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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

versão impressa ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.50 São Paulo  2000

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64452000000200003 

FACES DA DEMOCRACIA

 

Teoria democrática e deliberação pública

 

Democratic theory and public deliberation

 

 

Leonardo Avritzer

Professor do Departamento de Ciência Política da UFMG

 

 


RESUMO

A questão da deliberação na teoria democrática é examinada mediante o confronto entre dois modelos de deliberação: o decisionista e o argumentativo. A questão subjacente é a de onde e por que mecanismos se dá a deliberação.

Palavras-chave: deliberação pública; teoria democrática


ABSTRACT

The question about deliberation in democratic theory is examined through the opposition between two models of deliberation: the decisionist and the argumentative. The underlying question concerns where and through which mechanisms does deliberation occur.

Keywords: public deliberation; democratic theory


 

 

A teoria democrática, de Rousseau até os nossos dias, tem tido uma relação histórica circular com o conceito de deliberação (Manin, 1987). Alguns autores têm utilizado o termo com o significado de um processo no qual um ou mais agentes avaliam as razões envolvidas em um determinada questão (Habermas, 1994; Cohen, 1989); outros autores utilizam o termo tendo em vista o momento no qual o processo de tomada de decisão ocorre (Rousseau, 1968; Schumpeter,1942; Rawls,1971). Na verdade, Bernard Manin não chega a apontar para o fato de que o termo deliberação, na sua origem etimológica, permite os dois significados: deliberar pode tanto significar "ponderar, refletir" quanto "decidir, resolver."1 (Hollanda, 1975).

A teoria democrática, adotando implicitamente a distinção etimológica apontada acima, tem tratado a relação entre a prática democrática e o processo deliberativo de duas formas distintas. Por um lado, autores clássicos como Jean Jacques Rousseau claramente privilegiaram o aspecto decisorio, no interior do processo deliberativo, ao tratar do processo de formação da vontade geral. Para Rousseau,

"Quando uma lei é proposta na assembléia popular, o que é perguntado a eles [os representantes] não é tanto se eles aprovam ou rejeitam a proposição, mas sim se ela está de acordo com a vontade geral, que também é a deles. Toda pessoa ao votar dá a sua opinião a respeito dessa questão e a vontade geral é então deduzida da contagem dos votos. Portanto, quando uma opinião contrária a minha prevalece, isso apenas prova que eu estava equivocado e que aquilo que eu supus ser a vontade geral não o era."(Rousseau, 1968: livro IV, caput 2).

Rousseau, ao identificar o processo de formação da vontade geral com o processo de aferição da vontade da maioria, propõe uma concepção de democracia baseada nos seguintes elementos: a decisão como o elemento central do processo deliberativo; a idéia de que, uma vez aterida a vontade da maioria, a posição perdedora nada mais representa do que um erro. Essa posição, que foi hegemônica no interior da teoria democrática por quase 200 anos, tem dado lugar a uma concepção alternativa, que utiliza o segundo significado etimológico do conceito de deliberação, qual seja, a idéia de um processo de discussão e avaliação no qual os diferentes aspectos de uma determinada proposta são pesados.

Desde os anos 70 tem surgido no interior da teoria democrática contemporânea uma tendência a reavaliar o peso do elemento argumentativo no interior do processo deliberativo. Tal processo tem diversas origens, a mais importante delas sendo o questionamento da centralidade do momento decisorio no processo deliberativo. Autores como Touraine, Habermas, Cohen, Melucci e Bohman, que propuseram ou teorias dos movimentos sociais ou teorias da esfera pública, chamaram a atenção para a centralidade do momento argumentativo, momento esse entendido como um "...intercâmbio de razões feito em público" (Cohen, 1997:73). Autores que trabalham com a questão da identidade (Melucci, 1996; Young, 1996) também chamaram a atenção para a centralidade do processo argumentativo no momento do reconhecimento da validade de uma identidade alternativa. Melucci, por exemplo, chama a atenção no processo de construção de novas identidades para o seu" caráter interativo através do qual diferentes indivíduos ou grupos definem o significado das suas ações." (Melucci, 1996:67) Por fim, um conjunto de experiências administrativas (Santos, 1998; Abers,1998; Avritzer, 2000; Fung,2000) tem colocado em cheque os principais elementos de uma concepção decisionística de deliberação, em particular a idéia defendida a partir de Weber (1919) de que as formas complexas de administração podem prescindir de elementos participativos e argumentativos.

Esse artigo tem como objetivo caracterizar a passagem no interior da teoria democrática de um conceito decisionístico de deliberação para um conceito argumentativo de deliberação. O nosso argumento será desenvolvido em três partes: em uma primeira parte caracterizaremos a concepção de deliberação que se tornou dominante na teoria democrática do século XX. Iremos denominá-la concepção decisionística de deliberação, uma concepção que tem as suas origens em Rousseau e que é utilizada por todos os autores que pertencem ao assim chamado elitismo democrático.2 Em uma segunda parte, mostraremos a origem da crise de um conceito decisionístico de deliberação. Iremos mostrar a dualidade da utilização do conceito de deliberação na obra de John Rawls, especialmente na sua Uma teoria da justiça. Iremos ainda, na segunda seção desse artigo, mostrar como Rawls e Habermas consolidam um uso alternativo do conceito de deliberação, uso esse que é, então, teorizado por Cohen (1987). Na terceira parte desse artigo iremos relacionar o conceito de deliberação que surge das obras de Rawls, Habermas e Cohen com algumas experiências empíricas, colocando-nos a questão de quais seriam os fóruns da democracia deliberativa.

 

DE WEBER A DOWNS: O MODELO DECISIONÍSTICO

A primeira metade do século XX foi um momento de crise profunda da democracia. Max Weber foi o teórico social cuja obra melhor expressou o ceticismo de início do século em relação à democracia. Weber antecipou, na sua obra, duas questões que se tornariam, ao longo da primeira metade do século XX, elementos de uma concepção decisionística de deliberação: o primeiro desses elementos seria o ceticismo em relação a debates envolvendo tradições culturais distintas; o segundo seria a percepção de que a complexidade administrativa seria contraditória tanto com a participação quanto com a argumentação. No que diz respeito ao primeiro desses elementos, Weber percebeu corretamente já no início do século uma tendência à pluralização cultural. Para ele, as divergências culturais – que ele percebia como externas ao Estado nacional3 – colocavam um problema central para a democracia. Como resolver divergências em casos nos quais não seria possível optar cientificamente por uma cultura em relação à outra? No seu ensaio "Ciência como Vocação" esse elemento adquire centralidade analítica.

