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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.91 São Paulo Jan./Apr. 2014

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64452014000100009 

"A onça comeu o suspeito": reflexões sobre o rule of law no Acre entre os anos 1980 e 2000

 

"The jaguar ate the suspect": on the rule of law in the brazilian state of Acre (1980s-2000s)

 

 

Mariana Thorstensen PossasI; Thiago Thadeu da RochaII

IProfessora da UFBA, pesquisadora do Laboratório de Estudos sobre Crime e Sociedade (Lassos/UFBA) e do Núcleo de Estudos da Violência (NEV/USP)
IIPesquisador do Núcleo de Estudos da Violência (NEV/USP)

 

 


RESUMO

Este artigo propõe uma reflexão sobre uma característica central do Estado moderno e da democracia contemporânea: o Estado de Direito - ou rule of law -, considerando elementos empíricos do contexto social e político do estado do Acre. De modo mais específico, indicamos e analisamos situações ocorridas nesse estado, durante as décadas de 1980, 1990 e 2000, para compreender como dimensões do rule of law podem ser descritas e observadas na realidade empírica. A hipótese com a qual trabalhamos neste artigo é a de que apenas a partir do final da década de 1990 surge no Acre a "pretensão ao rule of law", que indica uma disposição geral para implantar a "regra do direito" como regra política universal.

Palavras-chave: Estado de Direito; Rule of Law; Violência; Crime Organizado.


ABSTRACT

This paper proposes a reflection on a central characteristic of modern State and modern democracy: the Estado de Direito - or rule of law - considering empirical elements of the social and political context of the state of Acre. More specifically, we indicate and analyze several situations that occurred in this state, during the 1980s, 1990s and 2000s, in order to understand how dimensions of the rule of law could be described and observed in the empirical reality. The hypothesis which we work with is that only at the end of the 1990's a "pretension to the rule of law" emerges in Acre, what indicates a general disposition to implement the "rule of law" as a universal political rule.

Keywords: Estado de Direito; Rule of Law; Violence; Organized Crime.


 

 

Os "crimes da motosserra", como assim ficaram popularmente conhecidos os atos praticados pela organização criminosa liderada pelo ex-deputado federal Hildebrando Pascoal, nos anos de 1980 e 1990, no estado do Acre, marcaram o imaginário brasileiro. O envolvimento direto de um político e coronel da Polícia Militar em crimes como tráfico de drogas, corrupção eleitoral e execuções sumárias, narrados em depoimentos prestados por testemunhas e vítimas em relatórios investigativos, foram divulgados à época à exaustão nos noticiários nacional e internacional e compõem um cenário digno de filme de faroeste: corpos decapitados encontrados nas ruas, rios e córregos de Rio Branco (capital do Acre), cartazes distribuídos nas vias públicas anunciando recompensa para quem entregasse ou fornecesse pistas sobre o paradeiro de pessoas perseguidas pelo grupo, intimidações de autoridades públicas locais, troca de tiros ocorrendo em ruas centrais da cidade e em plena luz do dia etc.

A partir dos relatos de algumas dessas situações, este artigo propõe uma reflexão sobre uma das características centrais do Estado moderno e da democracia contemporânea: o Estado de Direito - ou rule of law -, considerando elementos empíricos do contexto social e político do Acre. De modo mais específico, pretendemos descrever e analisar situações ocorridas no Acre, durante as décadas de 1980, 1990 e 2000, para nos ajudar a pensar como dimensões do rule of law1 podem ser observadas e descritas na realidade empírica. Vamos sugerir que foi criada no Acre uma espécie de "espaço de imunidade", uma "zona franca", em que as regras do Estado de Direito não estavam vigentes. Nesse espaço, o grupo liderado por Hildebrando Pascoal atuava baseado em critérios próprios para imposição de regras de comportamento e uso da violência. A hipótese com a qual vamos trabalhar nesse artigo é a de que apenas a partir do final da década de 1990 surge no Acre a "pretensão ao rule of law", ou seja, uma disposição geral para implantar, de maneira mais ampla e visível, a "regra do direito" como regra política geral.

Até o final dos anos 1990, o grupo de Hildebrando Pascoal, em nome de interesses próprios, atuou de modo independente das regras do Estado para o controle do poder e da violência. Isso significa que, para resolver conflitos pessoais, defender interesses econômicos, ligados ou não ao tráfico de drogas, conceder favores a membros ligados diretamente ou não a Hildebrando Pascoal etc., o grupo usufruiu de uma espécie de jurisdição própria, em que o Estado não intervinha. Essa "zona paralela de jurisdição" conviveu com a jurisdição do Estado, sem necessariamente questionar sua legitimidade. Em outras palavras, a "regra do direito" podia funcionar normalmente para "os outros", ou seja, para aqueles que não eram, por alguma razão, incorporados na zona de interferência do grupo. A decisão de que determinado caso entrasse ou não para a "jurisdição Pascoal" não era predeterminada e dependia aparentemente de uma decisão pessoal, cujo critério era o interesse de tal caso para o grupo.

Apesar de estarmos diante da fragilidade do rule of law, ao menos em nível regional, a situação encontrada no Acre não implicou um questionamento da existência do Estado e de sua maneira de atuar. Não havia indícios de que o grupo tinha a intenção de tomar o poder, substituir, ou mesmo transformar o Estado. No entanto, isso não significou a manutenção de distância das instituições estatais; ao contrário, o grupo agia dentro das próprias organizações do Estado, como a polícia ou as prisões, utilizando-as como locus ou base do exercício da violência e da imposição do poder.

Do ponto de vista acadêmico-institucional, este artigo é fruto da pesquisa Violência e fronteiras, realizada pelo Núcleo de Estudos da Violência (NEV/USP), cujo objetivo era analisar a situação de violência, especialmente da violência fatal, em estados de fronteira, como Acre e Rondônia. Do ponto de vista empírico, as reflexões contidas neste artigo são baseadas em parte dos dados coletados para a pesquisa, que se resume em vinte entrevistas semiestruturadas, realizadas em agosto de 2012, com militantes de direitos humanos e representantes de instituições públicas2 do Acre, documentos oficiais3 e notícias da mídia impressa4.

Neste artigo, inicialmente apresentamos a ideia de "pretensão ao rule of law", na qual baseamos nossa hipótese. Seguimos realizando um balanço crítico teórico sobre o conceito de rule of law, tal como ele aparece na literatura especializada. Depois, partindo do conteúdo da literatura, propomos um desenvolvimento do conceito de rule of law, de maneira a facilitar a observação empírica. A seguir, apresentamos os principais fatos ocorridos no Acre nas décadas de 1980 e 1990, época em que Hildebrando Pascoal emerge no cenário político do estado como líder de um grupo criminoso integrado por políticos, empresários, policiais civis e militares e pistoleiros. Apesar de demarcarmos o período acima como limites da nossa análise, levantaremos aspectos da política local que nos remete a outros momentos de sua história. Por fim, conjugamos a reflexão teórica e os elementos empíricos desenvolvidos nas seções anteriores e concluímos a análise, onde desenvolvemos a hipótese sobre a emergência da pretensão ao rule of law no final da década de 1990.

 

A pretensão ao rule of law

A ideia de "pretensão ao rule of law" é inspirada na proposta de Max Weber de "pretensão ao monopólio estatal da violência física legítima", expressão que utiliza para indicar um dos elementos essenciais do Estado moderno.

Em nossa época, entretanto, devemos conceber o Estado contemporâneo como uma comunidade humana que, dentro dos limites de determinado território - a noção de território corresponde a um dos elementos essenciais do Estado - reivindica o monopólio do uso legítimo da violência física. É, com efeito, próprio de nossa época não reconhecer, em relação a qualquer outro grupo ou aos indivíduos, o direito de fazer uso da violência, a não ser em casos em que o Estado o tolere: o Estado se transforma, portanto, na única fonte do "direito" à violência (Weber, 1999 [1918-1919]; grifo nosso).

Afirmar que o Estado reivindica o monopólio da violência não significa que ele efetivamente o detenha, ou seja, que só o Estado pratique a violência - o que é óbvio -, ou então que toda violência que o Estado pratica é legítima ou simplesmente aceita5. Essa discussão já foi feita anteriormente por muitos autores e não é nossa intenção entrar nela neste momento. O importante agora é apenas lembrar o mal-entendido que a palavra reivindica - em inglês, claim - causou nas leituras sobre Weber e que aqui estamos retomando a interpretação pela qual o que caracteriza o Estado moderno não é o domínio exclusivo e concreto da violência, mas se ele é o único que tem a pretensão de exercê-la legitimamente.

Em nome da clareza do argumento, vamos propor que estamos diante de dois planos: o primeiro plano é o da reivindicação ou pretensão à legitimidade e o segundo é o do uso efetivo da violência. O Estado vai contestar aqui toda pretensão (possivelmente existente) ao direito de fazer uso da violência, o que pode levá-lo também a desenvolver a pretensão (em razão do desenvolvimento da democracia e do próprio direito) ao controle do uso efetivo ilegítimo da violência, mesmo quando esse uso não implica a reivindicação de legitimidade. Por exemplo, certos usos ilegítimos da violência e sem pretensão à legitimidade podem não ser percebidos como politicamente ameaçadores pelo Estado. Entretanto, se os seus limites de negligência tolerável forem ultrapassados (por terem, por exemplo, se tornado mais visíveis pela mídia), o Estado pode vir a tomar medidas para controlá-la ou para reafirmar a pretensão ao seu monopólio efetivo e legítimo.

