Interesses sociais e avaliação técnica de risco: o caso do metanol

Social interests and technical risk estimation: the case of methanol

QUALIDADE DE VIDA

Interesses sociais e avaliação técnica de risco: o caso do metanol

Social interests and technical risk estimation: the case of methanol

Carlos Machado de Freitas; José Manoel Carvalho de Mello

RESUMO

O artigo examina a dinâmica das relações entre a formulação de pareceres técnicos relativos aos riscos da introdução do metanol como combustível para veículos no Brasil e sua incorporação na arena pública por um "foro híbrido"constituído por especialistas e representantes de diversos grupos de interesses.

ABSTRACT

The construction and deconstruction of technical reports about the risks of methanol as a fuel in Brazil are examined from the perspective of the constitution in the public arena of a "hybrid forum" of experts and representative of various interest groups.

Em 1976 um acidente em uma indústria química de Sevezo, na Itália, lançou na atmosfera uma nuvem avermelhada contendo dioxina, considerada uma das substâncias químicas mais perigosas ao homem. A primeira atitude das autoridades sanitárias e dos responsáveis pela indústria foi minimizar os riscos alegando que tudo estava sob controle. Porém, após a denúncia de um especialista na televisão, iniciou-se uma verdadeira batalha na arena pública, envolvendo, além dos especialistas, a Igreja, partidos políticos e a população vizinha à indústria. Após muitos debates, chegou-se a uma carta final de evacuação da área atingida, fixando um limite de tolerância à substância tóxica.¹

Em 1979, nos Países Baixos, a divulgação dos resultados preliminares de experiências realizadas em ratos acabou levando para a arena pública a retomada de um debate envolvendo o risco de câncer por exposição ao formaldeido presente nos aglomerados usados nas habitações populares. Os resultados obtidos das experiências, ao serem considerados válidos para o homem, contribuíram para o início de um debate na arena pública, envolvendo, além dos especialistas, os habitantes das casas, os agentes imobiliários e órgãos de saúde pública, até chegar-se a uma norma dos limites de exposição ao produto químico.²

Estes dois exemplos testemunham uma tendência que se tem verificado principalmente em países da Europa e nos EUA: a mobilização de pareceres técnicos na arena pública. Cabe, aqui, lembrar no que consiste um parecer técnico. Trata-se de uma conclusão emitida por especialistas, com base em metodologias, princípios e controles de qualidade próprios ao conhecimento técnico-científico e com o objetivo de analisar um dado problema e oferecer soluções alternativas. Quando envolvem aspectos referentes a análises de riscos tecnológicos, possuem cinco características principais: 1) definem quais resultados podem ser considerados adversos ou benéficos; 2) escolhem os riscos com prioridade na análise; 3) definem a magnitude dos danos e o quanto o público pode ser exposto; 4) calculam as probabilidades dos vários resultados; 5) definem quem deve ser ou não afetado pelo risco. Com base na análise de riscos tecnológicos, apresentada nesses pareceres, busca-se emitir um enunciado acerca dos mesmos. Nestes casos uma nova dinâmica nos processos decisórios que envolvem riscos tecnológicos é constituída, e os especialistas responsáveis pela elaboração dos pareceres técnicos mobilizados na arena pública vêem-se obrigados a deslocar-se do seu meio, onde as críticas de seus trabalhos são baseadas em princípios e metodologias ajustadas às complexidades e incertezas que lhe são próprias. Neste novo espaço de debate os críticos de seus trabalhos são bastante heterogêneos, envolvendo outros especialistas e não-especialistas. As fortes pressões a que são por vezes submetidos obrigados a operar sob regras e convenções que lhes são estranhas, de modo que muitas vezes são levados a adotar e defender conclusões firmes quando muitas incertezas ainda existem.

Na verdade, tendo em vista o número e a diversidade dos interesses em jogo, o que se pretende ao transformarem-se os resultados preliminares das análises de riscos tecnológicos em firmes conclusões é "endurecer" e estabilizar os enunciados que os acompanham, possibilitando assim que se convertam em diretrizes práticas inequívocas — por exemplo, em uma carta de evacuação final ou em uma norma. No ponto de estabilização de um enunciado os julgamentos subjetivos são transformados em objetivos e os resultados que os sustentam são vistos como simplesmente descritivos da realidade tal como ela é. As tentativas de desconstrução são caracterizadas como fruto de interesses políticos. Por fim, o enunciado uma vez endurecido e estabilizado acaba por ocultar a história de sua construção e os mecanismos pelos quais certas soluções em âmbito local acabam por estender-se por toda a sociedade. Neste ponto as análises de riscos e os enunciados que as exprimem nos pareceres passam a apresentar-se como de natureza puramente técnica.

