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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

versão impressa ISSN 0102-6445

Lua Nova  n.58 São Paulo  2003

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64452003000100006 

O poder burocrático e o controle da informação*

 

Bureaucratic power and information control

 

 

Oscar Adolfo Sanchez

Doutorando do Departamento de Ciências Políticas da USP e pesquisador do CEDEC

 

 


RESUMO

Examina-se o impacto da nova Tecnologia de Informação e Comunicação, utilizada de forma intensiva pelos governos, sobre o poder burocrático. Estuda-se, como estudo de caso, as transformações neste sentido ocorridas na administração pública paulista entre 1995 e 2002.

Palavras chaves: Burocracia; controles internos; governo eletrônico.


ABSTRACT

The impact on bureaucratic power of the new Information and Communication Technology, which is intensively used by governments, is examined. The transformations resulting from this practice evidenced in the case of the public administration in São Paulo State between 1995 and 2002 are studied.

Keywords: Bureaucracy; internal controls; eletronic government.


 

 

Muitos países da América Latina, entre eles o Brasil, tornaram-se nas últimas décadas do século XX democracias políticas no sentido que em certa medida satisfazem as condições que Robert Dahl (1971) definiu como poliarquia. Este fato foi um importante avanço quando comparados com os sistemas autocráticos que os precederam mas, sem dúvida, estes regimes democráticos recentemente instituídos precisam evoluir para bases mais sólidas e conduzir a uma sociedade mais justa e inclusiva.

Norberto Bobbio (1986) listou uma serie de condições que a democracia ainda deveria completar para alcançar um estágio mais evoluído. Porem, a persistência das oligarquias, o espaço limitado, o poder invisível e o cidadão não educado, para citar algumas das promessas não cumpridas, diferem em grau de acordo ao estágio alcançado pelo regime democrático em cada sociedade, como nas velhas democracias européias, onde esses problemas, se bem existentes, são muito menores se comparados aos das novas democracias Latino Americanas.

Diversos autores propõem soluções para avançar nessa questão. Os teóricos da Democracia Deliberativa, por exemplo, tentam estabelecer mais amplos e mais diretos mecanismos de participação dos cidadãos na busca de uma maior legitimidade nas tomadas de decisões. Mangabeira Unger (1998) procura novas soluções que permitam acelerar mudanças institucionais que levem a uma democracia mais plena. Seu experimentalismo democrático é um atalho nesta direção. Guillermo O'Donnell (1998) se pergunta até que ponto uma democracia pode evoluir sem o alargamento do alcance dos próprios direitos civis, ainda distantes de boa parte da população latino-americana. Estes, e outros tantos teóricos políticos contemporâneos, estão longe de conformar-se com as definições minimalistas de democracia e se movem em direção a um "ideal" democrático, que requer preferências políticas não manipuladas, império da lei e cidadania inclusiva.

Por outro lado, um fato novo, e de forma extremamente rápida, está produzindo intensas mudanças nas estruturas das sociedades, apontando, de certa forma, um caminho irreversível. O advento e utilização intensiva das novas Tecnologias da Informação, sintetizada na chamada "era digital", estão modificando a forma de produzir, de comunicar-se e de relacionar-se entre os agentes sociais.

A literatura produzida sobre esse tema aponta que a incorporação da nova dimensão tecnológica poderia ser um motor de mudanças no sentido não apenas de modificar elementos técnicos, tais como comunicações e processos, mas também mudanças nos comportamentos que incidem sobre a cultura organizativa e política das sociedades, entre elas, as que teriam potencial para elevar valores democráticos, tais como a participação e o controle sobre o Estado, se utilizados convenientemente. E a esfera pública, enquanto ator, não ficou como ente passivo neste processo, pelo contrário, sua presença na sociedade da informação se está dando na forma de ente ativo, principalmente nas regiões mais desenvolvidas do planeta, através da utilização intensiva das modernas Tecnologia da Informação (TI) nas inúmeras atividades que realiza. E esta intervenção, essencialmente nova e pouco conhecida, convencionou-se denominar: Governo Eletrônico.

Retomando à questão inicial, a pergunta de fundo do texto é: como pode contribuir este chamado Governo Eletrônico para aprofundar a democracia? Como observaremos ao longo do texto, o Governo Eletrônico tem várias dimensões, ou seja, possíveis campos de interação entre o cidadão e o Estado e este último consigo mesmo através da utilização da tecnologia. Uma delas, e onde se concentra a imensa maioria da literatura sobre o tema, diz respeito, em última instância, às condições que possibilitariam uma melhora nos direitos dos cidadãos, no sentido de um melhor acesso aos serviços públicos e atendimento a suas obrigações e necessidades. A outra refere-se a uma questão essencialmente de poder: o controle da informação. De forma sucinta, a questão é:

poderá o Governo Eletrônico contribuir para clarear os limites do poder invisível, esse que "[...] resiste aos avanços do poder visível, inventando sempre novos modos de se esconder, de ver sem ser visto?" (Bobbio, 1990: 97).

Trilhando este caminho, acompanharemos uma questão muito cara à teoria democrática: o poder burocrático, possuidor do conhecimento e da informação, e seu possível controle através do Governo Eletrônico. Observaremos um exemplo prático de como um governo, utilizando as modernas tecnologias, pode conseguir um forte controle sobre o aparelho burocrático, ao dominar melhor a informação, e como este processo pode produzir impactos positivos na sociedade, entre eles, o de diminuir os níveis de ineficiência, de corrupção e aumento da transparência. Porem, que esse processo não leva a uma automática abertura dessa informação antes oculta à sociedade. A tecnologia é um instrumento poderoso mas que deve ser acompanhada por uma capacitação da sociedade, especialmente da sociedade civil, para entende-la e utiliza-la em função de valores democráticos. Caso contrário, existirá apenas uma transferência vertical de poder – da burocracia para o governo – através de um melhor controle da informação.

Na primeira parte do texto será tratado brevemente o significado do Governo Eletrônico e dos Sistemas Informacionais nos quais se apoia. Trata-se de definir alguns conceitos necessários para o entendimento posterior da questão. Na segunda, uma tentativa analítica de situar institucionalmente o problema do controle sobre a burocracia e como, teoricamente, o uso intensivo da TI pode ajudar a fortalecer estes controles. E na terceira, um estudo de caso. Serão analisadas as transformações ocorridas no governo do Estado de São Paulo entre 1995 e 2002. Tratam-se de iniciativas de ordem logísticas e instrumentais com vistas a construir no Estado um sistema que permitisse o controle da informação através do fortalecimento dos mecanismos de Controle Interno do aparato estatal.

Não serão discutidos neste texto os conceitos com o quais normalmente se relaciona o advento do Governo Eletrônico, ou seja, como uma conseqüência da "sociedade da informação", para o qual existe uma extensa e rica literatura1. O objetivo não é de construção nem discussão teórica mas o de tentar entender e analisar o fenômeno a partir de um caso concreto.

 

O GOVERNO ELETRÔNICO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS

Em 1976, o economista Marc Porat, em sua obra The Information Economy, realizou um amplo análise sobre economia da informação nos Estados Unidos (Cf. Malin, 1994, pp.12-13). Estudou basicamente a composição dos setores Primário, Secundário e Terciário e extraiu de cada um deles as atividades de informação, as quais colocou dentro de um novo setor, inaugurando assim o conceito de Setor Quaternário. A seguir, propõe uma sub-divisão neste último:

um setor primário de informação, no qual inclui todos os setores que produzem ou distribuem bens ou serviços de informação como produto final, e um setor secundário de informação, que abrange todas as atividades de informação não-mercantis, isto é, que funcionariam como áreas-meio para outras atividades-fins, incluindo as que realizam os governos. Desta forma Porat abriu o caminho para o estudo de políticas públicas de Estado em matéria de informação, abarcando questões ligadas à burocracia e à construção do setor de infra-estrutura da informação, entre muitas outras. E é precisamente nesse último setor, as políticas públicas nas atividades de informação como área-meio do governo, que se concentrará este texto.

O uso da TI pelas administrações públicas existe desde a década de 1960, ou seja, é anterior ao trabalho de Porat, porem esta tecnologia era usada de una forma muito limitada conceitualmente. A informática era uma atividade separada dentro de uma repartição, ao alcance apenas de peritos. Por isso, o uso de computadores, primeiro os de grande porte, e depois, a partir da década de 80, dos PCs, tiveram um impacto limitado na arquitetura administrativa dos Estados. Ademais, foram introduzidos de maneira a reforçar as estruturas e os sistemas de poder existentes, caso o burocrático (Bellamy & Taylor, 1998). A revolução associada à TI no começo da década de 1990, cambio essa realidade. Apenas quando se desenvolveram as redes de computadores conectados entre sim, e com capacidade de distribuir, compartir e gerar informações em tempo real, pode-se falar de um potencial para importantes transformações nas administrações públicas, em vista da implementação, por Estados e unidades sub-nacionais, de políticas visando o uso de sistemas informacionais com diversos objetivos e de modo integrado, tais como os de monitorar as transações dentro do Estado, apoiar as tarefas de controle, de arrecadação tributária, de tomada de decisões e de planejamento, e para uma tentativa de prestação de serviços ao cidadão com mais eficiência, entre outras inúmeras funções.