Weber distingue, ele mesmo, entre fonte do direito e exercício da violência legitimada por ele. A noção de monopólio parece se aplicar exclusivamente à fonte do direito e não ao exercício - o que, se pensado empiricamente, faz bastante sentido. O Estado autoriza o uso da violência fora dele (nos esportes regulamentados, na educação das crianças dentro de certo quadro jurídico etc.) e tolera também esse uso sob certas condições jurídicas (legítima defesa, por exemplo).

Façamos porém uma reserva: nessa passagem, Weber não distingue duas situações que mereceriam ser diferenciadas, particularmente (mas não exclusivamente) no que toca ao uso efetivo da violência: trata-se da distinção entre grupos (incluindo o fenômeno da "guerra de famílias" ou da violência interfamiliar) e indivíduos (incluindo os fenômenos do sexismo ou racismo). Tanto a forma e a extensão da "pretensão à legitimidade" como a forma e a extensão da "pretensão ao controle efetivo da violência" se apresentam de maneiras diferentes nas duas situações.

No caso empírico especificado aqui, trata-se de um grupo (rede de relações interpessoais) exercendo o uso efetivo e manifesto da violência física dentro de um território, sem exprimir pretensão à legitimidade da violência praticada, ou seja, sem se preocupar se ela (a violência) é compreendida como um direito ou não. No caso da violência doméstica contra as mulheres, estamos diante de um problema com configurações empíricas bem diferentes: trata-se do comportamento de indivíduos com pretensão de legitimidade, em parte aceita e tolerada pelo próprio Estado. A mudança de posição do Estado aqui exige um trabalho em dois níveis: no nível da "delegitimação" (interna e externa ao Estado) do comportamento e no nível da proteção jurídica efetiva da mulher. Isso mostra o interesse de distinguir legitimação/exercício efetivo da violência e violência de grupos (que agem como grupos) e formas individuais de expressão da violência. É claro, o racismo e o sexismo como fenômenos culturais podem dar lugar também à formação de grupos agindo de maneira violenta e com pretensões de legitimidade, o que é, nesse caso, uma forma de expressão grupal da violência.

Adorno (2002, p. 297) escreve que "um dos maiores desafios do controle democrático da violência, e por conseguinte do Estado de Direito, nesta sociedade reside no monopólio estatal da violência física legítima". E acrescenta que esse desafio se apresenta na forma de um duplo controle: da sociedade civil, de um lado, e das forças repressivas do Estado, de outro. Nessa afirmação, Adorno coloca então o monopólio estatal da violência e o Estado de Direito como ligados e interdependentes. A dificuldade de garantir o monopólio da violência seria então um problema também para a "instauração" do Estado de Direito.

Vamos interpretar essa afirmação de Adorno da seguinte maneira: o Estado de Direito (rule of law) se caracterizaria pela presença de uma condição de possibilidade e de uma dupla tarefa que deve estar claramente visível e estabilizada nas suas operações. A condição de possibilidade reside no monopólio de violência física legítima. Isso significa que nenhum outro grupo ou força política entra em competição com o Estado pelo controle da violência legítima em um mesmo território e também que nenhum outro grupo ou força política é capaz de exercer sem constrangimentos uma violência ilegítima nesse mesmo território, atestando a "fraqueza" ou a ausência do Estado de Direito.

As duas tarefas são a de autocontrole claro e sustentado de sua própria violência (ilegítima), apoiando inclusive as operações do sistema de direito nesse sentido, e, em outro nível de exigência, a tarefa de proteção dos indivíduos no que toca a violência ilegítima praticada fora das organizações e das operações do Estado. Um observador só poderia então descrever um Estado como um Estado de Direito quando esses três critérios pudessem ser observados.

A dificuldade de garantir o monopólio da violência legítima ou ilegítima seria então um problema também para a descrição de um Estado, ou de uma parte do território de um Estado, como um "Estado de Direito". Nesse sentido, a análise da situação do Acre nos indicou a ausência de um Estado de Direito porque, o Estado (federal e estadual) não somente se mostrou incapaz de controlar o uso da violência ilegítima, praticada por organizações econômicas (empresas agrárias) em determinado território (Acre) como também colaborou de forma ostensiva com suas próprias organizações (Polícia Civil e Militar) no exercício dessa violência ilegítima. A análise mostrou também que uma vez o Estado ter começado a exercer explícito autocontrole de sua parte de violência ilegítima, desvinculando-se da violência ilegítima externa e tentando controlá-la ao mesmo tempo para dar proteção aos indivíduos, o Estado de Direito começou a poder ser observado como tal.

Inspirados, portanto, na proposição weberiana, chamaremos de "pretensão ao rule of law a disposição geral, que se estende para além do Estado, de se submeter à regra geral do direito. Em outras palavras, a disposição de não opor resistência ao "império da lei", ao domínio absoluto da regra da lei como orientação de base das condutas humanas. E enquanto uma "pretensão", o que precisamos observar é existência ou não de uma concorrência significativa à regra, como, por exemplo, a existência de uma regra alternativa (que não a do direito) que reivindique e obtenha ampla sujeição.

Por fim, duas últimas observações. A primeira delas é que uma das diferenças em relação à ideia weberiana de "pretensão ao monopólio da violência" é que, nesse caso, o autor está se referindo à pretensão do Estado: é ele que reivindica (ou não) o monopólio. Quando falamos de rule of law, nos parece que essa pretensão pode ser atribuída à sociedade em geral. Como veremos adiante, a ideia de rule of law está originalmente ligada ao controle do poder político pelo direito - essa é a segunda observação - , e isso significa que a exigência de que todos se submetam à lei, ou melhor, a pretensão de que todos, inclusive o poder político, estejam submetidos à lei, não parece ser uma atitude exclusiva do Estado. A pretensão ao rule of law pode ser verificada, por exemplo, quando um eleitor não reelege seu candidato porque ele não respeitou a lei como deveria. Ou então, quando um cidadão denuncia a corrupção de determinado órgão público.

 

O conceito de rule of law na literatura

Existem várias maneiras de definir o que é rule of law (cf. O'Donnell, 2004; Diamond e Morlino, 2004, 2005; Dworkin, 1970; Zolo, 2006; Bingham, 2007; Waldron; 2008; Luhmann, 1990). Essas maneiras utilizam a expressão para identificar diferentes possibilidades semânticas: uma teoria, um princípio, uma fórmula, um ideal, um conceito, uma doutrina jurídica. Algumas delas são voltadas para (pensar) a política e outras para (pensar) o direito.

Rule of law, Estado de Direito, Rechtstaat e État de droit são usadas frequentemente como expressões sinônimas. No entanto, elas refletem experiências históricas e tradições distintas (cf. Palombella, 2010; Zolo, 2006; O'Donnel, 2004). Na Alemanha, Rechtstaat expressa a concentração do poder no Parlamento, única fonte do direito, que deve ser rigorosamente respeitado pelos poderes Executivo e Judiciário. O rule of law de tradição inglesa é baseado na ideia de "igualdade jurídica dos sujeitos", indica que o Parlamento e as Cortes devem agir juntos para impor limites ao Poder Executivo. Para a tradição norte-americana, rule of law está relacionado à redução do poder do Parlamento e aumento do poder das Cortes, inclusive em termos de controle de constitucionalidade (judicial review of legislation). Por fim, État de droit expressa a imposição de limites ao poder do Parlamento, que deve funcionar como um poder constituído e não constituinte (cf. Zolo, 2006).

Apesar das diferentes maneiras de conceber o rule of law, enfatizando o controle de um ou outro âmbito do poder (Executivo, Legislativo, ou ambos), há um elemento comum em todas essas experiências históricas: o objetivo de contenção do arbítrio no exercício da autoridade política. Em outras palavras, a tentativa de garantir que o poder político não vá se expandir e agir de modo arbitrário e sem nenhum tipo de controle. As monarquias absolutistas vão ser então limitadas pelo princípio do rule of law, que passa a figurar como o estabelecimento de fronteiras entre os sistemas político e do direito (cf. Luhmann, 1990).

O segundo elemento comum é o fato de que o direito é o instrumento por excelência de contenção do poder. A mensagem enviada pela ideia de "império da lei" é de que todos, sem exceção, estão submetidos à regra do direito. Nas palavras de Palombella (2010, p. 4), "[o Rechtsstaat] parece mover-se da lei do poder para o poder da lei"6. Esse segundo elemento aparece com frequência nos textos de juristas, sem que eles, no entanto, deixem claro que se trata apenas da "segunda metade" ou de uma "segunda dimensão" do princípio.

Sendo o direito a estratégia eleita para conter o arbítrio do poder, ele deve, consequentemente, ser aplicado de maneira justa (fair). Isso significa que o próprio direito e sua aplicação não podem conter ou gerar arbitrariedades. As instituições responsáveis por aplicar o direito - os tribunais - devem fazê-lo de maneira mais neutra, transparente e justa possível. As normas devem ser claras e impessoais e promulgadas pela autoridade competente.

Para este artigo, fizemos uma revisão de literatura, não exaustiva, sobre como os autores abordam o rule of law. Outras revisões sobre o tema já foram realizadas: Bingham (2007) fez uma revisão voltada à filosofia do direito e a outra (Vélez, 2009) foi feita para o International Development Research Centre (IDRC). Nesse caso, a literatura analisada vem da ciência política, do direito e da economia. Ainda assim, Vélez (2009, p. 6) afirma que a maioria dos comentadores sobre esse tema são estudiosos do direito (legal scholars), o que, de certa maneira, é confirmado pelo nosso estudo.

