A "securitização da imigração": mapa do debate

The "securitization of migration": a map of the debate and some critical considerations

A "securitização da imigração": um mapa do debate sobre e algumas considerações críticas

The "securitization of migration": a map of the debate and some critical considerations

Pedro Henrique Brancante^I; Rossana Rocha Reis^II

^IDiplomata e mestrando em História Social na FFLCH/USP

^IIProfessora do Departamento de Ciência Política da FFLCH/USP e pesquisadora do Cedec

RESUMO

Baseado em duas questões centrais – "está ocorrendo, ou deve ocorrer, a securitização da imigração?" e "o conceito de segurança societal é útil para a compreensão dos dilemas das sociedades nacionais contemporâneas?" – o artigo propõe um mapa do recente debate acadêmico sobre o assunto, com enfoque no caso europeu. Depois de analisar as ideias de diversos e conhecidos autores, este texto desenvolve três contra-argumentos ao conceito de "segurança societal", defendido por membros da Escola de Copenhague, que estimula o perigoso processo de securitização da imigração.

Palavras-chave: Imigração; Segurança internacional; Escola de Copenhague.

ABSTRACT

Based on two central questions – "is there a process of securitization of migration taking place?" and "is the concept of societal security useful for understanding some of the dilemmas faced by modern society?" – this article proposes a map of the recent academic debate, focusing on the European case. After analyzing the ideas of several and well-known authors, the article develops three critical arguments to the concept of "societal security", advanced mainly by the members of the Copenhagen School, which stimulates the dangerous process of securitization of migration.

Keywords: Immigration; International security, Copenhagen School.

"Nem basta que a segurança que os homens

desejam dure por toda a vida" –

Thomas Hobbes

Introdução

O presente artigo se insere nos debates sobre o alargamento e aprofundamento do conceito de segurança internacional iniciado ao final da Guerra Fria. Esse turning point histórico estimulou renovadas análises da nova ordem social e internacional vigentes, que foram, na disciplina de relações internacionais, especialmente questionadoras do paradigma neorrealista. Muitas teorias novas, ou apropriações restauradas de antigas ideias, emergiram num extenso – e um tanto desordenado – debate intelectual.

A queda do Muro de Berlim tem vários significados para a política mundial, mas, sem dúvida, o do fim da rivalidade entre URSS e EUA é o que constitui a consequência mais transformadora para o domínio da segurança internacional. Ao mesmo tempo em que o pensamento sobre as relações internacionais se reciclava, o entendimento do que é e para que(m) serve a segurança internacional sofria profundo questionamento. Antes inserido em um framework cognitivo bastante definido – o da segurança nacional – e com seu conteúdo igualmente estabelecido – defesa da soberania nacional em face da ameaça de ataque militar por outro Estado – o conceito foi mergulhado em caudalosos rios de críticas que desaguavam num mar de propostas das mais diferentes tendências durante a década de 1990.

Dentre os novos temas que passam a ser pensados a partir de uma perspectiva de segurança, destacam-se as migrações internacionais. De um lado, esse processo tem a ver com o contexto acadêmico, com as novas formas de pensar a segurança no pós-Guerra Fria, e com a provocadora tese de Alexander Wendt, segundo a qual (com a licença da paráfrase) "segurança é o que os estados resolvem que é". De outro lado, ele, de alguma forma, reflete as tensões e controvérsias que acompanham o tema das migrações no mundo atual.

Em relação ao debate acadêmico, de maneira geral, o argumento construtivista indica ser impossível uma definição exata e universal do conteúdo da segurança internacional, já que ela é fruto das relações intersubjetivas dos agentes (Estados). O resultado desta lógica faz com que a percepção da ameaça desempenhe um papel fundamental na definição de prioridades na agenda de política externa. Isso não significa, necessariamente, que percepção é tudo, e muito menos que toda a política é feita com base exclusivamente na percepção de seus agentes. Em primeiro lugar porque os interesses puramente materiais também influenciam decisões, e por isso, agentes completamente antagônicos podem cooperar. Em seguida, o bom senso bastaria, mas toda a herança das ciências sociais do século XX confirma que percepções raramente são unitárias em coletividades, independentemente de seu tamanho e do grau de homogeneidade cultural ou étnica da população. Uma das razões da existência do Estado (em suas esferas política e jurídica) seria justamente a regulamentação e o ajuste das diferenças, grosso modo, a partir de dois princípios: o da vontade soberana da maioria (democracia) ou de uma minoria seleta, normalmente portadora de algum conhecimento especial sobre a verdade (autocracia).

Em relação ao segundo tema, a conexão entre migrações internacionais e segurança tem desempenhado um papel cada vez mais importante na vida política e social de diversos países no mundo, o que pode ser atestado por sua presença cada vez mais frequente nas disputas eleitorais, pelo tipo de reformas nas políticas migratórias de importantes países receptores e, finalmente, pela tendência, como na União Europeia, de se lidar com a questão da imigração no mesmo grupo de trabalho que discute narcotráfico, crime organizado e terrorismo, sob a rubrica genérica de ameaça transnacional. Nesse sentido, a chamada "Diretiva do Retorno", aprovada em julho de 2008 pelo Parlamento Europeu, reforça, por meio de mecanismos coercivos, o viés criminalista no tratamento dos imigrantes ilegais.

Nosso objetivo nesse artigo, no entanto, não é lidar com o nexo entre migrações internacionais e segurança a partir da análise dos processos políticos, mas sim dentro do debate acadêmico. Parte-se da premissa de que a análise crítica destas construções de significados operada por scholars e policy-makers merece muita atenção, pois, como os membros da Escola de Copenhague corretamente alegam, "é intelectual e politicamente perigoso simplesmente se acrescentar a palavra segurança a um conjunto cada vez mais amplo de questões" (Buzan et al., 1998, p. 1).

