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Revista Brasileira de Ciências Sociais

Print version ISSN 0102-6909

Rev. bras. Ci. Soc. vol.29 no.86 São Paulo Oct. 2014

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-69092014000300009 

ARTIGOS

 

Unidade partidária e política externa na América Latina

 

Party unity and foreign policy in Latin America

 

Unité des partis et politique extérieure en Amérique Latine

 

 

Pedro FeliúI; Janina OnukiII

IDoutor em ciência política pela Universidade de São Paulo (USP), é professor do Departamento de Relações Internacionais da Universidade Federal da Paraíba (UFPb) e pesquisador do Centro de Estudos das Negociações Internacionais da Universidade de São Paulo (CAENI-USP). E-mail: pedrofeliu@ccsa.ufpb.br
IIDoutora em ciência política pela Universidade de São Paulo (USP), é professora associada do Instituto de Relações Internacionais e pesquisadora do Centro de Estudos das Negociações Internacionais (Caeni), ambos da mesma universidade. É editora da Brazilian Political Science Review e organizadora do livro Coalizões Sul-Sul e negociações multilaterais: estados intermediários e o caso do IBAS (Mídia Alternativa, 2007).  E-mail: janonuki@usp.br

 

 


RESUMO

O artigo compara a unidade partidária de 25 partidos políticos latino-americanos em temas de política externa e doméstica. O objetivo principal é testar a hipótese da especificidade da política externa na estruturação do comportamento legislativo em seis países da América Latina. O resultado revela elevada similaridade entre os níveis de unidade partidária nas arenas doméstica e externa, indicando que esta não gera incentivos específicos na influência do comportamento legislativo. Como na política doméstica, os elevados índices de unidade partidária encontrados nos temas internacionais sugerem que os partidos políticos e respectivas lideranças partidárias são atores relevantes na determinação do voto do legislador latino-americano em temas de política externa.

Palavras-chave: Partidos políticos; Unidade partidária; Política externa; Política doméstica; América Latina.


ABSTRACT

The paper compares 25 Latin American political parties’ unity scores in domestic and foreign issues. Its main goal is to test the hypothesis of the specificity of foreign policy in structuring legislative behavior in six Latin American countries. The results show a strong similarity between the levels of party unity in domestic and foreign issues, indicating that foreign policy does not generate specific incentives influencing legislative behavior. As it occurs on domestic issues, the high levels of party unity observed on international themes suggest that the political parties and their respective leaderships are relevant actors in determining the votes of the Latin American legislator on the issues of international affairs.

Keywords: Political parties; Party unity; Foreign policy; Domestic policy; Latin America.


RESUMÉ

L’article compare l’unité parmi 25 partis politiques latino-américains dans des thèmes de politique extérieure et domestique. L’objectif principal est de tester l’hypothèse de la spécificité de la politique extérieure dans la structuration du comportement législatif dans six pays d’Amérique latine. Le résultat révèle une similarité élevée entre les niveaux de l’unité des partis dans les domaines domestique et de la politique extérieure. Cela indique que l’unité des partis ne stimule pas le comportement législatif. Ainsi qu’en politique domestique, les indices élevés de l’unité des partis identifiés dans les thèmes internationaux suggèrent que les partis politiques et leurs dirigeants sont des acteurs importants dans le choix du vote du législateur latino-américain dans des thèmes de politique extérieure.

Mots-clés: Partis politiques; Unité des partis; Politique extérieure; Politique domestique; Amérique Latine.


 

 

Introdução

Este artigo analisa os índices de unidade partidária nas votações nominais de temas de política externa de seis países latino-americanos: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai e Peru. O objetivo central é comparar os índices de unidade partidária nas votações de política externa e doméstica, testando a hipótese da especificidade da política externa no que tange ao comportamento legislativo na América Latina.