À medida que a TIC se expandia dentro dos governos, principalmente a partir de 1995 com a rápida evolução tecnológica associada à Internet, muitos autores nas áreas de Economia, Administração Pública e Ciência Política, começaram a desenvolver trabalhos tentando entender esse novo fenômeno, embora de diferentes perspectivas, e denominaram esse conjunto de atividades que realizavam os órgãos do Estado através das modernas tecnologias, de Governo Eletrônico. Porem, e houve um consenso quanto a isto, tentou-se aproveitar as potencialidades oferecidas pelo uso dessas novas tecnolgias não apenas em função da procura de maior eficiência e eficácia nas ações do Estado mas também em função de valores democráticos, tais como participação, transparência, busca de dignidade humana, representatividade e controles sobre os agentes públicos. Neste sentido, conceitualmente o Governo Eletrônico não significaria então apenas a existência e instalação maciça de computadores nas dependências do Estado, mas a tentativa de efetivação, através da tecnologia, de uma relação mais direta, transparente e participativa entre as instituições estatais e o cidadão.

Feita essa breve explicação, podemos considerar três dimensões ou grandes campos de atuação do Governo Eletrônico. A que se refere:

a) à prestação de serviços ao cidadão (e-administração); b) ao fomento à extensão dos processos democráticos (e-democracia) e c) à dinamização dos processos internos e de elaboração de políticas públicas (e-governança)2.

O primeiro caso (e-administração), refere-se a um conjunto numeroso de atividades, realizadas principalmente através da Internet, onde o cidadão pode consultar, informar-se e realizar tramitações e transações on line com órgãos governamentais. Entre estas finalidades, todo um conjunto de atividades dirigidas a simplificar as obrigações dos empresários com o Estado. Os governos procuram com estas atividades oferecer mais agilidade e conforto aos cidadãos, eliminar os intermediários entre estes e o Estado, assim como diminuir a sonegação fiscal.

O segundo caso, (e-democracia) representa a incorporação de determinadas capacidades que impulsionem a participação do cidadão nos processo democráticos, tais como o acesso aos processos legislativos, uma mais direta comunicação com os representantes eleitos através de meio eletrônico e um melhor aceso à informação pública para a prestação de contas, entre outras.

Por fim, o terceiro caso (e-governança) consiste, em última instância, na utilização da TIC para alavancar o aumento da capacidade de ação governamental na implementação de políticas públicas e na mediação de interesses. Isto implica na possibilidade de realizar ações orientadas a fortalecer a capacidade institucional, entre as quais a reestruturação organizativa, a desburocratização de normas e procedimentos e a capacidade de controle sobre o andamento das ações governamentais. Este texto se deterá principalmente no último campo (e-governança), embora, como veremos mais adiante, será necessário cruzar horizontalmente os três campos pois, em todos, existem mecanismos que poderiam melhorar o sistema democrático.

Uma breve explicação sobre os sistemas informacionais utilizados pelos governos, pois importante para um entendimento posterior do impacto dos sistemas paulistas no redesenho dos mecanismos de controle. Quando os destinatários dos bens e serviços produzidos pelo Estado são internos, chamam-se sistemas administrativos, e quando são externos, de sistemas produtivos. Os sistemas administrativos devem estar apoiados em sistemas informacionais transversais – porque atravessam as diferentes jurisdições públicas – enquanto aos sistemas produtivos correspondem sistemas informacionais verticais. Os sistemas informacionais transversais (como os de contabilidade pública) são importantes não apenas porque utilizados em todos os órgãos públicos, mas porque são vitais para a realização orçamentária e porque fornecem informação estratégica para a tomada de decisões e controle. Já os sistemas informacionais verticais, que correspondem a sistemas produtivos (segurança, educação, saúde, por exemplo), estão orientados essencialmente à demanda direta de serviços por parte da sociedade (Pocoví & Farabollini, 2002).

Existem diferentes soluções que se valem de sistemas informacionais transversais, embora estes sistemas vão mudando à medida que evolui o conhecimento e o ferramental técnico disponível. Os principais utilizados pelos governos são basicamente de três tipos: o Sistema de Administração Financeiro-Orçamentária, o Portal de Compras e o Portal Corporativo.

Um Sistema de Administração Financeiro-Orçamentário, normalmente situado no setor fazendário da Administração Pública, permite realizar de forma rápida a execução orçamentária e financeira do Estado. Além disso, o sistema permite o gerenciamento eletrônico de documentos, reduzindo assim o volume de papel em circulação e simplificando de forma substantiva os procedimentos burocráticos. Este sistema é fundamental para a realização de uma contabilidade pública bem organizada, que registre todas as transações da Administração de modo seguro, tornando-se uma ferramenta importante na busca de maior eficiência.

Os Portais de Compras governamentais constituem-se em diferentes soluções que, através da tecnologia da informação, visam tornar mais eficiente e transparente o processo de compras de bens e serviços pelos diferentes órgãos do Estado. O objetivo do Portal é lograr um gerenciamento financeiro adequado, diminuir os cartéis de fornecedores (isto é, o conluio de fornecedores para elevar os preços) e tornar visível todo o processo em tempo real. Uma das soluções existentes constitui-se do leilão eletrônico, que consiste em um pregão via Internet para negociações, automáticas e abertas, entre os órgãos da Administração Pública – os compradores – e os fornecedores do setor privado. Este sistema geralmente está interligado ao Sistema de Administração Financeiro-Orçamentário.

A idéia básica do Portal Corporativo é colocar, num único lugar (um portal), todas as informações disponíveis da Administração, por exemplo, contratos, cadastros imobiliários, perfis de funcionários, andamento de ações e obras, decisões, entre inúmera outras. Tem como finalidade suportar o trabalho cotidiano da máquina pública e servir de instrumento para os objetivos estratégicos do governo. Ademais, ao permitir ao governo dominar melhor as informações do que acontece nas dependências da Administração, tende a diminuir a capacidade da burocracia em ocultar conhecimentos. Este tipo de portal utiliza aplicativos analíticos para capturar informações armazenadas em bases de dados operacionais e no data warehouse corporativo, fornecendo acesso às informações disponíveis em rede intranet3 (Santos, 2002). Em outras palavras, o Portal Corporativo é o olho do governo sobre a Administração Pública.

Existem outros importantes sistemas informacionais utilizados pelos governos, mas diferentemente dos transversais, que possuem inúmeras utilidades, estes, verticais, são utilizados para objetivos mais específicos, caso do Sistema de Arrecadação Tributária, que refere-se a um conjunto de sistemas informacionais orientados para realizar o ciclo completo da arrecadação tributária. Consta ainda com instrumentos para atender diretamente ao contribuinte através de agências tributárias virtuais, via Internet, e também para a fiscalização de empresas e para a gestão interna dos órgãos tributários.

Os sistemas acima mencionados são modelos ideais e incidem na sua implementação o conhecimento tecnológico do momento assim como as condições operacionais e financeiras disponíveis. Ademais, existem muitos outros modelos utilizados, caso dos sistemas de gerenciamento de materiais, mas de acordo com literatura internacional, os quatro já são suficientes para a compreensão do assunto.

Até aqui foram colocadas as novas ferramentas posta em mãos dos governantes pela nova TIC. Partiremos agora para o problema básico: o poder burocrático, analisar as formas institucionalizadas de controle e o entrelaçamento com a questão da informação como insumo básico para o controle desse poder.

 

FRÁGEIS CONTROLES SOBRE O PODER BUROCRÁTICO

Dado esse contexto, em que a relação Estado/Sociedade está se transformando a partir de avanços tecnológicos, devemos remeter a discussão – pois crucial ao tema da democratização embutida nesta relação – às contribuições sobre o estudo da burocracia de Max Weber, para quem "(...) toda burocracia busca aumentar a superioridade dos que são profissionalmente informados, mantendo secretos seus conhecimento e intenções (...) O conceito de segredo oficial é invenção específica da burocracia e nada é tão fanaticamente defendido pela burocracia quanto esta atitude" (Weber, Max, 1979: 269 e 270, ênfases minhas). O segredo, sob esta ótica, torna-se uma barreira a um controle efetivo da sociedade em geral e dos governantes em particular sobre a burocracia, fato que oculta uma luta constante para preservar pólos de poder.

