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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.28-29 São Paulo Apr. 1993

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451993000100009 

ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

 

A falácia neoliberal*

 

 

Adam Przeworski

Professor de Ciência Política na Universidade de Chicago e coordenador do Center for Rationality, Ethics and Society na mesma universidade

 

 

Esta é uma era da ideologia. Vários países, na Europa do Leste e em outros lugares, deram início recentemente ao maior experimento com inspiração ideológica desde que Stalin iniciou a industrialização forçada da União Soviética em 1929. Ainda que o espírito dominante faça eco à frase de Konrad Adenauer, "nada de experiências", as transformações econômicas que se têm em vista nesses países ironicamente espelham o projeto comunista. Elas implementam um projeto intelectual, um projeto traçado no interior do universo acadêmico norte-americano e cuja forma é dada por instituições financeiras internacionais. Buscam-se com essas transformações efeitos radicais, com a plena inversão de todas as relações sociais vigentes. Elas oferecem uma panacéia, um elixir mágico que, uma vez tomado, curará todos os males. Substitua-se "nacionalização dos meios de produção" por "propriedade privada" e "plano" por "mercado" e a estrutura da idelogia poderá permanecer intacta. Talvez as revoluções retirem sua forma dos próprios sistemas contra os quais se dirigem.

Confrontadas com o que, não raro, é a mais grave crise econômica das suas histórias, nações de todos os quadrantes são chamadas a mergulhar e perseverar. São exortadas a mergulhar em reformas sobre as quais apenas uma coisa pode ser conhecida com segurança: elas piorarão a situação da maioria das pessoas por algum tempo. Recomenda-se enfaticamente a elas que atropelem o processo democrático, pela introdução de reformas com tal rapidez que os cidadãos não tenham tempo de se mobilizarem eficazmente contra elas. Mesmo quando as dores das reformas já se fizeram sentir os políticos são exortados a manter o curso, e na maioria o fazem. Líderes sindicais falam publicamente da sua "esperança de que haja desemprego". Ministros das finanças declaram que, se o desemprego não atingir 8 ou 10%, será "um sinal de que as reformas não estão funcionando". Líderes de governos afirmam sua determinação de persistir "apesar de todas as pressões políticas sobre nós".1

A ideologia neoliberal, gerada nos Estados Unidos e em várias agências multinacionais, sustenta que a escolha é óbvia: há somente uma via para o desenvolvimento, e ela deve ser seguida. Os proponentes dessa ideologia argumentam como se possuíssem uma visão do mundo da perspectiva do Juízo Final, um modelo geral da dinâmica política e econômica que lhes dá acesso às conseqüências últimas de todas as etapas parciais.2

No entanto esse modelo não passa de uma mistura de dados empíricos, argumentos a partir de princípios primeiros, interesse próprio e wishful thinking. Ademais, embora a idelogia do mercado pareça agora ter alcançado uma hegemonia intelectual incontestada, as virtudes dos mercados vêm sendo fortemente questionadas por desenvolvimentos recentes na teoria econômica neoclássica — precisamente o quadro de pensamento que até então dera base ao argumento de que os mercados são eficientes alocadores de recursos. As observações de que um conjunto completo de mercados é inviável e de que a informação é inevitavelmente imperfeita invalidam a defesa da eficácia da mão invisível.3 Além disso, padrões observados de crescimento econômico não podem ser explicados sem recorrer a externalidades, prejudicando assim qualquer expectativa de que mercados concorrenciais sejam eficientes em termos dinâmicos.4

Confrontada com o mundo real a ideologia do mercado não se sai melhor. A formulação temática para o simpósio do qual este texto é parte toma por referência "os Estados Unidos e as nações-chave ocidentais que foram governadas na última década por partidos conservadores, pró-empresa privada". Entretanto, se um marciano fosse assinalar os sistemas econômicos mais eficientes e humanos na Terra, ele certamente não escolheria as nações que mais confiam em mercados. Os Estados Unidos são uma economia estagnada na qual os salários reais mantêm-se constantes há mais de uma década e a renda real dos 40% mais pobres da população diminuiu. É uma sociedade desumana na qual 11,5% da população — cerca de 28 milhões de pessoas, incluindo 20% das crianças—vivem na pobreza. É a mais antiga democracia do mundo, mas tem uma das mais baixas taxas de participação eleitoral no mundo democrático, e a mais elevada população presidiária per capita no mundo. É esse o modelo a seguir?

Não cabe entender essas observações como uma defesa de padrões tradicionais de intervenção estatal, seja no capitalismo ou no socialismo; como uma argumentação contra a confiança nos mercados; ou como um ataque a reformas pró-mercado. Pretendem elas, sim, associar-se às vozes de advertência contra os perigos do zelo ideológico excessivo. Meu argumento no que segue é que ainda conhecemos pouco sobre mercados e democracias, e que o pouco que conhecemos não oferece apoio a projetos ideológicos.

 

MERCADOS E EFICIÊNCIA

Nos primeiros momentos da euforia pós-comunista na Europa do Leste o modelo a seguir parecia óbvio. No entanto, noções vagas sobre "mover-se na direção de economias 'normais'", "acolher o modelo testado pela experiência histórica das economias desenvolvidas" ou "construir uma economia de mercado como o Ocidente" não eram, não são e não podem ser suficientes para guiar o processo de transformação econômica. Economias "normais" diferem muito entre si — nos graus de intervenção estatal; no modo como se organizam suas firmas, indústrias e instituições financeiras; nos seus sistemas de negociações coletivas; e nos seus sistemas de provisão de bem-estar social. Imitar os Estados Unidos não aponta na mesma direção do que imitar a Suécia ou o Japão. Ademais, não é nada seguro que as alternativas com que se defronta a Europa oriental de fato se restrinjam àquelas já testadas em outros lugares. Para ficar num ponto, um setor estatal reformado de algum tipo provavelmente produzirá a maior parte do produto nacional nessas nações no futuro previsível. Acrescenta-se a isso que o sentimento favorável a algum tipo de sistema de autogestão pelos trabalhadores permanece forte.