Para Weber, "as esferas de valor do mundo estão em conflito irreconciliável entre si." (Weber, 1946:176). Para ele, as divergências culturais só poderiam ser solucionadas cientificamente. No entanto, Weber sustenta que a ciência não se presta a esse papel. "Todos esses casos [de conflito entre as diferentes ordens valorativas] são os mais elementares na luta que os deuses das várias ordens e valores se estão empenhando. Não sei como podemos decidir cientificamente o valor da cultura francesa e alemã. Pois aqui, também, deuses diferentes lutam entre si agora e em todos os tempos."

A colocação weberiana acerca da impossibilidade de resolução de conflitos culturais na modernidade tem profundas implicações políticas, embora o autor não as tenha sacado. Caberá a Joseph Schumpeter fornecer a resposta definitiva do elitismo democrático a essa questão. Para ele, não é possível determinar aquilo que seria o bem comum pelo motivo fundamental de que "para diferentes indivíduos e grupos o bem comum pode significar coisas diferentes". Tais diferenças não podem ser resolvidas racionalmente porque "nossas concepções sobre o que é a vida e a sociedade se localizam além do alcance da mera lógica"(Schumpeter, 1942:251). A solução schumpeteriana, que é conseqüência do mesmo conflito apontado por Weber, foi a de deixar as questões culturais e as concepções da boa vida de fora da política democrática. Nesse sentido, o problema da diferença não irá encontrar, na teoria democrática da primeira parte do século XX, uma solução no campo da argumentação. A concepção decisionística de deliberação propõe uma forma de decisão que, supostamente, prescinde dessa dimensão.

Max Weber introduziu, ainda, um segundo campo de questionamentos com profunda repercussão sobre o conceito de deliberação, ao questionar os fundamentos da soberania popular, em especial, sua utilidade no campo da administração. Weber, em polêmica implícita com Marx, irá utilizar o conceito de separação entre trabalhadores e meios de produção para propor um conceito de complexidade administrativa no qual a participação popular somente poderia se constituir em obstáculo. Para Weber, "a separação dos trabalhadores dos meios materiais de produção, destruição, administração, pesquisa acadêmica e finanças em geral, constitui a base comum do Estado moderno nas suas esferas política, cultural e militar, assim como da economia capitalista privada. Em ambos os casos a capacidade de dispor sobre esses meios está nas mãos de um poder ao qual o aparato burocrático... obedece diretamente ou está disponível em caso de necessidade... O progresso na direção de um Estado burocrático capaz de administrar e julgar de acordo com o direito racional e regulatório estabelecido torna-o muito similar à empresa capitalista moderna. A empresa capitalista moderna se assenta basicamente no cálculo e pressupõe um sistema administrativo e legal cujo funcionamento pode ser racionalmente antecipado..." (Weber, 1919 [1968]: 1394)

A colocação de Weber possui dois elementos igualmente anti-argumentativos. O primeiro está ligado ao problema da complexidade administrativa. Para Weber, diferentemente de Marx, o problema central na desapropriação do saber e do controle sobre os aparatos administrativos, militares, acadêmicos e de outra natureza é um problema relacionado à racionalidade administrativa, que para ele estava ligada, fundamentalmente, à capacidade dos atores sociais de buscarem fins de forma metódica e sistemática (Kronman, 1983:131). Portanto, para Weber, a argumentação ou a participação seriam completamente contraproducentes, no sentido de produzirem resultados ou mais racionais ou mais eficientes. Weber não se coloca, em nenhum momento, alguns problemas que se tornarão mais aparentes na segunda metade do século, tais como a flexibilidade dos desenhos administrativos, os limites da racionalidade centralizadora e a possibilidade de que o acesso à informação seja limitado por parte dos aparatos burocráticos (Fung, 2000). Voltaremos a essas questões na segunda e na terceira partes deste artigo.

O ceticismo em relação às formas argumentativas de deliberação, que tem sua origem em Weber, irá se acentuar ao longo da primeira metade do século XX, na medida em que a democracia como forma de organização política entra em crise na Europa. Esse processo terá como conseqüência tornar os Estados Unidos o centro da política democrática. Dois autores serão centrais na teorização dessa transição, Joseph Schumpeter e Anthony Downs. Em ambos os casos as suas formulações visando a reconstrução da teoria democrática irão implicar a acentuação dos elementos anti-deliberativos.

Joseph Schumpeter pode ser considerado o autor de transição entre o cenário europeu e norte-americano no que diz respeito à teoria democrática. Dois elementos do decisionismo deliberativo serão reforçados pelas formulações schumpeterianas: a rejeição de formas públicas de discussão e argumentação e a identificação das práticas decisorias com o processo de escolha de governantes.

Schumpeter irá avaliar os potenciais argumentativos da democracia no marco de uma análise da sociedade de massas. O autor de Capitalismo, socialismo e democracia, na sua tentativa de reconstruir a democracia com base em uma concepção restrita de soberania, irá descartai-os elementos argumentativos da democracia. Para ele, tais elementos foram desaparecendo no século XX em virtude de dois processos: a integração do homem comum à política e o desenvolvimento dos meios de comunicação de massas. Ambos os processos teriam contribuído para que os processos argumentativos deixassem de ter centralidade na democracia. Schumpeter critica a idéia de que a vontade dos indivíduos exista como algo ordenado. Para ele, tais vontades não passariam de "impulsos vagos operando em relação a slogans disponíveis e impressões falsas." (Schumpeter, 1942:253). Desse modo, o papel do processo argumentativo na formação da vontade geral não seria para Schumpeter nada mais do que uma ficção. Sua proposta é inverter a relação entre soberania e governo, ao propor uma doutrina na qual a população, ao invés de "escolher representantes que expressem as suas opiniões", passe a "escolher os indivíduos que estariam tomando as decisões." (Schumpeter, 1942:269). Nesse sentido, a deliberação democrática se reduziria unicamente à escolha de representantes através do voto.