O problema da definição do rule of law reside, a nosso ver, em identificar o objeto mesmo ao qual se dirige a expressão: o sistema jurídico, o sistema político ou a relação entre os dois. Em outras palavras, o problema da definição reside na pergunta se esse conceito serve para observar o funcionamento dos tribunais, da polícia, da produção de leis, do modo de governar, do controle dos atos administrativos pelos tribunais etc. A literatura que analisamos transita entre esses objetos, por vezes elegendo mais de um como foco de observação, mas normalmente se posicionando ou do lado do sistema jurídico - quando o foco está voltado para o funcionamento dos tribunais, para as características dos julgamentos, para o acesso à justiça - ou do lado do sistema político - quando o foco está voltado para a produção legislativa, para o controle dos atos do governo e das instituições relacionadas, como a polícia.

Selecionamos leituras de referência da ciência política (O'Donnel, 2004; Diamond e Morlino, 2004, 2005) e da filosofia do direito (Bingham, 2007; Dworkin, 1970; Waldron, 2008; Raz, 1995). Evidentemente muitos outros autores trataram da questão. Nosso critério foi selecionar textos que se propuseram a fazer uma reflexão sobre o conceito em si e não apenas utilizá-lo nas análises.

O importante a ser ressaltado dessas leituras e das "lentes" que elas utilizaram para observar o conceito, é o que elas nos permitem ver. Ou seja, vamos procurar fazer uma observação de segunda ordem, "observar a observação" (cf. Luhmann, 2000). A sociologia parece não ter se debruçado muito sobre o tema do rule of law e, por essa razão, nossa proposta aqui é fazer uma tentativa de tratar o tema com "lentes sociológicas".

 

Rule of law como regra de funcionamento do sistema jurídico

Curiosamente, os autores que classificamos como da ciência política (O'Donnell, 2004; e Diamond e Morlino, 2004, 2005) constroem suas visões do princípio do rule of law a partir da perspectiva, ou do ponto de vista, do sistema jurídico. Dito de outro modo, eles definem o rule of law como uma regra de funcionamento dos tribunais e, no caso de Diamond e Morlino, de outras instituições que auxiliam nesse trabalho, como a polícia judiciária. Palombella (2010) é outro autor que compartilha dessa perspectiva, mas que, diferentemente dos demais, pode ser considerado do universo disciplinar do direito.

Para O'Donnell (2004, p. 36), rule of law descreve uma característica do sistema jurídico e, mais especificamente, o funcionamento dos tribunais (Courts): "Diferentemente de Estado de Direito e termos equivalentes, a expressão inglesa 'rule of law' tal como definida acima, não se refere diretamente a nenhuma outra agência estatal além dos tribunais"7. O Estado é incorporado na análise na medida em que é obrigado a se submeter ao rule of law, ou seja, às leis e ao que sobre elas decidem os tribunais: "No entanto, o aparato do Estado como um todo e seus agentes devem se submeter ao rule of law" (p. 36)8. Devemos, contudo, ressaltar que a preocupação de O'Donnell mais do que o funcionamento dos tribunais em si, é voltada para a construção e manutenção da democracia. E, nesse ponto, ele apresenta o princípio do rule of law como instrumento de controle do Estado democrático9.

Esse controle do poder do Estado, e sobretudo das possibilidades de abuso, é feito pelo sistema legal que, ele também, deve ser "democrático". Isso inclui uma série de características do sistema, como o fato de defender direitos civis e políticos dos cidadãos; daí a ideia de "democratic rule of law", que funcionaria como uma espécie de salvaguarda da democracia10.

Diamond e Morlino (2005) também estão preocupados com o tema da democracia e desenvolvem o conceito de rule of law conforme o consideram: um elemento fundamental na medição da qualidade da democracia. Dentre as oito dimensões observáveis11, o rule of law estaria na base de todas elas.

Esses autores fizeram duas formulações do princípio: uma mais curta, que chamaram de "thin notion", e uma mais longa, "thick notion": "A noção mais resumida ['thin'] do rule of law é caracterizada pela manutenção da ordem civil pelos atores governamentais que detêm o monopólio da violência" (Diamond e Morlino, 2005, p. 23). Nessa definição "curta", que nos parece um tanto vaga, o sistema político, e mais especificamente o Estado, aparece na figura dos atores governamentais "que detém o monopólio da violência", possivelmente aqui sendo uma referência à definição weberiana de Estado, cujo objetivo é manter a ordem civil. Essa definição remete, portanto, ao sistema político e à sua incumbência de garantir a ordem, por meio ou não da violência.

No entanto, quando nos debruçamos sobre a noção mais detalhada ("thick notion"), vemos que o princípio do rule of law está novamente muito ligado ao funcionamento do sistema do direito: se ele é justo, igualitário, transparente e organizado. Dentre as características, destacam-se as seguintes: (i) a lei deve ser igualmente aplicada a todos, inclusive às autoridades; (ii) o "Estado legal" é soberano em todo o país; (iii) a corrupção é minimizada; (iv) a burocracia do Estado aplica as leis de maneira competente e eficiente; (v) a polícia é profissional e respeitosa com os cidadãos; (vi) todos têm igual acesso à justiça; (vii) o Judiciário é neutro e independente; (viii) os casos criminais, civis e administrativos devem ser resolvidos celeremente etc. (Diamond e Morlino, 2005, p. 23).

O que vemos é que todos esses aspectos, com exceção talvez daquele relativo à polícia, são características que dizem respeito ao sistema jurídico, seja em termos mais amplos - quando se afirma que o direito goza de soberania em todo território -, seja em termos mais objetivos - quando se afirma que os casos civis e criminais devem ser resolvidos rapidamente.

O que nos parece que falta na maneira como os autores apresentam o problema é explicitar o que está por trás da ideia, presente tanto em Diamond e Morlino como em O'Donnell, de "igualdade perante a lei". Voltaremos a esse ponto mais adiante.

Por fim, Palombella (2010, p. 4) considera que o ideal do rule of law diz respeito ao direito (law) e à maneira como as instituições ligadas ao direito devem funcionar para não transformá-lo em instrumento de dominação (política): "Como vou sustentar, esse ideal [rule of law] refere-se ao direito, não diretamente ao poder ou à organização social. Mais especificamente, refere-se à adequação das instituições legais em prevenir o direito de se tornar uma mera ferramenta de dominação, um servo manipulável do monopólio político e do instrumentalismo"12.

Como um contraste em relação aos demais autores mencionados neste tópico, Palombella (2010, p. 33) enfatiza a independência conceitual entre rule of law e democracia, apesar de reconhecer a proximidade deles. Essa observação é importante na medida em que o próprio autor afirma que o objetivo do rule of law, em última análise, é confrontar o poder, independentemente de sua forma autocrática ou democrática.

 

Rule of law como regra de funcionamento do sistema político

Nesse segundo grupo, mais numeroso, notamos que há significativa mudança na maneira de descrever o rule of law: aqui os juristas, ou legal scholars, o definem como um ideal político, ligado, acima de tudo, à maneira de governar.

Dworkin (1970) o apresenta como um aspecto diretamente ligado à política, na medida em que diz respeito à obrigação de todos, especialmente do governo (government), de obedecer às leis. Em outras palavras, a ideia de rule of law está ligada ao imperativo de submeter todos, e isso inclui o Estado, ao que diz a lei: "Deve, portanto, ser parte do rule of law não somente que todos os lados devam obedecer às regras, mas que eles aceitem determinadas decisões institucionais sobre o que são essas regras" (Dworkin, 1970, p. 152; grifos nossos)13.

Waldron (2008, p. 1) considera o rule of law um conjunto de ideais constitutivos da moralidade política moderna, assim como os direitos humanos, democracia e, talvez, diz o autor, os princípios da economia de mercado. Apesar de admitir que se trata de um ideal com muitas faces e concepções, avalia que a maior parte delas dão lugar privilegiado à exigência de que as autoridades exerçam o poder limitadas pelas normas públicas e não pelas preferências individuais, ideologias ou opiniões pessoais sobre o certo e o errado14.

Seguindo essa lógica, o rule of law seria um ideal construído para corrigir os abusos que podem surgir pelo exercício do poder (político): "De fato, o rule of law visa corrigir os abusos do poder, insistindo em um tipo particular de exercício do poder político, a saber: governança através da lei" (Waldron, 2008, p. 1)15. Esse modo de governar, ou seja, através da lei, e não, por exemplo, através de decretos impostos pelo governante, é hoje considerada a melhor maneira, ou pelo menos a mais segura, de combater os abusos.

O sistema jurídico entra na sua concepção na medida em que é ele o responsável por administrar e fazer cumprir as normas, mas o rule of law não é um conceito usado para descrever as regras desse sistema, e sim a submissão dos agentes públicos às normas (jurídicas).

Para Bingham (2007), o propósito do rule of law é regular o poder das "pessoas e autoridades", através das leis16. Seria um "remédio" contra a tirania, contra a arbitrariedade do governante. A lei, nesse sentido, está acima do governante e tem o objetivo de controlar suas ações17. Rule of law seria, portanto, o oposto de arbítrio. Para a consecução dessa tarefa, Bingham elenca oito sub-regras que devem acompanhar a "regra do direito". Nesse caso, as sub-regras dizem respeito ao conteúdo das leis e ao funcionamento do direito (Law) enquanto conjunto de regras do sistema jurídico. Dentre elas, menciona o acesso à justiça, clareza das leis, igualdade de aplicação das leis e proteção dos direitos humanos.