Num apanhado geral as questões são: o papel do Estado na coordenação da alocação de recursos, as qualidades distributivas e concernentes ao bem-estar de estruturas alternativas de propriedade e as estratégias de desenvolvimento, quando existem. Não importa, aqui, a longa história de reflexão sobre esses problemas. Limitarei meu foco a questões de importância prática imediata para o Leste e o Sul tomados como um todo.

Aqueles que esperam do mercado a coordenação de atividades econômicas para gerar alocações de recursos eficientes intertemporalmente presumem a verdade da proposição — conhecida como o primeiro teorema da economia de bem-estar — de que mercados concorrenciais são suficientes para gerar eficiência. Mas essa crença foi minada pelo desenvolvimento da economia dos mercados incompletos e da informação imperfeita. Na formulação de Joseph Stiglitz, "pode ser que a mão invisível de Adam Smith se assemelhe mais aos novos trajes do imperador: invisível porque não existe".5

O esquema dos mercados eficientes foi desenvolvido gradualmente por economistas do final do século passado e início do atual, como Leon Walras e Vilfredo Pareto, antes de ser formalizado por Kenneth Arrow e Georges Debreu em 1954.6 O modelo é simples: indivíduos sabem que têm necessidades e recursos e eles livremente produzem e trocam bens e serviços. Em condições de equilíbrio todas as expectativas dos indivíduos estão satisfeitas e todos os mercados estão "claros". Portanto, os preços pelos quais os indivíduos trocam refletem suas preferências e a escassez relativa de diversos bens e serviços; esses preços informam os indivíduos sobre todas as oportunidades que eles deixam de aproveitar. Disso resulta que os recursos são alocados de tal modo que todos os ganhos do intercâmbio são exauridos; ninguém pode melhorar sua situação sem piorar a de outro; e a distribuição de bem-estar resultante não seria alterada na vigência de uma regra de unanimidade. Essas são três definições de racionalidade coletiva (também conhecida como ótimo de Pareto).

O argumento a favor dos mercados como alocadores eficientes de recursos depende da premissa de que os mercados são "completos", ou, em outras palavras, de que existe um "mercado" para cada estado contingente da natureza. Mas, como o próprio Kenneth Arrow mostrou em 1964, essa premissa não se sustenta: alguns mercados futuros, especialmente mercados de risco, inevitavelmente são insuficientes.7 Na ausência de alguns mercados os preços deixam de sumariar todos os custos de oportunidade, o que implica que nem todos os agentes econômicos estão operando com a mesma informação. Os mercados de trabalho, de capital e de bens não são "claros", e a alocação resultante deixa margem para melhora. Ademais, como mostraram Greenwald e Stiglitz, na ausência de algum mercado, mesmo a alocação daqueles recursos para os quais existem mercados deixará de ser eficiente.8

Para examinar o efeito de reformas orientadas para o mercado sobre o crescimento precisamos distinguir três questões: 1) por que a estabilização e a liberalização (do comércio exterior e da concorrência doméstica) induzem recessões?; 2) por que certos programas de estabilização minam o crescimento futuro?; e 3) são a estabilidade e a concorrência suficientes para a retomada do crescimento?9

Programas de estabilização tendem a induzir recessões, mesmo quando não são acompanhados por liberalização. Há pelo menos duas razões para isso: a estabilização costuma ser atingida mediante a redução da demanda e a estabilização bem-sucedida eleva fortemente as taxas de juros. Além disso, a redução ou eliminação de subsídios a indústrias, a sustentação de preços e as tarifas de importação, juntamente com medidas antimonopolistas domésticas, tendem, todas elas, a deprimir as taxas de lucro sobre os investimentos e a estimular o desemprego.

Enquanto altas taxas de juros podem ser transitórias, seus efeitos se prolongam após o término do período inicial de estabilização. Como assinalou Stanley Fischer: "O investimento não se recuperará enquanto as taxas reais de juros não atingirem um nível razoável, e períodos prolongados de taxas reais de juros elevadas criam crises financeiras e bancarrotas mesmo para firmas que seriam viáveis em níveis razoáveis da taxa de juro".10

A segunda razão pela qual programas de estabilização freqüentemente minam as perspectivas de crescimento futuro foi elucidada por Vito Tanzi, que observou que cortes no consumo feitos sob a pressão de crises fiscais tendem a não discriminar entre consumo do governo e investimento público. Após examinar vários casos em que políticas de estabilização minaram a capacidade de crescimento, Tanzi concluiu: "Em todos esses exemplos, a oferta foi reduzida, criando desequilíbrios que, com o tempo, manifestaram-se na forma de demanda excessiva. Nesses casos, políticas de administração da demanda teriam por si próprias reduzido os sintomas desses desequilíbrios mas não teriam eliminado as causas. Assim, programas de estabilização poderão suceder-se uns aos outros sem gerarem um ajuste durável".11

Com efeito, projetos de investimento freqüentementre são politicamente mais fáceis de cortar do que serviços do governo ou o emprego público. Tanto os investimentos públicos em infra-estrutura quanto medidas para induzir o investimento privado sofrem reduções, com o que se diminui a oferta futura.