Anthony Downs, apesar de menos seduzido pela teoria da sociedade de massa do que Schumpeter, irá fornecer um formato final à teoria acima descrita, ao supor que os indivíduos nas sociedades democráticas possuem duas qualidades que os definiriam como racionais: a capacidade de formar um ranking de preferências e de relacionar as preferências por eles detidas com as propostas políticas feitas na sociedade pelas elites políticas (Downs, 1956). Com a formulação de Downs chega ao final o desmonte da forma argumentativa no interior da teoria democrática, na medida em que ele anula o último aspecto argumentativo da teoria democrática, qual seja, a suposição de que os indivíduos discutem e argumentam sobre as suas preferências. Mais uma vez, o elemento argumentativo do processo deliberativo é substituído por um elemento decisionístico: o voto de acordo com uma preferência individual e pré-formada.

É possível, portanto, afirmar que a teoria democrática que se tornou hegemônica na primeira metade do século XX possui três elementos decisionísticos e anti-argumentativos: 1) O primeiro desses elementos consiste na noção de que as diferenças culturais não podem ser resolvidas por meio da argumentação. Consequentemente, a única forma de se fazer política democrática seria deixando tais diferenças de lado. Desse modo, a argumentação de uma condição pluralista seria deixada de fora da política. 2) O segundo elemento no processo de afirmação de uma concepção decisionística de democracia está relacionado à defesa de uma inter-relação estreita entre administração não participativa e preservação da complexidade. De acordo com tal concepção, é a redução das demandas e a capacidade da burocracia de segui-las racionalmente que determina a eficiência. Mais uma vez, o processo de argumentação e troca de informação intrínseco as formas participativas de administração é excluído do campo da política. 3) O terceiro elemento da afirmação de uma concepção decisionística de deliberação é a idéia de que o processo eleitoral consiste na aferição de preferências individuais pré-formadas. Para autores como Downs e Elster "os agentes sociais são dotados de preferências que são dadas e que, provavelmente, não são sujeitas a mudanças no curso do processo político"(Elster, 1988:105). Mais uma vez, o elemento argumentativo da discussão democrática da diferença de interesses e/ou valores é negado. No entanto, o fato interessante em relação à teoria democrática do final do século XX é como todos os três elementos aqui sintetizados de uma concepção decisionística de deliberação irão entrar em crise profunda.

 

DA DECISÃO À ARGUMENTAÇÃO

O consenso que se formou na teoria democrática da primeira metade do século XX perdeu o seu vigor a partir dos anos 70. Dois autores desempenharam um papel central no esgarçamento do consenso anti-argumentativo: John Rawls e Jurgen Habermas. Nessa seção desse artigo, analisaremos a forma como ambos os autores recuperaram uma dimensão de debate público nas suas principais obras.

John Rawls é, certamente, um autor de transição entre uma concepção decisionística de deliberação e uma concepção argumentativa, na medida em que, em algumas das suas obras, especialmente em sua Uma teoria da justiça, ele opera com um consenso decisionístico (ainda que não sem algumas contradições) e, em outras, ele supõe que as diferenças culturais são parte de uma condição de pluralismo que supõe a argumentação e a deliberação.

Na sua Uma teoria da justiça, ao se indagar acerca das condições do processo deliberativo na assim chamada posição original, Rawls faz a seguinte afirmação: "Parece claro que uma vez que as diferenças entre as partes na posição original são por elas desconhecidas, que cada pessoa sendo igualmente racional e igualmente posicionada é convencida pelos mesmos argumentos. Assim, não podemos entender a escolha feita na posição original como representando o ponto de vista de uma pessoa escolhida ao acaso. Se cada uma delas após uma reflexão adequada prefere uma concepção de justiça em relação a outra, então todos eles irão preferir uma mesma posição e um acordo unânime poderá ser alcançado." (Rawls, 1971:139).

A concepção defendida por Rawls acerca da deliberação é uma concepção decisionística baseada na subestimação da diferença e da necessidade de se argumentar sobre ela. A operação rawlsiana consiste em reconhecer as diferenças entre os indivíduos na medida em que o autor reconhece que eles "discordam sobre os termos básicos da sua associação" (Rawls, 1971:5) e, ao mesmo tempo, supor que tais diferenças podem ser suspensas no momento da discussão na posição original acerca de uma concepção de justiça.

Não seria, no entanto, justo com Rawls limitar a sua concepção de deliberação à passagem citada. Se, na passagem citada, o elemento deliberativo é estritamente individual e decisionístico, na passagem da Uma teoria da justiça reservada à discussão sobre a forma de exercício do poder da maioria podemos perceber uma concepção diferente, que expressa um certo distanciamento de Rousseau e da sua idéia acerca da correção da opinião da maioria. "Nada garante a idéia de que a vontade da maioria está sempre correta. Na realidade, as concepções de justiça tradicionais não mantiveram essa doutrina, ao sustentarem que o desfecho do processo de votação está sempre sujeito a princípios políticos. Ainda que em determinadas circunstâncias seja justificado que a maioria... detenha o direito constitucional de legislar, isso não significa que as leis promulgadas sejam justas."(Rawls, 1971:356).

Assim, Rawls transita entre duas concepções de deliberação já na sua Uma teoria da justiça. Por um lado, o consenso formado na posição original é muito semelhante à concepção de maioria de Rousseau, ainda que seja utilizada apenas como elemento hipotético. Por outro, no momento em que a capacidade da maioria de decidir é posta em questão, Rawls não advoga a justeza da opinião da maioria e defende a perspectiva de que "a troca de opiniões com os outros questiona a nossa parcialidade e amplia a nossa perspectiva."(Rawls, 1971:358).

Os quase 20 anos que separam a teoria da justiça de O liberalismo político implicaram uma mudança de posição, cujo significado para a teoria rawlsiana foi de fundamental importância. A teoria rawlsiana passa de uma posição de acordo com a qual o grande conflito societário é o conflito de interesses entre indivíduos iguais para a suposição de que o problema central das sociedades contemporâneas é o da diferença de concepções entre os indivíduos acerca dos seus valores e concepções morais. Para Rawls, "as doutrinas religiosas e filosóficas expressam visões do mundo e das nossas vidas uns com os outros – individual e coletivamente. Nossos pontos de vista individuais e associativos, nossas afinidades intelectuais e laços afetivos são, em uma sociedade livre, muito diversos para permitir que as doutrinas [abrangentes] sirvam como base para um acordo político razoável e duradouro. As diferentes concepções do mundo podem ser elaboradas razoavelmente de diferentes pontos de vista e a diversidade advém em parte das nossas perspectivas distintas. "(Rawls, 1993:58).