Weber define burocracia como a estrutura administrativa de que se serve o tipo mais puro de dominação racional-legal. Assim, constitui-se num tipo de poder derivado principalmente da concentração da informação e da capacidade organizacional, dado o saber especial que possui. A perspectiva weberiana está inserida no campo liberal, que por seu turno preocupa-se menos com a questão da eficiência operacional do que com a expansão do poder burocrático e com as implicações de tal expansão aos valores liberais fundamentais. Para Weber a solução desse problema estaria em disposições que assegurassem o controle da burocracia a partir de cima, através de elites não-burocráticas, ou seja, dos que pudessem lhe contrapor. Um dos pilares dessa idéia era o de se erigir um "poder que a contrabalançasse", o que significa a preocupação liberal característica de limitar o poder criando um equilibro de forças com vistas à defesa das liberdades individuais (Beetham, 1988).

A preocupação com a limitação do poder não é nova na teoria política, pois desde Maquiavel a reserva quanto à solidariedade entre os homens encontra-se em diversas correntes de pensamento, culminando naquilo que o federalista James Madison denominou de cheks and balances para controlar os homens detentores do poder do Estado. Se de um lado caberia controlar o cidadão comum, através das autoridades e dos mecanismos estatais, de outro as autoridades igualmente deveriam ser controladas, tanto por outros poderes – daí a exigência da separação entre os três poderes, tão presente em Montesquieu – quanto pelo próprio cidadão. Mas foi no debate constitucional sobre a nascente república norte-americana que Madison sintetiza o sentimento de que não seria mais possível a existência da virtu republicana convivendo com o jogo bruto do comércio num mundo em que o liberalismo estava em franca ascensão, o que faria com que essa virtu devesse estar nas instituições e no seu particular arranjo (Pocock, 1975).

O que Weber trouxe de novo foi não apenas uma reflexão aguda sobre o temor do poder burocrático, mas sim o seu controle, pois este poder confrontava-se com os que estavam acima (a elite política) e com os que estavam abaixo (o cidadão):

Aos que estavam acima, e aos que a burocracia estava formalmente subordinada, punha o problema de como poderia ser eficazmente controlado por aqueles que não partilhavam sua especialização. Para os que estavam abaixo constituía uma estrutura de autoridade poderosa, que poderia rapidamente controlá-los e manobrá-los (Beetham, 1988:88).

Segundo Guillermo O’Donnell, num Estado de Direito os mecanismos de controles situam-se em duas esferas interdependentes de ação:

os mecanismos de controle vertical – isto é, da sociedade em relação ao Estado –, e os de controle horizontal – de um setor a outro na esfera pública. Controle vertical é principalmente embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral: premiar ou punir um governante nas eleições. Controle horizontal, por sua vez, envolve a existência de instituições, agências e órgãos estatais detentores de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus congêneres do Estado (O’Donnell, 1998). De fato, os poderes que formam um governo não se encontram apenas separados mas se controlam e se equilibram reciprocamente. No entanto, a separação de poderes não é suficiente para criar as condições que levem à existência de um sistema de mutua responsabilidade e controle entre elas. O principio da separação de poderes e o principio de controle não são idênticos. É este último quem estabelece mecanismos de mutuo controle horizontal entre os ramos do governo (Przeworski, 1998).

Transitando do campo teórico à aplicação das administrações públicas, o primeiro e mais direto controle horizontal sobre a burocracia – embora não seja o único – é o dos controles administrativos. Este tipo de controle pode ser compreendido como aquele que garante que a administração realize uma determinada atividade corretamente e/ou que logre determinados resultados. Isto implica a disponibilidade de informação e a possibilidade de realizar ações corretivas quando necessário. Ou seja, dispor de informação correta é condição necessária mas não suficiente, no que tange à ausência de capacidade ou de vontade de realizar ações corretivas. A idéia subjacente à primeira concepção de controle é impedir comportamentos indesejáveis. É uma concepção negativa, ou seja, uma visão punitiva de controle. O sentido negativo se expressa na medida em que se apresenta como sinônimo de fiscalizar, supervisionar, exercer uma ação de controle sobre pessoas. Já a segunda concepção considera o controle em seu aspecto positivo, ou seja, como a capacidade de fazer com que os processos ocorram segundo o que foi planejado. Nesse sentido, a percepção do controle volta-se para a ação, visando o alcance dos objetivos (Viegas, 1996). Note-se que estas visões de controle não são antitéticas, mas complementares. Contudo, a articulação entre ambas constitui uma fonte permanente de conflitos entre governo e burocracia.

Hely Meirelles, no importante livro Direito Administrativo Brasileiro, define um tipo particular de controle administrativo, denominado "Controle Interno", da seguinte forma:

É tudo o que é realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade no âmbito da própria administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique (Meirelles, 2000:612).

Controle Interno, assim, é um conceito mais restrito do que "controle administrativo", do qual faz parte. O Controle Interno consiste basicamente num autocontrole, pois exercido pelos diferentes poderes sobre seus próprios atos e agentes.

Seriam quatro os principais objetivos dos Controles Internos, segundo a interpretação de Roberto Piscitelli (1988):

a) revisão e/ou verificação das operações sob o aspecto eminentemente contábil, formal e legal; b) eficiência, que concerne aos meios empregados, aos recursos utilizados para a consecução dos objetivos; c) a eficácia, a verificação do produto, dos programas, dos fins perseguidos; d) a avaliação dos resultados, ou seja, o julgamento da própria administração.

Os Controles Internos tem-se reduzido historicamente no Brasil ao primeiro enfoque, ou seja, são controles altamente formalistas no sentido de verificar se os gastos são feitos de acordo com o processo contábil e legal correspondente (Campos, 1990. Reis Ribeiro, 1997. Soboll, 1998). O item d, no entanto, ao envolver o questionamento dos objetivos e diretrizes definidos – e não apenas o seu cumprimento – deve-se constituir, no limite, numa prerrogativa do eleitor através do voto e de outras formas de participação (o referido controle vertical). Já os problemas do controle do governo sobre a burocracia são encontrados principalmente nos itens b e c, pois envolvem o controle substantivo de contas e de gestão4. Em termos práticos, o item dois (a questão da eficiência) envolve também o controle da corrupção e do abuso de poder, e o item três (a questão da eficácia) refere-se às informações sobre o desempenho da administração.

A ausência (ou ineficácia) destes controles e a crônica opacidade informacional favoreceram o desenvolvimento de um Estado que não consegue controlar a si mesmo e, como conseqüência, a sociedade não tem como controlar o próprio Estado, dadas as escassas possibilidades de acesso à informação substantiva do desempenho estatal (Jardim, 1995). Em síntese, a construção de mecanismos que tornem viável esse controle representou sempre um desafio aos que determinam os objetivos de uma organização e a dirigem, isto é, a elite política vitoriosa eleitoralmente.

Em realidade, o problema da fragilidade dos controles podem ser caracterizado pela existência entre governantes e burocracia, assim como entre Estado e Sociedade, de uma assimetria de informação que precisaria ser progressivamente superada, ou pelo menos fortemente minimizada, para poder tornar visível o poder que se oculta à margem dos códigos legais. Desta forma, os estudos sobre o relacionamento entre os "principais" e seus "agentes" apontam para o deslocamento da preocupação com a motivação dos burocratas para a preocupação com o controle, tentando minimizar a assimetria da informação. Tais transações podem ser tratadas enquanto interdependência de três espécies de relações que envolvem o "agente" e o "principal", ou seja, entre agentes econômicos e o Estado (burocracia e sistema político); entre burocratas e políticos; e entre políticos e cidadãos. Aqui não trataremos da primeira relação.

Dois casos típicos em que nos defrontamos com estes problemas ocorrem no âmbito do sistema político, onde os políticos (agentes, neste caso) recebem uma delegação dos cidadãos (os principais) para agir em seu nome, e no âmbito da burocracia, onde o agente representa o empregado contratado pelo governo (principal) para realizar uma tarefa especificada (Melo, 1996).

Na primeira situação, durante o processo eleitoral, os cidadãos deparam-se com o problemas do adverse selection porque têm dificuldades em distinguir entre os candidatos que apresentam promessas de comportamento futuro. Na situação pós-contratual – depois das eleições – os políticos eleitos deparam-se com o incentivo ao moral hazard e podem mudar seu comportamento, ou seja, renegar sua promessas de campanha tendo em vista que os principais dispõem de fracos mecanismos de informação e controle. Portanto, as diferentes formas institucionais de tomada de decisão coletiva, como plebiscito ou referendo, seriam soluções alternativas que atenuariam os problemas de informação assimétrica e oportunismo, mas essas tentativas de democracia direta têm custos proibitivos para tornar-se padrão às decisões de governo (Przeworski, 1996).