Finalmente, mesmo quando são bem-sucedidas em seus próprios termos, as reformas orientadas para o mercado dificilmente gerarão condições favoráveis ao crescimento. A teoria econômica neoclássica pouco tinha a dizer sobre o crescimento. Suas preocupações eram predominantemente estáticas, e quem leu Schumpeter sabe que a eficiência estática é um critério pobre de bem-estar. Economias dinâmicas não são eficientes no sentido estático; elas usam várias técnicas, com relações custo/benefício diferentes. Por sua vez, a questão de se um mercado concorrencial gera eficiência dinâmica é altamente complexa. A teoria que surgiu da economia neoclássica, o modelo Solow-Swan de crescimento exógeno, sustentava que o equilíbrio concorrencial é eficiente, mas também que ele conduz à estagnação da renda na ausência de crescimento populacional e de mudança técnica exógenos. Essa teoria predizia que os níveis de desenvolvimento econômico de todas as nações deveriam convergir, o que não ocorre.12 Modelos recentes oferecem uma explicação endógena para o crescimento econômico, mas nessas teorias o equilíbrio concorrencial deixa de ser eficiente.13 O "motor do crescimento" é um conjunto de externalidades na educação, nas qualificações, na tecnologia e assim por diante. Mercados concorrenciais, nos quais as firmas não detêm um retorno integral das suas aplicações, tendem a subministrar os fatores que geram essas externalidades.

 

O ESTADO E O CRESCIMENTO ECONÔMICO

Em conseqüência, o presente estado da teoria econômica não sustenta a conclusão de que mercados concorrenciais são suficientes, seja para alocar recursos eficientemente seja para gerar crescimento. Quer tomemos a teoria dos mercados incompletos, com suas assimetrias informacionais; ou a teoria do crescimento endógeno, com retornos constantes a um mesmo fator e a externalidades; ou a teoria do intercâmbio não-walrasiano, sempre encontraremos argumentos neoclássicos que sugerem a necessidade de alguma intervenção estatal para o crescimento. A noção de que o mercado por si próprio é capaz de alocar eficientemente recursos é puramente hortativa.14

A lição central das teorias de crescimento endógeno é a da importância da educação, seja ela medida por taxas de matrículas ou por índices como a alfabetização. A educação primária feminina tem retornos particularmente altos em termos de crescimento per capita. Embora não pareçam existir estudos estatísticos similares no tocante a dispêndios com saúde, o World Development Report do Banco Mundial para 1991 cita impressionantes sinais dos efeitos detonadores de produtividade de programas de saúde, assim como da forte correlação estatística entre maior igualdade na distribuição de renda e crescimento mais rápido.

O efeito do investimento público sobre o crescimento é um tópico demasiado controverso para ser tratado de modo sumário.

Entretanto, pesquisas recentes resumidas por Gene Grossman mostram que os governos deveriam dedicar-se a investimentos infra-estruturais não oferecidos eficientemente por agentes privados e deveriam tomar medidas no sentido do aumento da taxa de lucro de projetos privados.15Esse papel incluiria uma política industrial seletiva, que contemplasse taxas de crédito preferenciais para indústrias de alta tecnologia (nas quais a taxa de lucro do mercado é muito mais baixa do que a taxa social); também para projetos afetados por altos custos de entrada, substanciais economias de escala ou curvas de aprendizado acentuadas; e para projetos com perdas nas relações interfirmas devido a externalidades e a assimetrias de informação entre compradores e produtores. Outros resultados recentes, obtidos por economistas como Robert Barro e Ronald Findlay, reforçam a idéia de que algum nível intermediário de investimento e emprego públicos — muito abaixo de 100, mas também muito acima de zero — é o ótimo para o crescimento econômico.16

Essas descobertas relativas ao papel do Estado na promoção e sustentação do desenvolvimento suscitam a questão institucional fundamental, sobre como organizar instituições estatais de tal modo que apenas intervenham quando isso for apropriado. Economistas neoliberais como Robert Tollison e George Stigler lembram que a capacidade do Estado de se envolver em atividades produtivas ou favorecer diferencialmente projetos privados facilmente pode dar ensejo à conduta em busca de renda.17 Mas enquanto a questão sobre as regras e estruturas institucionais socialmente ótimas permanece aberta, seria equivocado responder que o Estado deveria ser proibido de qualquer intervenção discricionária, limitando-se seu papel à promoção da "liberdade da empresa individual". Não será fazendo de conta que o Estado possa ser de alguma forma ¡solado da economia que se poderão resolver problemas de desenho institucional, mas eles têm que ser enfrentados como tais.