Por razões óbvias, os autores neorrealistas que trabalham com a questão da segurança estão ausentes dessa reflexão. Dentro desta perspectiva, o alargamento do conteúdo de segurança internacional é não somente equivocado, como também acaba por colocar os Estados em risco. Os desvios de atenção para problemas menores do ambiente internacional, como a imigração, não contribuem para a garantia de um mundo mais seguro, que deve ser baseado no equilíbrio de poder entre as grandes potências pela posse de armas nucleares (Mearsheimer, 2001) ou pelo aumento dos custos de "revisão" do status quo (Gilpin,1981). Os neorrealistas mais flexíveis admitem que a segurança é agora transnacional no sentido de promover o compartilhamento de informações e ações conjuntas de inteligência para combater a ameaça terrorista e a proliferação horizontal de armas de destruição massiva. No entanto, mesmo entre aqueles que compreendem que a percepção pode ser relevante na definição das prioridades de segurança nacional, como Stephen Walt, a expansão do conceito de segurança é considerada nociva. De acordo com Walt, a inclusão de assuntos "civis" no domínio da segurança, fundamentalmente militar,

"corre o risco de expandir os estudos de segurança excessivamente; por essa lógica, questões como a poluição, as doenças, o abuso de crianças ou as recessões econômicas poderiam todas ser vistas como ameaças à 'segurança'. Definir o campo dessa maneira destruiria sua coerência intelectual e tornaria mais difícil formular soluções para quaisquer desses importantes problemas" (Walt, 1991, pp. 212-213).

Em suma, neorrealistas não prestam muita atenção em ambos os fenômenos discutidos aqui.

Também é importante destacar que estamos privilegiando em nossa análise a dimensão interna das migrações. Como afirmam muito especialistas no tema, os problemas relacionados à migração contemporânea surgem, mormente, em dois níveis: o do controle de fronteiras e o dos impactos internos (políticos, econômicos e culturais) (Weiner, 1993; Adamson, 2006; Messina, 1996). Daremos destaque ao segundo assunto, por dois motivos. Primeiro por ser o efeito mais duradouro dos fluxos migratórios internacionais, que vem aumentando significativamente desde o início dos anos 1990. Em segundo lugar, porque tem gerado os mais calorosos debates em torno de temas de integração social, multiculturalismo e identidade nacional, essenciais para a discussão da nova segurança internacional. O controle de fronteiras também merecerá atenção em alguns momentos, especialmente quando discutirmos os impactos do terrorismo nas políticas e percepções sobre a ameaça da imigração.

O objetivo deste artigo é discutir o processo conhecido como securitização da imigração, passando por uma análise crítica do conceito de segurança societal e dos demais argumentos relacionados. Por securitização entendemos o processo político e intelectual de identificação de um objeto como ameaça, concluindo, assim, que o assunto deve passar a constar no domínio (e na agenda) da segurança. Esta definição parcimoniosa esconde, porém, a verdadeira querela em torno deste processo. O questionamento fundamental deve ser: "o que é segurança"? Dada a resposta, desdobram-se ainda perguntas indispensáveis para a discussão entre os autores, enumeradas por Hintermeier. Segurança para quem e para quê? Segurança para quais valores? Estar seguro de quem ou do quê? Segurança por quais meios e estratégias?¹

Resta ainda colocar a questão sob outro ângulo: como e por que um processo de securitização diz respeito ao domínio da segurança internacional? Diferentes respostas enriquecem o debate sobre o estado da arte desta área das relações internacionais, e algumas merecerão destaque nas próximas páginas. Para tentar responder a essas perguntas o trabalho estrutura-se em duas partes:

a) Inicia-se com uma apresentação geral das ideias em debate. Depois, desenvolve-se um quadro esquemático dos principais argumentos em discussão desde o início dos anos 1990, na tentativa de encontrar as respostas mais coerentes para as perguntas "por que securitizar a imigração? E por que fazê-lo com base no conceito de segurança societal?". Finalmente, organiza as combinações possíveis num quadrante cujo objetivo é auxiliar o esclarecimento de cada argumento, sem pretender ser uma rígida categorização.

b) Na segunda parte, são oferecidas algumas considerações críticas e outras propostas a respeito tanto do processo de securitização da imigração como do conceito de segurança societal. Busca-se argumentar, sem estar preso a uma escola de RI, refletindo com elementos da própria teoria política e sociologia contemporâneas.

Um mapa do debate

O mapa proposto aqui não é exaustivo, não esmiúça os autores, mas busca o cerne da discussão. Tanto o sim quanto o não poderão vir acompanhados de justificativas históricas e empíricas ou de argumentos filosóficos entendidos como moralmente superiores, que serão descritos e analisados em seguida. Como partimos do pressuposto de que ideias e percepções influenciam a realidade, saber o que acadêmicos e policy-makers – duas categorias de profícuo diálogo em países desenvolvidos – estão debatendo é importante não só para o avanço das ciências sociais, mas também para o próprio entendimento das relações humanas dentro de sociedades cada vez mais permeadas pela imigração.

As duas perguntas orientadoras utilizadas no quadro a seguir são as seguintes:

a) Está ocorrendo, ou deve ocorrer, a securitização da imigração? Por quê?

b) O conceito de segurança societal é útil para a compreensão dos dilemas das sociedades nacionais contemporâneas? Por quê?

O primeiro quadro enuncia cada "argumento". O segundo identifica-os com os principais autores que o defendem, mas vale lembrar que seus posicionamentos podem ter conotações completamente diferentes. Uns são projetos políticos, ideias de como a realidade deve ser. Outros pretendem ser constatações empíricas, a partir da análise das transformações sociais recentes, e podem incluir sérias críticas a tais mudanças. Finalmente, é claro, há propostas que incluem essas duas perspectivas, como a própria defesa do novo framework de análise da segurança pela Escola de Copenhague. Na sequência, analisaremos cada uma dessas posições separadamente.