O comportamento legislativo representa um fenômeno de grande interesse para a compreensão do funcionamento das democracias representativas. No caso das democracias latino-americanas, uma grande proliferação de estudos empíricos buscou compreender as implicações e determinantes do comportamento legislativo na formulação das políticas públicas em geral. Um aspecto relevante, porém ainda pouco explorado, é o estudo do comportamento do legislador latino-americano desagregado pelo tema da política. Alguns temas são mais importantes do que outros para os partidos, estes se comprometem com aqueles mais relevantes para seus eleitores (Traber, Sciarini e Hug, 2010). Dentre as diversas áreas temáticas tramitadas nos Legislativos nacionais, a política externa apresenta uma característica única que suscita distintas interpretações acerca do comportamento legislativo na temática. A diferença central entre as políticas doméstica e internacional1 reside no paradigma clássico das relações internacionais: enquanto na primeira há a existência de um Estado nacional capaz de legislar e garantir a ordem em suas fronteiras, na segunda há a ausência de uma entidade supranacional, caracterizando o sistema internacional como anárquico (Aron, 1985).

Essa distinção pode produzir incentivos específicos aos legisladores, influenciando as estratégias partidárias e moldando o comportamento legislativo nos temas de política externa de maneira distinta dos temas domésticos. A anarquia do sistema internacional atribuiria aos temas relacionados com a política externa uma forte demanda por unidade no parlamento, uma vez que do ponto de vista da imagem do partido ou do legislador seria arriscado forjar qualquer cisão no âmbito doméstico que pudesse corroer a credibilidade do país no âmbito externo, assim como tornar o Poder Executivo dependente da formação de coalizões temporárias e sujeitas à barganha, o que fragilizaria a capacidade do presidente conduzir os assuntos externos (Bjereld e Demker, 2000). Portanto, os legisladores delegariam a condução da política externa ao presidente,2 assumindo um comportamento legislativo convergente com os objetivos presidenciais em oposição a um comportamento polarizado na arena doméstica.

Assim, dentro dessa perspectiva, haveria um grau elevado de consenso nas decisões legislativas referentes à política externa, produzindo elevados graus de unidade partidária, possivelmente maiores do que aqueles observados na arena doméstica. Por outro lado, há a percepção de um baixo interesse do eleitorado nos temas de política externa (Lima e Santos, 2001; Santos, 2006; Oliveira, 2003; Stuhldreher, 2003; Ava e Merke, 2011). Esse fator decorreria do elevado grau de complexidade da política, aparentemente sem consequência alguma ao cidadão como indivíduo, diferentemente de temas centrais da política doméstica mais imediatos, como a política econômica e social (Rosenau, 1967; Holsti, 1992). Podemos vislumbrar duas possíveis consequências no comportamento legislativo advindas da hipótese de desinteresse eleitoral na política externa. A primeira seria o desinteresse dos legisladores pelos temas internacionais, facilitando o consenso no interior dos partidos e ocasionando uma unidade partidária elevada também nos temas internacionais quando comparados aos temas domésticos. A segunda seriam os incentivos insuficientes para as lideranças partidárias forjarem a unidade do partido nas votações de política externa (Bjereld e Demker, 2000). Então, a crescente liberdade dos membros de um partido político em votações de política externa resultaria em um comportamento legislativo distinto daquele observado nas votações de política doméstica (Gibbs, 2009), apresentando níveis de unidade partidária menores em temas de política externa quando comparados à política doméstica.

Os graus de unidade partidária e intrapartidária correspondem a um aspecto do comportamento legislativo de extrema relevância para os estudos do processo decisório em política externa, fundamentalmente aqueles que direcionam a atenção aos atores domésticos. A presença ou ausência de unidade partidária pode ser um fator determinante para a constituição do parlamento como um ponto de veto à política externa engajada pelo presidente. Nesse sentido, ao comparar os graus de unidade partidária nas arenas doméstica e internacional, testamos a seguinte hipótese: há diferença entre os índices de unidade partidária estimados para os votos de política externa e de política doméstica?