A ELABORAÇÃO DE UM PARECER TÉCNICO

O debate na arena pública em tomo dos riscos à saúde que poderiam ser provocados com a introdução do metanol para suprir o déficit de álcool combustível entre o final de 1989 e o início de 1990 é um exemplo bastante expressivo de um processo desse tipo.

Com a Crise do Petróleo em 1973 e o preço do barril quadruplicando em um ano, o Brasil partiu para uma política de redução do consumo e de substituição do petróleo importado. Neste mesmo ano foi realizado em Luxemburgo um simpósio internacional sobre a poluição de monóxido de carbono na atmosfera. O seu objetivo era discutir um problema que naquele momento afetava principalmente as grandes cidades da Europa e dos EUA. Configurava-se um contexto propício à busca de combustíveis alternativos ao petróleo.

Dois anos depois, em 1975, foi lançado no Brasil o Programa Nacional de Álcool — o Pró-Álcool. Sua finalidade básica era fornecer ao mercado interno um combustível liquido alternativo à gasolina. Comparado à gasolina o álcool possuía tanto a vantagem de ser renovável como a de haver no país uma infra-estrutura de produção. Diversos interesses foram ao mesmo tempo atendidos com a implementação do programa. Os usineiros ocupariam a capacidade ociosa das usinas, atingida pela baixa demanda do açúcar no mercado internacional. A rede de distribuição de combustíveis não precisaria ser duplicada, pois a mesma existente para o petróleo poderia sem muitos custos adicionais assumir esta tarefa. A indústria automobilística não necessitaria sofrer nenhuma alteração de grande porte na sua linha de montagem já estabelecida. Por fim, para o governo federal significaria evitar o agravamento da balança de pagamentos da dívida externa do país com a compra de petróleo importado.

Porém, definidos os interesses e a atribuição de cada ator na rede que se montou para a implementação do Pró-Álcool, o que ocorreu ao longo dos anos foi uma série de desequilíbrios, em grande parte gerados pela falta de uma sólida política energética para o país. A indústria automobilística aumentei a produção de veículos a álcool em um ritmo acelerado. Em 1984 a produção destes veículos correspondeu a 85% da produção total e no final dos anos 80 chegou a 95%. Enquanto isso, a área de plantio da cana de açúcar e a produção do álcool não cresceram no mesmo ritmo, chegando a estagnar. Além do mais, na safra de 88/89, com a subida do preço do açúcar no mercado internacional, os usineiros reduziram a produção de álcool combustível, para a qual já haviam recebido subsídios, para produzir açúcar para exportar. A política de congelamento dos preços adotada pelo governo gerou um aumento no consumo de combustíveis, contribuindo para a redução dos estoques de segurança de álcool da Petrobrás de 60 para 30 dias. Em fins de 1989 configurava-se como irreversível uma crise já anunciada desde 1985: a falta de álcool combustível para os anos 90.

Diante da perspectiva de escassez do álcool combustível (etanol) um grupo de trabalhos composto por técnicos da indústria automobilística (ANFAVEA), Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), Companhia Energética de São Paulo (CESP), Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), Petrobrás, produtores de álcool e metanol, além de representantes dos Ministérios da Indústria e do Comércio (MIC) e das Minas e Energia (MME), iniciou em agosto de 1989 estudos para propor alternativas ao racionamento do etanol. A partir destes estudos foram propostas e adotadas algumas medidas, como a redução do volume de etanol adicionado à gasolina de 22% para 12% e a adição no etanol de até 10% de gasolina.

Para a CETESB, no entanto, essas medidas tinham dois inconvenientes. Em primeiro lugar, ocasionariam um aumento de até 50% do nível do altamente tóxico monóxido de carbono na atmosfera, considerado desastroso para uma cidade poluída como São Paulo. Em segundo lugar, não resolveriam o problema do déficit de. etanol, uma vez que não levariam a uma substancial economia desse combustível. Deste modo, concentraram-se estudos na alternativa de substituição da demanda de etanol por metanol.