Da mesma forma, questões institucionais não podem ser limitadas ao papel "do Estado". Qualquer economia capitalista, na qual os mercados inevitavelmente são incompletos e os agentes econômicos particulares têm acesso a informação diferenciada, inclui vários tipos de atores principais e de seus agentes: gerentes e empregados, proprietários e gerentes, credores e empresários, cidadãos e políticos. O desempenho de determinadas firmas—e, no limite, da economia como um todo—depende do desenho de instituições que regulem essas relações. Interessa que os empregados tenham incentivos e possam ser monitorados para a maximização de esforços; que os gerentes tenham incentivos e possam ser monitorados para a maximização de lucros; e que o Estado tenha incentivos e possa ser monitorado para resistir à pressão de firmas débeis ou de interesses específicos. Referir-se ao "mercado" como o objeto da "intervenção estatal" obscurece as questões reais. O problema em causa não se reduz ao confronto do "mercado" contra o "Estado", mas concerne a específicos mecanismos institucionais capazes de oferecer a determinados agentes econômicos, incluindo o Estado, incentivos e informação que os levem a se conduzir de uma maneira coletivamente racional.18

As conseqüências práticas de não se considerarem essas questões são mais bem ilustradas pelas peripécias da privatização na Europa do Leste. O antigo ministro das Finanças polonês Leszek Balcerowicz defendeu a privatização do seguinte modo: "Uma economia de mercado baseada na ampla participação de diferentes formas de propriedade privada propicia o mais elevado grau de eficácia — entre todos os sistemas econômicos conhecidos na prática — no uso dos recursos materiais e espirituais de uma sociedade. Em conseqüência, gera a mais rápida melhora do padrão de vida dos cidadãos. Isso se dá porque a economia de custos, a boa organização do trabalho, a alta qualidade da produção, a busca efetiva de novos mercados e o desenvolvimento e progresso técnicos são do interesse dos proprietários que dirigem o trabalho das empresas".19

Esperanças desses tipos relativamente à privatização repousam sobre três premissas falsas: 1) de que a propriedade privada resolverá os problemas das relações entre atores principais e agentes, forçando os gerentes à maximização dos lucros; 2) de que o mercado é uma fonte de incentivos para os empregados mais do que uma fonte de informação para os gerentes; e 3) de que haverá disponibilidade de capital suficiente para infundir investimento em firmas recém-privadas. As duas primeiras premissas baseiam-se em concepções do capitalismo próprias ao século XIX. Para se perceber a falha na última premissa basta uma contabilidade elementar: dado que as poupanças privadas na Europa do Leste não excedem 10% do estoque de capital, e supondo-se que estrangeiros comprarão no máximo outros 10%, de onde virá o resto do capital? Como resultado de tais equívocos a Polônia gastou dois anos no debate sobre a privatização, deixando na incerteza o status das empresas estatais, que continuam a produzir cerca de 70% do produto nao-agrícola.

 

DEMOCRACIA E DESEMPENHO ECONÔMICO

Certamente gostaríamos de concordar com a Conferência de Bonn sobre Cooperação Econômica na Europa quando sustenta que "instituições democráticas e liberdade econômica fomentam o progresso econômico e social". Dado, contudo, o estado presente dos conhecimentos, não sabemos se isso é verdade. A premissa subjacente é que a democracia salvaguarda direitos de propriedade e que estes, por seu turno, fomentam o crescimento econômico ao diminuírem o risco para os investidores. Pode ser, como sustentaram alguns, que direitos seguros de propriedade promovam o crescimento. No entanto, mesmo se a democracia promove o crescimento, deverá ser por razões outras do que a sua garantia de direitos de propriedade. Ademais, não sabemos se a democracia promove o desenvolvimento econômico, se o impede, ou se lhe é irrelevante.

Os dados estatísticos são inconclusivos e os estudos que os produziram têm falhas graves. Eu examinei dezessete estudos, que geraram vinte conclusões (alguns distinguiam áreas ou períodos separados).20 Dentre eles oito encontraram evidências em favor da democracia e oito em favor do autoritarismo; os outros quatro não encontraram diferença. Ainda mais desconcertante é que, entre os 11 resultados publicados em 1987 ou antes, oito concluíam que regimes autoritários cresciam mais rapidamente, enquanto nenhum dos nove resultados publicados após 1987 dava apoio a essa conclusão. Como essa diferença não parece ser imputável a amostras ou períodos, só nos resta entregar-nos a cogitações sobre a relação entre estatística e ideologia. Devido a certos problemas técnicos eu de qualquer forma hesito em atribuir muito significado a esses resultados. Portanto, não estou sugerindo que a democracia gera desempenho econômico inferior— mas só que ainda não conhecemos os fatos.

A democracia pode promover crescimento econômico por uma variedade de razões. Por exemplo, porque é eficiente quanto à informação, no sentido de punir os maus governantes e de recompensar os bons.21 Mas a democracia como tal não consiste necessariamente numa salvaguarda de direitos de propriedade.

O mercado é um sistema pelo qual recursos escassos são alocados a usos alternativos por decisões descentralizadas. Entretanto, no capitalismo a propriedade é institucionalmente distinta da autoridade: os indivíduos são simultaneamente agentes no mercado e cidadãos. Como resultado, há dois mecanismos pelos quais recursos podem ser alocados para usos e distribuídos entre os domicílios — o mercado e o Estado. O mercado é um mecanismo pelo qual os indivíduos "votam" por alocações com os recursos que possuem, recursos que sempre são distribuídos desigualmente; o Estado é um sistema que aloca recursos que não são de sua propriedade, com direitos distribuídos de modo diverso que no mercado. Nessas circunstâncias, só por um golpe de sorte os dois mecanismos conduzirão ao mesmo resultado. A alocação de recursos que os indivíduos preferem como cidadãos geralmente deixa de coincidir com a alocação a que eles chegam através do mercado.