Securitizando identidades

De início, a definição mais importante. Segurança, para os autores da chamada Escola de Copenhague, é um "ato de discurso" (speech act) no qual "um agente securitizante designa uma ameaça a um objeto referente especificado e declara uma ameaça existencial, com a implicação de ter direito de usar meios extraordinários para repeli-la" (Waever, 2000, p. 251). Esta frase comporta três elementos essenciais para o conceito de segurança societal. Primeiro, identifica um agente (securitising actor), que é responsável por construir o discurso de segurança, dando mostras de um construtivismo extremado – próximo, inclusive, da teoria da ordem do discurso de Michel Foucault – e atestando a contingência de uma ameaça: o que é entendido como ameaça se torna uma; então, não há diferença entre ameaças "reais" e "percebidas". Em segundo lugar, para entrar no domínio da segurança essa ameaça deve ser declarada como existencial, indicando que há uma hierarquia entre os perigos enfrentados por um agente. Finalmente, Waever diferencia a politização da securitização de um assunto, ao afirmar que o segundo processo oferece ferramentas extraordinárias (além da política e, muitas vezes, da ordem jurídica) para a solução do problema. Esse processo de securitização tem sucesso quando a construção da ameaça existencial pelo policy-maker é socialmente aceita e a sobrevivência passa a ser assunto crucial.²

A segurança societal encaixa-se como um dos cinco setores do novo framework para análise da segurança internacional proposto pelos autores de Copenhague.³ Sociedade, para eles, tem um significado tão polêmico quanto destoante das tradições das ciências sociais:

"Sociedade diz respeito a identidade, à autoconcepção de comunidades e de indivíduos identificando-se como integrantes de uma comunidade. Estas identidades são diferentes, embora frequentemente entrelaçadas, das organizações explicitamente políticas voltadas aos governos. O conceito organizador no setor societal é a identidade" (Buzan et al., 1998, p. 119).

A segurança societal (ou identitária) é, tout court, a manutenção das características essenciais da comunidade: "A segurança societal diz respeito à sustentabilidade, dentro de condições aceitáveis de evolução, de padrões tradicionais de língua, cultura e identidade e costumes religiosos e nacionais" (Buzan et al., 1998, p. 8).

Algumas vezes seus limites coincidem com as fronteiras do Estado; outras, não. Na verdade, na grande maioria dos casos, não. Rossana Reis nos lembra que:

"Na realidade, a ligação entre Estado e nação [...] é muito mais um conceito do que um fato concreto. Uma pesquisa feita entre 132 entidades políticas, em 1971, revelou que: apenas 12 Estados (9,1%) podiam ser identificados como Estados-nação, no sentido de um Estado representando apenas uma nação, 25 entidades (18,9%) continham uma nação que representava mais de 90% da população, mas tinham também pelo menos uma grande minoria, 25 Estados continham uma nação que representava entre 75% e 89% da população, 31 Estados tinham uma nação que representava 50% a 74% da população e em 39 Estados a maior nação era menor que metade da população" (2003, p. 22).

A garantia da segurança societal pode ser entendida como uma atitude essencialmente defensiva. Se um número significativo dos membros desta comunidade, deste nós, encarar a entrada de imigrantes ou a crescente influência de outra cultura (estrangeira ou nacional) como uma ameaça existencial, houve securitização. Quão significativa deve ser esta opinião? Buzan e seus colegas não se aventuram na difícil, mas essencial, investigação sobre o que de fato constitui uma opinião relevante. Como diferenciar as comunidades, ou as identidades presentes num país?

Outro fator relevante no processo de securitização – na abordagem destes autores – de uma identidade é a ascensão do objeto referente na agenda política. Isto é possível graças a seu entendimento da segurança como um "ato de discurso". À medida que se move em direção ao topo da agenda, a nova prioridade vai ganhando caráter emergencial, aumentando, assim, a probabilidade de soluções extraordinárias que negligenciam o ordenamento jurídico ou político cotidiano.

Ao sugerir que as ameaças existenciais à segurança societal sejam tratadas de maneira excepcional, Buzan e seus colegas negligenciam a complexidade real dos assuntos envolvidos. A diversidade cultural de um país não pode ser "solucionada" com políticas públicas orientadas para a resolução de crise; antes, merece ser objeto de iniciativas de longo prazo que não usem a lógica maniqueísta da segurança (aliado vs. inimigo), mas procurem resolver conflitos entre grupos diferentes sem entendê-los como ameaça identitária ao resto da sociedade. Assumir a proteção de uma identidade societal qualquer – considerando a realidade multicultural da maioria dos Estados – provavelmente vai alimentar uma espiral de percepções negativas entre comunidades.

O último argumento relevante deste primeiro quadrante compartilha as premissas de Buzan sobre a segurança societal e a consequente securitização da imigração, mas discorda de sua constatação da realidade. O caso europeu, escolhido como foco dos exemplos deste trabalho, fica ainda mais em evidência, já que, no entendimento destes dois autores, é a identidade supranacional europeia que está sendo defendida contra a invasão cultural (ou demográfica) de outras identidades.

Jef Huysmans, especialista em segurança, crê que a securitização da imigração na Europa está intrinsecamente relacionada com o projeto de integração regional. Aponta dois "gatilhos" principais que disparam a percepção da imigração como ameaça existencial: welfare chauvinism e homogeneidade cultural. O primeiro, que pode ser chamado de um temor econômico, pode ser definido como "uma estratégia de introduzir critérios de identidade cultural numa arena em que o pertencimento é determinado com base em critérios de políticas sociais, tais como saúde, idade, deficiência e emprego" (Huysmans, 2000, p. 768). Desta forma, o imigrante é transformado de competidor em fraudador do sistema de seguridade social. Os riscos deste processo são enormes, e Huysmans critica fortemente os que estimulam esta lógica perversa. Mesmo assim, constata que os europeus podem estar entrando num beco sem saída, pois "o welfare chauvinism também é encenado na luta diretamente política, na qual imigrantes, asilados, estrangeiros e refugiados são construídos como bodes expiatórios para remediar uma legitimidade política em declínio" (Huysmans, 2000, p. 769; grifo nosso). Por isso, ele conclui que os partidos nacionais e as políticas da burocracia europeia acabam por estimular o welfare chauvinism e seu deslizamento na direção da securitização da imigração.

O segundo gatilho, este medo cultural, segue a lógica da identidade societal da Escola de Copenhague, apenas recebendo uma maior dimensão. Huysmans defende que a lógica de toda a afirmação de uma comunidade de valores partilhados passa por uma oposição – ou diferenciação – às demais identidades presentes ao seu redor. Se foi, e é válido para os projetos nacionais, será também para forjar uma identidade supranacional que estimule a integração europeia.

Matti Bunzl, antropólogo, concorda com esta perspectiva e afirma que, se o antissemitismo foi a válvula de escape dos orgulhos nacionais até a metade do século XX, o preconceito reinante para o nível europeu é, e será ainda mais, o que ele chama de Islamofobia, uma ideia que "funciona menos no interesse da purificação nacional que como um meio de fortificar a Europa" (Bunzl, 2005, p. 502). Sua principal preocupação é o fato de que o debate político sobre assuntos relacionados ao Islã (imigração, entrada da Turquia na UE, combate ao terrorismo fundamentalista) vem sendo ditado pela extrema direita em muitos países, e até mesmo no Parlamento Europeu.