Em setembro de 1989 a CETESB iniciou uma série de testes de laboratório com o objetivo de encontrar uma mistura que, contendo metanol, fosse equivalente ao etanol em termos de emissões de poluentes e que não levasse a um aumento das emissões de monóxido de carbono (principal poluente emitido pelos veículos a gasolina) como ocorreria se fossem mantidas as medidas propostas e adotadas. Assim, a mistura ideal deveria ao mesmo tempo não inviabilizar o Programa de Controle de Poluição do Ar por Veículos Automotores (PROCONVE)³ e garantir a continuidade do Pró-Álcool, que com a falta de etanol tornara-se um alvo relativamente fácil para os críticos, tanto do seu modelo como de sua própria existência.⁴ O PROCONVE foi criado em 1986, tendo como um dos coordenadores a CETESB, e tinha como objetivo reduzir os níveis de emissões de poluentes dos veículos, figurando como principal o monóxido de carbono. Embora existissem e ainda existam algumas dúvidas sobre os poluentes gerados pelo etanol, ele é visto como um combustível limpo em relação à gasolina, de modo que o Pró-Álcool correspondia a um importante aliado para a CETESB na manutenção do PROCONVE. O PROCONVE e o Pró-álcool converteram-se então na base das premissas e da orientação teórico-experimental que conduziram os testes nos equipamentos do Laboratório de Veículos da CETESB.

Após terem sido estabelecidas as premissas e a orientação teórico-experimental e com isto delimitado o universo das escolhas que conduziram os testes no laboratório, os especialistas elaboraram um primeiro parecer técnico, em outubro de 1989. Esse documento elaborado pela CETESB era ao mesmo tempo prudente e ambíguo. Se por um lado enunciava a viabilidade do uso do metanol em substituição a parte de etanol utilizada nos combustíveis, por outro recomendava, em face dos riscos que poderia trazer, a sua não utilização nos grandes centros até que fossem obtidos resultados mais conclusivos. Se levarmos em conta que, das misturas cogitadas, a considerada ideal (60% etanol/ 33% metanol/ 7% gasolina) era a que permitiria uma maior economia de etanol — cerca de 40% do volume consumido no país —, da perspectiva dos requisitos considerados fundamentais pela CETESB o enunciado surge como ambíguo. Pois a economia de etanol necessária para atender a todos os requisitos fundamentais só poderia ser viabilizada se esse novo combustível fosse utilizado em larga escala em grandes centros urbanos, tais como Rio e São Paulo, que concentravam o maior volume de veículos a álcool do país.

A CONSTITUIÇÃO DE UM FORO HÍBRIDO

Na elaboração de pareceres técnicos, principalmente quando envolvem a análise de riscos tecnológicos, os especialistas responsáveis costumam com freqüência enfatizar o caráter provisório dos seus resultados. Isto se deve em grande parte à própria dificuldade de predizer com segurança os riscos que podem advir da introdução de uma inovação — pois é de uma inovação que se trata — em larga escala social com a mesma precisão com que são descritos e analisados os testes nos laboratórios. É por esta razão que muitas vezes os especialistas envolvidos na análise de riscos tecnológicos, ao mesmo tempo em que reconhecem os limites dos seus resultados utilizam o recurso de emitir um enunciado ambíguo o suficiente para encobrir estes limites. Este recurso possibilita adesões no meio científico a um enunciado, convertendo-o em um recurso político no processo de decisão, e permite aos especialistas esquivarem-se de serem diretamente responsabilizados por estas mesmas decisões. Porém, este mesmo recurso que encobre as sombras de um parecer técnico abre espaço para a crítica de outros especialistas, e possibilita a participação de outros atores excluídos até então do processo.

Foi deste modo que, surgindo como inevitável a importação de metanol, começou a esboçar-se um movimento que deslocaria o primeiro parecer técnico da CETESB para o debate na arena pública. No primeiro dia de novembro de 1989, um especialista do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Energia (NEPE) da UnB, sabendo pelos jornais da intenção do governo de importar o metanol para solucionar o problema do déficit de etanol, enviou carta a jornais, revistas, partidos políticos, Ministério da Saúde e CETESB. Nesta carta, baseado na literatura existente sobre o uso do produto como combustível, alertava sobre os diversos riscos, destacando os referentes às exposições crônicas.