A afirmação de Rawls em relação ao problema da diferença em O liberalismo político introduz um aspecto novo em relação a Uma teoria da justiça. Enquanto, em Uma teoria da justiça, Rawls assume que os indivíduos têm "uni sentido do seu próprio valor"e são "mutuamente desinteressados" em relação aos demais indivíduos (p. 144), o Rawls de O liberalismo político entende que as concepções abrangentes implicam conflitos de valores. Não é possível subestimar o impacto dessa reformulação para o conceito de deliberação argumentativa. Para Rawls, os indivíduos que adotam concepções abrangentes do bem sabem o que distingue as suas concepções das outras, e por que as concepções por eles adotadas dão primazia a certos valores (Rawls, 1993:59).Nesse sentido, as concepções abrangentes estão em conflito, e é necessário saber como resolvê-lo para adotar uma concepção de justiça.

A solução que Rawls dá a esse problema em O liberalismo político não chega a ser totalmente deliberativa. Ele tenta separar as razões públicas das razões privadas, para, ao mesmo tempo, reconhecer que existe um conflito de doutrinas mas tentar salvar o seu princípio de justiça desse conflito. "Nem todas as razões são públicas uma vez que existem as razões não públicas das igrejas, das universidades e das muitas associações da sociedade civil... A razão pública é uma característica de uma população democrática: é a razão dos seus cidadãos, daqueles que partilham o status igual da cidadania. O objeto (subject) da sua razão é o bem do público, aquilo que uma concepção política de justiça requer das estruturas básicas das instituições, dos fins e das causas que essas devem servir. "(Rawls, 1993:213).

Não é difícil perceber que existe uma contradição permeando a forma como Rawls percebe a relação entre pluralismo e razão pública. Essa contradição está ligada ao fato do conceito de pluralismo envolver a presença de doutrinas abrangentes que estão em conflito, doutrinas essas que, por suposto, se posicionam em relação a questões éticas e morais. Se, por um lado, Rawls reconhece que a presença dessas doutrinas cumpre um papel central em uma sociedade pluralista, por outro, ao afirmar que as razões que essas doutrinas professam são privadas e que é possível prescindir delas ao formar uma teoria da justiça, Rawls deixa de perceber que o debate entre razões privadas tem conseqüências na formação de uma razão pública.4

A contradição acima tem implicações imediatas em relação ao problema deliberativo. Como afirmamos acima, já na Uma teoria da justiça há uma dualidade entre a forma como os indivíduos chegam a um consenso na posição original – através da redução das diferenças – e a forma como o princípio da maioria é postulado. Em O liberalismo político tal dualidade não poderia persistir, uma vez que Rawls de saída postula a presença de concepções éticas que dificilmente deixariam de influenciar, na posição original, o consenso em torno de uma teoria da justiça. Como seria possível, então conciliar pluralismo e deliberação? A resposta que Rawls nos oferece em O liberalismo político para essa questão é a idéia do consenso sobreposto, isto é, de uma situação na qual "a concepção política de justiça que regula as instituições básicas da sociedade é endossada poicada uma das principais doutrinas, religiosas, filosóficas e morais que devem perdurar em uma sociedade de uma geração para outra." (Rawls, 1985).

A resposta rawlsiana continua sustentando uma dualidade em relação à deliberação e pode ser interpretada de duas maneiras. Na sua primeira versão, haveria um encaixe concordante (concordant fit) entre as diversas concepções, o que implicaria que o processo deliberativo suposto por Rawls, apesar de envolver elementos argumentativos, não os pressuporia plenamente na operacionalização da sua teoria. Para Rawls, a racionalidade deliberativa constituiria o resultado de uma reflexão individual. Ela seria o resultado de um plano cujo desfecho suporia "uma reflexão cuidadosa na qual o agente tenha revisto à luz de todos os fatos relevantes, como ele gostaria de implementá-los e, desse modo, decidir um certo curso para a sua ação". (Rawls, 1971:417). Ao nível da sociedade haveria um concordant fit entre esses processos. Essa concepção rompe com o elemento decisionístico da deliberação mas supõe uma concepção deliberativa e argumentativa mínima, uma vez que o processo de formação de preferências continuaria sendo estritamente individual.

Há, no entanto, uma segunda maneira de conceber os elementos deliberativos na teoria rawlsiana e, nesse caso, o autor romperia muito mais profundamente com uma concepção decisionística da deliberação. Rawls romperia com os pressupostos da concepção decisionística de deliberação na medida em que, ao supor que os indivíduos não tenham uma concepção de preferência pré-estabelecida, ele reconheceria que existem "discordâncias razoáveis entre indivíduos razoáveis"(Rawls, 1993:55) e que tais discordancias cumprem o papel de "balancear os diversos fins." Essa segunda concepção, levada ao limite, suporia, como bem apontou Joshua Cohen, que "os procedimentos argumentativos devem eles mesmos se tornar o foco de uma sociedade governada por um consenso sobreposto." (Cohen, 1993:279). Tal idéia, no entanto, exigiria algo que nós não encontramos em Rawls, que seria uma teorização dos fóruns5 nos quais a deliberação argumentativa teria lugar em uma sociedade democrática. Para discutir o que poderiam ser os fóruns argumentativos, vamos analisar uma segunda tradição de teoria social que rompeu com o decisionismo e trabalha com a idéia de argumentação, a tradição haberrnasiana.

Jurgen Habermas é um autor cuja obra, apesar de suas variações em termos de elaborações conceituais, sempre esteve vinculada a uma tentativa de reintroduzir uma forma de debate argumentativo na análise do político. A forma como o autor operacionalizou tal intenção variou ao longo da sua obra.

A primeira obra de impacto escrita por Habermas, A Transformação Estrutural da Esfera Pública, é uma obra na qual Habermas já demonstra uma preocupação com a formação de uma esfera para a argumentação. Para ele, o processo histórico que levou a ascensão da burguesia permitiu o estabelecimento de uma nova forma de relação com o poder. A publicidade emerge historicamente como o resultado do processo no qual os indivíduos demandam dos governantes justificação moral dos seus atos em público.

