Política democrática e reforma do Estado
Marco Aurélio NOGUEIRA. As possibilidades da política. Idéias para a reforma democrática do Estado. São Paulo, Paz e Terra, 1998. 305 páginas.
Walquiria Domingues Leão Rego
A crise do Estado contemporâneo constitui hoje um dos temas mais freqüentados da agenda política mundial em todos os lados do espectro político. O problema, como sempre, reside na profunda diferença entre as concepções de reforma propostas. A esquerda democrática, na sua enorme matização, tem diante de si um imenso desafio. O primeiro deles consiste na qualidade intelectual da diagnose que poderá fazer da questão do Estado, identificando seus pontos de estrangulamento no cumprimento das funções básicas que este deve realizar na sua relação com uma cidadania exigente. Em segundo lugar, a esquerda precisa refinar seus instrumentos analíticos para captar os principais contornos do problema. A ela compete a tarefa de devolver aos vocábulos reformas estruturais o significado que historicamente lhes pertence, associado à democratização substantiva da vida coletiva.
É num contexto assim demarcado que deve ser avaliado o livro de Marco Aurélio Nogueira. Ao longo de seis capítulos, o autor discute as mazelas do Estado brasileiro, da natureza do seu processo de statebuilding aos dias de hoje, ancorado em um sólido arcabouço categorial, em que estão presentes os grandes clássicos das teorias do Estado e da sociedade civil. Conforme o autor, o tema do Estado brasileiro e de sua reforma, tal como posto nos dias que correm, reedita com impressionante monotonia os pressupostos da modernização conservadora. No fundamental, em que pese a retórica de reformar o Estado para dotá-lo de agilidade operacional com vistas a melhor instrumentalizá-lo para cumprir suas funções de regulação da vida social, as atuais propostas, com seu viés tecnocratizante, abstém-se sistematicamente de apresentar o problema articulado a outras reformas que lhe são afins, como a do sistema político. Assim, os atuais reformadores, ao deixarem de trazer o programa reformista para a arena pública, debatendo ampla e democraticamente com os principais atores da sociedade civil, esvaziaram de conteúdo político as diversas e variadas demandas existentes em âmbito societário. Ilustra a visão tecnicista que informa estes procedimentos o modo como vem sendo encaminhada a reforma administrativa, "essencialmente em termos jurídicos, técnicos e organizacionais" e numa dimensão "reducionista e quantitativa" (pp. 16 e 106). A forma autoritária de conduzir a mudança, desencadeada pelos tecnocratas do establishment, tem provocado, com eficácia avassaladora, a redução da política, do Estado e dos corpos administrativos a redutos do mercado. Esta operação ideológica reitera "a idéia da política [como] prisioneira do mundo dos profissionais, impossibilitando assim sua valorização como atividade de todos, prática dedicada a responder aos desafios e aos valores socialmente instituídos a atacar as questões que são fundamentais por serem comuns, tendo em vista o delineamento de visões consistentes a respeito do sentido do estarmos juntos" (p. 174).
Um dos pontos altos da análise de Marco Aurélio Nogueira consiste no resgate que realiza de uma certa linhagem de intérpretes do Brasil, como Caio Prado Jr., Sérgio Buarque de Holanda e outros, que sempre acentuaram a recorrência, em nossos processos de mudança social, da força da conciliação política realizada pelo alto, que sempre reforçou os núcleos duros do conservadorismo brasileiro, construindo um poderoso dique que bloqueou e continua a impedir a refundação da República em termos democráticos. Enfatiza que a conseqüência mais dramática deste círculo vicioso de nossa história política é a de que a grande modernização econômica excludente, concentradora de renda , como a ocorrida durante a intensa industrialização dos anos 30 e 50, significou, mais uma vez, o não aprofundamento do progresso civil da grande maioria do povo brasileiro. Um dos legados negativos dessa via de passagem à sociedade industrial consistiu na oportunidade perdida de constituição de uma esfera pública, no sentido que lhe empresta Habermas (1984): "uma esfera pública, da qual certos grupos são eo ipso excluídos, não é apenas, digamos, incompleta: muito mais, ela nem sequer é uma esfera pública."