O tom alarmista – e em muitos casos racista – adotado por estes políticos na direção da securitização não só da imigração, mas de qualquer influência muçulmana na Europa, só prejudica a compreensão mútua. Bunzl inclui este fenômeno na lógica global de combate ao terrorismo e conclui pessimista:

"provavelmente levaria a uma nova radicalização, tanto na Europa quanto pelo mundo islâmico afora, por meio da qual mais e mais jovens muçulmanos se tornariam jihadistas num choque de civilizações sem fim" (Bunzl, 2005, p. 507).

Construindo normas para a exceção

Os autores e argumentos colocados neste segundo quadrante dialogam diretamente sobre a securitização da imigração com a Escola de Copenhague, mas são ferrenhos críticos do conceito de segurança societal, por diversos motivos. Aqueles que apoiam a securitização da imigração estritamente para combater o terrorismo e o crime organizado têm o projeto de criar normas legais para viver a exceção, sem seguir a lógica de "quando as armas falam, as leis se calam", que justificaria medidas excepcionais – muitas vezes restritivas à liberdade individual. As vantagens econômicas e culturais da imigração são imensas, e a securitização só deve existir se for para eficientemente eliminar a criminalidade transnacional, e não simplesmente antagonizar os indivíduos culturalmente diferentes. Esta lógica se insere, portanto, no conceito de segurança nacional, ainda que este não seja entendido nos termos neorrealistas tradicionais.

Didier Bigo explica com muita clareza qual é a racionalidade desta securitização crítica ao conceito de segurança societal:

"É um diagrama particular de 'pânico moral', de 'securitização identitária', impulsionado pela tecnologia da vigilância e pela passagem de um Estado territorial para um Estado populacional (Foucault), onde a transformação das modalidades de governo combina território e etnia, coerção e pró-atividade, sofisticação tecnológica e velhas disciplinas do corpo, em que a imigração se torna um problema, um desafio para as sociedades europeias, porque cenas da vida cotidiana são politizadas, porque o viver cotidiano é securitizado, e não porque há um desafio à sobrevivência da sociedade e sua identidade" (Bigo, 2001, p. 100).

Permitimo-nos alongar a citação para dar voz ao autor que sintetizou de maneira brilhante uma crítica corrente ao conceito de segurança societal e à própria concepção da segurança como um "ato de discurso":

"A racionalidade de diagrama mostra que a securitização não afeta a sobrevivência, e sim a intolerância com relação às diferenças; que mudanças sociais e históricas são percebidas como ameaça ou, em outras palavras, que um fenômeno estrutural é transformado em um adversário. Por meio dessa operação 'mágica', tudo é transformado em objeto de insegurança – a maneira como alguém o olha, seus diferentes hábitos culinários, suas canções – e esta rejeição de toda diferença transforma essas práticas num sintoma da corrosão de uma identidade societal homogênea como fantasiada pelos grupos que declaram sua existência" (Bigo, 2001, p. 100 – grifo nosso).

Adamson, por sua vez, faz um rico balanço dos debates sobre a securitização da imigração que tiveram lugar após os atentados de 11 de setembro. Seu argumento é sintetizado na fórmula: "a mobilização da diáspora aparenta alimentar 'ciclos transnacionais de violência política'" (Adamson, 2006, p. 192). Estes ciclos, sendo o terrorismo um deles, têm considerável impacto na política exterior e, algumas vezes, na própria segurança pública dos estados, mas jamais na defesa da identidade nacional. Seu alerta vai no sentido de prevenir que os estados assumam políticas de discriminação racial, étnica ou mesmo religiosa, seja no controle das fronteiras, seja no cotidiano nacional, pois "um aspecto perigoso de se vincular migração e segurança com respeito ao terrorismo internacional é que estados podem reagir com vigor excessivo" (Adamson, 2006, p. 196); e continua, afirmando que esta reação desproporcional pode constituir grande perigo para o próprio estado, se ela for direcionada

"de maneiras que desnecessariamente reduzissem os muitos benefícios da migração internacional, inclusive benefícios que aumentam os níveis gerais de segurança do estado e de estabilidade internacional" (Adamson, 2006, p. 198).

Uma vez exposto o argumento crítico desta corrente de pensamento, cabe analisar suas propostas quanto à securitização da imigração por vias alternativas à do framework da segurança societal. Considera-se, desta perspectiva, a premissa de que, a despeito do intenso processo de globalização, os Estados mais consolidados ainda exercem grande controle sobre suas fronteiras (Adamson, 2006, pp. 176-180). Adamson parte de uma perspectiva próxima ao nível dos grandes decision-makers dos governos nacionais, enquanto Bigo se dedica à avaliação sociológica das transformações institucionais ocorridas entre os agentes de segurança europeus.

A professora inglesa crê que os "ciclos transnacionais de violência política" são fenômenos duradouros, que acompanham os infinitamente maiores benefícios da globalização econômica e da circulação de pessoas entre fronteiras. A saída para combater estes ciclos é a cooperação entre estados: compartilhar informações de inteligência, harmonizar estratégias e criar normas internacionais para combater estas formas de violência. Crê que

"em última instancia, entretanto, as respostas dos estados aos fluxos migratórios globais por meio da formulação e implementação de políticas é que determinarão até que ponto a segurança nacional será reforçada ou diminuída pela migração internacional" (Adamson, 2006, p. 198).

Para o especialista francês, a securitização da imigração não é plenamente controlada pelos políticos que tomam as grandes decisões, mas sim pela prática dos agentes de segurança (polícia e exército). Antes, vale notar que a tese de Bigo sobre a realidade da segurança no mundo atual é ilustrada pelo laço de Moebius. Esta figura geométrica aparentemente possui uma face externa e outra interna, mas uma observação meticulosa percebe que as duas são indiferenciadas. Seu argumento reside, portanto, na interligação das duas seguranças relativas ao poder político: a pública e a nacional. Para combater as ameaças concretas (não as imaginadas!) deste mundo globalizado, é preciso fazer com que o controle social das fronteiras e do cotidiano seja permeado por ações de polícia e de inteligência estratégica do exército. Sua constatação é de que isto já está ocorrendo na Europa, mais por uma colaboração e adaptação dos agentes que por deliberação política. Finalmente, Bigo concorda com Adamson que o combate completo às ameaças transnacionais só poderá se realizar com a intensa cooperação entre os estados, o que ele crê já estar em curso na Europa sob o duplo signo da Europol e da Eurojust.