Assim, o conceito de esfera pública tem, desde a sua origem, algumas das suas características centrais ligadas ao debate democrático contemporâneo: a primeira delas é a idéia de um espaço para a interação face-a-face diferenciado do Estado. Nesse espaço, os indivíduos interagem uns com os outros, debatem as decisões tomadas pela autoridade política, debatem o conteúdo moral das diferentes relações existentes ao nível da sociedade e apresentam demandas em relação ao Estado. Os indivíduos no interior de uma esfera pública democrática discutem e deliberam sobre questões políticas, adotam estratégias para tornar a autoridade política sensível às suas deliberações. Nesse sentido, o conceito de publicidade estabelece uma dinâmica no interior da política que não é movida nem por interesses particularistas nem pela tentativa de concentrar poder com o objetivo de dominar outros indivíduos. Pelo contrário, a idéia aqui presente é de que o uso público da razão estabelece uma relação entre participação e argumentação pública. "A paridade sob a qual a autoridade do melhor argumento pode prevalecer contra a hierarquia social e no final se tornar vitoriosa significou, no pensamento daquele momento, a paridade da condição humana comum." (Habermas, 1989:36). Tal colocação significa uma ruptura pelo jovem Habermas com as formulações de Rousseau acerca da deliberação. Para Habermas, existe uma dimensão argumentativa no interior da relação Estado/sociedade que está além do processo de formação da vontade geral. Tal formulação faz com que a opinião dos indivíduos nesse processo argumentativo não possa ser reduzida à vontade da maioria, como quer Rousseau, ou à representatividade de um só indivíduo na posição original, como quer Rawls. É preciso que esse indivíduo expresse as suas opiniões em um processo de debate e argumentação. Nesse sentido, é possível afirmar que, desde os seus primeiros momentos, a teoria haber-masiana trabalha com um elemento de deliberação argumentativa.

Se a posição habermasiana em relação à argumentação implica uma ruptura radical com o deliberacionismo decisionístico de Rousseau, essa ruptura precisa, no entanto, ser pensada em termos de uma mediação. A estrutura circular do argumento teórico da Transformação Estrutural da Esfera Pública, de acordo com o qual à formação dessa esfera segue-se a sua decadência, nos deixa sem saber se os elementos de argumentação deliberativa dos públicos do século XVIII poderiam ainda ser encontrados nas sociedades contemporâneas. Com efeito, a seção final da obra é dedicada a uma análise da sociedade de massas que diminui se não anula os elementos acima mencionados. "Um conceito de opinião pública historicamente significativo, capaz de contemplar os requisitos de um Estado constitucional de bem estar social e que seja, ao mesmo tempo, claro do ponto de vista teórico e empiricamente identificável tem de ser ancorado unicamente no desenvolvimento e na transformação estrutural da própria esfera pública. O conflito entre as duas formas de publicidade que hoje em dia caracterizam a esfera pública política deve ser tomado a sério... As opiniões não públicas proliferam em número e a opinião pública tornou-se de fato uma ficção."(Habermas, 1962:244).

A colocação habermasiana mostra os problemas envolvidos na recuperação dos conceitos de argumentação e deliberação. Na sua primeira formulação o autor não consegue fundamentar o conceito de argumentação na estrutura das sociedades contemporâneas. Nesse sentido, a sua análise final só se distinguiria da de Rousseau ou de Schumpeter na tentativa normativa de identificar o processo de deliberação decisionística enquanto uma distorção de um ideal e de uma prática distintas.

A obra habermasiana tem diversos momentos e o seu segundo momento importante ocorre no final dos anos 70 e começo dos anos 80, onde ocorrerá a tentativa de inserir a idéia de um consenso discursivo em uma teoria da reflexividade da ação social. A Teoria da Ação Comunicativa é a obra onde esse empreendimento é construído do ponto de vista teórico. Duas dimensões são centrais a esse empreendimento: a construção de um conceito de mundo social reflexivamente adquirido e a idéia de uma forma de ação que seja intersubjetiva e voltada para um consenso comunicativo. Habermas irá buscar em Popper a idéia de um mundo social reflexivo, tentando portanto, propor a idéia da construção da ordem social através da partilha de significados: "A definição de uma situação estabelece uma ordem [social]. Através dela participantes em um processo de comunicação atribuem os vários elementos de uma situação de ação a cada um dos três mundos [o objetivo, o social e o subjetivo] e, desse modo, incorporam a situação de ação atual no seu mundo da vida pré-interpretado. A definição da situação por uma outra parte que diverge da definição de um de nós, coloca um problema de tipo peculiar, pois, em um processo cooperativo de interpretação ninguém possui o monopólio da interpretação correta." (Habermas, 1984:1:100).

A colocação habermasiana representa uma tentativa sociológica de reincorporar a argumentação no mundo social. A dinâmica dessa tentativa é supor a presença de um mundo com pré-interpretações distintas e propor uma solução para o problema sociológico da produção da ordem (Parsons, 1938) que envolva o consenso argumentativo das partes sobre as características da ordem social em disputa. Tal forma de ação, que Habermas denomina comunicativa, teria as seguintes características: o seu meio é a utilização pragmática da linguagem; ela envolveria orientações em relação ao mundo; ela seria teleológica; e implicaria assumir características reflexivas em relação ao mundo. (Habermas, 1984:1:98). Desse modo, Habermas dá um passo além de Rousseau e da sua obra anterior. Ele supõe que as formas de argumentação são próprias ao mundo social e, portanto, continuam tendo presença plena nas sociedades contemporâneas. Ao mesmo tempo, ele admite interpretações diversas de diferentes situações, não podendo, portanto, supor, tal como Rousseau, que aqueles que divergem da vontade da maioria estão errados. Habermas tampouco pode partilhar o pressuposto de Rawls, de que bastaria supor uma posição de limitação de informação para que os indivíduos cheguem a determinados consensos. Pelo contrário, o problema habermasiano será o de que as diferenças de perspectiva e orientação são suficientes para gerar polêmicas em relação à normas. Seria, no entanto, possível transferir essa idéia de argumentação própria da Sociologia interpretativa para o campo da política? É essa tentativa que aproximou Habermas da discussão acerca da democracia deliberativa. Permitam-me analisar tal aproximação em detalhes.