O livro move-se fundamentalmente na análise histórico-política do dilema constitutivo de uma modernização burguesa que se realiza como revolução passiva, na qual emerge como protagonista decisivo o Estado, fragilmente dotado de dimensão pública e republicana. Neste sentido, mostra o modo pelo qual o Estado se consagrou na história brasileira como associação de domínio e espaço privilegiado de apropriação privada, pelos setores dominantes, dos recursos públicos gerados pela sociedade. Esta capacidade das elites econômicas de privatizar o Estado deita suas raízes mais profundas na natureza fundamentalmente clientelista e prebendária do nosso sistema político-partidário, cujo transformismo reforça ainda mais a relação privada que os cidadãos estabelecem com sua representação política. A institucionalização disto tudo configurou no Brasil uma das técnicas mais eficientes de controle social, de estilhaçamento das solidariedades cívicas, resultando em aprofundamento ou aumento do fosso entre sociedade civil e Estado.
O efeito mais nefasto desse cruzamento de processos consiste na emergência de uma cultura política desprovida de sentido público, o oposto de uma civic culture. Estas carências forneceram alguns dos elementos que ajudaram a dificultar, entre nós, a constituição de uma burocracia pública, moderna, profissional, dotada da racionalidade e legalidade necessárias ao cumprimento de suas tarefas em relação à sociedade. Esses defeitos congênitos propiciaram a adoção generalizada, no âmbito do Estado, do empreguismo gerador de sobreposições de funções e competências, e o pior: a pouca responsabilidade dos servidores estatais na prestação de serviços públicos aos seus concidadãos. Estes graves déficits de racionalidade estatal também se explicam pelo descaso das elites em promover a existência de estruturas escolares públicas formativas de recursos humanos e voltadas para a educação de servidores republicanos, no sentido forte da palavra. Essas lacunas e insuficiências, cristalizadas em padrões culturais difusos pela sociedade, contribuíram para reforçar no demandante de serviços do Estado a atitude do cliente e não a do cidadão, que no exercício de direitos que lhe são de fato e de direito assegurados, deve ser ciente dos deveres que tem para com o Estado. A cidadania como uma relação de determinações recíprocas ainda não se teria implantado fundamente em solo brasileiro.
Assim, conclui o autor que nas diversas dobras desse processo ergueu-se um Estado hipertrofiado, operado por um presidencialismo imperial, decisionista, que não conta, para sua volúpia, com controles institucionais eficientes. Ao contrário, estende sua pesada mão por todos os poderes da República.
Articulada a esta argumentação decorre a análise do que o autor denominou as armadlhas da transição. Marco Aurélio Nogueira tece sua narrativa com os fios da teia analítica muito bem amarrados, de modo que os eventos do presente só possam ser deslindados se puxados os fios dos processos fundantes do passado brasileiro. Informado por esta perspectiva totalizadora, artigo raro nas análises correntes da politologia contemporânea, que expulsa a história e a visão de longue durée dos processos político-sociais, ele revisita a agenda das forças democráticas que participaram das oposições à ditadura e que pretendiam restabelecer a plenitude do regime democrático no Brasil. A concepção de plenitude democrática supõe necessariamente a edificação de um Estado de direito, portador de grande força normativa em relação à formação de cidadãos democráticos. Portanto, esta nova fase da vida brasileira tinha de ser inaugurada com uma Assembléia Constituinte que deveria espelhar e processar politicamente as demandas dos novos e velhos atores sociais. Entre o conjunto de questões presentes à Assembléia figuravam, sob várias denominações, mas com destaque, os temas da reforma da política e da reforma do Estado. Neste ponto, o autor rememora as graves circunstâncias que emolduravam o quadro da transição: a extensão e profundidade da crise econômica (recessão, inflação permanente, tendência à desindustrialização etc.) e, como contraponto negativo, a inexistência de um "movimento de massas impetuoso, organizado e autônomo em relação ao Estado". A combinação desses elementos fará com que a nossa construção democrática seja "vivenciada por uma sociedade dilapidada pela crise, composta por tempos históricos diversos, mal articulada politicamente e despreparada para imprimir uma rápida ruptura com o autoritarismo" (pp. 157-158).