 

Rule of law como a interface entre os sistemas jurídico e político

Existe ainda uma terceira maneira de definir o rule of law, tratando-o como um princípio que se estabelece entre os sistemas jurídico e político. Dois autores, apesar de adotarem pontos de vista teóricos - e por que não, disciplinares - muito diferentes, podem ser classificados nessas categorias: Niklas Luhmann e Joseph Raz.

Raz (1990) não define propriamente o termo, mas o qualifica como "doutrina política", que seria voltada para a produção e aplicação das leis, ou seja, para a maneira como o Estado deve fazer suas leis e aplicá-las. Nesse caso, tanto o Poder Legislativo como o Judiciário estariam no foco do rule of law, ainda que o segundo seja seu destinatário por excelência18.

O objetivo final do rule of law seria garantir o equilíbrio entre o Poder Legislativo, no sentido de poder de fazer as leis, e o poder que emana do direito, facilitando a integração da legislação com a doutrina jurídica19. Existe aqui a pressuposição de que o rule of law seria um dos elementos de uma doutrina da boa política ou do bom governo: "an element in the doctrine of good government" (Raz, 1990, p. 377). Por outro lado, Raz deixa bem claro que muitos dos princípios que emanam daí, e que devem orientar a condutas, são princípios voltados para a aplicação das leis nos tribunais20.

Diferentemente dos autores citados nas seções anteriores, Raz divide a atenção entre os sistemas, sugerindo que o rule of law está, de alguma maneira, na interface dos dois. Luhmann, vai, da mesma forma, tratar o rule of law não como um princípio voltado para um ou outro sistema, mas justamente para o estabelecimento da fronteira entre eles.

A grande contribuição de Luhmann nesse tema, grosso modo, é tratar o princípio do rule of law como um aspecto da relação entre os sistemas político e o do direito. Não se trata, portanto, de uma norma interna ao sistema jurídico do direito, voltada, para o (bom) funcionamento desse sistema, ou de uma norma interna ao sistema político, voltada a ele, mas um princípio que descreve e institui a fronteira entre ambos os sistemas e que, entre outras características, funciona como mecanismo de limitação do poder político.

Do ponto de vista exclusivamente jurídico, o conceito apenas indica que toda decisão do Estado está limitada/submetida à lei: "every decision of the State is bound to the law" (Luhmann, 1990, p. 188). O que é sociologicamente interessante e novo, e que é refletido pelo princípio do rule of law, é o fato de os sistemas sociais estarem funcionalmente diferenciados. A partir da diferenciação funcional, apenas o sistema do direito passa a dizer o que é legal/ilegal, e a política, assim como outras esferas, perde a capacidade de decidir a esse respeito (Luhmann, 1990, p. 189).

Luhmann lembra que, historicamente, o princípio remete à ideia de controle do poder soberano que, no início da era moderna, ainda reivindicava controle sobre a lei. "Nas formas pré-modernas de dominação, configura-se a relação de subordinação do direito à política. A relevância do jurídico para o poder é parcial, determinada pela hierarquia política dominante" (Neves, 2008, p. 90). A ideia de "State founded on law" serviu então justamente para atestar a vinculação (binding) da autoridade do soberano à lei: "Basicamente, o 'Estado fundado na lei' não significa nada mais do que o fato de que a lei é válida porque é válida, até mesmo para a política. Até a política está sujeita à lei"21 (Luhmann, 1990, p. 191).

No entanto, diz Luhmann, pensar o rule of law apenas como limitação do poder político é uma visão restrita da questão. A relação entre direito e política tem também outro aspecto, qual seja, o fato de que a política usa o direito como instrumento de atuação, ficando, consequentemente, sujeita a esse instrumento. Tudo o que a política almeja fazer será sempre através da lei. Se isso é visto como uma restrição à arbitrariedade, de outro ponto de vista essa sujeição alarga enormemente o escopo de atuação da política, que antes só podia contar com a imposição pela força (Luhmann, 1990, p. 194).

Trata-se, portanto, de uma relação com vários pontos de vista: da perspectiva do político, o direito é o instrumento para "fazer política"; do ponto de vista do jurista, o direito é uma forma de restringir a política e deter o uso arbitrário do poder. Da perspectiva de um terceiro observador, como o sociólogo, essas são duas formas complementares de observação do mesmo fenômeno.

Essa terceira maneira de descrever o rule of law, que o localiza como um "marcador" da interface dos sistemas, nos dá mais elementos para pensar e enxergar esse princípio do ponto de vista da relação entre eles: em última análise, o que está em jogo aqui é o estabelecimento de fronteiras entre os sistemas e, portanto, de suas autonomias. A política faz uso do direito o tempo todo, ao estabelecer regras das naturezas mais variadas possíveis. E se amplia a capacidade da política de agir e interferir nos assuntos diversos, ao mesmo tempo a subordina como o único instrumento disponível. O que temos que observar então, quando se trata de rule of law, é como esse duplo mecanismo de ampliação-limitação da ação política pelo direito funciona empiricamente.

 

Ferramentas para observação empírica do rule of law

Apesar das diferenças de enfoque, as concepções dos diversos autores aqui mencionados - ou pelo menos a maioria delas - convergem em relação a dois aspectos: (a) o rule of law tem como objetivo a contenção do arbítrio no exercício da autoridade política, ou seja, ele está relacionado à criação de mecanismos que visam garantir que o poder político não vá se expandir e agir de modo arbitrário; (b) o direito é o instrumento de contenção do poder, ou seja, é através do direito que o poder político é limitado. O rule of law pode ser resumido, portanto, em controle do poder político exercido por meio do direito.

A participação do direito nessa maneira de conceber o Estado (cujo poder político é limitado) é normalmente acompanhada do princípio da "igualdade perante a lei": "A lei é igualmente aplicada a todos, incluindo funcionários do Estado: ninguém está acima da lei"22 (Diamond e Morlino, 2005, p. 24). Vamos propor, no entanto, que no interior desse princípio de "igualdade perante a lei", estão contidos dois aspectos da relação da lei com o Estado e com os cidadãos, que não são normalmente identificados pelos autores. Vamos chamar esses aspectos de (1) "igualdade de submissão à lei" e (2) "igualdade de aplicação da lei". Essa distinção vai nos ajudar a compreender e separar o objetivo do rule of law do seu requisito de funcionamento.

Quando Diamond e Morlino (2005) afirmam que "no one is above the law", o que eles estão dizendo é que todo mundo, indivíduos e instituições, estão (ou deveriam estar) sob o "guarda-chuva" da lei. A lei "encobre" a todos, indistintamente. Daí a ideia de igualdade de submissão à lei: todos estão, igualmente, a ela submetidos.

De outro lado está a "igualdade de aplicação da lei". Aqui, o foco está em como a lei será aplicada, de maneira a manter todos sobre o seu "manto". Essa segunda faceta da igualdade é expressada por Diamond e Morlino (2005) quando eles afirmam que "the law is equally enforced toward everyone". Uma vez sob o guarda-chuva da lei, é importante que no momento concreto de sua aplicação haja um sentido de igualdade por parte da norma e das instituições aplicadoras, ou seja, dada a semelhança das condições concretas, a lei deve gerar consequências semelhantes. As regras de sua aplicação valem, portanto, igualmente para todos, independentemente das características pessoais ou conjunturais.

Dentre os requisitos para concretizar a "igualdade de aplicação da lei", um dos mais importantes parece ser o da previsibilidade: a aplicação tem que ser previsível, deve poder ser vislumbrada pelos cidadãos. A aplicação da lei que gera surpresas é uma afronta ao ideal último de redução da arbitrariedade. Continuaríamos, nesse caso, sem saber o que esperar do poder. Waldron (2008) fala em "expectativas": se não se aplica as normas acordadas, vai-se minando as expectativas de que a lógica do rule of law permanece válida. E, por outro lado, os indivíduos vão se tornando cada vez mais incapazes de criar novas expectativas.

O ponto importante dessa distinção é marcar o papel que o direito exerce nas maneiras tradicionais de conceber o rule of law. A justa aplicação do direito não é o fim último; ela é, na verdade, o caminho utilizado para concretizar o objetivo de garantir o controle do arbítrio do poder. Em outras palavras, "a ideia do Estado de Direito se torna a antítese do poder arbitrário" (Vieira, 2007, p. 35). Em definições como a de Diamond e Morlino (2005) e O'Donnell (2004), o foco está muito debruçado sobre o funcionamento do Poder Judiciário, o que pode gerar confusão sobre o sentido central do próprio conceito.

O material empírico apresentado neste artigo nos permite observar apenas o primeiro aspecto do rule of law, ou seja, a dimensão da "igualdade de submissão". Os relatos que coletamos, tanto através de entrevistas, como dos documentos da CPI do narcotráfico, nos indicam que não havia no Acre uma generalização da regra de que todos, inclusive os que detêm grande autoridade política, devem orientar suas ações (políticas) de acordo com as regras do direito. O que observamos nos relatos são situações em que figuras que detinham significativo poder local, como o delegado Enock Pessoa de Araújo ou o coronel Hildebrando Pascoal, não usavam as regras do direito como referência de suas decisões e, mais importante ainda, não era esperado que o fizessem. Essa era a grande característica do problema que queremos destacar, ou seja, não se tinha a expectativa de que o comportamento de algumas autoridades políticas estivessem sob o império da lei.

