A SEGURANÇA EM MUTAÇÃO: CONCEPÇÕES, PRÁTICAS E EXPERIÊNCIAS NO SÉCULO XXI

CHANGING SECURITY: CONCEPTS, PRACTICES AND EXPERIENCES IN THE 21ST CENTURY

Resumo

Este artigo discute os significados e implicações da noção de segurança, bem como enfatiza a importância de entender a segurança a partir das práticas que os próprios participantes descrevem como meios de promoção da segurança. Aponta ainda que o modo como a segurança é pensada e promovida tem passado por mudanças provocadas pela ampliação das ameaças objetivas e subjetivas, pelo avanço da securitização e pelo reforço do policiamento estatal e privado. Argumenta também que os estudos brasileiros têm focado prioritariamente o papel do policiamento estatal na promoção da segurança, dando pouca atenção aos atores privados e aos hibridismos e influências mútuas entre atores estatais e não estatais que executam policiamento. A partir da noção de “pluralização do policiamento”, o artigo descreve a complexificação da paisagem da segurança e problematiza os desafios associados a isso. Finalmente, conclui que o estudo das várias modalidades de policiamento plural são importantes para se pensar políticas de segurança e caminhos para se regular as modalidades negativas de policiamento.

Palavras-chave:
Segurança; Policiamento; Pluralização do Policiamento

Abstract

This paper discusses the meanings and implications of the notion of security, and emphasizes the importance of understanding security based on the practices that participants themselves describe as means of promoting security. It also points out that the way security is thought of and promoted has undergone changes caused by the expansion of objective and subjective threats, the advance of securitization, and the reinforcement of state and private policing. The text argues that Brazilian studies have focused mainly on the role of state policing in promoting security, paying little attention to private actors and to hybridisms and mutual influences between state and non-state actors carrying out policing. Based on the notion of “pluralization of policing,” the article describes the complexification of the security landscape and problematizes the challenges associated with it. Finally, the paper concludes that the study of the different modalities of plural policing are important for reflecting on security policies and ways to regulate the negative modalities of policing.

Keywords:
Security; Policing; Pluralization of Policing

Diferente do risco que ameaça, a segurança promete. É neste poder de prometer o que não pode ser satisfeito que está o seu perigo específico… seja como justificativa de políticas públicas de segurança, seja de práticas privadas” ( Zedner, 2003 , p. 176).

Na introdução de um dossiê sobre segurança cabe retomar as considerações de Lúcia Zedner (2003; 2009), que assinala o caráter escorregadio, polissêmico, obscuro, capcioso - e, portando, propício a manipulações políticas - da noção de segurança. O desafio de se definir segurança decorre do fato de o termo captar tanto dimensões objetivas e subjetivas - que podem estar ou não correlacionadas - quanto os meios para se atingir essas dimensões ou até um objetivo em si.

A dimensão objetiva da segurança remete a três formas distintas: a existência sem ameaça ou estado hipotético de segurança absoluta; a capacidade de neutralizar ou se proteger de ameaças; e a possibilidade de evitar o perigo. Por sua vez, a dimensão subjetiva da segurança pode sugerir a condição positiva de se sentir livre e seguro da ansiedade, assim como a condição negativa de apreensão em relação à insegurança. Tal dimensão subjetiva está ligada a estados relativamente autônomos da realidade objetiva, a magnitude e a identificação dos riscos percebidos. Trata-se, portanto, de um terreno fértil para confusões e distorções que provocam a subestimação ou a sobrestimarão das ameaças e perigos representados por situações, práticas, pessoas e lugares, que contribuem para a tomada de decisões individuais e coletivas equivocadas, mal-intencionadas e danosas. Quanto à noção da segurança como um fim em si mesmo, essa concepção é nutrida por quatro razões: o caráter quimérico da segurança absoluta; a dificuldade de precisar se o fim está sendo ou não alcançado; as potencialidades de novas ameaças; e o desinteresse daqueles que proveem ou vendem segurança de que ela venha a ser efetivamente alcançada, reduzindo o seu mercado ou poder (Zedner, 2009).