Por isso, o saldo dessa difícil configuração que presidiu a transição democrática constituiu uma das mais duras razões que dificultaram a organização de uma agenda unitária para a redemocratização. Um programa transicional mínimo seria obrigado a equacionar um conjunto de problemas históricos, estruturais e conjunturais, profundos e complexos, como a nossa grande desigualdade social, nossa concentração de renda, a situação desastrosa da saúde e educação públicas. Isto tudo demandaria a definição de um conjunto articulado de políticas públicas, com a realização de investimentos estatais importantes nos setores mais carentes. Enfim, a agenda política estava carregada de velhas demandas e acrescida, evidentemente, daquelas oriundas dos novos movimentos sociais, como o operário, o de mulheres, o das lutas por habitação etc. Infelizmente, a ausência de mediação política que abrigasse estas demandas, transformando-as em motor de vigorosos sujeitos coletivos, com força suficiente para alterar os tradicionais rumos do conservadorismo brasileiro, não permitiu que fossem dados os passos decisivos no sentido da substantiva modernidade democrática. Este agregado de fatores, combinado "à dinâmica conciliadora da transição, sua falta de empuxo para promover rupturas com o legado histórico-estrutural e com diversos subprodutos dos anos autoritários, será solenemente estampado na Carta de 1988, que não se tornou a Constituição ideal de nenhum grupo nacional" (p. 159).
Em que pesem as inovações democrático-participativas realizadas durante a feitura da Constituição de 1988, e as conquistas nela consagradas nos terrenos das liberdades civis e dos direitos sociais, o processo constituinte não foi capaz de refundar a República em termos democrático-sociais avançados. A Constituição, segundo Nogueira, "expressará, acima de tudo, a tendência societal (e particularmente das elites políticas) de entrar no futuro com os olhos do passado ou, mais ainda, de fazer a história de costas para o futuro" (p. 160). Desse modo, a institucionalidade política emersa deste momento terminou por não criar mecanismos de fortalecimento do Congresso e, por conseguinte, da representação política. Com isto a nação, como corpo político, acabou não refinando os instrumentos de legitimação do poder e da ação do Estado. As coisas correram noutra direção: a Constituição "terminaria por reforçar a hipertrofia e a hiperatividade decisória do Poder Executivo" (p. 160).
O instituto constitucional das medidas provisórias dotou o presidencialismo brasileiro de um poder legislativo incomum nas democracias contemporâneas, determinando o fim das expectativas de que a Assembléia Constituinte legasse ao país uma nação politicamente forte e com um parlamento importante. Disto tudo resultou que não se reformou a política e muito menos o Estado. Certamente esses resultados se inscrevem nas armadilhas de uma transição que mais uma vez não foi capaz de estabelecer um patamar de democratização substantiva da sociedade e do Estado, que lançasse de uma vez por todas o país no caminho seguro de uma democracia política vocacionada para a realização de políticas públicas distributivas.