Quem somos nós?

Misturar Charles Taylor e Samuel Huntington na mesma corrente de pensamento pode parecer uma heresia, mas a verdade é que o filósofo canadense e o ideólogo americano partem de domínios diferentes, linguagens diversas, experiências divergentes, mas concluem, grosso modo, a mesma coisa sobre a segurança societal. Mesmo que nenhum dos dois se baseie na formulação conceitual de Buzan e Waever, defendem a necessidade de uma homogeneidade cultural para a sobrevivência de um determinado modelo político. Não estão preocupados com a simples sobrevivência da identidade, mas enxergam na sua garantia o elemento vital para a manutenção da ordem política. O problema não é tanto identidade, é governabilidade.

Taylor, um dito comunitarista dentro da teoria política contemporânea (em oposição ao liberalismo Rawlsiano), defende a ideia de que "Estados democráticos modernos exigem um povo com uma identidade coletiva forte" (Taylor, 1998, p. 144). Essa necessidade, por si só, justifica a exclusão daqueles que são culturalmente diferentes, pois um regime de autogoverno implica não só que as decisões serão comuns, mas também que elas só serão atingidas por deliberações. Então, pergunta Taylor: "se eles [os cidadãos] não se conhecem mutuamente, ou se não conseguem realmente compreender um ao outro, como podem verdadeiramente deliberar em conjunto?" (Taylor, 1998, pp. 143-144). Seu argumento pode ser sintetizado pela afirmação de que a confiança mútua é a mais elementar das condições para o funcionamento de uma democracia. Sempre que houver, dentro de uma democracia, uma minoria que não participe do processo deliberativo, ou que não se sinta representada pelas instituições democráticas, esse subgrupo pode se recusar a seguir as regras construídas por uma minoria da qual ele não faz parte; daí a importância, nas sociedades complexas, de políticas capazes de integrar toda a população.

Na perspectiva de Taylor, as migrações internacionais, sobretudo de grupos culturalmente muito diferentes, colocam em risco a democracia nas sociedades receptoras, na medida em que

"a entrada de novos tipos de pessoas no país, ou na cidadania ativa, coloca um desafio. O conteúdo exato da compreensão mútua, a base da confiança mútua e o formato do compromisso mútuo, todos têm de ser redefinidos ou reinventados" (Taylor, 1994, p. 146).

No final do século XX, a "reinvenção da confiança", na perspectiva de Taylor, seria ainda mais complicada, já que, para ele, a cultura das democracias liberais, influenciada pelos movimentos sociais dos anos 1960, não admite mais políticas de assimilação ao estilo das que existiam no início do século XX, baseadas na supressão das diferenças e na adaptação do outro à cultura dominante. Além disso, Taylor acrescenta, ainda, que os imigrantes de hoje, os hispânicos nos Estados Unidos e os argelinos na França, são diferentes dos imigrantes do passado:

"O sentido anterior de absoluta gratidão aos países de refúgio e oportunidade, que aparentava tornar injustificada e sem propósito qualquer afirmação de diferença, foi substituído por uma visão que parece evocar a velha doutrina, central a muitas religiões, de que a Terra foi dada aos seres humanos em comum" (Taylor, 1998, p. 150).

Samuel Huntington, em sua célebre teoria sobre o Choque das Civilizações, defende a ideia de que a cultura é hoje o elemento fundamental da política mundial e que os grandes conflitos do futuro se darão em torno das linhas de fratura das civilizações. No mundo pós-Guerra Fria, o Ocidente, formado pelos Estados Unidos, Europa e Austrália, vai ter que disputar seu lugar ao sol com as outras civilizações. Nesse contexto, a manutenção e a defesa da integridade cultural são, mais do que nunca, importantes, e é por isso que Huntington considera as migrações internacionais, sobretudo de hispânicos para os Estados Unidos e árabes para a Europa, como uma ameaça à segurança do Ocidente

De acordo com este autor, o multiculturalismo é uma catástrofe para Europa e Estados Unidos. Sobre a Europa, ele afirma:

"Uma continuada imigração substancial provavelmente produzirá países divididos em comunidades cristã e muçulmana. Esse resultado pode ser evitado caso governos e povos europeus estiverem dispostos a arcar com o preço de se restringir esse tipo de imigração, o que inclui os custos orçamentários diretos referentes às medidas anti-imigratórias, os custos sociais que surgirão ao se alienar ainda mais as atuais comunidades de imigrantes e os custos econômicos em potencial, a longo prazo, gerados pela escassez de mão de obra e de taxas de crescimento mais baixas" (Huntington, 1998, pp. 255-256).

Sobre a migração hispânica para os Estados Unidos, a previsão segue a linha pessimista:

"Nesta era nova, o desafio mais imediato e mais sério à identidade tradicional dos Estados Unidos vem da imensa e contínua imigração da América Latina, especialmente do México, e das taxas de fecundidade desses imigrantes em comparação com nativos americanos negros e brancos. Os americanos gostam de se gabar de seu êxito na assimilação de milhões de imigrantes em sua sociedade, cultura e política no passado. Mas os americanos têm tendido a generalizar a respeito de imigrantes, sem distinguir entre eles, e têm enfocado os custos e benefícios econômicos da imigração, ignorando suas consequências sociais e culturais. O resultado disso é que eles negligenciaram as características desiguais e os problemas colocados pela imigração hispânica contemporânea. A dimensão e natureza dessa imigração diferem fundamentalmente daquelas de imigrações anteriores, e é improvável que os êxitos de assimilação do passado se repitam no caso da enxurrada contemporânea de imigrantes da América Latina. Essa realidade traz uma pergunta fundamental: os Estados Unidos permanecerão como um país com um único idioma nacional e uma cultura de núcleo anglo-protestante? Ao ignorar essa questão, os americanos aquiescem à sua transformação, ao fim e ao cabo, em dois povos com duas culturas (anglo-saxônica e hispânica) e dois idiomas (inglês e espanhol)" (Huntington, 2004).