A segunda forma pela qual problemas "agente x principal" adquirem grande importância no funcionamento do Estado moderno diz respeito à relação entre governantes e burocracia, ou seja, como os governantes podem controlar os agentes, possuidores da informação e da especialização. Os problemas mais significativos desta interação, ou seja, imunidade a controles e falta de transparência sugerem graves problemas nesta relação "agente-principal". Afinal, os governantes normalmente se deparam com problemas de adverse selection e moral hazard quando a burocracia, que detêm conhecimentos, pode utilizar determinadas informações para obter vantagens, possuir incentivos para distorcer políticas, sobretudo no que tange ao beneficiamento de seus clientes em detrimento de objetivos programáticos de governo5. Em ambos os casos citados – ou seja, a relação Estado/Sociedade e governo/burocracia –, a qualidade da democracia dependerá então da forma como esses problemas são minimizados, e como são construídas, em cada sociedade, instituições, mecanismos e processos que limitem e constranjam o comportamento oportunista. É neste aspecto em particular que o uso intensivo da Tecnologia da Informação, através do Governo Eletrônico, adquire concretude. Ela pode ajudar a minimizar o problema da assimetria de informação entre burocracia/governo e entre Estado/sociedade.

A TI afeta o fluxo da informação, da coordenação e do trabalho das burocracias alterando de esta forma as relações entre informação e fatores físicos, como a distancia, o tempo e a memória, segundo Jane Fountain (2001).

A digitalização da informação e sua transmissão através de redes permite diminuir o problema da distância, devido à facilidade de interligar diferentes órgãos públicos dispersos. Isto potencializa a criação de relações de dependência e colaboração. Ademais, diminui e até faz desaparecer muitas tarefas de controle burocrático devido a que estas tarefas se automatizan e passam a ser realizadas em rede, tornando-se impessoais. O impacto da TI sobre o tempo é óbvio. O fluxo de informações tende a não mais seguir apenas a verticalização hierárquica burocrática para torna-se também horizontal, o que afeta positivamente o tempo necessário para solucionar problemas. Por outro lado, o processo decisório se simplifica e os controles discricionários tendem a desaparecer dado o constante fluxo de informações que pode permitir, até, interferir em transações que de outra forma estariam ocultas pela burocracia tradicional. Por fim, a memória, instrumentalizada em grandes bancos de dados, permite registrar, consultar, atualizar e controlar as atividades diariamente. Assim, o controle sobre as funções burocráticas podem passar a ser preventivos, por exemplo, intervir quando determinados indicadores de gestão ou custos superam parâmetros prefixados de tolerância. Por fim, o compartilhamento de bancos de dados permite aos agentes tomar decisões amparadas em regras comuns, referendadas nas mesmas aplicações de informática, diminuindo ao mesmo tempo o poder discricionário e as consultas ao pessoal superior (Fountain, 2001. Valle, 2002).

Dada essa passagem analítica sobre o impacto que os sistemas informacionais teriam sobre o poder burocrático, observemos a seguir como se deu esse processo no governo paulista entre 1995 e 2002, quando foi montado um conjunto de instrumentos, junto a reformas organizacionais correspondentes, com o objetivo de construir um novo modelo de Controles Internos no Estado.

 

SP: O GE COMO FERRAMENTA DE CONTROLE

A utilização da TI na criação de novas estruturas de controle é um fato que ocorre, em maior ou menor grau, em muitos países desde o começo da década de 1990. No Estado de São Paulo, até 1994, não havia sido implementada praticamente nenhuma iniciativa neste sentido. O início da implementação do Governo Eletrônico foi em 1995, quando assumiu o poder estadual o partido comandado pelo ex-senador Mário Covas após vencer as eleições de outubro de 1994. Seu objetivo era utilizar a enorme potencialidade oferecida pelos avanços da TI para, entre outras coisas, aumentar a capacidade de controle e gestão sobre a administração pública.

Tais intervenções, no entanto, foram acompanhadas por iniciativas dirigidas a mudar a estrutura dos órgãos integrantes da chamada área de coordenação do governo, as áreas-meio (planejamento, orçamento, finanças e administração), que permitem que as áreas-fins (segurança, saúde, educação e outras) possam cumprir suas funções. Ou seja, foi inevitável uma mudança organizacional pois, como veremos, a implantação de novos sistemas informacionais como instrumentos de apoio não podiam ser erguidas nas velhas estruturas vigentes.

Apenas para situar-nos, a estrutura do Executivo paulista, segundo os diferentes níveis de atuação, seguia até 1994 a seguinte conformação:

Nível decisório: governador do Estado;
Nível de assessoria: cargos e órgãos integrantes do gabinete do governador;
Nível de coordenação e administração (áreas-meio): Secretarias de Governo, de Planejamento e Gestão, da Fazenda e de Administração e Modernização do Serviço Público, e Casa Civil;
Nível de execução: secretarias, órgãos e entidades responsáveis pelas áreas-fins do Estado.

Segundo um estudo da FUNDAP (1995), existia no Estado até 1994 uma supervalorização das atividades-meio em detrimento das atividades-fins. Isto levou a que o tamanho da estrutura dessas secretarias constitui-se uma variável importante para a (falta de) coordenação global do governo e controle sobre os agentes públicos.

Observa-se a profusão de controles burocráticos e de atividades voltadas para a garantia da sobrevivência dos órgãos e, portanto, dos empregos, assim como sua expansão [...] Nesses casos, tendem a adotar uma orientação voltada às atividades-meio, sem um enfoque nos objetivos a serem atingidos. À medida que perdem gradativamente o contato com o ambiente exterior e voltam-se para a patologia interna, instala-se um processo de ‘esquizofrenia organizacional’. Nesse momento, essas organizações tornam-se autofágicas, consumindo grande parte de seus recursos – orçamento, tempo e energia – exclusivamente para manter a própria sobrevivência (FUNDAP. 1995. p. 34).

Esse processo levava a uma constante luta por recursos e espaço de poder entre as atividades de planejamento, orçamento, finanças e administração, agravadas pelo conflito histórico decorrente do peso relativo que tinham as diferentes forças políticas na composição dessas secretarias. Por exemplo, o relacionamento entre a Fazenda e o Planejamento e Gestão, por causa do diferente peso político dos agentes sobre a destinação dos recursos públicos, apresentava um padrão de permanente tensão, explicado também pela própria natureza de suas respectivas funções. "Enquanto o Planejamento trabalha com as perspectiva de longo prazo e de recursos ilimitados – posto que a demanda tende a ser infinita – a Fazenda atua dentro de uma visão de curto prazo, centrada na escassez dos recursos disponíveis" (idem. p. 38/39). Já a Secretaria da Administração, encarregada da gestão dos recursos humanos e da informática, da administração de materiais e do patrimônio imobiliário, era um "feudo" instransponível para qualquer iniciativa de reforma, seja pela precariedade da integração com os outros órgãos, pela insuficência de ação pelos motivos acima citados, seja ainda pela baixa operacionalidade dos mecanismos de administração dos recursos.

Como conseqüência, existia fragmentação de ações, de coordenação e impossibilidade de sistematizar indicadores globais que tornassem possível a avaliação da execução orçamentária, do controle da gestão e do alcance do impacto das políticas públicas implementadas. A falta de informações dessa natureza, por outro lado, obstava a implementação de avaliações posteriores, isto levando em conta a necessidade de realizar redirecionamentos eventuais nas ações governamentais. Esse padrão de gestão beneficiava o surgimento de situações de favorecimento de interesses alheios ao Estado e ao conhecimento público (idem. p. 37).

Dessa situação quase anárquica em que funcionavam as áreas-meio do governo paulista, tornadas em máquinas de consumir recursos, observaremos que, se damos um salto no tempo até o primeiro mês de 2003, veremos que as secretarias de Administração e de Governo não existem mais. A de Planejamento e Gestão ficou reduzida apenas a Planejamento (elaboração do orçamento e acompanhamento de sua execução), e a secretaria da Fazenda, se bem que continue cumprindo suas inúmeras funções, seus espaços físicos operacionais ficaram reduzidos de forma inimaginável. E nenhuma outra secretaria foi criada para cumprir as funções das extintas ou redimencionadas. O mais importante, porem, é que hoje existe um controle de contas e de gestão – e possibilidades de planejamento – inúmeras vezes superior à que existia em 1994. Em grande medida, por causa da aplicação intensiva da Tecnologia da Informação.