Nogueira mostra que as promessas da fase das lutas civis contra a ditadura se converteram em duras realidades sociais para a grande maioria. O sistema político e partidário negociado com as forças da ordem deixou cair todas as suas máscaras nas eleições de 1989, patenteando, assim, a fragilidade e a inconsistência doutrinária e programática dos condutores da transição. A insistência dos que a dirigiram institucionalmente em conciliar com as forças comprometidas com a ditadura, mas sem ousar a negociação firme de um programa realmente reformista que viesse a alterar substantivamente a correlação de forças, com vistas a viabilizar, assim, uma reforma da política e do Estado em sentido democrático, selou mais uma vez o pacto interelites que recolocou no centro da cena nosso velho e renitente transformismo político. Os atores que protagonizaram o conhecido script da conciliação, sempre postergadora da inclusão das demandas políticas populares por mais justiça social, colheram logo adiante, falando metaforicamente, sua trágica vendetta. Venceu as primeiras eleições democráticas um outsider que, manipulando a linguagem da antipolítica, numa interpelação direta com as massas, e dispensando toda e qualquer institucionalidade mediadora, conseguiu travestir sua total irresponsabilidade na imagem de um saneador cívico. Como se sabe, essa proeza foi realizada por uma das mais fantásticas operações financeiro-midiáticas. De um lado, explorando a ingenuidade e a fadiga dos pobres, vítimas por tantos anos do descaso e da incúria administrativa do Estado no que tange à melhoria da qualidade de suas vidas. De outro, impelindo os ricos a saírem como manada enfurecida para mais uma vez apoiar mesmo que se contasse com o amedrontamento de alguns deles com o aventureirismo de Collor uma candidatura que lhes garantia a continuidade da conhecida negociação privada com os fundos públicos do Estado brasileiro.
Desse modo, em linhas gerais, a reforma da política se apequenou, passando a significar, pura e simplesmente, eficácia eleitoral, conseguida cada vez mais na relação direta com o savoir faire das estratégias de marketing político. Os mecanismos de legitimação dos dirigentes fundiram-se também na aceitação mercadológica das imagens e dos discursos produzidos por quem dispõe de mais dinheiro para oferecer no mercado político as mercadorias melhor embrulhadas. O realista Schumpeter já havia descrito este fenômeno, que denominou de vontades políticas manufaturadas.
A reconstrução do Estado a implementação efetiva de um padrão de racionalidade que permita a democratização de suas estruturas, de modo que as mesmas se tornem permeáveis à realização de políticas estatais redistributivas voltadas para promover o aprofundamento da cidadania metamorfoseou-se em mutilações de suas funções essenciais. No dizer do autor: "A reconstrução do Estado tem sido sobretudo desconstrução [...]" (p. 174).
Em virtude da velocidade das grandes transformações dos tempos que correm e do aprofundamento da internacionalização do capital, com destaque para a sua dimensão financeira e, como diria o velho Marx, para a realização universal da ruptura entre riqueza e produção, introduz-se, assim, mais uma alma social ao capital: a de caçador ensandecido das formas mais abstratas da riqueza. Neste ponto, há um certo prejuízo da análise, que adota sem muito cuidado a noção de globalização, sem discutir o vazio explicativo desta categoria. Talvez a noção possa, com muita cautela no seu uso, prestar-se como recurso descritivo das linhas gerais do processo atual de universalização de certas formas do capital.
Diante do novo quadro, Marco Aurélio Nogueira, certamente apostando nas possibilidades da atividade política, aponta as virtudes requeridas dos gestores públicos, vistos como um dos principais elementos de modernização democrática da estrutura estatal. Nos marcos de uma sociedade civil fragmentada, quando não cortada em pedaços desarticulados, por vezes organizados num corporativismo estreito e egoísta, a democracia e a participação mais viva de todos na construção de um caminho que aponte para a melhoria qualitativa da vida pública e privada dos cidadãos impõem algumas exigências: "O gestor público de que se necessita hoje [deve ser] um técnico altamente diferenciado, seja vis-à-vis os gestores do passado (que operavam em um ambiente de maior `simplicidade' e maiores `certezas'), seja vis-à-vis a seus congêneres privados. Como todos os demais gerentes, está obrigado a processar muitos dados e informações, a reciclar conhecimentos com rapidez, a ser polivalente e pouco especializado. Mas, diferentemente dos gestores privados, precisa ser técnico e político. [...] Entre suas novas atribuições, aliás, encontra-se precisamente, em lugar de destaque, a de atuar como difusor de estímulos favoráveis à democratização, à transparência governamental, à cidadania, à redefinição das relações entre governantes e governados, Estado e sociedade civil." (pp. 189-190).