Em suma, tanto Huntington como Taylor concordam com a ideia de que deve existir uma segurança societal (preferindo o termo homogeneidade cultural), pois ela é essencial para a estabilidade política e para o caráter democrático de um país e, no caso de Huntington, para a sobrevivência do Ocidente. Por um lado, portanto, colaboram com argumentos diversos para o conceito da Escola de Copenhague. Por outro, não defendem especificamente que a imigração seja securitizada, pois continuam tratando-a como um assunto político por excelência; afinal, nem toda retórica contrária à imigração em massa é pró-securitização.

Em defesa da identidade política dos cidadãos

Entramos agora no último e mais diversificado quadrante de nosso mapa do debate. Muitos estudiosos da imigração, da democracia, e da segurança, na verdade, não estabelecem essa conexão entre migrações internacionais e segurança.

No campo da democracia, por exemplo, Jürgen Habermas acredita que a homogeneidade cultural não é pré-condição para o funcionamento da democracia, mas que, pelo contrário, em sociedades cada vez mais complexas, a ideia de "patriotismo constitucional" seria mais adequada como fundamento da democracia.

O filósofo alemão, provavelmente o mais proeminente ainda vivo, tem uma obra tão vasta estruturada ao longo de décadas que seria imprudente tentar resumi-la aqui. Assume-se, portanto, que bastam alguns de seus mais conhecidos escritos sobre teoria política para dar conta de seu projeto de patriotismo constitucional. O significado deste termo tem origem no universalismo da Revolução Francesa, que chegou a abolir o passaporte e o controle de fronteiras (logo retomados para evitar os ataques militares das monarquias vizinhas) e garantiu plena cidadania aos judeus, pela primeira vez na Europa (Habermas, 1988, pp. 464-465). Mas hoje ele tem uma acepção que ultrapassa as fronteiras do sentimento nacional, especialmente pela evolução da integração europeia.

O adjetivo "constitucional" indica a relevância deste documento político e jurídico para a vida em sociedade. O sentimento, antes dedicado à identidade cultural da nação, passa a seguir as condutas exigidas pela carta fundamental de cada país ou bloco regional. A identidade é, portanto, política, e desconsidera qualquer aspecto étnico ou religioso, mas não dispensa a afinidade linguística. Isto porque Habermas concorda com Taylor quando atesta a importância da deliberação, ou dos canais comunicativos existentes dentro de uma sociedade. O filósofo alemão, porém, não prega a homogeneidade cultural, apenas assevera que, sem comunicação, a política, e, logo, a convivência pacífica, não é possível, lembrando-nos da premissa aristotélica. O trecho a seguir faz um balanço de seu posicionamento:

"As discussões relativas à identidade coletiva são, certamente, um componente importante da política; é por meio dela que os participantes também buscam tomar consciência da maneira pela qual eles se compreendem como membros de uma determinada nação, de um bairro ou de um Estado, como habitantes de uma região etc., maneira esta que determinará as tradições que desejam desenvolver, o modo de relacionamento com o qual querem conviver com os grupos marginais, e o tipo de sociedade na qual pretendem viver. No entanto, nas condições do pluralismo cultural e social, os desenhos politicamente significativos escondem, com frequência, interesses e orientações axiológicas que não são constitutivas da identidade da comunidade em seu conjunto, e tampouco da totalidade de uma forma de vida intersubjetivamente compartilhada" (tradução livre de Habermas, 1996, pp. 265-266).

Dessa maneira, não existe nada fundamentalmente errado com as migrações internacionais, do ponto de vista da manutenção da integridade da sociedade receptora.

Yasemin Soysal, umas das mais importantes autoras da vertente liberal dos estudos de migração, concorda com muitos dos argumentos de Habermas (parte, por exemplo, da visão prioritária do indivíduo na condição de homem universal), mas trata de um desenvolvimento histórico mais específico, assim apresentado:

"Os direitos e demandas dos indivíduos são legitimados por ideologias baseadas na comunidade transnacional, através de códigos e convenções internacionais, e leis de direitos humanos, independentes das suas cidadanias em um Estado-nação. Logo o indivíduo transcende o cidadão. Essa é a forma mais elementar segundo a qual o modelo pós-nacional difere do modelo nacional" (Soysal, 1998, p. 194, apud Reis, 2003, p. 28).

Indica, desta maneira, que alguns dos elementos deste projeto em construção já existem, por conta do enforcement moral dos direitos humanos.

Nos últimos anos, por conta da ascensão do terrorismo na agenda dos estudos de segurança, muitas propostas têm sido feitas no sentido de aumentar o controle sobre a imigração, cada vez mais identificada como parte do problema, e muito autores têm defendido a perspectiva de uma política de migração baseada nos direitos humanos, ao invés de uma política de repressão, como a melhor forma de lidar com a questão. Até porque, como nos lembra Jacqueline Bhabha, a pressão pelo controle somada à demanda por trabalhadores tem significado, na prática, não uma diminuição nos níveis de imigração, mas o aprofundamento da vulnerabilidade dos imigrantes ilegais, tanto em termos do acesso ao território, como em termos das condições de trabalho. De acordo com Bhabha:

"Mesmo para os governos, essas políticas anti-imigrante não funcionaram de fato. Se por um lado a exclusão é eleitoralmente popular e a disponibilidade de trabalhadores baratos e vulneráveis é útil, por outro, políticas que resultam na entrada irregular no país em grande escala e de maneira altamente visível – e em sérias violações de direitos humanos, mortes, afogamentos, escravização, superexploração – não são. Os Estados precisam mostrar que têm suas fronteiras sob controle, mas também que a vida humana, de quem quer que seja, é uma preocupação sua. Precisa-se de uma estratégia nova, e princípios de direitos humanos que abordem a total impotência do migrante útil devem ser uma parte essencial dela" (Bahbha, 2005, versão on-line).

Também vale destacar aqui, no âmbito dos estudos de segurança, a perspectiva da segurança humana, que lembra bastante a proposta de Bhabha e que procura pensar as ameaças do ponto de vista do indivíduo. Em termos de imigração, como nos lembra Roxanne Doty, essa perspectiva nos chama a atenção para a ambiguidade das fronteiras e para a sensibilidade à violência envolvida no processo de fabricação das fronteiras e das identidades por elas definidas. Aqui, a preocupação deixa de ser o outro ameaçador e passa a estar nas condições que geram imigração, como a pobreza e a violação massiva dos direitos humanos.

