

O Globo, de 14/06/92, p. 12 e

Folha de S. Paulo de 10/06/92, p. 1 - 4. Ver ainda, a documentação jornalística publicada na

Revista do Instituto de Estudos Brasileiros, nº 32 especial, USP, 1991.

13

Maria Victoria Benevides, cit.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  21 Jan 2011
• Data do Fascículo
  Abr 1993