O Ministério da Saúde (MS), que até então não havia sido chamado para dar um parecer sobre o assunto, solicitou informações à Comissão Nacional de Assessoria em Toxicologia (CONAT) da Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS). Os especialistas da CONAT, órgão vinculado àquele ministério através da SNVS, forneceram um parecer, complementado logo a seguir por uma carta de um especialista do Centro de Estudos da Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana (CESTEH) da Fiocruz, também membro da comissão. Este conjunto de informações assinalava que o estudo da CETESB ainda não apresentava elementos para uma análise conclusiva. Além do mais, os dados toxicológicos existentes na literatura eram insuficientes para avaliar a mistura proposta, pois a complexidade que adquiriria era inexplorada na pesquisa nacional e internacional. O único risco do qual se possuíam bastantes informações era o da ingestão inadvertida, que poderia levar à morte. Assim, era recomendada a adoção de outras alternativas. Somente em último caso o uso seria tolerável, porém em caráter emergencial e pelo menor período de tempo possível.

O Ministério da Saúde converteu as informações da CONAT e do CESTEH em um parecer que enunciava a viabilidade do uso do metanol para o uso emergencial sem afetar a saúde. Nessas circunstâncias, o MIC encontrou no primeiro parecer técnico da CETESB, reforçado pelo parecer do MS, a sustentação necessária para anunciar publicamente a importação de milhões de toneladas de metanol. Entretanto, ao anunciar publicamente sua intenção de importar metanol, o MIC, ainda que não o soubesse e desejasse, deslocou para a arena pública o debate, antes limitado aos especialistas, em torno dos riscos que poderiam advir da introdução do novo combustível e por conseguinte sobre os próprios objetivos políticos de sua decisão.

Quando determinadas "evidências" do conhecimento técnico-científico são mobilizadas na arena pública através de um parecer técnico que envolve análises de riscos, os especialistas vêem-se obrigados a se deslocar de um meio onde as críticas de seus trabalhos são baseadas em princípios e metodologias bem definidas para o mundo complexo e incerto da arena pública. Nestes casos, os especialistas saem da comunidade científica para entrar em um novo espaço de debate onde se constitui aquilo que Rip e Groenewegen propõem chamar de "foro híbrido". O foro híbrido inclui, além de especialistas, outros atores heterogêneos. Neste foro, a permanente construção e desconstrução das análises de riscos e dos seus enunciados dependem em grande parte dos problemas considerados fundamentais em um dado contexto, e suas definições misturam inextricavelmente componentes técnico-científicos com sócio-políticos.

Ainda que a constituição de um foro híbrido amplie as oportunidades de participação de outros atores excluídos até então, isto não significa que estas oportunidades sejam iguais para todos. São estabelecidos diversos mecanismos para fixar a identidade dos atores e os papéis que jogam. Os mais ativos e influentes ocupam maior espaço e se convertem em porta-vozes de inúmeros outros. Este privilégio de determinados atores é no entanto relativo. Mas será a partir daí que se definirá quem participa e quem tem voz. Observando os jornais do período em questão pode-se constatar que nem todos os que foram chamados a participar tiveram voz. Por outro lado, nem todos que tiveram voz ocuparam o mesmo espaço nos jornais. Os ambientalistas, por exemplo, na medida em que se converteram em porta-vozes de uma rede de atores contrária à introdução do metanol tal como estava ocorrendo, ocuparam mais espaço com voz do que a CETESB. Porém, a CETESB, porta-voz de uma outra rede de atores, conseguiu associar um maior número de aliados mais poderosos, e com isto somar mais espaço conjunto nos jornais em favor do seu enunciado do que a rede de atores da qual os ambientalistas eram porta-vozes.