A partir da publicação da Teoria da Ação Comunicativa, Habermas começa um processo de aplicação da sua concepção de teoria do discurso à política contemporânea. Ele irá operacionalizar tal aplicação através da percepção de que o problema da legitimidade na política não está ligado apenas, tal como supôs Rousseau, ao problema da expressão da vontade da maioria no processo de formação da vontade geral, mas também estaria ligada a um processo de deliberação coletiva que contasse com a participação racional de todos os indivíduos possivelmente interessados ou afetados por decisões políticas. A elaboração dessa posição leva Habermas à elaboração do assim chamado princípio D: "Somente são válidas aquelas normas-ações com as quais todas as pessoas possivelmente afetadas possam concordar como participantes de um discurso racional (Habermas, 1995:107).6

Duas características do princípio D merecem ser destacadas para os objetivos da nossa discussão sobre deliberação. O primeiro deles é que existe uma mudança na concepção de maioria e de forma de decisão em relação as concepções defendidas por Rousseau e pelo assim chamado elitismo democrático. O princípio (D) não envolve a aferição de vontades e sim uma discussão racional entre indivíduos iguais fazendo uso das suas razões. Nesse sentido, não é a contagem de votos o que muda a relação entre maioria e minoria. Não é suficientemente legítimo dizer à minoria que ela possui menos votos. O que é preciso é chegar a uma posição racional no debate político que a satisfaça.

Em segundo lugar, existe uma mudança no conceito de preferência. Mais uma vez, diferentemente do assim chamado elitismo democrático com a sua concepção de preferências dadas e aferidas no processo eleitoral, a teoria habermasiana do discurso sustenta a concepção de que "a política deliberativa deve ser concebida como uma síndrome que depende de uma rede de processos de barganha regulados de forma justa e de várias formas de argumentação, incluindo discursos pragmáticos, éticos e morais, cada um deles apoiado em diferentes pressupostos e procedimentos comunicativos."(Habermas, 1994:5-6).

A concepção habermasiana de discurso racional resgata a dimensão argumentativa do discurso na medida em que ela rejeita dois pressupostos: o pressuposto de que a vontade da maioria, ou a homogeneidade da comunidade ética pode se auto-legitimar na política moderna e o pressuposto de que é possível barganhar em torno de interesses pré-estabelecidos. A essas duas concepções, Habermas opõe uma terceira, que é baseada na idéia de deliberação argumentativa. Essa concepção passa a atribuir à esfera pública o papel de se tornar o local de uma deliberação comunicativa na qual as diferentes concepções morais e as diferentes identidades culturais se colocariam em contato, gerando uma rede de procedimentos comunicativos que, na concepção do autor de Entre Fatos e Normas se aproximaria da realização do princípio (D). De acordo com essa concepção a deliberação democrática envolveria "uma soberania popular procedimental izada e um sistema político ligados a redes periféricas de uma esfera pública política."(Habermas, 1994:7)

A questão que se coloca para a concepção habermasiana de democracia deliberativa é como se daria a relação entre essa rede de deliberação pública e os sistemas político e administrativo e, portanto, como pensar a forma institucional desses arranjos deliberativos. Habermas, no seu livro Entre Fatos e Normas, trabalha a questão da relação entre esfera pública e arranjos administrativos. Seu pressuposto é de que "nos limites da esfera pública ou ao menos de uma esfera pública liberal, os atores podem adquirir somente influência mas não podem adquirir poder político... A influência pública é transformada em poder administrativo somente depois que ela passa pelos filtros dos procedimentos institucionalizados da formação democrática da opinião e da vontade política e se transforma, por meio dos debates parlamentares, em uma forma legítima de legislação." (Habermas, 1995:371). A formulação habermasiana exclui, portanto, a possibilidade de arranjos deliberativos no nível público. Para Habermas, a opinião pública é informal e deve manter-se informal. Existe, portanto, uma contradição perpassando a forma como o conceito de deliberação argumentativa é recuperado por Habermas. Por um lado, ele funda todo o processo de legitimação dos sistemas políticos contemporâneos, na medida em que o poder das estruturas administrativas não é capaz de gerar legitimidade. Por outro, ele não é capaz de produzir arranjos institucionais, porque a sua forma não supõe nada mais que a influência em relação ao sistema político.

Com Habermas, fecha-se uma circuíaridade no conceito de deliberação. Tal circularidade se inicia com Rousseau, quando ele postula a idéia de deliberação enquanto decisão. A concepção rousseauniana é apropriada pela teoria do elitismo democrático, que faz a tentativa mais radical de excluir os elementos argumentativos do conceito de deliberação. A partir de Rawls, o conceito de deliberação argumentativa vai sendo recuperado e, em Habermas, ele encontra a sua formulação mais completa. No entanto, Habermas comete o equívoco oposto ao de Rousseau e da teoria da escolha racional: ele se desobriga de pensar os elementos institucionais e/ou decisórios do conceito de deliberação argumentativa e, com isso, deixa de dar formato institucional ao que podemos denominar democracia deliberativa. Na seção conclusiva desse trabalho iremos abordar os elementos de uma proposta de institucionalização pública da deliberação, proposta essa que implicará em apontar quais são os seus mecanismos e os seus fóruns.

 

OS FÓRUNS E OS MECANISMOS

Joshua Cohen e James Bohman trabalham o problema da deliberação na interseção entre as obras de Habermas e de Rawls. Cohen foi o primeiro autor a sacar conclusões institucionais da intenção rawlsiana e habermasiana de recuperar elementos argumentativos na forma como eles concebem a deliberação. Para ele, "porque os membros de uma associação democrática consideram os procedimentos deliberativos como a fonte da legitimidade, ... eles preferem instituições nas quais as conexões entre deliberação e resultados sejam mais evidentes do que instituições nas quais tais conexões sejam menos claras." (Cohen, 1989:73). Ou seja, Cohen transforma o processo de discussão argumentativa proposto por Rawls e Habermas em um processo de deliberação institucional. Tal fato tem conseqüências importantes para a obra de Rawls, especialmente em relação à idéia de pluralismo razoável. Para Cohen, o pluralismo razoável implica a tentativa de propor um procedimento capaz de conduzir a decisões políticas em situações nas quais a pluralidade de valores e concepções morais aparece como dada. Cohen define os procedimentos da democracia deliberativa da seguinte forma: "Nesses procedimentos os participantes tratam uns aos outros como iguais; eles tem a intenção de defender e de criticar instituições e programas em termos que os outros teriam razão para aceitar, dado que o fato do pluralismo supõe que o outro é razoável. Os indivíduos estão preparados para cooperar de acordo com os resultados dessa discussão tratando tais resultados como dotados de autoridade." (Cohen, 1997:413).