A regra democrática "um cidadão, um voto" exacerba essa divergência, ao igualar o direito de influenciar a alocação de recursos através do Estado. Não é de surpreender que as distribuições de consumo produzidas pelo mercado divirjam daquelas coletivamente preferidas pelo eleitorado, visto que a democracia oferece, àqueles que são pobres, oprimidos, ou de algum outro modo insatisfeitos com a distribuição inicial de dotações, uma oportunidade de buscar compensação pela via do Estado. Dotados de poder político na forma do sufrágio universal, aqueles que sofrem em conseqüência da propriedade privada tentarão usar esse poder para redistribuir riqueza. Formulado em termos técnicos: se o voto mediano é decisivo, e se a distribuição de renda gerada pelo mercado é distorcida, ampliando o segmento das rendas mais baixas como sempre é, então a regra majoritária demandará uma igualdade de rendas.22

A questão do impacto da democracia sobre a instituição da propriedade privada estava no centro dos debates sobre os direitos de voto e de associação na Europa ocidental e na América do Norte durante o século XIX. Os conservadores concordavam com os socialistas em que a democracia — especialmente o sufrágio universal e o direito de organização dos trabalhadores — necessariamente ameaçaria a propriedade. Madison, Macaulay, Ricardo e Marx concordavam todos em que as pessoas com pouca ou nenhuma propriedade usariam seus direitos políticos para expropriar as com mais propriedade, com o que minariam o capitalismo. O filósofo escocês James Mackintosh predisse em 1818 que, se as "classes laboriosas" ganhassem o direito de voto, "uma animosidade permanente entre opinião e propriedade deverá ser a conseqüência". David Ricardo estava disposto a estender o sufrágio somente "àquela parte [do povo] da qual não se possa esperar que tenha um interesse em subverter o direito de propriedade".23 No seu discurso de 1842 sobre os cartistas, Thomas Babington Macaulay apresentou o sufrágio universal como o fim da propriedade e portanto de toda civilização.24 Oito anos mais tarde Karl Marx exprimiu a mesma convicção de que a propriedade privada e o sufrágio universal são incompatíveis.25

Vistas retrospectivamente essas conclusões obviamente eram demasiado fortes. Há no mundo atual catorze nações que permaneceram continuamente capitalistas e democráticas durante o último meio século. Se contudo "o povo" (na sua acepção oitocentista de entidade singular) é soberano, pode ocorrer que ele prefira uma alocação e distribuição de recursos que divirja do resultado do mercado. Para citar Brian Barry, "é precisamente porque o mercado é incompatível com a introdução de considerações de justiça distributiva que ele não pode ser aceito como o árbitro da distribuição da renda". Como bem formulou Diane Elson, no mercado "a escolha em pequena escala não proporciona a escolha em grande escala"; os indivíduos podem escolher, mas a sociedade não pode.26 E a sociedade, pelo que eu entendo todo o povo de um país agindo através de um processo democrático, pode decidir coletivamente que outros bens que não aqueles maximizados pelo mercado deveriam ser a meta do desenvolvimento. A democracia inevitavelmente ameaça os "direitos de propriedade".

As democracias, contudo, não são uniformes. Sistemas de representação, arranjos para dividir e supervisionar o poder, métodos para organizar interesses, doutrinas legais e os direitos e obrigações associados à cidadania diferem significativamente ao longo de regimes nos quais partidos competem e indivíduos gozam de direitos políticos. No seu conjunto essas diferenças geram efeitos que, a despeito de dois mil anos de reflexão e investigação, ainda são mal compreendidos.

Mais especificamente, precisamos conhecer as condições sob as quais as instituições democráticas operam e se mantêm. Por "operam" entendo que elas alcancem efeitos tão amplamente desejados como crescimento econômico, segurança material, liberdade de violência arbitrária, e assim por diante. Por "se mantêm" entendo que elas absorvem e de fato regulam todos os principais conflitos, de tal modo que as leis e as outras regras são mudadas apenas de maneira legal e regular. Por estranho que pareça, mesmo hoje as respostas nos escapam.

Isso não quer dizer que não haja pistas. Por exemplo, estudos de economias capitalistas desenvolvidas mostram que até o início dos anos oitenta um desempenho econômico melhor era mais freqüentemente alcançado por países nos quais sindicatos abrangentes e centralizados negociavam com os empregadores na presença de um Estado controlado por um partido social-democrata. Análises estatísticas dos países do OECD mostraram repetidamente que uma desigualdade de renda mais baixa, serviços de bem-estar social mais extensivos, um trade-off mais favorável entre emprego e inflação, um trade-off mais favorável entre salários e investimentos e um trade-off mais favorável entre crescimento e políticas sociais são próprias a países que combinam sindicatos fortes com controle social-democrata sobre o governo.

Meu próprio estudo de catorze países da OECD entre 1960 mostra que o bem-estar do adulto médio, do trabalhador médio e do empregado fabril médio era mais alto em países social-democratas. (Bem-estar é definido aqui como a utilidade, tendo em conta a aversão ao risco, de uma loteria composta por renda no mercado, compensação para o desemprego e salário social). Em termos simples, os únicos países no mundo nos quais quase ninguém é pobre após impostos e transferências são aqueles que seguem políticas social-democratas.27

O que parece importar, então, para o desempenho econômico e o bem-estar social não é simplesmente "democracia" em geral mas instituições e políticas democráticas específicas. Com efeito, a questão correta não é se a democracia tal como a conhecemos se desenvolverá nos países que recentemente experimentaram um colapso do autoritarismo, mas sim que tipos de instituições democráticas poderão emergir, e com que resultados econômicos.

 

MODERNIZAÇÃO VIA INTERNACIONALIZAÇÃO?