Por isso, diferente de fenômenos como a violação de direitos, a segurança não pode ser vista e medida como uma série de eventos objetivamente mensuráveis. De acordo com Mariana Valverde (2011; 2014), é mais adequado compreender a segurança como uma tendência ou probabilidade cujo estudo pode começar pelas práticas que os próprios participantes descrevem como meios de promoção da segurança. Esse ponto de partida se justifica porque a segurança é configurada por práticas pelas quais ela é buscada, seja para construir e responder aos problemas sociais, seja para equacionar ameaças imediatas.

Nessa linha de raciocínio, a abordagem da “segurança quotidiana” chama atenção para a interpretação das experiências dos processos de segurança e das práticas que as pessoas implementam para governar sua própria segurança (Crawford e Hutchinson, 2016). Em termos mais específicos, as experiências de segurança remetem às realidades vivenciadas das medidas práticas de segurança, incluindo os modos como os programas, estratégias e técnicas para governar a segurança são experienciados, assumidos, resistidos e até intensificados por diferentes indivíduos e grupos.

O modo como a segurança é pensada e promovida vem passando por mudanças profundas, provocadas pela ampliação das ameaças reais e percebidas, bem como pelo avanço da securitização em países desenvolvidos e emergentes. Essas mudanças ocorrem por diferentes razões nesses dois grupos de países. Nos países desenvolvidos as transformações na paisagem da segurança se tornaram mais pronunciadas a partir dos eventos de 11 de setembro de 2001, da reativação dos serviços de segurança após o fim da Guerra Fria e da diluição da distinção entre ameaças externas e internas. Ao lado dessas alterações, não se pode ignorar as novas e tremendas ameaças presentes no ciberespaço e na biosfera planetária. Por sua vez, nos países emergentes da América Latina e da África, as mudanças na segurança estão associadas à persistência e ao aprofundamento das desigualdades sociais, aos conflitos armados, ao aumento dos crimes violentos, à falta de respostas por parte dos poderes públicos e à disseminação da sensação de insegurança em amplas camadas da população.

A mudança na preocupação e na demanda por segurança em ambos os grupos de países também é fruto de fatores como as políticas públicas, a pressão dos meios de comunicação de massa e a própria operação da indústria da segurança. Tais fatores terminam retroalimentando essa demanda, exacerbando a securitização de várias esferas sociais e reforçando a importância do policiamento, isto é, do controle social instrumental por meio de vigilância e mobilização de sanções contra ameaças percebidas (Reiner, 2004). O policiamento vem sendo tomado como a principal senão a única resposta para os problemas sociais assinalados. Recaindo preferencialmente sobre as condutas de trabalhadores pobres e não brancos que habitam as cidades, o policiamento não tem garantido o aumento da segurança objetiva e subjetiva de todos os sujeitos. Para muitos desses sujeitos, o policiamento é visto como uma prática de segurança que satisfaz segmentos sociais privilegiados e aumenta a insegurança dos pobres.

Várias disciplinas interessadas no tema segurança têm se destacado na análise das transformações descritas acima, com contribuições que, variando de acordo com o contexto sociocultural e intelectual, nem sempre dialogam entre si (Bigo e Tsoukala, 2008). Uma parte da sociologia europeia, por exemplo, vem examinando há mais de três décadas as formas e consequências das ameaças emergentes na chamada modernidade tardia (Bauman, 2008, 2014; Beck, 2000, 2016; Giddens, 1991). Por outro lado, fenômenos como o crescente envolvimento de atores não estatais na governança dos riscos associados ao crime vêm sendo sistematicamente problematizados na criminologia anglo-americana há décadas (Crawford e Hutchinson, 2016; Johnston e Shearing, 2003; Loader, 2000; Shearing e Stenning, 1981; Shearing e Wood, 2003; Valverde, 2011, 2014; Zedner, 2009).

Já no contexto brasileiro os estudos sobre segurança têm focado principalmente o papel desempenhado pelo Estado na manutenção da ordem pública e controle do crime. Essa abordagem estadocêntrica é visível nos principais termos que orientaram o debate público e acadêmico sobre segurança no Brasil nas últimas décadas: segurança nacional, segurança pública e segurança cidadã. Dados os estreitos nexos estabelecidos entre essas formas de nomear e conceber a segurança e o policiamento estatal, não é de estranhar a sua assumida centralidade no debate. Efetivamente, animados por uma forte expectativa positiva de consolidação da perspectiva democrática aberta pela Constituição de 1988, muitos cientistas sociais se voltaram para o estudo da polícia, incorporando abordagens internacionais nos seus trabalhos e contribuindo para a compreensão do padrão de policiamento autoritário e pouco eficaz do país.