Desenvolvemos o artigo, inicialmente, enfocando a compreensão dos determinantes da unidade partidária, estimada por votações nominais para as políticas públicas como um todo. A revisão da literatura sobre políticas públicas em geral oferece bons benefícios conceituais e possibilita traçar uma análise mais robusta da comparação entre os comportamentos legislativos em ambas as arenas. Apresentamos então aspectos da metodologia adotada. Descrevemos brevemente o principal instrumento para medir a unidade partidária – o índice de Rice – e as votações nominais utilizadas na pesquisa, além de delinear o critério para a escolha dos seis países latino-americanos referidos. Na seção seguinte, exibimos os resultados do estudo, apontando para a similaridade entre os níveis de unidade partidária nas arenas doméstica e internacional. Apresentamos a partir disso os principais fatores explicativos da unidade partidária nos países selecionados, presentes na literatura especializada. Na última seção, fazemos as considerações finais do artigo.

 

Aporte teórico

Estudos clássicos como o de Rice (1925) marcaram a profusão de uma agenda de pesquisa calcada na força e importância das clivagens partidárias no processo decisório legislativo. Medidas como a coesão e disciplina partidária configuram-se como elementos centrais do comportamento legislativo (Collie, 1984).

É bastante comum que a literatura sobre o comportamento legislativo não faça uma clara distinção entre os termos disciplina partidária e coesão partidária. A imbricação e sobreposição dos dois conceitos fazem com que muitas vezes sejam tratados como sinônimos (Maureira, 2007). Entretanto, Carey (2000) chama a atenção para a existência de uma distinção conceitual entre disciplina e coesão partidárias.3 O primeiro se refere à capacidade que o líder partidário tem de induzir votações unificadas entre os membros de um mesmo partido político, independentemente das preferências destes, enquanto o segundo trata do grau de compatibilidade entre as preferências dos membros de um mesmo partido político. Como aponta Morgenstern (2004), essa diferença implica distintos fatores explicativos, isto é, enquanto a coesão pode ser explicada pelos fatores ideológicos, geográficos e eleitorais, a disciplina é explicada pelas atribuições de competência do líder partidário. A despeito do respaldo dos partidos políticos no Congresso variar de acordo com a homogeneidade das preferências dos legisladores ou com a influência dos líderes partidários (Cox e Morgenstern, 2002), podemos considerar que a soma da disciplina e da coesão partidárias resulta na unidade partidária (Carey, 2002). Como o exame das votações nominais não permite distinguir facilmente a coesão da disciplina partidária (Figueiredo e Limongi, 1998), utilizamos o termo unidade partidária para nos referirmos especificamente ao grau de unidade entre as votações dos membros dos partidos políticos. A seguir, exibimos os principais determinantes da unidade partidária presentes na literatura.4

Dois fatores explicativos principais emergem da literatura que investiga os determinantes da unidade partidária: partidos políticos e contexto institucional. No que diz respeito à influência dos partidos políticos no comportamento do legislador, um estudo seminal na literatura foi realizado por Cox e McCubbins (1993). O argumento central dos autores é a existência de interesses comuns entre legisladores do mesmo partido, ainda que haja alguma diferença substantiva entre suas preferências. Basicamente, os líderes aumentam a eficiência de o partido construir um histórico partidário (party record) eleitoralmente favorável resolvendo problemas de ação coletiva e motivando os congressistas a concederem-lhes recursos e poderes especiais (Cox e McCubbins, 1993).

Outro fator importante relativo ao partido político é a influência que a sua ideologia exerce sobre o comportamento legislativo. Alguns estudos encontraram uma correlação entre coesão partidária e ideologia, postulando que partidos de esquerda são usualmente mais coesos do que os outros (Owens, 2003). Podemos citar alguns exemplos de estudos de caso que confirmam essa tese – entre eles, Figueiredo e Limongi (1999), para o caso brasileiro, e Morgenstern (2001), para o caso uruguaio. Entretanto, a correlação entre a ideologia e a unidade partidária não é uniformemente encontrada em todos os casos, pelo contrário. Há estudos de caso que encontram justamente a situação oposta, ou seja, maior unidade partidária em partidos à direita no espectro ideológico, como no caso mexicano (Ugalde, 2010) e no suíço (Traber, Sciarini e Hug, 2010).