Enquanto as causas do colapso do crescimento no conjunto do Sul e do Leste são de difícil diagnóstico, mais fácil é identificar a resposta usual a ele. O termo que melhor se aplica é "modernização via internacionalização". Diferentes forças políticas no Sul capitalista e no Leste pós-comunista não vislumbram outra alternativa senão embarcar na "passagem Noroeste" — uma via que conduziria suas sociedades ao "Primeiro Mundo", ao "Norte" para alguns, a "Oeste" para outros. Trata-se de uma estratégia para tentar adotar os padrões políticos, econômicos e culturais (democracia, mercados e individualismo consumista) dominantes no mundo capitalista avançado. Modernização torna-se sinônimo de internacionalização.

O programa político e econômico que guia as forças políticas mais importantes no conjunto da Europa do Leste consiste em "juntar-se ao Ocidente" ou "reentrar na Europa". Baseia-se esse programa no que poderíamos denominar "o silogismo leste-europeu". A premissa maior desse silogismo é "se não fosse o comunismo seríamos como o Ocidente". A premissa menor é "agora o comunismo se foi". A conclusão não apenas assevera que a Europa oriental deveria adotar o modelo ocidental e o fará, como também promete que esse modelo irá gerar a riqueza e o encanto do capitalismo desenvolvido. Concepções semelhantes são correntes na América Latina, como atesta a promessa do presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari, de conduzir seu país ao "Primeiro Mundo", ou das falas do presidente brasileiro Fernando Collor de Mello sobre a "integração competitiva".

Essa estratégia parece sem precedentes na história. Todas as tentativas anteriores de modernização concebiam o desenvolvimento como um projeto ligado à independência nacional, econômica e política. Todos os líderes modernizadores anteriores asseveravam a importância das culturas nacionais, invocavam instituições políticas consistentes com as tradições nacionais e tinham em vista um crescimento liderado por indústrias nacionais e orientado para mercados locais.28 Em contraste, a estratégia da modernização pela internacionalização explicitamente aceita uma submissão pelo menos parcial da soberania nacional nos domínios político, econômico e cultural. Essa estratégia abre os mercados locais à penetração estrangeira, abole as barreiras culturais e busca moldar as instituições políticas conforme modelos desenvolvidos em outros lugares. A Coca-Cola não é mais a droga imperialista mas o néctar da prosperidade universal.

A história mostra que, mesmo naqueles casos em que a modernização foi uma estratégia de desenvolvimento nacional autônomo, ela tende a criar enormes tensões, ao gerar mudanças na distribuição de renda, deslocamentos nas relações de poder e transformações culturais profundas. Longe de escapar dessas tensões, a busca da modernização pela internacionalização na realidade as exacerba. Há duas razões para isso. A primeira reside na natureza competitiva dessa estratégia: não é possível que todos os países tenham simultaneamente um balanço de pagamentos positiva. A corrida pela modernização inevitavelmente terá seus vencedores e seus perdedores. Ademais, os vencedores e os perdedores não serão Estados nacionais mas regiões, setores, indústrias e grupos sociais específicos. A conseqüência será um acentuado aumento da desigualdade regional, setorial e social entre nações e no interior delas. Ao mesmo tempo, essa estratégia exige dos governos nacionais que abram mão de alguns dos instrumentos tradicionais da política econômica. Eles são levados a fixar taxas de câmbio, a ajustar a demanda à dos seus parceiros comerciais, a se submeterem a várias metas e condições estabelecidas pelos credores internacionais. Em conseqüência, os governos nacionais sofrem um sério declínio da sua capacidade de compensar os perdedores e de administrar tensões em geral. A democracia também sofre quando decisões que outrora eram controladas por autoridades nacionais eleitas passam para as mãos de atores que não podem ser nomeados ou removidos mediante o voto. A combinação de crescente desigualdade e decrescente soberania nacional ameaça exacerbar conflitos sociais e enfraquecer instituições democráticas nascentes.

O estilo de formular políticas inerentes aos programas neo-liberais de reforma econômica contribui para isso da seguinte maneira. Sendo dolorosa a "cura" neoliberal, com custos sociais significativos, as reformas tendem a ser iniciadas a partir de cima e desencadeadas de surpresa, independentes da opinião pública e sem a participação de forças sociais organizadas. As reformas tendem a ser postas em vigor por atos arbitrários ou empurradas através de legislativos sem quaisquer mudanças que reflitam a divergência de interesses e opiniões. O estilo político de implementação tende no sentido do governo por decreto; os governos tentam mobilizar suas bases de apoio, ao invés de aceitar os compromissos que resultariam da consulta pública. No final, a sociedade fica sabendo que pode votar mas não escolher; legislativos são levados à impressão de que não têm papel a desempenhar na elaboração de políticas; partidos políticos, sindicatos e outras organizações nascentes aprendem que suas vozes não contam. O caráter autocrítico dessas reformas "estilo Washington" ajudam a minar as instituições representativas, a personalizar a política e a engendrar um clima em que a política fica reduzida a trapaças, ou então inflada numa busca de redenção. Assim, mesmo quando as políticas neoliberais fazem sentido economicamente elas debilitam as instituições representativas. Na Polônia, as quatro instituições que gozavam da maior confiança dos cidadãos quando o primeiro governo pós-comunista assumiu em 1989 eram as duas casas do Parlamento, o governo Mazowieski e a Igreja Católica. Ao cabo de dezoito meses de reformas econômicas, as três instituições que gozavam de maior confiança eram as Forças Armadas, a polícia e a Igreja, nessa ordem.