Embora tenha sido um longo processo, ainda inacabado, a base principal que resultou desse programa – e que é o núcleo interno do Governo Eletrônico paulista – foi a implementação de duas novas estruturas de Controle Interno, ambas ancoradas em Sistemas Informacionais Transversais. Uma, na Secretaria de Governo e Gestão Estratégica (SGGE), especializou-se no controle da gestão. Sua base operacional é a Unidade de Gestão Estratégica (UGE), formada pela alta cúpula do governo, e seu braço informacional o Sistema Estratégico de Informações (SEI), uma solução aproximada de portal corporativo. A outra base tem sede na Secretaria da Fazenda (SEFAZ), tendo se especializado no controle de contas. A base operacional aqui implicou a criação da Coordenadoria Estadual de Controle Interno (CECI), e o seu braço informacional o Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM/SP), também aqui uma solução próxima de um Sistema de Administração Financeiro, que inclui entre seus aplicativos um portal de compras. Estas estruturas possibilitaram implementar no Estado um sistema bastante eficaz de Controle Interno, ou seja, um controle de cima para baixo sobre a burocracia, iniciando-se assim um processo de desfazimento da histórica assimetria de informações existente na experiência estatal.

O Sistema Estratégico de Informações (SEI), da Secretaria de Governo, foi concebido como uma rede informatizada intranet para interligar o governador e todo o alto e médio escalão executivo da administração pública estadual, direta e indireta, e também as empresas públicas. Baseado no conceito de workgroup e na integração e compartilhamento de informações, o SEI promoveu uma significativa transformação no cotidiano da administração pública.

A lógica que presidiu a elaboração deste sistema como parte de uma gestão estratégica – mas que fora aperfeiçoado no decorrer da administração de Mário Covas (1995/2000) e de Geraldo Alckim (2000/2002) – tinha como pressuposto que as informações no nível do Executivo deveriam ser processadas continuamente e de forma ágil. Em outras palavras, o núcleo decisório do governo do Estado – notadamente o governador e seus principais colaboradores – deveria ser diariamente abastecido, on line, com informações sobre uma gama variada de assuntos considerados altamente relevantes, em escalas diferenciadas, sobre as ações governamentais. O sistema foi montado pela empresa estadual de processamento de dados (PRODESP) com vistas a funcionar em todo o Estado de São Paulo, através de aplicativos do sistema Lotus/Notes, sendo que a implementação dos aplicativos fora ocorrendo paulatinamente. No ano 2002 esta rede já interligava em alta velocidade 20.000 unidades administrativas do Estado e possuía 56 aplicativos funcionando, entre eles os destinados ao controle da gestão.

Com este sistema o governador e seus principais assessores podem conferir on-line o andamento de uma infinidade de ações do Estado que envolvem arrecadação, gastos, obras, convênios e funcionários. Permitem, em seu conjunto, um melhor gerenciamento do Estado, um diagnóstico contínuo da execução do Plano de Governo, um melhor controle de gastos e facilidades para cobrança de resultados. Ou seja, pretendeu-se aumentar o controle sobre a máquina pública, tanto na gestão de governo como sobre os diversos contratos efetivados entre os agentes públicos e os agentes privados.

O SIAFEM/SP, da Secretaria da Fazenda, foi concebido como um sistema informacional para operar em "grande porte", e armazena toda a informação da execução orçamentária e financeira do Estado, constituindo-se, assim num enorme banco de dados apto também para gerenciar o fluxo/gerenciamento eletrônico de documentos. A arquitetura do sistema é um núcleo de contabilidade pública inter-relacionado com subsistemas de administração financeira, orçamentária e da dívida pública. Simplificando, a partir de um banco de dados contábil, gerado com a execução orçamentária e financeira, o Controle Interno adquire capacidade para avaliar o processo de contas.

No entanto, como o SIAFEM/SP foi elaborado em um sistema de difícil manuseio, porque trabalha em uma linguagem de computador complexa, foi criado posteriormente, em 1998, o SIGEO (Sistema de Informações Gerenciais de Execução Orçamentária), instrumento que extrai informações do SIAFEM/SP, fornecendo-as em ambiente Windows, ou seja, um sistema operacional familiar a qualquer usuário, de forma simples.

De forma complementar, mas também importante, foi elaborado em 1998, o SIAFÍSICO (Sistema Integrado de Informações Físico-Financeiras), que é um verdadeiro banco de preços do governo. O SIAFISICO extrai do SIAFEM/SP informações sobre todos os produtos comprados pelas inúmeras repartições do Estado. O sistema classifica os produtos e os respectivos preços pagos, permitindo assim elaborar valores de referência para as novas compras. Isto pode permitir que produtos comprados acima desse valor de referência, possam ser bloqueados pelo Controle Interno antes da efetivação do pagamento. Ademais, possibilitou a criação de um Portal de Compras.

O Portal foi inaugurado em novembro de 2000 e denomina-se Bolsa Eletrônica de Compras (BEC). Consiste em um pregão via Intenet para negociações automáticas de produtos – até o valor de R$ 80 mil - entre órgãos do governo do Estado (os compradores) e seus fornecedores do setor privado. Mas ocorre tratar-se de um leilão "às avessas", pois o vencedor é aquele que oferece o menor preço. Um fato interessante na BEC é que em cada leilão o governo estipula o preço máximo que está disposto a pagar, utilizando o valor de referencia do SIAFISICO. Porem, esse valor não é visto pelos concorrentes, possibilitando assim que o valor da compra possa ser ainda inferior ao estipulado.

Para concluir, é preciso notar que mesmo com uma massa muito grande de dados armazenada e processada no SIAFEM/SP e seus módulos, a centralização deste simplifica e organiza o controle, a fiscalização e a auditoria das ações praticadas no decorrer da execução orçamentária, o que é de fundamental importância para a existência de controles.

 

MUDANÇAS ORGANIZACIONAIS E ABRANGÊNCIA

Embora até 1994 existisse um controle de andamento de obras, era bastante informal, não contando com a agilidade e precisão da informatização, o que gerava uma enorme dependência da capacidade de cada secretário de Estado em cobrar resultados da burocracia à qual a obra estava subordinada, assim como a de manter a fluência de recursos. A informalidade se manifestava através de uma rede de relações pessoais através da qual o secretário mais influente em relação ao governador beneficiava sua pasta. Os canais de comunicação entre as inúmeras dependências do Estado e a cúpula era ineficiente e lenta. Não raro qualquer informação pretendida demorava semanas.

O fluxo de caixa e as demandas por recursos nunca conferiam. A falta de informações impossibilitava qualquer forma lógica de planejamento orçamentário, fato que explica em grande medida os gigantescos deficits do Estado entre 1987 e 1994, que alcançaram, em media, 17%. Se bem a responsabilidade fiscal não era um atributo muito forte dos governantes, tampouco o era a busca por um controle mais substantivo do que acontecia nas dependências do Estado. Em realidade, nessa época, qualquer controle dependeria muito mais da virtude republicana dos agentes públicos do que de estruturas institucionalizadas, dada a ausência de instrumentos que mais tarde seriam dados pela TI.

Embora o Governo Federal tivesse oferecido varias vezes ao governo paulista a tecnologia para implementar no Estado um modelo similar ao SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira – que funcionava em Brasília e que poderia dar inicio a um processo de controle mais abrangente, não foi aceito. Dada a falta de conhecimentos sobre o assunto, o governador Fleury (1991-1994) delegou a decisão à Secretaria da Fazenda, a qual não estava muito interessada em mudar substancialmente sua estrutura.

Segundo observa Neide Ham (1998), um dos principais objetivos no inicio do governo Mário Covas era o de implementar um programa de informação e comunicação que, entre outras coisas, permitisse ter um controle substantivo do que acontecia no Estado, porem um controle institucionalizado em novas estruturas. Ante as dificuldades que enfrentaria para implementar o programa, em razão tanto das resistências da máquina burocrática como dos interesses exteriores a ela relacionados, iniciou-se um processo de mudança organizacional ainda nos primeiros meses de 1995, inicio de governo. Em primeiro lugar, transferiu-se as funções de gestão da secretaria de Planejamento para a Secretaria de Governo, que passou a ser denominada secretaria de Governo e Gestão Estratégica (SGGE). E em segundo lugar, e o mais importante, esvaziaram-se paulatinamente as atribuições da Secretaria de Administração, transferindo as áreas relacionadas aos recursos informacionais – inclusive o CONEI (Conselho Estadual de Informática) e a PRODESP (Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo) – para a SGGE. Também foi para a SGGE a Corregedoria Geral da Administração, órgão importante para o controle interno do governo. Para a Fazenda foi transferida a administração de funcionários e, um pouco mais tarde, em 1998, a gestão dos materiais, último passo para a extinção da secretaria em 1999. Com o controle dos órgãos relacionados a informática e a Corregedoria, criou-se na SGGE, um núcleo denominado Unidade de Gestão Estratégica (UGE), que centralizou as atribuições concernentes às áreas de informação e comunicações. Com a posse desses instrumentos, criou-se paulatinamente o Sistema Estratégico de Informações (SEI), rede informatizada intranet, como observamos.