Desse conjunto de elementos apresentados resulta que uma reforma democrática do Estado só pode ser contemporânea da devolução à política dos seus conteúdos virtuosos, aqueles da formação de um espaço de debates públicos para a escolha dos meios adequados que objetivem evitar todo o sofrimento socialmente evitável. Este é o imperativo ético de uma intervenção política responsável. Somente isto poderá ser o norte de uma reforma qualitativa da administração pública, ou seja, que não se limite em esvaziar o sentido mais profundo da palavra reforma, porque a compreende apenas como ação racionalizadora de direção única, a contábil. Enquanto seus proponentes não entenderem a necessidade da adoção, de sua parte, de um projeto político carregado de fortes componentes de ética pública, que supõe a politização da questão administrativa, assim como a publicização de seus critérios e procedimentos reformistas, a propalada reforma converter-se-á em mais um fetiche de fácil consumo ideológico e em mais um instrumento de barganha política, mas de pouquíssima valia ao aprofundamento de uma convivência democrático-republicana.
Na última parte do livro, que abrange tantos aspectos da problemática brasileira, Marco Aurélio sugere os contornos do que seriam os principais componentes da agenda política da esquerda democrática, realçando que, apesar da desqualificação da política empreendida com tenacidade pelos "novíssimos liberais" que governam o país hoje, o momento é fecundo para a esquerda repensar suas categorias de análise, reavaliar o potencial crítico delas, assim como refundar a política como ação humana vocacionada a reunir os homens para debaterem, julgarem e decidirem o sentido de permanecerem juntos.
Além disso, o autor acredita que "[...] o momento é ótimo, também, para que se volte a proclamar a radical intimidade entre esquerda, reforma e democracia. Ou seja, para que se dispute a direção das reformas com o neoliberalismo ainda hoje vencedor. Para que se apresente uma idéia renovada de reforma, que reitere o reformismo social mas inclua, em lugar de destaque, a modernização das instituições básicas da política. Só assim será possível difundir uma idéia nova de vida coletiva, fundada em liberdades individuais, justiça social, participação democrática e representação política, pontes que aproximam Estado e sociedade civil" (p. 243).
O fecho do livro mantém o tom vivo e instigante que o autor imprimiu a toda a narrativa. O percurso realizado procurou decifrar os fenômenos do presente na sua constitutiva processualidade histórica, que necessariamente envolve a apreensão analítica do passado ou, parafraseando Garcia Marquez, deste passado que nunca acaba de se acabar.
Na última parte do trabalho, como para fechar as questões abertas ao longo do texto, o autor coloca em relevo que o atual padrão de dominação social, consubstanciado no neoliberalismo, funda sua legitimação no persistente e sistemático esvaziamento da política, dissolvendo sua "legalidade específica" no moinho diabólico do mercado, para usar as palavras com que Karl Polany se referia ao mercado capitalista. Entretanto, o pessimismo da razão que preside a análise revela, a todo tempo, o otimismo da vontade. Ao longo das trezentas páginas, onde predomina o tom amargo e cinzento da crítica que tenta apreender uma matéria dura e hostil, pode-se perceber claramente a busca de abertura de várias clareiras para deixar entrar a luz da política como possibilidade de superação do atual estado de coisas. Todo o trabalho é atravessado pela aposta no resgate da arendtiana dignidade da política, entendida como espaço público de debate das questões coletivas.
Por fim, As possibilidades da política é um belo exemplar de como se pode realizar uma fecunda combinação entre um rigoroso estudo sobre as práticas, hábitos e costumes políticos não democráticos sedimentados na sociedade e a elaboração simultânea de um discurso normativo sobre o fazer político democrático como um dos maiores desafios de uma esquerda que pode assim arejar o marxismo, limpando-o das crostas sectárias e dogmáticas.
WALQUIRIA DOMINGUES LEÃO REGO
é professora do Departamento de Sociologia da Universidade Estadual de Campinas.
Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
26 Maio 2000 -
Data do Fascículo
Out 1999