A tentativa de Cohen é, portanto, a de transformar o consenso rawlsiano que, como mostramos acima, é um consenso sobreposto e hipotético, em urna forma de operação das instituições políticas. Em urna situação de pluralismo, os indivíduos apresentam razões e se, de fato, é possível supor que os diferentes valores são todos eles razoáveis e partilham elementos comuns, é também lícito supor que esses indivíduos serão capazes de chegar a algum tipo de acordo. No entanto, diferentemente de Habermas, Cohen supõe que pode haver decisões que não ocorram por consenso e que, ainda assim, sejam legítimas. "Mesmo quando existe discordância e a decisão é tomada pela regra da maioria... a decisão da maioria irá contar como uma razão para aceitar a decisão como legítima."(Cohen, 1997:414). O argumento utilizado por Cohen é de que, se o processo de decisão, ainda que por maioria, for um processo inclusivo e baseado na troca de razões, tal processo será aceito pela minoria enquanto legítimo. Seria possível, no entanto, aproximar tal concepção, que tem um fundo eminentemente rawlsiano, da concepção habermasiana de deliberação? É essa empreitada que se propôs recentemente James Bohman.

Bohman, em seu livro Public Deliberation, parte da concepção habermasiana do consenso. Para Bohman, "a deliberação pública [é] um processo dialógico de troca de razões com o objetivo de solucionar situações problemáticas que não encontrariam resolução sem a coordenação e a cooperação entre as pessoas."(Bohman, 1996:27). Bohman faz uma tentativa de integrar elementos dialógicos com uma concepção de razão pública e, ao mesmo tempo, de integrar os públicos informais com algum elemento capaz de institucionalizar a deliberação pública. Para Bohman, a publicidade opera em diversos níveis: ela cria um espaço social para a deliberação, ela governa os processos de deliberação e as razões produzidas por ele. (Bohman, 1996:37). Bohman vai além de Habermas, na medida em que critica os limites da influência do público no sistema político: a deliberação ocorre na medida em que os participantes em atividades conjuntas reconhecem que eles influenciaram e contribuíram para que certos desfechos ocorressem. Certos tipos de influência não são suficientes para induzir a cooperação. " O diálogo deliberativo serviria para minimizar essa forma de influência endógena e não pública e substituí-la pela influência das contribuições de um debate público em andamento." (Bohman, 1996:33). A colocação de Bohman exerce, em relação à teoria habermasiana, um papel semelhante aquele desempenhado por Cohen em relação às formulações de Rawls: ele transforma a influência quase fictícia dos públicos no sistema político em uma influência real. Nesse sentido, é possível pensar em um processo público de institucionalização da democracia deliberativa. No entanto, a pergunta que fica é: qual seria a forma e quais seriam os locais da institucionalização da deliberação pública?

A nosso ver, o local da democracia deliberativa deve ser os fóruns entre o Estado e sociedade que tem surgido em países tão diferentes quanto o Brasil, a índia e os Estados Unidos. Esses fóruns seriam, no caso brasileiro, os conselhos e o orçamento participativo (Abers, 1998; Santos, 1998; Avritzer,2000), no caso da índia, os Panchaiats (Isaac,2000) e no caso dos Estados Unidos, os arranjos deliberativos que articulam as políticas ambientais (Sabei, 1999). Todos eles partilham três características centrais para que a argumentação deliberativa ocorra.

A primeira dessas características é que todos esses casos implicam a cessão de um espaço decisorio por parte do Estado em favor de uma forma ampliada e pública de participação. Apesar de participação e deliberação não serem sinônimos, parece interessante o fato de todos os arranjos deliberativos se constituírem em formas ampliadas de participação. A ampliação da participação parece, nesse caso, contribuir para a argumentação. Em primeiro lugar, porque os atores trazem para os arranjos participativos razões anteriormente não contempladas pelas decisões estatais. Nesse sentido, não existem dúvidas de que muitos dos arranjos deliberativos, especialmente aqueles que lidam com decisões sobre questões materiais, como é caso do orçamento participativo no Brasil, trabalham fundamentalmente com a argumentação em torno de interesses distintos. O que os torna mais democráticos que os arranjos estatais baseados na aferição de interesses, via formação de maiorias eleitorais, é a presença permanente de um espaço para a manifestação de interesses minoritários ou para a justificação de uma ação estatal em favor de um interesse determinado. Nesse sentido, tanto a preocupação rawlsiana quanto a preocupação haber-masiana parecem estar contempladas, na medida em que se substitui a percepção da falta da legitimidade do processo de agregação de maiorias por um formato institucional no qual maiorias e minorias, ou interesses simplesmente distintos, podem argumentar sobre as suas posições, algo que a teoria democrática convencional julgava desnecessário.

O segundo elemento relevante dos arranjos deliberativos é a forma como eles tratam a informação detida pelos atores sociais. Os arranjos deliberativos são locais nos quais a informação relevante para uma deliberação de governo é ou tornada pública, como é o caso das carências no orçamento participativo, (Avritzer, 2000) ou é socializada, caso dos arranjos ambientalistas nos Estados Unidos (Sabei, 1999). Em ambos os casos, a forma de lidar com a informação nos arranjos deliberativos é diferente da forma como se lida com a informação nos arranjos decisionísticos. Os arranjos decisionísticos supõem, seguindo a concepção weberiana sobre a complexidade administrativa, não existirem maiores problemas envolvidos na tomada de decisão pelos aparatos administrativos. Nesse caso, as informações detidas pela burocracia não necessitariam nem serem públicas e nem serem partilhadas com os atores. Os novos arranjos deliberativos se baseiam em duas mudanças em relação a essa concepção de informação. A primeira é que o Estado, assim como o mercado, possui informações incompletas para a tomada de decisões e que, portanto, é preciso que os atores sociais tragam informações para que a deliberação contemple plenamente os problemas políticos envolvidos. Em segundo lugar, tais informações têm que ser partilhadas e discutidas, isso é, ps arranjos deliberativos presumem que as informações ou soluções mais adequadas não são a priori detidas por nenhum dos atores e necessitam serem construídas coletivamente.