Os aplicativos do SEI são braços informatizados que se estendem transversalmente a grande parte da administração pública, inclusive à indireta, e permite acompanhar o andamento dos projetos; os milhares de contratos de serviços terceirizados, e se os preços de tais contratos estão dentro de determinados parâmetros; as informações sobre funcionários, tais como quantidade, salários, cargos, alocação, dentre inúmeras outras; os pedidos e andamento de convênios com as prefeituras; o monitoramento de obras consideradas prioritárias pelo executivo6; o monitoramento das decisões do governador; o fluxo de diário de caixa e se a execução orçamentária está dentro do programado; e outras tantas ações – existentes e em elaboração – voltadas essencialmente às mesmas finalidades das até aqui sumariamente relatadas.

Por exemplo, como cada obra, projeto ou convênio tem um responsável, o governador ou qualquer agente da UGE, se através das informações extraídas do portal percebe algum problema, pode telefonar, direta e imediatamente a esse responsável, pedindo informações, evitando de tal modo o longo caminho burocrático que percorriam as informações, se corriam, antes da instalação do sistema. Em síntese, com o SEI, o controle sobre a administração se expandiu exponencialmente.

A Secretaria da Fazenda, principal órgão controladora de contas, ate 1994 limitava-se a uma mera análise processual. Respeitadas as normas e procedimentos burocráticos estabelecidos, as operações de despesa eram efetuadas, independentemente de seu custo ou utilidade (Soboll, 1998). Com a implantação do SIAFEM/SP, constituiu-se um novo tipo de controle interno, agregando as atividades de auditoria, de normatização e consistência contáveis, os quais passaram a se utilizar fundamentalmente da base de dados do sistema. Isto levou a uma mudança, a um conhecimento onde se tem precisão de dizer o que se está gastando e onde.

Sinteticamente, no que respeita ao processo de compras governamentais, seguia-se o seguinte caminho: a) a compra era feita nas unidades de despesas do Estado, que em 1994 compreendiam 850, e em 2002, mais de 1.200; b) entrada do processo nos escritórios seccionais de contadoria para inicio da contabilização (23 em 1994); c) consolidação da contabilização na sede central da Fazenda; d) transferencia do processo para o setor financeiro para pagamento ao fornecedor.

Nas quatro etapas existia ineficiência e, com exceção da contabilização na sede central da Fazenda, nas outras três etapas havia também corrupção7. Com o advento do SIAFEM/SP, desapareceram os escritórios seccionais de contadoria, cujos agentes tinham o poder, entre outros, de reter ou agilizar processos (em época de alta inflação), porque as operações começaram a ser feitas on line entre as unidades de despesa e a sede da Fazenda; por ser o sistema (o SIAFEM/SP) integrado, passou a ordenar a fila de pagamento dos fornecedores de acordo à entrada, diminuindo o poder discricionário dos agentes do setor Finanças em ordenar a fila; com o SIAFISICO, que indica parâmetros de preços, perdeu-se em grande medida o poder dos agentes das unidades de despesas de fazer compras por valores discricionários, ou fora do mercado; com a BEC, leilão aberto de compras pela Internet (embora até 2002 era apenas utilizada apenas para compras até R$80 mil, por questões legais), se deixou de privilegiar os "amigos" e diminuíram a incidência dos carteis; e por fim, com o SIGEO, que traduz o SIAFEM/SP a linguagem acessível (Windows), as informações de todo o processo orçamentário pode ser acompanhadas on line pelo Governador e seus principais assessores, pelos deputados na Assembléia Legislativa, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público. Colocaram-se também terminais para uso público.

Os sistemas, assim, diminuíram as possibilidades de comportamentos oportunistas dos agentes públicos. Por um lado, institucionalizando rotinas, que passaram a ser feitas através de redes, fato que diminuiu tarefas de controle burocrático, devido a que estas tarefas se automatizaram e tornaram-se impessoais. Por outro lado, aumentou a transparência. O registro das transações em grandes bancos de dados, permite consultar, atualizar e controlar as atividades diariamente. Assim, o controle sobre as funções burocráticas podem passar a ser preventivos.

O último aspecto, para fechar o ciclo sobre o controle do processo de compras, também correspondia a deficiências verificadas nas unidades de despesas. Até a BEC, tentou-se solucionar (ou amenizar) o aspecto financeiro das transações, ou seja, comprar o produto pelo melhor preço através da utilização de bancos de dados, alargando a base de fornecedores, diminuindo o poder discricionário dos agentes públicos e tornando a operação mais transparente. Porem, existia um fator não-financeiro que faltava ser resolvido: o controle sobre o volume dos materiais comprados, ou seja, se a quantidade adquirida era a correta ou a necessária. Conceitualmente, devia-se criar padrões de consumo das unidades de despesas e desenhar modelos com seus respectivos históricos que permitissem seguir trilhas que detectassem erros nos padrões, tais como consumo exagerado de determinado produto em determinada unidade de despesa. Assim, o controle do presente e do futuro se daria mais adequadamente controlando o passado e sua evolução. Tal sistema foi criado em 2002 e batizado de "Controle Interno Gerencial" (CIG) e em setembro desse ano estava na face inicial de implantação.

É importante notar que esses novos mecanismos não podiam ser eficientes se comandados pela velha estrutura burocrática. Por este motivo foi criada a Coordenadoria Estadual de Controle Interno (CECI). Para entender melhor. A contabilidade e o controle na Secretaria da Fazenda até 1994 eram realizadas pela Contadoria Geral do Estado (CGE), pelo setor de Auditoria (AUDI) e pela Coordenadoria das Entidades Descentralizadas (CED). A CECI foi criada legalmente em novembro de 1996 – absorvendo os três órgãos - mas informalmente já existia desde abril de 1995, quando o secretario Nakano contratou um técnico, Walter Soboll, para comandar o processo de modernização e informatização. No começo, enquanto se idealizava e implementava a base conceitual e física do SIAFEM/SP, a CECI foi uma verdadeira estrutura paralela, sem funções operacionais, enquanto tudo funcionava no velho sistema. Em janeiro de 1996, mês que iniciou as operações o SIAFEM/SP, mudou-se do dia para a noite toda a forma de realizar a contabilidade pública e o controle interno, que passaram a ser feitos pelo novo sistema, esvaziando assim as atribuições daqueles três órgãos e dos escritórios seccionais. Nesse processo, as 37 diretorias que possuíam, juntas, a CGE, AUDI e CED, foram reduzidas para 13 na CECI. Ao mesmo tempo, os 500 contadores existentes foram reduzidos a 50.

Em síntese, se por um lado, com o uso intensivo da TI simplificaram-se processos, por outro, permitiu a criação de ferramentas para o inicio de um verdadeiro controle, pois permitiu grande domínio da informação8.

 

ANÁLISE DOS NOVOS CONTROLES

Observamos que, em relação ao Controle Interno, no Brasil historicamente este processo era reduzido à revisão e/ou verificação dos atos meramente administrativos em relação portanto aos aspectos contábil, formal e legal, o que demonstra a dimensão das dificuldades que o Governo Eletrônica enfrentou para ser efetivado. Afinal, o desafio era atingir, por um lado, a eficiência concernente aos meios empregados e aos recursos utilizados para a consecução dos objetivos governamentais, e que envolve em boa medida o controle da corrupção; por outro lado, o desafio concentrou-se no tema da eficácia, ou seja, a verificação do produto, dos programas, dos fins perseguidos, e o controle das informações sobre desempenho, isto é, se fidedignas. Assim, para o controle, principalmente da gestão administrativa, observamos que foi criada em São Paulo, a Unidade de Gestão Estratégica, ancorada por sua vez no Sistema Estratégico de Informações e seus inúmeros aplicativos, funcionando como uma solução próxima de portal corporativo. Quanto ao controle de contas, no que tange à eficiência do controle dos recursos públicos, foi criado um sistema de administração financeira, o SIAFEM/SP e seus diferentes módulos, entre eles o portal de compras, na Secretaria da Fazenda, que tornaram-se instrumentos vitais para a contabilidade pública e para os controles. Embora os dois sistemas sejam processos inacabados, pois suas potencialidades ainda não foram totalmente exploradas, a questões que se colocam são:

O que mudou? qual o alcance dos sistemas? e, que transparência oferecem?