É claro que sempre se pode argumentar que em todo lugar haverá políticos, policiais ou qualquer outro funcionário público que agem de maneira arbitrária e cujas instituições responsáveis são coniventes com o uso arbitrário do poder e mesmo da violência. No entanto, o que queremos salientar aqui é que a extensão do poder, o tipo de ação caracterizada por extrema violência e a conivência das instituições locais em relação a ordens provenientes de pessoas ou famílias específicas provavelmente atingiram uma dimensão no estado do Acre dificilmente comparável com outros contextos, brasileiros, em pleno final do século XX.

A dimensão da "igualdade de aplicação da lei" não é visível a partir do material empírico disponível, pois não temos notícias do funcionamento concreto dos tribunais nos casos que envolviam Hildebrando Pascoal ou outras figuras a ele ligadas. Há apenas menções ao fato de que a Justiça estadual arquivava os processos que envolviam o seu nome ou de membros de sua família. Ou seja, temos notícia de que as denúncias que envolviam certas pessoas não serviam de "gatilho" para disparar a máquina do sistema de Justiça.

O fato de que os casos chegavam à "porta de entrada" do Judiciário, mas não transitavam no interior do sistema, transformando-se em um processo como quaisquer outros, nos indica e reforça a tese de que havia uma seleção dos atos que eram controlados e fiscalizados pelo direito. Não se trata então de um "mau funcionamento" do Judiciário, porque nesses casos ele não chegava a atuar, a "máquina" não começava a funcionar. A dimensão da "igualdade de aplicação" diz respeito a como o controle pelo direito é feito: diz respeito, portanto, ao tratamento destinado aos que efetivamente passam por ele. E como isso significa, na maioria das vezes, o contato com o sistema de Justiça, os aspectos que deveríamos observar seriam os princípios amplamente referidos como parâmetros de uma "boa" Justiça, por exemplo, o respeito das garantias processuais (due process), da presunção de inocência (in dubio pro reo), de que não há pena sem prévia cominação legal (nulla poena sine lege), da publicidade dos julgamentos etc.

 

Da regra do arbítrio à regra do direito no Acre: uma reconstrução da história a partir dos relatos

Nossa hipótese é de que até o início dos anos 2000 não existia a pretensão ao rule of law no Acre. Os dados coletados na pesquisa empírica nos permitem afirmar que não havia limites impostos pela lei ao poder político reivindicado pelo grupo ligado a Hildebrando Pascoal e a outros grupos antes da ascensão deste último como grupo político-criminoso local dominante.

Optamos por identificar como "grupo político-criminoso local" a organização que Hildebrando Pascoal liderava pela dificuldade em defini-lo exclusivamente como um grupo político, ou um grupo de extermínio, ou ainda uma organização criminosa. O que os dados nos indicam é que o objetivo de Hildebrando Pascoal estava mais voltado para a obtenção de poder político do que desenvolver as atividades ilícitas em que estava envolvido, como o tráfico de drogas ou a execução de justiça privada. O que nos parece ser central na caracterização do comando desse grupo é a contínua reafirmação do poder através de ordens que contrariam as regras oficiais, muitas vezes acompanhadas de violência. Podemos afirmar que o poder "político"23 de Hildebrando era baseado nesse constante enfrentamento à lei e à ordem estatal: o alimento de sua autoridade era a prova reiterada de que, ali, era ele quem mandava, seja determinando quem deveria morrer, seja distribuindo remédios na periferia ou assinando carteiras de motorista. A peculiaridade do caso, que o distingue das figuras conhecidas dos "coronéis" brasileiros, é que ele atuava a partir e de dentro de instituições estatais.

Para melhor organizar a exposição do material empírico coletado, optamos em dividir esta seção em três subitens que expressam diferentes momentos históricos e políticos. Não pretendemos produzir uma descrição cronológica completa dos acontecimentos políticos ocorridos no Acre desde a sua criação como unidade federativa em 1962. Vamos nos limitar a ressaltar casos e situações apresentadas nas falas e nos documentos pesquisados que evidenciam o problema geral de exercício arbitrário e violento do poder pelo grupo liderado por Hildebrando Pascoal. Por este motivo, os marcos temporais não são rígidos: algumas das situações levantadas atravessam o período definido para cada subitem.

Outra consideração a ser feita a respeito desses momentos históricos é que eles serão propostos com base no que reunimos em nossa pesquisa de campo. Os relatos fornecidos tanto pelas fontes primárias (entrevistas) como pelas secundárias (documentos oficiais, teses acadêmicas e notícias de jornais) mostraram-se congruentes em aspectos essenciais para a caracterização da situação vivenciada no Acre, de modo que nos sentimos autorizados a "reconstituir" a história da maneira como propomos a seguir:

1. Pré-Hildebrando Pascoal (décadas de 1960 e 1970): época em que grupos de fazendeiros ligados à pecuária rogam para si o poder de controlar o Estado para executar ações de interesse particular.

2. Ascensão e consolidação do poder de Hildebrando Pascoal (décadas de 1980 e 1990): ocasião em que Hildebrando Pascoal e o grupo comandado por ele tornam-se referência no Estado por seus atos criminosos.

3. Queda de Hildebrando e ascensão de uma nova força política (final dos anos 1990 e anos 2000): tem como marcos as investigações e punições de Hildebrando Pascoal e de membros do grupo por ele comandado e a ascensão ao poder de uma frente política composta por partidos políticos e personalidades públicas locais, cuja agenda é considerada (pelos nossos entrevistados) mais comprometida com a implementação do rule of law.

1. Pré-Hildebrando Pascoal (décadas de 1960 e 1970)

O Acre foi instituído como unidade federativa em 1962. Nesse momento, os grandes proprietários de terra, ligados à atividade pecuária, indicavam a si próprios ou apadrinhados políticos para os cargos executivos, como prefeitos, secretários e delegados de polícia. Na Polícia Militar, essa prática também foi relatada como algo muito frequente.

Seguindo o modelo do regime autoritário no qual o país vivia (1964-1985), caracterizado pela ausência de competição partidária efetiva, o modo de escolha das autoridades políticas locais concentrou-se em um pequeno grupo detentor do poder econômico local - os fazendeiros. Além da concentração de poder, são narrados fatos que reforçam a atuação arbitrária de um pequeno grupo e a impossibilidade de outras forças políticas de contê-lo. Um primeiro exemplo é o da incorporação de milícias de jagunços e pistoleiros nas forças públicas de segurança, tanto civil como militar. Antes contratadas de forma privada para realizar favores aos grandes proprietários de terras - em sua maioria pecuaristas que queriam transformar a floresta em pasto -, como a expulsão e assassinatos de grupos e de lideranças de seringueiros, a partir de determinado momento as milícias passam a representar as forças públicas.

Outra ilustração do poder abusivo da elite política local é o papel desempenhado pela figura de Aluísio Queiroz. Então ligado ao setor político dominante, exerceu, ao mesmo tempo, múltiplas funções políticas e administrativas durante os anos 1960 e 1970: deputado estadual, secretário de segurança pública e diretor de presídio. Segundo um dos relatos, ele foi o responsável por criar a figura da "onça", usada para justificar execuções sumárias praticadas contra suspeitos e excluir adversários públicos do jogo político.

Ele [Aluísio Queiroz] criou um mito no Acre que era a onça. A onça era o seguinte: surgia algum bandido mais perigoso, tava assaltando, a onça comia. Um preso matou alguém importante e tava preso no presídio e vinha depor no fórum, a onça comeu! Só chegava a orelha. Ele criou a onça. Essa onça é famosa no Acre, porque em um determinado momento, década de 1970, auge da ditadura militar, a onça passou a comer urna também. Então, muitas pessoas se elegeram no Acre porque a "onça" comia as urnas dos adversários políticos, normalmente os de oposição (Entrevista - Procurador de Justiça do Acre).

Há uma possível interpretação da biografia de Hildebrando, que relaciona os eventos de violência em que se envolveu ao contexto histórico mais amplo. A cultura de troca de favores políticos e o uso da violência, inclusive fatal, para resolver questões cotidianas teria sido um importante elemento do pano de fundo sob o qual emerge a liderança de Hildebrando Pascoal. Lopes (2007) argumenta que o cenário político da época foi propício para impulsionar o surgimento de dois grupos de extermínio que atuaram nos anos 1980 e início dos anos 1990. Um dos grupos era ligado à polícia civil, sob o comando do delegado Enock Pessoa de Araújo, cuja atuação era voltada para uma "limpeza social", mais especificamente, matar suspeitos de cometer crimes. O outro grupo estava vinculado à Polícia Militar, tendo o coronel Hildebrando Pascoal como liderança, e o principal foco de ação desse grupo era a troca de favores com políticos e a proteção de policiais envolvidos em atos ilegais.

Como relatado por alguns entrevistados, esses dois grupos frequentemente entravam em conflito em busca de poder e se enfrentavam não raramente, no meio da cidade, em plena luz do dia, sugerindo cenas de filme de faroeste norte-americano24.

Os mesmos relatos indicam que os conflitos entre os dois grupos cessaram após o assassinato de Enock Pessoa25 em dezembro de 1992, momento em que membros do grupo de extermínio da Polícia Civil unem-se ao da Polícia Militar. A figura de Hildebrando ascende então no cenário político local como a principal liderança de uma organização criminosa. Nesse novo período de hegemonia, as ações criminosas do grupo diversificam, incorporando o tráfico drogas e crimes eleitorais. Além disso, são intensificadas as relações com as instituições do Estado e com personalidades públicas locais, de modo que passam a utilizar das estruturas públicas e da nova rede de relações para conquistar vantagens econômicas e políticas. Esse aparato também é utilizado para auxiliar a resolução de conflitos de ordem pessoal por meio da aplicação privada da justiça.