Entre os vários estudos inspirados por esse anseio de democratização estão os que abordaram o uso excessivo da força, o desrespeito aos direitos civis dos sujeitos pobres e negros, a cultura e a investigação policiais, a corrupção e os problemas de legitimidade e prestação de contas das polícias (Adorno, 1998; Barreira, 2004; Borges, 2003; Cano e Massini, 1997; Costa e Lima, 2014; Lima e Bueno, 2015; Oliveira, Oliveira e Adorno, 2019; Paes-Machado e Noronha, 2002; Paixão e Beato Filho, 1997; Porto, 2013; Santos, 2004; Sapori, Lopes, Zanetic e Soares, 2018; Soares, 2003). Por outro lado, foram poucos os estudos que analisaram a participação de atores não estatais na promoção da segurança e/ou problematizaram os nexos, as combinações, misturas e influências mútuas entre atores estatais e não estatais dentro da realidade brasileira (Huggins, 2010; Lopes, 2018; 2021; Muniz e Paes-Machado, 2010; Oliveira e Paes-Machado, 2021; Paes-Machado e Nascimento, 2016; Zanetic, 2012).

Este dossiê busca contribuir para a ampliação e o aprofundamento dos debates acadêmicos sobre segurança no Brasil. Ele reúne cinco artigos que analisam fenômenos relacionados à “pluralização do policiamento” (Jones e Newburn, 2006; Loader, 2000), com foco na realidade nacional. Em sociedades como a brasileira o policiamento sempre foi pluralizado, já que grandes proprietários de terra, grupos vigilantes e organizações criminosas constantemente desempenharam ou desempenham essa atividade visando a defesa dos seus interesses e concepções de ordem. Entretanto, nas últimas décadas essa pluralização se tornou mais complexa e desafiadora em termos de compreensão. Essa complexidade foi bem captada por Loader (2000), que usou uma classificação posicional que toma o governo como referência para descrever as formas contemporâneas de policiamento. Segundo essa classificação, o policiamento hoje é provido pelo governo, por meio do governo, acima do governo, além do governo e abaixo do governo.

Além do policiamento estatal tradicional provido pelo governo, em diversas partes do mundo o policiamento hoje também ocorre por meio do governo, que contrata serviços de segurança no mercado ou vende serviços dessa natureza para determinados atores sociais (clubes de futebol, por exemplo). O policiamento também vem ocorrendo acima do governo por meio de esforços conjuntos entre países ou organizações internacionais, a exemplo da Interpol e a Europol, e a formação de redes policiais transnacionais. Paralelamente, desde os anos 1970 o policiamento vem crescentemente sendo implementado além do governo, isto é, por meio de uma gama diversificada de tecnologias e serviços comercializados pelo mercado de segurança privada. Por fim, o policiamento também vem sendo realizado abaixo do governo por meio de cidadãos engajados, com alguma supervisão estatal, na vigilância dos seus bairros ou em atividades de vigilantismo apenas indiretamente apoiadas pelo Estado ou nas organizações de feitio mafioso (milícias) compostas por agentes estatais e não estatais ou mesmo nas atividades de manutenção da ordem exercidas por organizações do tráfico de drogas.

Embora um tanto rígida, a classificação das formas plurais de policiamento proposta por Loader (2001) é útil para descrever a paisagem da segurança analisada neste dossiê, que joga luz sobre fenômenos importantes como a regulação e o controle do setor de segurança privada em estados fracos ou desprovidos de autoridade regulatória; a organização e a dinâmica das redes de segurança voltadas para o controle de atividades criminosas transnacionais; e as características do policiamento plural em contextos sociais desiguais e autoritários.