Comecemos pela Secretaria da Fazenda. O que se tentou mudar? Apenas como uma descrição superficial mas que nos permite ter uma visão geral do funcionamento desta Secretaria até 1994, observemos a avaliação de Walter Soboll sobre o assunto.

[...] os bancos de dados orçamentários, contábil e financeiro disponíveis sofriam de uma desagregação crônica. Existia inconsistência de informações, retardamento de digitação de dados de um banco para outro, incompatibilidade de ‘hardware’, atraso na produção de informações, cadastros desuniformes, com registros repetidos, cartórios de escrituração contábil e orçamento de ficção. Por exemplo, os escritórios seccionais da Contadoria Geral do Estado, verdadeiros cartórios contábeis, localizados nas Secretarias de Estado e nas regionais administrativas do interior, necessitavam de 79 formulários para a operacionalização da execução orçamentária (Soboll. 1998. p.34).

Cada setor da Fazenda queria manter o status quo de seu "feudo". Para a burocracia, o sistema existente até 1994 formalmente funcionava bem. Mas, controlava o que? quem detinha a informação? O contador geral da época e seus assessores, sem dúvida, conheciam bem todo aquele sistema e construíam os balanços nas datas certas. A cúpula do setor financeiro tinha o controle do caixa. Os contadores das seccionais sentiam-se à vontade nessa estrutura imensa, complexa, a qual dominavam até os detalhes. Sabiam o caminho dos processos de compras, onde fluíam, onde podiam parar e como fazer para destravar, ou travar, seu caminho. Os encarregados de compras na unidades de despesas compravam de quem e por quanto queriam. Observe-se que a transparência era nula, não apenas para a sociedade mas para o próprio governo, que tinha muito pouco controle do que acontecia aí dentro e por tanto, sobre o próprio andamento das ações do Estado.

Com a implantação do novo sistema, percebemos que houve realmente um avanço substantivo nas questões eficiência e transparência no processo de gastos governamentais. A criação de novas ferramentas propiciadas pela tecnologia da informação, permitiu diminuir, eliminar em alguns casos, nichos de corrupção, caso nas seções regionais de contadoria, nas compras das unidades de despesas do Estado, e no setor financeiro. E a questão é essa: a diminuição do poder burocrático, da capacidade de exercer autoridade para o próprio beneficio. Porem, notemos, para analisar mais adiante, que estes avanços limitaram-se a controlar o poder de certos setores e de pequenos e médios burocratas, no sentido da relação à hierarquia funcional.

Quanto à transparência, o sistema SIAFEM/SP e seus diferentes módulos são relativamente abertos. Os órgãos que possuem acesso ao seu conteúdo são os deputados estaduais em seus gabinetes na Assembléia Legislativa, o Tribunal de Contas e o Ministério Público, ou seja, os órgãos de Controle Externo do Executivo, ademais, é claro, do alto escalão do governo. Informações agregadas de dados estão disponíveis ao público na Internet. Notemos que o fato de o sistema ser aberto a órgãos de Controle Externo, estes podem conferir se os preços negociados por qualquer agente público com seu correspondente fornecedor é fidedigno e se foi submetido aos parâmetros dados. Aliás, a simples existência destes mecanismos, de saber que pode haver alguém olhando, normalmente acaba inibindo processos não ortodoxos de quem estiver em algum ponto da linha. Porem, o dado novo diz respeito a que tal averiguação pode ser efetuada concomitantemente, tornando-se assim um forte controle preventivo. Eis aqui, portanto, uma novidade que impacta a própria noção de Controle Interno no contexto brasileiro, pois em grande medida os controles, no Brasil, são feitos a posteriori.

Portanto, no que tange ao controle de contas houve avanços significativos graças ao Governo Eletrônico; contudo, sua área de abrangência ainda é limitada porque, em relação à compra de materiais e serviços o sistema não contempla nem as empresas públicas nem as universidades paulistas. Ademais, a contratação de "serviços especializados" é de difícil padronização e tornou-se um entrave ainda não resolvido. Outro problema é a incapacidade de acompanhar de modo eficiente e com clareza o andamento de obras de médio e grande porte, pois complexas do ponto de vista técnico. Isso faz com que possuam autonomia perante os mecanismos informacionais, dando margem a irregularidades.

Por outro lado, observamos o grande poder que a cúpula estadual possui na administração, na medida em que, no que tange ao controle da gestão administrativa, quando comparado ao que existia antes do advento do Governo Eletrônico, o salto foi formidável. O avanço informacional da Secretaria de Governo e Gestão Estratégica com a implantação do SEI, vem permitindo um monitoramente constante e permanente das ações de governo. Com este sistema o governador e seus principais assessores podem conferir on-line o andamento das ações em execução pelo governo e intervir ao sinal de qualquer atraso ou anomalia no decorrer das obras ou ações. Ou seja, torna-se mais simples e eficaz o gerenciamento e o controle de um Estado imenso e complexo como o de São Paulo.

Quanto à questão da transparência, é preciso dizer que com toda essa parafernália de novos controles na Secretaria de Governo, sintetizados no SEI, o acesso à informação é condicionada ao cargo e à área de abrangência de cada servidor. Apenas o governador e seus principais assessores – portanto o núcleo da elite política no poder – têm acesso a todas as informações do portal. Ou seja, o acesso ao sistema responde à pirâmide organizacional do governo. O SEI opera em ambiente intranet e, embora possa ser adaptado para operar na web, isto não ocorre. o que implica num grande problema teórico e prático. Embora o governo tenha criado eficazes ferramentas informacionais para, entre outros objetivos, controlar a burocracia, tende a tornar-se impermeável quando o foco diz respeito à liberdade de ação da cúpula governamental.

Considerando os sistemas em conjunto, um outro aspecto diz respeito ao fato de que, em boa medida, a baixa burocracia, isto é, os setores que se encontram na base da hierarquia funcional, destituídos portanto do poder de manipulação de grandes recursos financeiros e da tomada de decisões estratégicas, vêm perdendo poder discricionário, sobretudo o de interpor dificuldades para a obtenção de um serviço por parte do cidadão com vistas a, com isso, "vender facilidades". Conseqüentemente, toda uma camada de intermediários privados – essencialmente os chamados "despachantes" –, mancomunados muitas vezes com agentes públicos, estão perdendo o sentido de sua existência, dada a simplificação e impessoalização de uma série de serviços, tais como o licenciamento de automóveis, dentre inúmeros outros impostos, taxas e obrigações9. Se este aspecto é extremamente positivo – lembrando, aliás, que as próprias Ouvidorias atuam neste setor da burocracia, não se imiscuindo portanto na alta burocracia, em que os agentes políticos possuem acesso franqueado –, há uma implicação negativa, isto é, os setores mais poderosos da hierarquia burocrática em boa medida mantiveram seu poder, embora adaptados às novas condições. Em outras palavras, mesmo considerando que parte da discricionaridade da alta burocracia – por exemplo a intermediação clientelista entre determinados fornecedores e o Estado – fora diminuída, num certo sentido a alta burocracia/cúpula política possuem mais informação, mais controle e portanto mais poder do que possuíam antes da introdução do Governo Eletrônico.

Existe em todo este processo um aspecto fundamental. O fortalecimento do conjunto de Controles Internos em São Paulo a partir da utilização de novas ferramentas informacionais teve duas fortes consequências. Por um lado, agilizar processos, desburocratizar rotinas, aumentar a eficiência e diminuir a corrupção, tende a aumentar os recursos fiscais disponíveis10. Este aspecto, junto a um tratamento orçamentário responsável, deu condições ao governo paulista para uma governança bastante tranquila no aspecto financeiros, o que permitiu aumentar a capacidade de implementar políticas públicas nas áreas-fins11. Por outro, ao diminuir a corrupção "na base", ou seja, a dos pequenos burocratas que lidam com o cidadão e com pequenos e médios empresários, criou-se uma imagem social de um governo "honesto". E eficiência e honestidade são bens escassos, e bem-vindos para melhorar o sistema democrático. No entanto, existe um poder oculto, alias, apenas visível à cúpula governante e altos burocratas no que respeita à arrecadação tributária (essencialmente com grandes contribuintes de ICMS) e à gestão de médias e grandes obras, aspectos estes que escapam à percepção do cidadão comum, pois restritos às elites políticas e econômicas.