2. Ascensão e consolidação do poder de Hildebrando Pascoal (décadas de 1980 e 1990)

Com a inexistência de outro grupo, dentro ou fora do estado, para impedir ou dificultar suas ações, Hildebrando torna-se uma figura pública capaz de exercer influência e medo sobre diversos segmentos da população e de agentes públicos. Em 1994, Hildebrando se torna deputado estadual, momento em que se reformou com a patente de coronel da Polícia Militar. Há muitos relatos de que ele, tanto como coronel da PM ou como deputado estadual, entre outros atos arbitrários, obrigava investigadores e delegados de polícia a soltar integrantes da organização acusados de cometer crimes.

Que (o depoente) começou a trabalhar como informante da Polícia Civil em 1996, junto com o delegado Bayma; Que quando o delegado Bayma prendia alguns traficantes fortes sendo Caniço, Bahia, Rogério, Amós e outros, o Coronel Hildebrando telefonava ou então mandava para o sargento Alex para falar com Bayma, para que soltasse os referidos traficantes já que os mesmos eram do esquema das pessoas que acercavam o Coronel Hildebrando (Depoimento à CPI do Narcotráfico - informante da PC).

Os relatos indicam que a Polícia Militar do Estado do Acre disponibilizava ao grupo recursos materiais e humanos para o apoio e execução de diversos crimes, entre eles: assassinato de pessoas que supostamente atrapalhavam os negócios, normalmente traficantes rivais ou membros que cometiam infrações ou pretendiam depor sobre as ações da organização criminosa em instâncias oficiais de investigação (Lopes, 2007 p. 104)26, tortura, agiotagem e tráfico de drogas. A esse respeito, vale citar a criação do Comando de Operações Especiais (COE) da Polícia Militar pelo então comandante-geral Aureliano Pascoal, primo de Hildebrando, e o respaldo que o Governador do Estado, responsável em nomear Aureliano Pascoal, dava à organização criminosa.

Conforme relatado em depoimentos da CPI do Narcotráfico, as autoridades públicas, seja por medo de enfrentá-lo, seja por cumplicidade, cujos interesses pessoais se associavam às ações do grupo, se mostraram incapazes de controlar o exercício arbitrário do poder dessas forças políticas emergentes, deixando espaço para elas atuarem livremente.

No Acre nem o Poder Judiciário, nem o Ministério Público, nem a Polícia Civil, nem a Polícia Militar, nem a imprensa, se atrevem a fazer qualquer coisa contra Hildebrando Pascoal. Que, no Acre, todo mundo sabe que Hildebrando Pascoal é traficante e que ele comanda o grupo de extermínio, "mas na hora de assinar não aparece uma pessoa sequer que tenha coragem de fazer" (Depoimento à CPI do Narcotráfico - ex-Presidente do Tribunal de Justiça do Acre).

O caso da motosserra, que ficou o mais conhecido dentre as histórias que se conta sobre a atuação de Hildebrando Pascoal, envolve situações em que as instituições ficaram completamente à mercê de suas decisões pessoais. O episódio envolve o homicídio de Itamar Pascoal, irmão de Hildebrando, por um rapaz chamado Hugo. Itamar teria ido atrás dele para cobrar uma dívida e foi morto pelo rapaz, em um posto de gasolina. Logo após o ocorrido, os relatos sugerem que o Acre entra em "estado de sítio": Hildebrando coloca a Polícia Militar e Civil nas ruas, com a missão de encontrar o tal Hugo, vivo ou morto. Cartazes de "Procura-se" foram espalhados pela cidade.

Os frentistas que viram. Tá no processo. O Hugo à época disse: "Vamos ver se Pascoal tem peito de aço" e "pá", mata. Mata então o [Itamar] Pascoal. Fez uma grande merda. O Acre caiu de joelhos. Esse cara consegue fugir do Acre ninguém sabe como, é onde eu queria chegar pra dizer que o Acre, o Estado do Acre, o caso do Acre é diferente. E aí nós podemos marcar outra entrevista. O Acre cai de joelhos, cara. A Polícia Militar vai pra rua com máscara de esquiador, tudo de preto, sem identificação, invadem casas, fecham todas as entradas da cidade, as pontes, sequestram pessoas, na rua! Polícia... não, uma coisa assim de Síria, sabe?" (Entrevista - Procurador de Justiça do Acre).

Havia outro rapaz junto com Hugo no momento do crime, conhecido como "Baiano", que, apesar de não participado do homicídio, foi incessantemente procurado. Quando encontrado, foi levado até o próprio Hildebrando, que o teria esquartejado com uma motosserra. Foi por conta desse episódio então que Hildebrando Pascoal ficou, nas investigações da Polícia Federal, conhecido como o "deputado da motosserra".

No final dos anos de 1990, as entrevistas indicam mudança de cenário, que foi atribuída a um conjunto de fatores que incluem a investigação e punição dos envolvidos nos crimes listados anteriormente, assim como a ascensão ao poder de uma frente política composta por políticos e personalidades públicas, cuja agenda é considerada mais comprometida com o respeito à democracia e aos direitos humanos.

3. Queda de Hildebrando e ascensão de uma nova força política (final dos anos 1990 e anos 2000)

Os anos de 1999 e 2000 são qualificados por muitos entrevistados como um momento de "ruptura", em que há uma quebra do ciclo de violência e arbitrariedade.

Aí foi 99 quando houve essa ruptura, a gente conseguiu prender todos. Em 99 nós prendemos 56 agentes públicos. Vivemos esse apogeu de 99 até 2002, 2005 por aí, não acontecia nada... tava um paraíso. Hoje, não existe, a gente afirma com categoria que não existe crime organizado no Acre. Dentro das instituições, não existe. Tem as pessoas que traficam e a gente sabe que traficam e tal, mas não é dentro do Estado... as instituições de segurança são imunes, são sérias e isso contamina, sabe? (Entrevista - representante da Secretaria de Segurança Pública do Acre).

O processo de investigação, acusação e punição de Hildebrando Pascoal ganhou as páginas dos principais veículos de comunicação do Brasil. Resgatar algumas dessas notícias nos permitiu traçar um panorama geral dos acontecimentos que marcam a sua queda como liderança do grupo criminoso atrelado às instituições estatais, assim como ressaltar o papel desempenhado por instituições da esfera federal.

Em 1995, a Comissão de Defesa dos Direitos Humanos (CDDH) do Ministério da Justiça recebeu denúncias da atuação de um grupo de extermínio no Acre. Para investigar esses assassinatos é criada uma subcomissão, convocando-se testemunhas para depor sobre a situação no estado. Algumas dessas testemunhas são mortas antes de depor, e, entre elas, está um antigo cúmplice de Hildebrando Pascoal, Sebastião Crispim. Dada a gravidade do problema, a subcomissão entrega as investigações à Polícia Federal.

A despeito das acusações, Hildebrando é eleito deputado federal em 1998, o que pode ser interpretado como o reflexo da magnitude do poder ainda exercido por ele. No ano seguinte, em 1999, o político é alvo de outro processo investigativo, agora promovido pela Câmara dos Deputados, por meio da CPI do Narcotráfico. Após evidências demonstradas na CPI que comprovam a participação direta da organização em diferentes tipos de crimes, o deputado é cassado e preso, junto com alguns outros integrantes do grupo. Ao longo da década de 2000, outros processos e condenações são realizadas27.

Os entrevistados apontam alguns fatores como tendo contribuído para a reestruturação das funções do Estado. A condenação dos principais envolvidos nos crimes cometidos pelo grupo foi um deles. Outro fator apontado nas entrevistas como importante elemento que contribuiu para a renovação das instituições e para impedir o ressurgimento de organizações criminosas no seio do estado foi o papel exercido por personalidade públicas locais.

Com a chegada ao poder de um grupo e particularmente do Governador Jorge Viana28, e não foi ele Jorge Viana que fez isso, mas ele junto com o Ministério Público, [...] e o TJ [Tribunal de Justiça] fizeram aqui uma operação, uma verdadeira operação de guerra pra poder retomar ou inaugurar aqui no estado uma democracia plena, do ponto vista das instituições, do funcionamento das instituições (Entrevista - representante da Secretaria de Segurança Pública).

 

O rule of law e a submissão à lei e no Acre

Diante do quadro apresentado, pode surgir a questão se não estaríamos simplesmente diante de um problema de direito (e não necessariamente de rule of law). Ou seja, um problema que diz respeito à prática de crimes como homicídio, corrupção, abuso de poder, tráfico de drogas, compra de votos etc., que simplesmente não eram punidos pelas instituições legais. Essa maneira de interpretar o caso nos remeteria a um problema de funcionamento da instituição da Justiça. Indicaria que, no Acre, o mau funcionamento da Justiça teria gerado, por muitos anos, a impunidade de figuras como Hildebrando Pascoal e de pessoas com ele envolvidas.

O conceito do rule of law, usado como categoria analítica, nos permite, por outro lado, observar aspectos que a noção de impunidade não dá conta. Permite, por exemplo, observar as condutas de Hildebrando Pascoal não apenas como um problema de falta de punição criminal, mas como um problema da falta de validade universal da regra de submissão à lei, para a qual a impunidade criminal é mera consequência e talvez nem mesmo a mais relevante.