A constatação da freqüência dos fracassos de estratégias de modernização no passado induz à sobriedade. Integrar o clube primeiro-mundista da democracia e da prosperidade é proeza nada desprezível. Desde a Segunda Guerra Mundial apenas a Grécia, o Japão, Portugal e Espanha o fizeram. A Coréia do Sul e Formosa talvez estejam no limiar; certamente são os modelos que todos querem imitar. Ainda que tais realizações não sejam impossíveis, elas têm sido extremamente raras.

Será o caminho rumo ao Primeiro Mundo a única alternativa disponível para os países menos desenvolvidos do Leste e do Sul? É viável economicamente essa estratégia? Pode ela obter e manter apoio político local em face dos severos deslocamentos causados pela transformação econômica e os custos sociais resultantes? Que tipo de forças culturais, nacionalistas ou religiosas possivelmente serão desencadeadas por essa estratégia? Aonde poderá ela levar, econômica e politicamente? Que tipo de ordem internacional ela criará? Que ocorrerá se e quando essas estratégias deixarem de gerar prosperidade?

Meu argumento ao longo deste texto foi somente o de que devemos levar a sério essas questões. Liberdade e segurança material são coisas altamente apreciadas pela maioria das pessoas, mas o zelo ideológico apenas tende a aumentar o sofrimento humano — e muitas das receitas de políticas atualmente em voga baseiam-se em nada mais do que zelo. Sempre que eu me candidato a um financiamento governamental para pesquisa exige-se de mim que assine um compromisso de que não farei experiências com seres humanos. Eu gostaria que os governos tivessem que fazer o mesmo.

 

 