Uma vez constituído um foro híbrido, a dimensão política do parecer técnico torna-se mais explícita. Isto no entanto não significa que os objetivos políticos envolvidos sejam submetidos a um verdadeiro e amplo debate público. O que freqüentemente ocorre é um trabalho de persuasão em busca de adesões para estabelecer um consenso em torno de um enunciado, procurando-se convencer a todos os outros atores envolvidos de que enunciados alternativos não são plausíveis. Um exemplo disto foi a campanha publicitária iniciada após a liberação do metanol em janeiro de 1990. Ainda eram lançadas muitas dúvidas acerca dos riscos que a mistura poderia trazer e foram feitas uma série de exigências para que a sua introdução em larga escala social se realizasse. O governo federal iniciou então uma campanha, conforme estava previsto desde o primeiro parecer técnico da CETESB. Esta campanha, porém, ao invés de esclarecer a população acerca dos riscos e dos cuidados que envolviam a introdução da mistura, tendia muito mais a exaltar os seus benefícios para toda a sociedade.

CONSTRUÇÃO E DESCONSTRUÇÃO DO PARECER

Com o deslocamento do debate para a arena pública e a constituição de um fórum híbrido, formaram-se basicamente duas redes de atores com posições opostas quanto à introdução do metanol como componente de combustíveis. A rede contrária à introdução foi composta basicamente por ambientalistas, sindicatos de trabalhadores (frentistas, químicos e engenheiros químicos, petroleiros, caminhoneiros e taxistas) órgãos relacionados a saúde ocupacional (CETESH, DIESAT, FUNDACENTRO e Programas de Saúde do Trabalhador das Secretarias de Saúde do Município de São Paulo e do Estado do Rio de Janeiro), Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), Sociedade Brasileira de Planejamento Energético (SBPE) e área Interdisciplinar de Energia (AIE) da COPPE/UFRJ. O seu objetivo era desconstruir o enunciado emitido pelo parecer técnico da CETESB e construir um enunciado alternativo.

Esta rede de atores levou para o debate não só componentes do conhecimento técnico-científico como também componentes sócio-políticos. Além dos riscos à saúde, foram levados ao mesmo tempo para o debate no fórum híbrido a legislação e a política ambiental adotada no país, a política energética, as condições de saúde e de trabalho dos trabalhadores que manipulam e transportamm combustíveis (longas jornadas, baixa remuneração e precariedade dos equipamentos de proteção, quando existem) e a omissão do governo federal nestes diversos campos.

Definidos os riscos e o meio sócio-político em que se situavam, foram propostas algumas medidas alternativas à introdução do metanol. Entre as medidas sugeridas encontramos: 1) a suspensão imediata da exportação de açúcar para que a cana pudesse ser transformada em álcool, uma vez que os usineiros já haviam recebido financiamentos para isto; 2) o desestímulo ao consumo via aumento dos preços reais do álcool e da gasolina; 3) a redução da adição de álcool à gasolina de 22% para 12%, ou mesmo zerá-la e adotar gasolina de alta octanagem; 4) o aumento da proporção de gasolina no álcool para 10%; 5) a adição de apenas 5% de metanol ao etanol; 6) a conversão da frota cativa de veículos a álcool para gasolina; 7) a conversão dos táxis a álcool para gás natural; 8) o racionamento dos combustíveis.

As medidas alternativas propostas não só inviabilizavam o enunciado da CETESB como também desestabilizavam o universo sócio-político que ele havia traduzido. Pareceres técnicos mobilizados na arena pública sofrem um contínuo questionamento dos seus fundamentos sociais e políticos e das "evidências" do conhecimento técnico-científico. Assim, para que um enunciado sujeito a este processo seja estabilizado, é necessário que conjuntamente sejam estabilizados os componentes técnico-científicos (mediante adesões na comunidade científica) e o meio sócio-político (mediante apoios neste campo). Ter êxito em um debate é conseguir estabilizar ambos os campos ao mesmo tempo. A contrapartida disso é a pressão no fórum híbrido no sentido de que o conhecimento técnico-científico produza enunciados duros e incontestáveis, simples e sem nuances.

Assim, diante do movimento de desconstrução e inviabilização do seu enunciado, a CETESB reagiu com a mobilização no foro híbrido de um segundo parecer técnico, no final de novembro de 1989. Este parecer incorporou mais alguns testes e ampliou as associações de outros atores, tanto na comunidade científica como no meio sócio-político. A rede de atores favoráveis à introdução do metanol fortaleceu-se ao associar Associação Brasileira de Engenheiros Automotivos, Associação Comercial do Rio de Janeiro, Copersúcar, Centro de Vigilância Sanitária de São Paulo, Instituto Eletrotécnico e Laboratório de Poluição Atmosférica e Experimental da USP, os ministérios do Interior, da Fazenda e dos Transportes , Sindicato Nacional dos Revendedores de Combustíveis e Sociedade Brasileira de Toxicologia. Foram associados atores do meio técnico-científico e do meio sócio-político, buscando-se deste modo estabelecer um consenso em torno do seu enunciado para um público amplo e não mais somente para os atores que estavam diretamente na origem do primeiro parecer, como financiadores ou não.