Como vimos, o princípio do rule of law vem historicamente de uma pretensão de limitar a arbitrariedade política e de tornar os atos políticos, atos "formatados" pela lei e pelo direito. Se o poder é exercido exclusivamente mediante atos legais, a lei torna-se a baliza pela qual eles são aceitos. Como era sabido por todos, durante os anos 1980 e 1990, Hildebrando Pascoal usou extensivamente da violência para resolver assuntos de interesse particular, como acerto de contas, pagamento de favores, obtenção de lucros em negócios ilegais etc. Se eram assuntos de interesse particular, qual então o sentido de usar o conceito de rule of law, que se destina ao controle do poder político?

A amplitude do poder de que se valia Hildebrando era um poder que permeava as instituições29, sejam elas do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário. As ordens que dele emanavam eram "cumpridas" pelas instituições, e é essa característica que singulariza o caso do Acre em relação a outras situações no Brasil de ausência ou fragilidade de rule of law. O que queremos dizer é que no Acre as instituições estavam "oficialmente" a serviço de um indivíduo. Havia um respaldo político, uma "normalização" do arbítrio30.

Durante muitos anos, Hildebrando foi oficial da Polícia Militar, chegando ao posto de coronel e somente deixou de sê-lo quando se tornou deputado estadual. Foi, portanto, a partir de posições institucionais que agiu em vários - para não dizer todos - os casos de tomada de decisão de natureza arbitrária, que muito frequentemente resultava em uso de violência. Não se tratava de ordens paralelas ao Estado, que confrontam as instituições, como podemos pensar nos casos das máfias. Ou mesmo de situações em que funcionários do Estado, como policiais, por exemplo, colaboram ou mesmo lideram o crime organizado, como nos casos das milícias no Rio de Janeiro. Estamos falando de uma situação em que as instituições não só convivem, mas admitem e respaldam ações que não parecem passar por nenhum tipo de controle de uso do poder, ou pelo menos nenhum controle formal31.

O caso da motosserra, mencionado anteriormente, que envolveu a caçada do autor e suposto coautor do homicídio de Aureliano Pascoal, ilustra com muitos detalhes a pervasividade do poder de Hildebrando. Ele teria dado ordens a autoridades do Poder Judiciário para se afastarem do caso, pois ele mesmo, Hildebrando, cuidaria do assunto: tudo o que envolvia o homicídio do irmão era assunto "pessoal", de "família". Nesse ponto, vemos que, motivado por interesses pessoais, Hildebrando influenciava diretamente as decisões tomadas pelas instituições estatais, em suas várias esferas e, por essa razão, afirmamos que se trata de um problema de rule of law.

No gabinete da Presidência do Tribunal, estavam presentes o presidente do Tribunal, o corregedor-geral de Justiça, o corregedor do Ministério Público e o comandante da Polícia Militar, que era Aureliano Pascoal, primo do Hildebrando. O presidente expõe o problema: "Olha, o... veio um advogado aqui, sabe onde tá a mulher e os filhos do Hugo e não sabe o que vai fazer, tá muito preocupado, tá com medo que a polícia faça uma besteira, e essa mulher não tem nada a ver com essa história e nem essas crianças.

[...]

Embora fosse um homem enrolado, ele tava preocupado com o destino das crianças. Chegaram à conclusão, veja, as maiores autoridades da Justiça e da Segurança Pública do Acre, reunidos no gabinete do presidente do Tribunal. [...] O comandante da PM disse "Opa! Isso aí é questão de família. Quem vai resolver isso não somos nós, quem vai resolver isso é Hildebrando".

[...]

Dez minutos depois, Hildebrando chega na frente do Tribunal, uma camionete D20, lotada de policial militar armado até os dentes, desce da camionete, entra no Tribunal, põe abaixo a porta do presidente do Tribunal, invade o gabinete do presidente e diz assim, com dedo riste, segundo as testemunhas "Eu vou resolver isso. Eu vou matar a mulher e vou matar os meninos e vou matar quem se meter no meio, quem é o primeiro?

[...]

Ele saiu de lá, pegou a mulher, pegou os meninos, levou pra chácara dele, violentou a mulher, torturou os meninos, as crianças, a mulher, tudo... (Entrevista - Procurador de Justiça; grifo nosso).

Esse trecho da entrevista não nos permite dizer nada sobre o funcionamento em si da Justiça, mas nos permite dizer que, em relação às ações de Hildebrando Pascoal, o direito não parecia impor limites. Daí a utilidade de pensar o rule of law em suas duas dimensões. O que vemos aqui é o problema da igualdade de submissão à lei: não se pode dizer que no Acre todos igualmente - inclusive as autoridades políticas - estavam subordinados à lei oficial. As ações de Hildebrando estavam "acima da lei", no sentido de que elas não passavam pelo seu filtro interpretativo e coercitivo. Consequentemente, a lei não orientava, nem constrangia o seu comportamento. Dizia-se, na época, que "Hildebrando não tem medo de nada!". Não temos como verificar se realmente isso era verdade, mas podemos afirmar que da lei, ou do direito, ele de fato não demonstrava qualquer medo.

No entanto, é importante lembrar que o problema do rule of law no Acre é anterior à emergência de Hildebrando como liderança local. Houve muitos relatos sobre a não disposição de impor a "regra do direito" com a única regra possível para a administração de assuntos políticos, desde muito antes da consolidação do poder político da família Pascoal. O caso já mencionado, em que "a onça comia" suspeitos de crimes e urnas, é apenas uma ilustração da existência recorrente de decisões políticas tomadas à revelia da lei e sem que isso gerasse qualquer tipo de consequência.

A partir dos anos 1990, é possível observar uma mudança, tanto de natureza cultural como institucional. A oposição, representada pelo PT, assume o governo e pessoas ligadas aos crimes cometidos por Hildebrando Pascoal e ele mesmo respondem a processos e começam a ser criminalmente punidos. Acompanhando esses fatos mais pontuais, o que parece ter acontecido é uma gradual ressignificação das instituições, como as polícias e a Justiça. Tudo indicava que a fase da aceitação de ordens independentes de limites estava terminando. Isso não significou, evidentemente, que todos os problemas relacionados ao rule of law tenham acabado. Situações graves como compra de votos por políticos nos foram relatadas como problemas ainda muito frequentes32. Abusos praticados pela polícia também são aparentemente corriqueiros33. Nossa hipótese, no entanto, é que essas situações podem ser consideradas como problemas pontuais das instituições, seja policial, judiciária ou legislativa, ou mesmo de desvio de comportamento de alguns de seus membros. Mas não se trata mais de uma aceitação generalizada de que algumas autoridades estão fora da regra geral de submissão. Nesse sentido, afirmamos que a pretensão ao rule of law parece ter em algum momento, durante esse período, nascido.

 