No artigo que abre o dossiê, Puck (2022), analisa um dos principais desafios colocados pelo policiamento além do governo: o de controlar e dirigir o setor comercial de segurança privada em países onde as agências regulatórias são fracas ou inoperantes, como é o caso do Brasil e de outros países da América Latina e África. Embora a pluralização do policiamento venha sendo acompanhada pela diversificação das formas de controle sobre essa atividade, observa-se que a regulação do setor comercial de segurança por meio de mecanismos de mercado - mediante selos de qualidade para bons provedores e a imposição de sanções contratuais aos maus provedores - é falho ou não assegura a prestação de serviços de acordo com o interesse público (Lopes, 2014). Nessas condições, o Estado continua sendo a última linha de defesa da sociedade contra maus provedores. Como mostra Puck (2022), isso tem ocorrido por meio da criação de regulações estatutárias rígidas que colocam uma série de exigências legais para que empresas entrem e permaneçam no mercado regular de segurança privada. Entretanto, nos locais onde as agências estatais são fracas esse padrão de regulação tem o efeito paradoxal de reduzir a capacidade do Estado de controlar e monitorar essa indústria. O autor mobiliza a teoria da escolha pública para mostrar como essa resultante paradoxal tem sido produzida em três jurisdições mexicanas. Embora possuam regulações estatutárias rígidas, as práticas regulatórias são marcadas pela corrupção, pela fraca imposição de regras e por altas barreiras à entrada de novas empresas. Consequentemente, tal ambiente regulatório acaba incentivando o descumprimento generalizado das regulações vigentes e a criação de um amplo mercado informal de segurança privada que se assemelha, em muitos aspectos, ao existente no Brasil.

O artigo de Patriarca (2022) também aborda um tópico proeminente na agenda de pesquisa sobre policiamento plural, que são as posições ocupadas por atores estatais e não estatais em redes de provisão de segurança. Na linha de autores como Loader e Walker (2001; 2006) que têm defendido o chamado pluralismo ancorado, segundo o qual o Estado e a polícia continuam - e devem continuar - tendo um papel central na provisão desse bem público, Patriarca explora essa centralidade da polícia em uma rede formada por dezenas de agências governamentais, empresas privadas e entidades sem fins lucrativos. O caso estudado é o porto de Santos, que pode ser interpretado como crucial para a compreensão da pluralidade e complexidade do policiamento contemporâneo, pois agrega, simultaneamente, arranjos de policiamento pelo governo, por meio, para além e acima dele. A partir de dados coletados em entrevistas com gestores e ex-gestores da segurança portuária, o autor utiliza Análise de Redes Sociais e Análise de Conteúdo para identificar os atores centrais da rede de segurança portuária e explorar os recursos que influenciam suas centralidades. Os resultados mostram que as posições centrais da rede são ocupadas tanto por atores estatais, como a Cesportos e a Polícia Federal, como pelo ator não estatal representado pela segurança privada orgânica dos terminais portuários. Diante desses achados, Patriarca argumenta que a centralidade desse ator não estatal pode ser entendida como uma centralidade dominada em uma rede ancorada no Estado.

O artigo de Villela (2022) trata do policiamento acima do governo. Ele analisa a cooperação entre a Polícia Federal e o órgão norte-americano de controle às drogas (a Drug Enforcement Administration - DEA), visando o compartilhamento de normas e estratégias de fiscalização entre as agências. Levando em conta a autonomia relativa dos laços entre os escalões burocráticos médios e inferiores dessas agências com respeito às relações entre os governos dos dois países, o texto mobiliza as noções de policiamento transnacional e de campo para pensar essa cooperação. O conceito de policiamento transnacional, pouco ou nada discutido pelos pesquisadores brasileiros, possibilita situar e aprofundar essas conexões diretas entre burocracias estatais. Por sua vez, a noção de campo (Bourdieu, 1971) permite entender o compartilhamento de conhecimentos, valores, práticas e rotinas por parte de profissionais públicos e privados, bem como a definição de agendas e prioridades próprias com respeito ao controle do crime, em especial os que envolvem drogas. Com base em análise documental e entrevistas com pessoas chaves, a autora conclui que o desenvolvimento de ações de assistência, treinamento e operações conjuntas entre as agências em tela formou uma rede fundada na confiança que contribuiu para a DEA difundir seu discurso de “guerra às drogas” e, ao mesmo tempo, influenciar os objetivos e estratégias da Polícia Federal.