Com maior número de atores associados em favor do seu enunciado e no sentido de restabelecê-lo e endurecê-lo, os especialistas partiram para o contra-ataque, desenvolvendo uma série de argumentos contrários às medidas alternativas propostas e à avaliação dos riscos. As únicas medidas consideradas plausíveis eram a suspensão imediata da exportação de açúcar e a conversão dos táxis a álcool para gás natural. Havia, porém, o inconveniente de que seus resultados só se verificariam a médio e longo prazo, não levando à solução imediata do problema da falta de metanol. Quanto aos riscos, a formulação proposta combinava metanol e etanol de modo a reduzi-los consideravelmente.

Estes argumentos no entanto não foram suficientes para permitir a introdução do metanol sem maiores resistências. Na primeira semana de dezembro a rede de atores favoráveis à introdução do metanol sofreu duas derrotas. Primeiro, a Justiça Federal do Rio concedeu uma medida liminar aos ambientalistas sustando a importação e a distribuição do metanol nos postos revendedores. Logo em seguida, a Procuradoria Geral da República ganhou uma liminar proibindo o uso do metanol em todo o país até que fosse elaborado um estudo de impacto ambiental. Ao debate no foro híbrido foi acrescentada uma verdadeira batalha judicial em torno da liberação ou não do metanol no país.

A discordância entre os especialistas nos processos decisórios que envolvem análises de riscos tecnológicos, principalmente quando ocupam a arena pública, têm contribuído para dar mais liberdade aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário para interpretar as informações selecionadas e tornadas disponíveis de acordo com os interesses a que se encontram ligados. Neste processo, a perspectiva de introdução do metanol sofreu mais duas derrotas. Nas duas cidades do país que concentravam o maior número de veículos a álcool, São Paulo e Rio de Janeiro, foi decretada pelos Executivos municipal (em São Paulo) e estadual (no Rio) a proibição do uso do metanol como componente de combustíveis. Ao mesmo tempo, os especialistas da rede de atores contrários à introdução da mistura desenvolveram uma série de contra-argumentos aos que haviam sido desenvolvidos tanto pelos especialistas da CETESB como pelos outros especialistas que haviam aderido ao seu enunciado.

Um exemplo dessa dinâmica foi a associação do Laboratório de Poluição Atmosférica e Experimental da USP (LPAE/USP) ao enunciado emitido pela CETESB. Em testes realizados naquele laboratório, ratos foram submetidos a altas concentrações dos gases de metanol e etanol, morrendo até quatro horas depois. Em testes do mesmo tipo, ratos submetidos a altas concentrações dos gases da gasolina morreram até seis minutos depois. Os resultados desses testes foram apresentados no debate como prova de que o risco maior se encontrava na gasolina, contribuindo assim para o endurecimento e a estabilização do enunciado da CETESB. Alguns especialistas que se posicionavam contra a introdução da mistura argumentaram que experimentos com ratos não servem para testes envolvendo metanol. Alegavam que os ratos não possuem a enzima que lhes permitiria a transformação do metanol em formaldeido e ácido fórmico, que é um dos aspectos mais nocivos daquele produto. A falta de consenso sobre esse ponto não impediu contudo que os resultados dos testes desse laboratório, juntamente com os resultados dos testes do laboratório da CETESB e os estudos do Instituto de Eletrotécnica da USP, compusessem o Relatório de Impacto Ambiental — RIMA — que era uma das principais exigências dos que se posicionavam contra a introdução do metanol 20. Este RIMA, elaborado em cerca de uma semana, foi levado à Audiência Pública do IBAMA em janeiro de 1990.