Existe um terceiro elemento que é próprio das formas deliberativas, que é a possibilidade de testar múltiplas experiências. Mais uma vez, vale a pena discutir o problema envolvido aqui com relação à tradição do elitismo democrático e sua concepção de monismo institucional. Na medida em que o elitismo democrático sustenta que todos os indivíduos tem um ranking de preferências dado e que as formas da institucionalidade democrática são fixas, ele supõe que qualquer modificação experimental rompe com elementos de complexidade ou de racionalidade no interior do que se poderia denominar de subsistema político. No entanto, os chamados arranjos deliberativos trabalham com a idéia de que a inovação institucional depende da capacidade de experimentar e partilhar resultados. De acordo com essa concepção, a racionalidade ou a eficiência é gerada de forma descentralizada e a posteriori por múltiplos experimentos. Nesse sentido, o elemento central dos arranjos deliberativos passa a ser a sua diversidade e não a sua unidade. Podemos, mais uma vez, observar tal elemento em operação nas diversas experiências de deliberação argumentativa acima mencionadas nas quais o elemento central passa a ser a possibilidade da variação e não da repetição institucional. Os arranjos deliberativos, nos casos do orçamento participativo no Brasil ou dos planos de conservação ambiental nos Estados Unidos, são conhecidos exatamente pela sua capacidade de variação, variação essa partilhada pelos atores em público.

Se pensarmos as características dos arranjos deliberativos argumentativos, podemos perceber que eles envolvem duas circularidades relacionadas não somente à oposição entre argumentação e decisão, mas relacionadas também a uma segunda tensão entre pluralismo cultural e experimentação administrativa. Na introdução e na primeira seção desse artigo, procuramos mostrar que quanto mais se fortaleceu na modernidade ocidental a noção da homogeneidade cultural mais também se supôs que a variança administrativa não fazia sentido. Rousseau, Max Weber e Schumpeter são paradigmáticos a esse respeito. Todos eles partilham a idéia de que a democracia deve supor um nível de homogeneidade cultural e moral capaz de evitar conflitos permanentes e sociedades parciais (Bohman, 1996:71). Os arranjos deliberativos argumentativos assumem justamente a hipótese contrária, isso é, que passamos a viver em sociedades que adquiriram um tal nível de pluralismo de interesses, valores e concepções morais que o surgimento de sociedades parciais já é uma realidade. O problema da teoria democrática torna-se, desse modo, distinto: ela precisa procurar incentivar formas de socialização da informação e formas de experimentação que permitam o acomodamento da diferença em novos arranjos administrativos. Esses arranjos necessariamente precisam ocorrer, como bem apontam Habermas e Bohman, fora do campo do Estado, em um espaço cedido capaz de dar aos processo argumentativos a flexibilidade que eles requerem. No entanto, os seus resultados, como bem aponta Cohen, tem de ser capazes de vincular atores de forma tal que os resultados das suas discussões gerem instituições capazes de acomodar o novo pluralismo próprio às sociedades democráticas do século XXI.

 

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1 Vale a pena notar que a dualidade de significados do termo deliberação perpassa as línguas latinas e está também presente na língua inglesa. O dicionário Webster nos oferece os seguintes significados para o termos deliberation: "careful thought and weighting of consideration" e "to determine or resolve."
2 Entendemos por elitismo democrático todas as concepções de democracia que operam com dois elementos: a redução do conceito de soberania ao processo eleitoral e a justificação da racionalidade política enquanto decorrente da presença de elites políticas ao nível de governo. Tal concepção teria a sua origem em Max Weber (1919), teria o seu momento teórico principal em Schumpeter (1942) e teria como seus principais representantes contemporâneos Anthony Downs, Giovanni Saitori e Norberto Bobbio. Para uma caracterização do elitismo democrático vide (Bachrach,1987). Para uma crítica vide Avritzer, 1996.
3 Esse constitui um aspecto importante de mudança no final do século XX em relação ao seu início. No começo do século, o problema da diversidade cultural era tratado, tal como fica claro na obra de Weber, como o problema do conflito valorativo entre culturas ligadas a tradições nacionais. No final do século, pensamos em tipos diferentes de conflitos culturais que ocorrem no interior de estados nacionais poliétnicos, isso é, de países habitados simultaneamente por mais de um grupo étnico como resultado ou da conquista (Canadá) ou da transferência maciça de membros de outras etnias para o estado nacional (Estados Unidos e Brasil). Vide Kymlicka,1995. Nesses casos, o problema da deliberação argumentativa sobre o status da minoria torna-se ainda mais premente.
4 Vários exemplos apontam nessa direção, entre eles o debate sobre o aborto nos Estados Unidos. De um lado desse debate, encontram-se concepções abrangentes sobre o que é a vida que têm uma fundamentação religiosa. De outro lado, encontram-se concepções seculares sobre a autonomia individual. Não é possível resolver esse debate sem colocar em contacto as duas concepções que é, justamente, o que Rawls pretende evitar.
5 A posição de Rawls acerca da institucionalização da razão pública é uma posição que não contempla plenamente a necessidade de fóruns para a argumentação pública. Para Ralws, a razão pública se aplica "... aos fóruns oficiais e, portanto, aos legisladores quando eles falam na tribuna do parlamento, e para o executivo nos seus atos públicos e pronunciamentos. Ela também se aplica ao Judiciário e, acima de tudo, à Suprema Corte, em uma democracia que exercite a revisão judicial." (Rawls, 1993:216). É bastante claro que, para Rawls, a razão pública não se exercita em fóruns não estatais.
6 Está além dos objetivos desse artigo fazer uma avaliação minuciosa das mudanças no princípio D e sua relação com o assim chamado princípio (U). Vale a pena, no entanto, fazer algumas observações. Nas suas primeiras formulações acerca da chamada ética do discurso, Habermas defendeu a idéia de que a validade das normas depende da aceitação por todos aqueles afetados das suas consequencias e dos efeitos secundários (side effects) produzidos ou antecipados pela sua observância. (Habermas, 1990:65), uma formulação que supõe um princípio de validade universal. Tal formulação foi criticada por alguns dos colaboradores mais próximos de Habermas, entre eles Benhabib e Cooke. Ambas argumentam que o princípio (U) é muito contrafatual e muito indeterminado. Ambas também sustentam que o princípio (D) se basta (Cooke, 1994:152-3), posição que estamos assumindo nesse artigo.

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