*Przeworski, A. The Neoliberal Fallacy" Journal of Democracy, julho de 1992, pp. 45-50.         [ Links ] Tradução de Gabriel Cohn.
1 A primeira afirmação, por Barbara Labuda, uma dirigente do Solidariedade e depurada, é citada em Domaranczyk, 100 dni Mazowieckiego, Varsóvia, 1990. A segunda é do ministro da Economia da Tcheco-Eslováquia, Vladimir Dlouy, citado no Financial Times, de Londres, 6 de fevereiro de 1991; a terceira é do antigo ministro das Finanças polonês Lesek Balcerowiz, Financial Times* 16 de julho de 1990.
2 Essa posição é desconcertante, dada a fragilidade do conhecimento no qual se baseia tanto esse conselho quanto o dinheiro que segue as palavras. A leitura dos sucessivos Development Reports do Banco Mundial revela sólida pesquisa que fala em favor da mobilização das poupanças públicas, apóia a importância da igualdade de renda e dos dispendios em educação e saúde para o crescimento econômico, e salienta as advertências acerca dos perigos da desregulação financeira e da liberalização do comércio fora de hora. No entanto as recomendações de políticas são unânimes na insistência nas virtudes dos mercados. O mesmo aplica-se ao Fundo Monetário Internacional. Algumas das análises mais céticas das políticas do FMI provêm dos seus próprios pesquisadores, cujo trabalho tem pouco ou nenhum impacto discernível nas políticas do Fundo. Vejam-se em especial os estudos coligidos em Blejer, M. e Chu, K. (eds.), Fiscal Policy, Stabilization, and Growth in Developing Countries, Washington, D.C., International Monetary Fund, 1989.         [ Links ]
3 Stiglitz, J. A. "Whither Socialism? Perspectives from the Economics of Information" (Wicksell Lectures, Estocolmo, 1990) e "The Invisible Hand and Modern Welfare Economics" (National Bureau of Economic Research,         [ Links ] Working Paper nº 3 641, 1991).         [ Links ]
4 Lucas, Jr., R. E. "On the Mechanics of Economic Development," Journal of Monetary Economia 22 (1988): 3-42.         [ Links ]
5 Sitglitz, J. "Whither Socialism?" 12.         [ Links ]
6 Arrow, K., e Debreu, G. "Existence of an Equilibrium for a Competitive Economy," Econometrica 22(1954): 256-90.         [ Links ]
7 Arrow, K. "The Role of Securities in the Optimal Allocation of Risk-Bearing", Review of Economic Studies 31 (1964): 91-96.         [ Links ]
8 Greenwald, B., e Stiglitz, J.E. "Externalities in Economics with Imperfect Information and Incomplete Markets", Quartefy Journal of Economics 90 (1986): 229-64.         [ Links ]
9 A presente discussão segue quase literalmente Bresser Pereira, L.C., Maravall, J.M.; e Przeworski, A. Economic Reform in New Democracies, Cambridge University Press, NY, 1992,         [ Links ] onde o leitor pode encontrar provas para os pontos aqui desenvolvidos.
10 Stanley Fischer et al., orgs. Lessons of Economic Stabilization and Its Aftermath (Cambridge: MIT Press, 1991), 404-5.         [ Links ]
11 Vito Tanzi, "Fiscal Policy, Stabilization and Growth", in Blejer and Chu org., op. cit., 30.
12 Ver a discussão entre Bradford DeLong e William Baumol sobre "Productivity Growth, Convergence and Welfare" in American Economic Review78 (1988): 1 138-59.         [ Links ]
13 Ver Lucas, op.cit: Becker, G. et al, "Human Capital, Fertility, and Economic Growth", Journal of Political Economy 98 (1990): 12-38;         [ Links ] e Romer, P.M. "Endogenous Technical Change"', Journal of Political Economy 98 (1990): S71-S103.         [ Links ]
14 Murrell, P. "Can Neoclassical Economics Underpin the Reform of Centrally Planned Economies?", Journal of Economic Perspectives 5 (1991): 59-76.         [ Links ]
15 Grossman, G. "Promoting New Industrial Activities: A Survey of Recent Arguments and Evidence", OECD Economic Studies 14 (Primavera 1990): 87-125.         [ Links ]
16 Barro, R. "Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth", Journal of Political Economy 98 (1990): S103-25;         [ Links ] Finlay, R. "The New Political Economy: Its Explanatory Power for the LDCs", Economics and Politics 2 (1990): 193-221.         [ Links ]
17 Ver Stigler, G. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975);         [ Links ] e Tollison, R.D. "Rent Seeking: A Survey", Kyklos 35 (1982): 575-602/.         [ Links ]
18 Esta formulação seminal do problema é de Hurwicz, L. — The Design of Resource Allocation Mechanisms", American Economic Review 63 (1973): 1-30.         [ Links ]
19 Gazeta wyborcza (Vasórvia), 13 de julho de 1990 (meu grifo).
20 Przeworski, A. "Party Systems and Economic Development", tese de doutorado, Northwestern University, 1966;         [ Links ] Adelman I., e Morris, C. Society, Politics, and Economic Development (Baltimore: Johns Hopkings University Press, 1967);         [ Links ] Dick, W.G. "Authoritarian versus Non authoritarian Approaches to Economic Development," Journal of Political Economy 82 (1974): 817-27;         [ Links ] Huntington, S.P., e Domínguez, J.I. "Political Development," in Greenstein, F.J., e Polsby, N.W. (eds.), Handbook of Political Science, vol. 3 (Reading,: Addison-Wesley, 1975);         [ Links ] Marsh, R.M. "Does Democracy Hinder Economic Development in the Latecomer Developing Nations?" Comparative Social Research 2 (1979): 215-48;         [ Links ] Weede, E. "The Impact of Democracy on Economic Growth: Some Evidence from Cross-National Analysis," Kyklos 36 (1983): 21-39;         [ Links ] Kormendi, R.C., e Meguire, P.G. "Macroeconomic Determinants of Growth," Journal of Monetary Economics 16 (1985): 141-63;         [ Links ] Kohli, A. "Democracy and Development,"Lewis, J.P., e Kallab, v. (eds.)» Development Strategies Reconsidered(New Brunswick: Transaction Books, 1986);         [ Links ] Landau, D. "Government and Economic Growth in the Less-Developed Countries: An Empirical Study for 1960-1980", Economic Regime Type for Public Policy Outputs", Comparative Political Studies 20 (1987): 98-124;         [ Links ] Marsh, "Sociological Explanations of Economic Growth," Studies in Comparative International Research 13 (1988): 123-41;         [ Links ] (...) (...) Scully, G.W. The Institutional Framework and Economic Development," Journal of Political Economy 96 (1988): 652-62;         [ Links ] Barro, RJ. "A Cross-Country Study of Growth, Saving, and Government" (NBER Working Paper 2855, 1989);         [ Links ] Grier, K.B., e Tullock, G. "An Empirical Analysis of Cross-National Economic Growth, 1951-80," Journal of 'Monetary Economia 24 (1989): 259-76;         [ Links ] Remmer, K. "Democracy and Economic Crisis: The Latin American Experience", World Politics 42 (1989-90): 315-35;         [ Links ] Pougerami, The Political Economy of Development: An Empirical Investigation of the Wealth Theory of Dtmocncy," of T heoretical Politics 3 (1991): 189-211.         [ Links ]
21 O'Flaherty, B. "Why Are There Democracies? A Principal Agent Answer," Economia and Politics 2 (1990): 133-55.         [ Links ]
22 Meltzer, A.H. e Richard, S.F. "A Rational Theory of the Size of Government," Journal of Political Economy89 (1981): 914-27.         [ Links ]
23 Mackintosh e Ricardo são citados in Stefan Collini et aL, That Noble Science of Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1983),         [ Links ] 98, 107.
24 Macaulay,T.B. Complete Writings (20 vols., Boston e Nova York: Houghton-Mifflin, 1900), 17: 263-76.         [ Links ]
25 Manc, K. The Class Struggle in France, 1848 to 1850 (Moscou: Progress Publishers, 1952), 62.         [ Links ]
26 Barry, B. The Continuing Relevance of Socialism," in idem, Democracy, Power, and Justice: Essays in Political Theory (Oxford: Oxford University Press, 1989), 529;         [ Links ] Elson, D. "Socialization of the Market," New Left Review 172 (1988), 3-44.         [ Links ]
27 Nos sete países comparados na pesquisa mais cuidados sobre esse tópico até agora, a porcentagem de pessoas que são pobres após impostos e transferências é de 4,8 (195 000) na Noruega; 5,0 (410 000) na Suécia; 6,0 (3,22 milhões) na Alemanha Ocidental; 8,8 (1,61 milhão) na Grã Bretanha; 12,1 (2,88 milhões) no Canadá; 14,5 (446 000) em Israel e 16,9 (36,88 milhões) nos Estados Unidos. Esses números são de Timothy Smeeding et aL Poverty, Inequality, and Income Distribution in Comparative Perspective, Washington, D.C., The Urban Institute, 1990.         [ Links ]
28 Isso é também verdade para a Europa do Leste. A União Soviética tentou impor suas próprias instituições políticas e integração econômica aos seus satélites da Europa oriental, mas o modelo de desenvolvimento econômico nesses países foi em grande medida autárquico: mesmo o desenvolvimento stalinista produziu grandes usinas de aço em cada país. Na medida mesma em que esse modelo era internacionalista, ele se revelou inviável, precisamente porque colidia com aspirações nacionais.