Politizar sim, securitizar não

Esta segunda parte procura organizar as três principais críticas à utilidade e validade do conceito de segurança societal para, em seguida, esboçar o argumento da securitização restrita, que tenta prevenir ameaças transnacionais que acompanham os fluxos migratórios sem restringir as liberdades civis e os direitos humanos de todos os envolvidos nessas idas e vindas.

O argumento crítico central deste trabalho é o de que se deve distinguir o que é e o que não é um assunto de segurança. Ao assumir o termo vago de ameaça existencial para a segurança societal de certa "tribo, clã, nação, civilizações, religiões e raças" (Buzan et al., 1998, p. 123), a Escola de Copenhague não está contribuindo para a compreensão da sociedade internacional contemporânea. Interligar ameaças com transformações num mundo globalizado e fast-changing não é somente pouco razoável, mas também, digamos, constitui um processo perigoso. Os perigos desta associação são enormes; suas vantagens, pouco claras. Aqui vamos trabalhar com três contra-argumentos à segurança societal: um moral, um histórico e outro epistemológico.

O conceito de segurança societal deve enfrentar uma discussão sobre sua validade moral. Não se pode falar de política sem falar de ética; não se pode tratar de construções humanas como simples discursos que, por critérios indefinidos, delinearão as relações humanas no futuro. Esta ilusão de neutralidade de um analista caiu por terra há muito tempo, e é impressionante que os membros da Escola de Copenhague estejam tão poucos preocupados com a qualidade do construto denominado segurança societal.

Ele é moralmente problemático para a teoria política democrática, pois coloca um assunto essencialmente político em termos emergenciais e catastróficos, dificultando sua solução a longo prazo. Esta só poderá ser obtida quando ultrapassarmos a lógica schmittiana de política como a definição da linha que separa amigos de inimigos. A saída só pode estar no aumento da tolerância, que deve vir segundo uma lyfe politics, para usar o termo de Anthony Giddens. Deixando de lado a perspectiva que o jurista alemão dos anos 1930 defendia, o sociólogo inglês contemporâneo argumenta que: "Em muitas áreas da vida social desta forma destradicionalizadas, novas decisões têm de ser tomadas; estas decisões quase sempre são politizadas, pelo fato de envolverem uma dimensão ética ou de valor" (Giddens, 1998, p. 316). Se o debate sobre a imigração internacional – sem dúvida uma destas novas e difíceis decisões – vier acompanhado do tom alarmista e securitizador, veremos um grande retrocesso no cenário político e nas relações sociais de muitos países, como exemplificado pela adoção da "Diretiva do retorno" no âmbito europeu.

Além do argumento moral contra a ideia de segurança societal, alguns aspectos históricos atribuem um perigoso caráter negativo à securitização da imigração pela lógica da segurança societal. Assume-se que o mais provável desdobramento político decorrente da (possível) aceitação da ideia de segurança societal é a identificação das clivagens identitárias às clivagens políticas. Poderiam ser enumerados vários exemplos, desde as guerras de religião do início da Idade Moderna até os conflitos étnicos estimulados pela invenção de fronteiras na África, decorrente das aventuras coloniais. Preferimos, porém, o arquétipo extremo do nazismo, pois, além de ter sido um fenômeno tipicamente europeu e moderno, foi moldado em marcos intelectuais muito próximos aos defendidos – com outra terminologia, é claro – pela Escola de Copenhague.

O nazismo defendia a seguinte lógica: certa comunidade identitária (arianos) era entendida como a verdadeira e única portadora dos valores germânicos, devendo o governo nacional extrair a "ameaça existencial" (judeus, ciganos, deficientes etc.) da identidade coletiva com uma "solução final". Ainda que a maioria dos alemães não soubesse do extermínio em massa de judeus nos campos de concentração, o antissemitismo era abertamente defendido e socialmente construído como um assunto político relevante para a identidade germânica. Imaginar, atualmente, que algum país da Europa ocidental corra o risco de adotar a sharia islâmica, se a identidade nacional não for protegida, é tão irreal quanto a crença nazista de que os judeus acabariam por transformar a Alemanha em instrumento da grande conspiração sionista mundial. A ausência de qualquer comentário sobre este exagero possível por parte dos agentes securitizadores nos argumentos da Escola de Copenhague é, no mínimo, assustadora. De maneira geral, falta a essa corrente de pensamento uma análise crítica das apropriações discursivas que se fazem das identidades de qualquer coletividade. Hobsbawm já nos chamava a atenção para o fato de que a elaboração desse imaginário sempre esteve ligada a projetos políticos de algumas elites, e nunca foi realmente a representação geral do que o coletivo sente ou pensa.

Finalmente, uma pequena crítica epistemológica: por que a segurança societal deve ser vista como um assunto de segurança internacional? Vejamos a resposta de Buzan quando ele se coloca esta pergunta:

"Nós tomamos o significado central de segurança – sua função básica de ato de discurso – como ele surgiu no campo internacional, e estudamos como esta operação é cada vez mais desempenhada em outros contextos. Explicitamente, nós não limitamos nosso estudo a estados, mas nós queremos, sim, evitar a individualização da segurança; assim, para nós a segurança é um fenômeno inter-unitário, e as unidades deste setor-capítulo são grupos identitários, independentemente de cruzar fronteiras de estados ao operar" (Buzan et al., 1998, p. 131).

Isto quer dizer que o termo internacional é desprovido de sentido (mais do que o termo segurança, como pensam os neorrealistas), pois toda segurança sempre será entre unidades. É possível fazer um milhão de recortes entre grupos que habitam a terra, e qualquer querela entre estes classificaria o embate de internacional, se adotarmos a perspectiva acima. Se a proposta é alargar o conceito de segurança, pensando que ele é, de alguma maneira, útil, é imprescindível um exercício crítico para lhe impor novos limites, o que resulta em um conceito que é muito pouco claro e, consequentemente, pouco útil.