Após cerca de oito horas de uma tumultuada audiência e negociações paralelas entre porta-vozes das duas redes de atores, chegou-se a um acordo para a liberação do novo combustível. Segundo o acordo firmado, os ambientalistas desistiriam das ações na Justiça, a Prefeitura de São Paulo revogaria o decreto que proibia a comercialização do metanol na cidade e a FEEMA encaminharia ao Governo do Estado do Rio de Janeiro um parecer favorável à introdução do novo combustível. Em contrapartida, a licença que seria concedida pelo IBAMA traria as seguintes exigências: 1) a progressiva introdução do novo combustível em uma cidade de médio porte, na qual seria feito um controle de saúde das pessoas expostas e do impacto no meio ambiente; 2) medidas mais rigorosas de proteção aos trabalhadores expostos ao contato direto com o novo combustível; 3) a suspensão imediata das exportações de açúcar, até mesmo das cotas que já haviam sido processadas, até que o abastecimento de etanol fosse regularizado, incluindo os estoques de segurança; 4) a criação pela Petrobrás de um Programa de Monitoramento nos principais corredores de tráfego das cidades onde o metanol fosse usado e a implantação de uma rede de monitoramento para a análise de poluentes, equipamentos que somente a CETESB possuía; 5) a criação pelo MME de um Programa para Uso Emergencial de Combustíveis com verbas destinadas à fiscalização, saúde pública e meio ambiente; 6) a realização de uma campanha de esclarecimento sobre os riscos do novo combustível com pelo menos dez dias de antecedência; 7) os responsáveis pela elaboração do RIMA assim como pela aprovação, controle e acompanhamento do uso do novo combustível responderiam tecnicamente, no âmbito de suas competências, por possíveis resultados em desacordo com o que ficou ali estabelecido.

Em fevereiro de 1990 o novo combustível teve sua estréia em São Paulo, ainda com muitas dúvidas sobre os seus riscos. Os conflitos não cessaram, apenas diminuíram de intensidade e os itens de acordo firmado para concessão da licença pelo IBAMA foram um por um sendo descumpridos. Coube então a cada Estado ou município decidir politicamente pelo uso ou não do novo combustível.

CONTROLE SOCIAL DA TECNOLOGIA

Os debates na arena pública permitem demonstrar que as análises de riscos e os correspondentes enunciados não são primeiro estabelecidos pelos especialistas responsáveis pelos pareceres técnicos para só então serem mobilizados na arena pública. Eles são desde o início uma construção social que, integrando elementos heterogêneos, constituem o resultado de um processo híbrido de elaboração.. O processo de endurecimento e estabilização desses enunciados revela um mundo onde as negociações são múltiplas, os atores implicados numerosos e heterogêneos, as inclusões e exclusões não definitivas e a natureza das escolhas discutível. A capacidade que um enunciado adquire de, ao longo de um debate no foro híbrido, associar outros atores e se estabilizar a ponto de viabilizar em larga escala social uma inovação, não lhe é própria. Essa capacidade lhe é atribuída por múltiplas negociações entre os atores mobilizados para garantir ao enunciado circulação e capacidade de resistência. Essa dinâmica tem contribuído para tornar a vida de muitos especialistas mais difícil, e provocado reações como a que ocorreu após a Audiência Pública do IBAMA, quando a CETESB emitiu uma nota oficial classificando o acordo ali selado de arbitrário e político pelo modo como tratava aquilo que era uma questão técnica.

O foro híbrido pode tomar a vida dos especialistas mais difícil, porém contribui para tornar os processos decisórios envolvendo riscos tecnológicos mais democráticos. Isto significa que não cabe somente aos especialistas fazerem as escolhas que caracterizam as análises de riscos e enunciar alternativas, enquanto aos outros cabe somente aceitar. Cabe a cada ator — especialista ou não — envolvido e possivelmente afetado fazer-se ouvir, escutar e negociar cada componente do problema, seja ele técnico-científico ou sócio-político. Somente deste modo pode-se constituir um controle social da tecnologia e, com isto, formarem-se processos decisórios mais democráticos, numa dinâmica em que os especialistas, ao reconhecerem como necessária a participação dos demais atores envolvidos, troquem seu poder por legitimidade nos complexos processos que envolvem decisões acerca de riscos tecnológicos.

* A pesquisa que serviu de base para este artigo foi realizada junto ao Programa de Engenharia de Produção da COPPE/ UFRJ, sendo José Manoel Carvalho de Mello professor adjunto da área de Inovação Tecnológica e Organização Industrial e coordenador do Programa Integrado de Planejamento e Gestão em Ciência e Tecnologia da UFRJ e Carlos Machado de Freitas mestrando do Programa de Inovação Tecnológica e Organização Industrial.