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1 A opção pelo uso prioritário da expressão "rule of law" no lugar de "Estado de Direito" deve-se ao fato daquela poder ser traduzida por "regra do direito" e possibilitar uma leitura mais descritiva e menos ligada diretamente ao sistema do direito.
2 Foram entrevistados representantes dos setores públicos federal (Receita Federal e Polícia Federal) e estadual (Executivo - secretário de segurança pública, secretário de justiça; Justiça - juízes, promotores e procuradores; Legislativo - deputado estadual).
3 Relatório Final da Comissão Parlamentar de Inquérito Destinada a Investigar o Avanço e a Impunidade ao Narcotráfico (2000).
4 Jornal Folha de S.Paulo - de 2009 a dezembro de 2012.
5 "[...] é preciso considerar que, quando Max Weber está falando em violência física legítima, ele não está, sob qualquer hipótese, sustentando que toda e qualquer violência é justificável sempre que em nome do Estado. Fosse assim, não haveria como diferenciar o Estado de Direito do poder estatal que se vale do uso abusivo e arbitrário da força. Justamente, por legitimidade, Weber está identificando limites ao emprego da força. Esses limites estão, em parte, dados pelos fins da ação política que dela se vale" (Adorno, 2002, p. 276).
6 As traduções dos trechos citados foram feitas pelos autores deste artigo para uso específico nele.
7 "Unlike estado de derecho and equivalent terms, the English-language phrase 'rule of law' defined as above, does not refer directly to any state agencies other than courts."
8 "Nevertheless, the whole state apparatus and its agents are supposed to submit to the rule of law [...]."
9 "Quando discutido em relação à teoria democrática, o rule of law deve ser concebido não apenas como uma característica do sistema legal e da performance dos tribunais, mas também, e sobretudo, como a regra legal de um Estado democrático." / "When discussed in relation to the theory of democracy, the rule of law should be conceived not only to as a generic characteristic of the legal system and the performance of the courts, but also, and mostly, as the legally based rule of a democratic state" (O'Donnel, 2004, p. 36).
10 "O que é necessário é um rule of law verdadeiramente democrático, que assegure direitos políticos, liberdades civis e mecanismos de accountability, os quais, de outro lado, afirmam a igualdade política de todos os cidadãos e constrangem os abusos potenciais do poder do Estado." / "But what is needed is a truly democratic rule of law that ensures political rights, civil liberties and mechanisms of accountability which in turn affirm the political equality of all citizens and constrain potential abuses of state power" (O'Donnel, 2004, p. 32).
11 As oito dimensões são: rule of law, participação, competição, accountability vertical e horizontal, liberdades civis e políticas, igualdade política e responsividade (Diamond e Morlino, 2005, p. 22).
12 "As I will maintain, this ideal [the rule of law] concerns the law, not directly power or social organization. More specifically, concerns the adequacy of legal institutions to prevent the law from turning itself into a sheer tool of domination, a manageable servant to political monopoly and instrumentalism."
13 "It must therefore be part of the rule of law, not merely that all sides should obey the rules, but that they should accept some institutional settlement of what rules are."
14 "O rule of law é um ideal multifacetado, mas a maioria das concepções atribui um lugar central ao requisito de que pessoas em posição de autoridade devem exercer seu poder dentro de um quadro de normas públicas em vez de baseá-lo em suas próprias preferências, ideologia, ou senso individual de certo e errado." / "The Rule of Law is a multi-faceted ideal, but most conceptions give central place to a requirement that people in positions of authority should exercise their power within a constraining framework of public norms rather than on the basis of their own preferences, their own ideology, or their own individual sense of right and wrong" (Waldron, 2008, p. 5).
15 "Indeed the rule of law aims to correct abuses of power by insisting on a particular mode of the exercise of political power - namely, governance through law."
16 "O núcleo do princípio existente é que todas as pessoas e autoridades dentro do Estado, sejam elas públicas ou privadas, devem estar limitadas e com direito ao benefício das leis publicamente e prospectivamente promulgadas e publicamente administradas nos tribunais" / "The core of the existing principle is that all persons and authorities within the state, whether public or private, should be bound by and entitled to the benefit of laws publicly and prospectively promulgated and publicly administered in the courts" (Bingham, 2007, p. 69).
17 "Essa formulação [rule of law] expressa a verdade fundamental proposta por John Locke em 1690: 'Onde quer que o direito termine, a tirania se inicia", e também como afirmado por Thomas Paine em 1776: 'na América a lei é o rei. Para um governo absolutista, o rei é a lei, portanto, em países livres, a lei deve ser o rei". / "This formulation [rule of law], expresses the fundamental truth propounded by John Locke in 1690 that "Wherever law ends, tyranny begins" and also that famously stated by Thomas Paine in 1776 "that in America the law is king. For as in absolute governments the king is law, so in free countries the law ought to be king" (Bingham, 2007, p. 69).
18 "Nesse entendimento, o princípio do rule of law é dirigido principalmente ao Judiciário e a outras instituições legais subordinadas, como a polícia, os serviços de acusação e as autoridades administrativas [...] Ele os direciona a aplicar as leis estatutárias e do common law de maneira fiel, aberta, e fundamentada. [...] O princípio do rule of law também se aplica à legislatura, e a direciona a fazer leis que podem ser fielmente aplicadas, por exemplo, fazê-las razoavelmente claras em suas formulações, e coerentes e transparentes em seu propósito." / "On this understanding, the principle of the rule of law is directed primarily at the judiciary and other subordinate legal institutions such as the police, prosecution service and administrative authorities. [...] It directs them to apply statutory and common law faithfully, openly, and in a principled way. [...] The principle of the rule of law also applies to the legislature, and directs it to make laws which could be faithfully applied i.e. to make them reasonably clear in formulation, and coherent and transparent in purpose" (Raz, 1990, p. 374).
19 "[...] a função do rule of law é facilitar a integração de trechos específicos da legislação com a doutrina subjacente do sistema legal." / "[...] the function of the rule of law is to facilitate the integration of particular pieces of legislation with the underlying doctrines of the legal system (Raz, 1990, p. 375).
20"De um ponto de vista legal bastante restrito, o rule of law consiste em uma série de princípios como nulla poena sine lege, que novas leis devem ser promulgadas publicamente, ser razoavelmente claras e prospectivas, que decisões judiciais devem estar de acordo com a lei, emitidas depois de uma audiência pública justa, realizada por um tribunal independente e imparcial, e que elas devem ser fundamentadas e de fácil acesso ao público; e alguns outros." / "From a narrow legal point of view the rule of law consists of a number of principles such as nulla poena sine lege, that new laws should be publicly promulgated, reasonably clear, and prospective, that judicial decisions should be in accordance with law, issued after a fair and public hearing by an independent and impartial court, and that they should be reasoned and available to the public; and a few others" (Raz, 1990, p. 370; grifos nossos).
21 "Basically, the 'state founded on law' means nothing more than the fact that the law is valid because it is valid, even for politics. Even politics is subjected to the law."
22"The law is equally enforced toward everyone, including state officials; no one is above the law."
23 O conceito de "poder político" está sendo usado à maneira luhmanniana de definir a política que, em âmbito ainda bem genérico, pode ser definida como "a generalized power to secure obedience to commands" (Nobles e Schiff, 2004, p. 38). É importante sublinhar que, para a teoria luhmanniana, essa definição não implica nem legitimidade, nem continuidade do poder conferido, na sociedade moderna, por outros elementos.
24 A ideia de faroeste, inspirada pela fala de um entrevistado, é utilizada aqui para explicitar um tipo de embate com características específicas: grupos rivais, conhecidos por todos, que envolvem estruturas do Estado, e que se enfrentam por meio de tiroteios, à luz do dia, no centro da cidade. "Disputavam espaço e poder. Em determinado momento há uma guerra entre eles. Eles passam a trocar... como faroeste. Espetáculos de tiroteios em via pública" (Entrevista - Procurador de Justiça do Acre).
25 "Enock Pessoa foi executado com quatro tiros nas costas ao descer do carro no estacionamento do Mercado Novo para visitar a esposa em sua loja. Os disparos foram feitos à queima-roupa, sem que a vítima tivesse chance de sacar os dois revólveres que conduzia na cintura ou usar a inseparável metralhadora portátil que carregava a tiracolo. Quatro dias depois do assassinato, foi preso em Porto Velho o pistoleiro Bruno da Conceição, o 'Nego Bruno', acusado de ser o executor do homicídio, mas ele foi morto por policiais acreanos quando era conduzido para Rio Branco e o assassinato do delegado continuou envolto em mistério. Na época, a Secretaria de Segurança Pública do Acre divulgou que o pistoleiro teria sido morto numa tentativa de fuga, mas a versão não convenceu a família de Enock, que chegou a dizer que a morte de 'Nego Bruno' teria sido uma queima de arquivo para que o assassinato do delegado jamais fosse elucidado." Disponível em: <http://pagina20.uol.com.br/4abril2003/site/13042003/c_071304.htm>.
26 Esta citação refere-se à sentença do Processo nº 1999.30.00.002331-0, 2ª Vara da Seção Judiciária do Estado do Acre. 5 jul. 2000.
27 Em 2000, a Justiça Eleitoral do Acre condenou Hildebrando Pascoal a catorze anos de prisão por corrupção eleitoral e formação de quadrilha. No mesmo ano, a Justiça Federal o condenou a dez anos de prisão por tráfico internacional de drogas. Em 2006, a Justiça Federal o sentenciou a dezoito anos de prisão pelo assassinato de Sebastião Crispim. E, em 2009, o Tribunal do Júri do Acre sentenciou Hildebrando a dezoito anos pela participação no crime da motosserra.
28 Jorge Viana (Partido dos Trabalhadores) foi eleito governador do Acre em 1998 e 2002.
29 "Cheguei em Brasileia em 98. Executei um homem por ação de alimentos. A mulher foi cobrar, aí vem aquela notificação: "pague 1/3 de sua pena e deixe de ser preso". O homem disse [para mim]: 'Olhe dotô, sou amigo do Hildebrando, hein? Cuidado'. Era assim que funcionava" (Entrevista - Defensor Público do Acre).
30 "Que, tinha informes de que existiam 20 PMs à disposição do Hildebrando Pascoal, via gabinete militar do Governador. Que, tem conhecimento que quatro soldados do COE eram ligados a Hildebrando Pascoal" (Depoimento à CPI do Narcotráfico - Comandante-Geral da Polícia Militar do Estado do Acre).
31 "Na década de 1980 e início da década de 1990 meu irmão não recebia salário da PM. Por quê? Porque todo mês ele entregava o contracheque dele para o Coronel Hildebrando [...] ou para aqueles na PM que tavam fazendo agiotagem e ele recebia o que o Coronel determinava para sustentar a família dele" (Entrevista - Secretário Adjunto de Segurança Pública do Acre).
32 "Agora não acontece mais isso, a gente nota que as pessoas não estão mais sob esse cabresto. Mas isso ainda não é 100%. Ainda tem compra de voto demais. [...] Eu sou uma liderança lá no meu bairro da Cidade Nova, passei 32 anos no meu bairro periférico, todo mundo me conhece. [...] Olha vou te dizer, se eu me candidatar lá no meu bairro, eu acredito que não ganho voto não. Porque na véspera eles vão votar em quem der dinheiro. Eu já trabalhei com muito deputado. [...] Por exemplo, o que o Jorge Viana faz, ele é o pior, porque ele quer que todo mundo que tem carguinho [cargo de comissão] vai pra rua levantar bandeira pra ele. [...] Se não for, é demitido" (Entrevista - Defensor Público do Estado do Acre).
33 "A população ainda tem aquele temor da polícia [...] Porque a polícia durante muito tempo agiu de forma truculenta. Tem havido campanhas do governo federal no sentido de limitar, de combater a questão da violência excessiva da polícia, mas mesmo assim eu acho que isso não é [suficiente]. Só o tempo irá ajudar a dissipar essas coisas, né?" (Entrevista - Juiz Criminal do Acre).

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