 

CONCLUSÃO

Em janeiro de 2003 houve uma fusão entre a Secretaria de Governo e Gestão Estratégica e a Casa Civil, dando origem a uma nova secretaria que conservou o nome desta última. Isto mostra que, com a extinção das secretarias de Governo e da Administração e a limitação de funções da secretaria de Planejamento, houve uma significativa redução das áreas meio do Governo.

Assim, a questão que se apresenta é: quem passou a cuidar das funções que eram destas secretarias? Algumas, caso a gestão de materiais, como observamos, passaram a ser administrados através dos sistemas informacionais da Fazenda. A gestão dos recursos humanos foi descentralizada. E as restantes? Basicamente, as inúmeras funções ligadas ao poder de planejamento e de controle da gestão governamental foram transferidas dessas secretarias meio para o nível superior hierárquico: o governador e sua assessoria direta. Considerando que este restrito núcleo é o único que têm acesso direto a todas as informações contidas nos sistemas informatizados mais importantes do Estado, pode-se concluir que houve uma concentração de poder na cúpula, dado o grande controle que possui da máquina administrativa em função dos novos mecanismos informacionais.

A criação de um novo modelo de Controles Internos, mediante o uso intensivo da Tecnologia da Informação, não é apenas uma possibilidade. É uma experiência que deveria ser empreendida pelos governos de forma abrangente e, principalmente, de forma institucionalizada. O caso paulista é um exemplo neste sentido. Seria uma arma importante para poder gerenciar com mais eficiência os recursos públicos e no controle da corrupção. Ademais, tenderia a fortalecer o sistema geral de controles mútuos pois o fluxo de informações seria de vital importância para alavancar uma ação mais efetiva dos Controles Externos, isto é, da Assembléia Legislativa, do Tribunal de Contas e do Ministério Público. Isto pode ser uma grande contribuição do Governo Eletrônico à democracia.

No entanto, se bem observemos que o fortalecimento dos Controles Internos permite aumentar o poder de controle do governo sobre a burocracia, não alcançam áreas de grande movimentação de recursos públicos, onde a cúpula política, legisladores e a alta burocracia associada mantêm ainda um poder oculto. É o caso, entre outros, das diretorias regionais de arrecadação tributária, onde os diretores normalmente são indicados depois de uma negociação política entre a cúpula governamental e os deputados estaduais. Isto ocorre em todo o país.

Se houve uma quebra da assimetria de informação na relação governo/burocracia, pode-se dizer o mesmo na relação Estado/sociedade? Os instrumentos começaram a ser dados. O SIGEO, da Secretaria da Fazenda, é relativamente aberto à sociedade e, embora a grande maioria da informações contidas no SEI são catalogadas como "informação de uso interno ou confidencial", isto pode vir a mudar. Porem, como asseveraram inúmeros intelectuais, entre os quais Weber e Bobbio, o exercício do poder requer, inerentemente, a ocultação. A abertura da informação não é dada, é uma conquista democrática. E eis aqui o problema. Existe falta de interesse da sociedade civil não apenas em cobrar a abertura, por exemplo, do SEI, mas também em aprender a lidar com os novos mecanismos informatizados colocados a sua disposição, tal o SIGEO. Basta citar que desde sua instalação, em 1998, e até 2002, pouquíssimas instituições da sociedade civil paulista pediram à Secretaria da Fazenda uma senha para acessar o sistema.

O controle constitui prerrogativa dos cidadãos. Aliás, da cidadania organizada. Porem, como aponta Campos (1990), uma sociedade precisa atingir um certo nível de organização de seus interesses antes de tornar-se capaz de exercer um verdadeiro controle democrático sobre o Estado. Ou seja, a extensão, qualidade e força dos controles são conseqüência do fortalecimento da malha institucional da sociedade civil e do estágio de desenvolvimento político dos países. Sem a sociedade civil mobilizada haverá baixa propensão à institucionalização de normas, padrões e regras, sem os quais o perfil do governante continuará ditando a forma de ser do Estado e sua relação com a sociedade. Ou seja, a informação lentamente começa a ser dada mas é necessário que a sociedade civil esteja capacitada para lidar com essa informação disponível nos novos Controles Internos.

 

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* Parte das informações que dão suporte a este artigo foram extraídas da pesquisa "Avaliação dos mecanismos de controle da corrupção e de valorização da cidadania no Estado de São Paulo, realizada pelo CEDEC com financiamento da Fundação Ford. Agradeço a colaboração de Francisco Fonseca e de Marcelo Araújo.
1 Entre eles: D. Bell (1973) em O advento da sociedade pós-industrial; P. Drucker (1993) em Sociedade pós-capitalista; A. Toffler (1980) em A Terceira Onda; J. F. Lyotard (1979) em O pós-moderno; e M. Castells, em A era da informação: economia, sociedade e cultura.
2 Esta definição é dada por Ignacio Grande, María Araujo e Miquel Serna, no texto "La Necesidad de Teoría(s) sobre Gobierno Electrónico. Una Propuesta Integradora", que me pareceu a mais apropriada para o contexto do trabalho. A estrutura do Governo Eletrônico mais utilizada pelas empresas de consultoria e na área de Administração Pública é a seguinte: G2B (Government to Business): Governo a Empresas; G2G (Government to Government): Governo a Governo; G2C (Government to Citizen): Governo a Cidadão; e G2E (Government to Employee): Governo a Funcionários.
3 Uma data warehouse é um conjunto de dados projetados para possibilitar tomadas de decisão e representa, alem disso, uma visão das condições da organização num determinado momento. Com respeito à intranet, são redes de comunicação internas às corporações e aos governos. Há milhares destas redes internas no mundo inteiro, que variam de tamanho e natureza, e funcionam como veículos de armazenamento e transmissão de dados internos. Um mesmo governo ou corporação pode disponibilizar (ou não) conteúdos da sua intranet na Internet.
4 Entende-se a gestão governamental como "a capacidade de definir diretrizes, planejar ações, negociar a execução destas com o setores da Administração Pública e da sociedade e avaliar o seu impacto, de modo a materializar um programa de governo" (FUNDAP. p: 22)
5 Haggard, Sthephan; "The Reform of the State in Latin America"; paper prepared for the Annual Bank Conference on Development in Latin America and the Caribbean; 1995:33 – citado por Marcus Melo (1996:77).
6 A sofisticação deste sistema pode ser percebida na medida em que há um painel de luzes, à guisa de um semáforo, em que a luz verde significa que a obra está dentro do cronograma, a luz amarela indica a proximidade de se expirar o prazo e luz vermelha aponta a não consecução da obra no prazo previsto.
7 Es interessante ressaltar que esse processo de modernização e informatização da Secretaria da Fazenda, foi comandado por agentes indicados politicamente, entre os quais os principais foram o secretário H. Nakano e W. Soboll, e contou com a colaboração de técnicos de carreira desse setor (contabilidade da sede central) já que os restantes relutavam em aceitar grandes mudanças.
8 Um aspecto não mencionado neste texto foram as mudanças informacionais na Secretaria de Planejamento. Reduzido, como observamos, seu papel de controlador da gestão para apenas o da elaboração e acompanhamento do orçamento, a secretaria ficou menor, mais técnica e se informatizou totalmente. Hoje controla, através de um sistema informacional, todas as fases de elaboração, acompanhamento, gerenciamento e alteração do processo orçamentário.
9 Isto é resultado de outro aspecto do Governo Eletrônico: o que incide sobre a arrecadação tributária – denominado Posto Fiscal Eletrônico - que não foi analisado neste texto mais que é importante ressaltar. De maneira simplificada, pode-se observar que as ações dirigidas a modernizar a cobrança do IPVA, taxas e multas automotores, tiveram um ótimo resultado prático. Ou seja, praticamente acabou a corrupção neste setor. Quanto ao ICMS, foram desburocratizados muitos processos por meio eletrônico, porem, o setor que interage com médios e grandes contribuintes, continua totalmente fechado a qualquer controle.
10 Por exemplo, a utilização do Cadastro de Serviços Terceirizados, que faz parte do SEI, permitiu em sete anos uma economia de R$ 5,2 bilhões no período de 1995 a 2001, segundo dados do Governo do Estado. Este cadastro permitiu a padronização dos principais serviços terceirizados e, a partir dessa padronização, foram estabelecidos preços referenciais que toda a administração direta e indireta do estado teve que acompanhar. Uma análise mais acurada deste tópico pode ser encontrado em: Fonseca & Sanchez: "Reforma do Estado e mecanismos de controle da corrupção", mimeo, São Paulo, CEDEC, 2001.
11 Está-se afirmando que aumentou a capacidade de implementar políticas públicas, no sentido financeiro e da gestão. Não se está entrando aqui no mérito de tais políticas nas áreas-fins.