O policiamento além do governo é o foco do artigo de Durão, Larkins e Fischmann (2022), que analisa o papel fundamental da segurança na estrutura e dinâmica dos shoppings centers. Com base na teorização acerca do caráter e da atuação da segurança privada na vigilância desse e de outros espaços urbanos semipúblicos diferenciados, que se expandiram nas últimas décadas no mundo e no Brasil, as autoras analisam a influência das práticas de segurança na produção social da imagem dos shoppings. Esses espaços exibem-se como lugares limpos, confortáveis e seguros, que contrastam com a visão difusa da paisagem urbana como perigosa, violenta e minada pelo crime. A partir de dados etnográficos e de entrevistas com a equipe de segurança de um shopping center de São Paulo, o trabalho examina as possibilidades e eficácia do esforço empreendido por essa equipe na implementação do que as autoras denominam de “segurança como hospitalidade”. Efetivamente, por meio de interações amistosas e empáticas, a equipe investe na criação de uma atmosfera pacífica, relaxante e envolvente que estimula a fruição e o consumo de bens e serviços. Sob essa perspectiva, o cliente ou pelo menos uma parte da clientela, não deve sentir a presença da mão de ferro do controle, nem muito menos as formas violentas e dramáticas do policiamento estatal efetuado nas ruas. Os seguranças atuam como provedores de um senso exclusivo ou privilegiado de tranquilidade e bem-estar, atuando, assim, tanto na proteção do espaço físico dos estabelecimentos comerciais, como para aplacar a ânsia de segurança dos clientes.

Por fim, o artigo assinado por Peron e Alvarez (2022) analisa projetos de segurança como meios de se governar as condutas de sujeitos considerados de risco. Tais projetos se baseiam sobretudo na vigilância, realizada por meio da extração ou produção descentralizada de informações, assim como pela conversão, a comparação e o compartilhamento dos dados obtidos (Marx, 2016). A partir da abordagem da governança da segurança (Paes-Machado e Nascimento, 2016; Wood e Dupont, 2006) o trabalho analisa os discursos associados à noção de “smart city” e aos projetos Vizinhança Solidária, City Câmeras e São Paulo Inteligente, que articulam modalidades de policiamento por meio do Estado e abaixo do Estado na cidade de São Paulo. Os autores exploram o modo como essas iniciativas público-privadas, empresariais e municipais implementadas nos últimos anos têm intensificado esse tipo de vigilância e estimulado a responsabilização de indivíduos e grupos. Tais características, que se manifestam em tendências denominadas de esferização, securitização e aumento da infraestrutura da vigilância, provocam o fortalecimento das hierarquias preexistentes, a apropriação privada dos espaços públicos e a exclusão social e criminalização de grupos estigmatizados.

Por meio dos artigos sumariamente descritos acima, esperamos que este dossiê contribua para a produção acadêmica sobre segurança e policiamento plural, até o momento majoritariamente realizada e focada na realidade dos países do Norte Global. Também apostamos que estes trabalhos fomentem novas pesquisas acerca da maneira como a segurança vem sendo efetivamente demandada e suprida na sociedade brasileira. Trata-se aqui de estimular uma visão comparativa, realista e contextualizada dos fenômenos em tela, que possibilite a superação de vieses doutrinários e simplistas vigentes nos estudos sobre segurança existentes no Brasil. Ao tempo que tais vieses reificam ou idealizam as formas ortodoxas ou oficiais de policiamento estatal, eles subestimam ou ignoram a diversidade, a força e a capilaridade de modalidades heterodoxas, informais ou ilícitas de policiamento não estatal.

A superação dos vieses mencionadas acima requer atenção às particularidades das modalidades plurais de promoção da segurança e o desenvolvimento de uma compreensão relacional, dinâmica e complexa dos níveis de policiamento implementados pelo, por meio, além, acima e abaixo do governo (Loader, 2000). Requer também foco nos efeitos das misturas, hibridismos e influências recíprocas entre tais níveis de policiamento, uma vez que esses efeitos impactam, tanto de forma positiva quanto negativa, as forças policiais sem que se disponham, estejam preparadas ou possuam mecanismos efetivos para contrabalançá-los.

Por fim, os trabalhos reunidos aqui também são importantes para se pensar em novos modos de elaboração, implementação e monitoramento de políticas de segurança fundadas em medidas mais situadas, acertadas, justas e democráticas. Ao mesmo tempo, podem frutificar debates públicos sobre a regulação ou a neutralização de modalidades de policiamento e provisão de segurança incompatíveis com o Estado democrático de direito.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  23 Fev 2022
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2021

Histórico

• Recebido
  13 Ago 2021
• Aceito
  14 Nov 2021