• 1 Este caso é relatado em Patrick Lagadec. La Civilization du Risque - Catastrophes Technologiques et Responsabilité Sociale, Paris, Editions du Seuil, 1981, p 26-40.
• 2 Este caso é relatado em Peter Groenewegen e Arie Rip. "Les faits scientifiques ŕ lépreuve de la politique" in M. Gallon (org) La Science et ses Réseaux - Génese et Circulation des Faits Scientifiques. Paris, La Découverte, 1989.
• 3 Branco, G.M.; Farah, E.L.: Swarc, A. e Perensin, M. "A evoluçăo das emissőes veiculares com a implantaçăo do PROCONVE". Săo Paulo, AEA, novembro de 1988.
• 4 Essas críticas, já anteriores ao déficit do álccol combustível em 1989, encontram-se bem sistematizadas em Rogério Cerqueira Leite. Pró-álcool - A Única Alternativa para o Futuro. Campinas, Ed. UNICAMP, 3.a ed., 1990.
• Cf. Groenewegen e Rip,op. cit. Veja-se também, para as diversas questőes aqui tratadas: Bojker, W. e Hughes. T. e Pinch,T. (org) The Social Construction of Techological Systems - New Directions in the Sociology and History of Technology. Cambridge (Mass.) MIT Press, 1987;
• Callon, M."Pour une sociologies des controverses technologiques". Fundamenta Scientiae 2, 1981, 3/4: 381-399;
• Duclos, D. La Peur et le Savoir: la Societé face ŕ Ia Science, la Technique et lews Dangers. Paris, Ed. la Découverte, 1989;
• EijdhovenJ.V. e Groenewegen, P.. "The construction of expert advice on health risks". Social Studies of Science, 21,1991,: 257-278;
• Fabiani, J-L e They.J. (org) La Societé Vulnerable: Évaluer et Maîtriser les Risques. Paris. Ed. de la École Normale Supérieure, 1987;
• Knorr-Cetina K. e Krohn,R. e Whitley, R. (org) The Social Process of Scientific Investigation, Sociology of the Sciences Yearbook, vol 4. Dordrecht, Reidel, 1980,
• Kuhreuther, H.C. e Linnerooth, J. (org) Risk Analysis and Decision Process - the Siting of Liquefied Energy Gas Facilities in Four Countries. Berlin, Springer, 1983;
• Latour, B. e Woolgar, S.. La Vie du Laboratoire - la Production des Fails Scientifiques. Paris, Ed. La Découverte, 1988;
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• Ravetz, J. "Scientific knowledge and expert advice in debates about large technological innovations". Minerva, XVI 1978: 273-282;
• Salomon, J-J.. Science et Politique. Paris, Économica, 1989;
• Serres, M. Hermes: uma Filosofia das Cięncias. Rio de Janeiro, Graal, 1990;
• Wynne, B. "Unruly technology: practical rules, impractical discourses and public understanding". Social Studies of Science, 18,1988:147-167.

1

Este caso é relatado em Patrick Lagadec.

La Civilization du Risque - Catastrophes Technologiques et Responsabilité Sociale, Paris, Editions du Seuil, 1981, p 26-40.

2

Este caso é relatado em Peter Groenewegen e Arie Rip. "Les faits scientifiques à lépreuve de la politique"

in M. Gallon (org)

La Science et ses Réseaux - Génese et Circulation des Faits Scientifiques. Paris, La Découverte, 1989.

3

Branco, G.M.; Farah, E.L.: Swarc, A. e Perensin, M. "A evolução das emissões veiculares com a implantação do PROCONVE". São Paulo, AEA, novembro de 1988.

4

Essas críticas, já anteriores ao déficit do álccol combustível em 1989, encontram-se bem sistematizadas em Rogério Cerqueira Leite.

Pró-álcool - A Única Alternativa para o Futuro. Campinas, Ed. UNICAMP, 3.a ed., 1990.

Cf. Groenewegen e Rip,op.

cit. Veja-se também, para as diversas questões aqui tratadas: Bojker, W. e Hughes. T. e Pinch,T. (org)

The Social Construction of Techological Systems -

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  21 Jan 2011
• Data do Fascículo
  Dez 1993