Passando para a segunda parte deste tópico, defende-se que o argumento propositivo primordial é o de que, se a imigração deve ser securitizada, ela deverá ser focada no combate aos crimes transnacionais, ou "ciclos transnacionais de violência política", e não na exclusão violenta do culturalmente diferente. Além de atestar filiação às recomendações de Bigo e Adamson anteriormente expostas, cabe colocar os três principais elementos que estimulam uma securitização restrita da imigração.

De início, é preciso atestar que as duas ameaças, normalmente identificadas com fluxos migratórios (crime organizado e terrorismo), em nada se relacionam à identidade nacional. A imigração não deve ser entendida como uma ameaça transnacional per se, mas, antes, deve ter seus componentes ameaçadores mais bem matizados: organizações criminosas transnacionais não são exclusividade de uma identidade étnica, religiosa, nacional ou mesmo "subdesenvolvida". São agências mafiosas que se aproveitam da porosidade das fronteiras na era da globalização para realizar trocas (de drogas, armas, dinheiro, órgãos humanos e até de pessoas para serem exploradas sexualmente) com outras organizações similares em qualquer parte do mundo, da Grécia à Itália, passando pela Rússia, Afeganistão, China, México, EUA, Colômbia, Brasil, África do Sul, Nigéria, Argélia e Espanha.

Estas organizações também se utilizam das brechas do sistema financeiro internacional para esconder seu dinheiro, uma circulação de centenas de bilhões de dólares por ano, muitas vezes depositadas em bancos que dividem o pequeno território suíço com as mais prestigiadas instituições internacionais e humanitárias. Insistimos na hipocrisia envolvida neste fenômeno para demonstrar quão global e desenraizado ele é. Se em alguns países do Norte são imigrantes ilegais que ocupam estes nichos do mercado ilícito internacional, é devido às condições de exclusão social em que se encontram. Identificar na simples presença de imigrantes a certeza de atividades ilícitas é, portanto, incorreto.

O terrorismo, por sua vez, aumentou o sentimento de insegurança – ao menos no nível psicológico – de uma grande quantidade de cidadãos em quase todo o mundo nos últimos cinco anos e tem sido a principal ameaça a ser contida pelo controle de fronteiras nacionais. Ele interligou, como bem afirma Bigo, aspectos de segurança internacional a práticas de polícia e de controle social; mas, mais uma vez, isto é feito para garantir a sobrevivência dos cidadãos ameaçados pelos atentados, não para proteger alguma identidade cultural. É preciso admitir, porém, que o terrorismo nos coloca um grande desafio. Afinal, como é possível administrar fronteiras tão extensas como a norte-americana ou a europeia com o intuito de separar os camicases jihadistas de outros migrantes, refugiados, turistas e homens de negócio que, cotidianamente, atravessam países sem incorrer em abusos preconceituosos? É nesse sentido que os esforços dos especialistas em segurança e imigração devem convergir.

Um terceiro assunto é o da alegada contenção da xenofobia de grupos radicais europeus. Por enxergar uma ascensão dos projetos de extrema direita, alguns políticos de centro defendem a securitização para evitar que as tensões sociais aumentem. O político, movido pela ética da responsabilidade de Weber, deve conter politicamente estes movimentos racistas e não aceitar seu jogo, que poderá significar a securitização não só da imigração, mas a própria presença de comunidades imigrantes e seus descendentes no tecido social local. Só há um espaço para que medidas do campo de segurança sejam efetivadas: as fronteiras. O projeto intelectual defendido aqui não deve desconsiderar a clara exposição de um dos mais renomados especialistas em imigração:

"Qualquer tentativa de classificar tipos de ameaças advindas da imigração rapidamente esbarra em distinções entre ameaças 'reais' e ameaças 'vistas como tal', ou em noções absurdamente paranoicas de ameaça ou ansiedades em massa, melhor descritas como xenofóbicas e racistas. Mas mesmo essas noções extremas são elementos na reação de governos a imigrantes e refugiados. É necessário encontrar uma postura analítica que, por um lado, não descarte os medos e, por outro, não considere todas as ansiedades quanto à imigração e aos refugiados justificativas para a exclusão" (Weiner, 1993, p. 104).

Conclusões

Este artigo pretendeu debater o conceito de segurança societal e a consequente securitização da imigração tendo por parâmetro a própria sociedade contemporânea, e não se ateve às críticas puramente epistemológicas ou metodológicas. Afinal, para evitar o paradoxo de que o alargamento do conceito de segurança acabe por produzir mais insegurança nos corações e mentes dos homens modernos, "a incerteza permanente deve ser aceita como normal e não temida" (Giddens, 1998, p. 321).

Defende-se, de maneira geral, que a razão, e não o medo, conduza a vida política das sociedades. A securitização da imigração é negativa não apenas pelos efeitos nefastos que produz para os imigrantes, mas também pelo que produz no interior das sociedades que os acolhem. As construções humanas devem servir para extirpar a insegurança do cotidiano, e não para instalar o governo do medo, no qual qualquer transformação, inclusive no campo cultural, possa ser vista como uma "ameaça existencial". De um modo geral, o reconhecimento da complexidade, da fluidez e da hibridez das identidades no mundo contemporâneo se faz, mais do que nunca, necessário para evitar as tentações das dicotomias simplificadoras da realidade e seus efeitos reconfortantes.

Finalmente, devemos reconhecer que negar a validade e utilidade do conceito de segurança societal não é sinônimo de defender a exclusividade do componente estratégico-militar na segurança internacional, mas comporta a afirmação de que é preciso diferenciar ameaça identitária de outras formas de "violência estrutural" que não se ligam diretamente ao poder militar. Cremos que todos os assuntos de segurança internacional devem estar preocupados com a prevenção e o combate à violência que se transnacionaliza. Neste sentido, a destruição de vidas pela fome decorrente do desenvolvimento desigual pode ser um assunto de segurança internacional. A sobrevivência da identidade valonesa na Bélgica não, pois se trata de questão puramente política.

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1

Tradução livre de "Security for whom and what? Security for which values? Security from whom or what? Security by what means and strategies". Citado por Brauch (2005), p. 9.

2

As etapas do processo de securitização sob a perspectiva da Escola de Copenhague estão expostas no capítulo 2 de Buzan

et al. (1998).

3

Os outros quatro são: militar, ambiental, econômico e político.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Jan 2010
• Data do Fascículo
  2009