Entre os principais fatores institucionais, podemos selecionar três: o federalismo, o sistema eleitoral e a estrutura das relações Executivo-Legislativo. O elemento comum a todos esses fatores é a estruturação dos incentivos que o legislador possui para votar de maneira pessoal ou partidária (Traber, Sciarini e Hug, 2010). A hipótese referente à influência do federalismo no âmbito da unidade partidária se estrutura pela distinção da organização partidária conforme a geografia: enquanto nos sistemas federais ela geralmente é subnacional, nos sistemas unitários ela é nacional. Assim, no primeiro caso, há o incentivo para uma competição intrapartidária, o que não ocorreria nos estados unitários. Alguns estudos de caso de países latino-americanos confirmam essa hipótese, como Samuels (2000), para o caso brasileiro, Spiller e Tommasi (2001), para o caso argentino, e Cantú e Desposato (2010), para o caso mexicano. Há, em contrapartida, estudos importantes que a rejeitam, entre os quais destacamos Carey (2007), para uma abordagem em perspectiva comparada, e Desposato (2004) e Cheibub, Figueiredo e Limongi (2009), para o caso brasileiro.

O sistema eleitoral como variável explicativa da unidade partidária pode ser compreendido por meio da influência que suas regras exercem sobre o legislador na definição de uma estratégia eleitoral coletiva ou individual. Três variáveis explicativas se destacam na literatura: o tipo de lista eleitoral, a magnitude dos distritos eleitorais e a forma como os partidos políticos selecionam os seus candidatos (Hix, 2004). Em sistemas de representação proporcional que adotam a lista fechada, nos quais o partido político conforma a ordem dos candidatos e os eleitores não podem alterá-la, é razoável que o legislador permaneça próximo às diretrizes do partido. De outro lado, em sistemas de representação proporcional com lista aberta, em que o posicionamento do candidato na lista é dado pela quantidade de votos recebidos, há incentivos para que o legislador cultive identificação pessoal com o eleitorado. Desse modo, a lista fechada gera incentivos para que o legislador atue coletivamente, favorecendo a unidade partidária, enquanto a lista aberta oferece o contrário (Hix, 2004).

Carey e Shugart (1995) argumentam que o tamanho do distrito eleitoral é relevante para definir a capacidade de a liderança partidária constranger os membros do partido em direção à unidade partidária. Em sistemas caracterizados pela competição intrapartidária, na medida em que aumenta a magnitude do distrito eleitoral, diminui a ameaça de o líder partidário rebaixar um candidato na lista eleitoral. Isso se deve à maior chance de um candidato popular se eleger em um distrito maior, quando comparado a um menor, a despeito do possível não alinhamento com a recomendação da liderança partidária. Analogamente, em distritos com magnitudes menores, a ameaça da liderança impacta de maneira mais contundente sobre as chances de eleição do candidato5 (Carey e Shugart, 1995).

Outro fator relevante diz respeito ao âmbito – nacional ou regional – em que é realizada a escolha dos candidatos do partido político. Quanto mais centralizada for a escolha dos candidatos de um partido concorrente nas eleições nacionais, maior será a capacidade de a liderança desse partido forjar a unidade (Jones, 2002; Siavelis e Morgenstern, 2008; Whus, 2006). Como argumenta Hix (2004), o efeito da escolha centralizada dos candidatos na unidade partidária será maior nos sistemas eleitorais que adotam a lista fechada, relevando um efeito combinado entre as variáveis.

A estrutura das relações entre os poderes Executivo e Legislativo pode ser um dos determinantes da habilidade de os partidos governistas controlarem os legisladores que conformam sua base de apoio. Nesse aspecto há uma interessante controvérsia na literatura acerca da influência do sistema de governo – parlamentarista ou presidencialista – sobre a unidade partidária. Parte da literatura especializada aponta que fatores institucionais específicos do parlamentarismo, como a fusão entre Executivo e Legislativo e a possibilidade de dissolução da assembleia, incentivariam uma maior unidade partidária. Em contraste, o presidencialismo incentivaria o oposto por apresentar autonomia entre os poderes Executivo e Legislativo (Shugart, 1998; Bowler, Farrell, e Katz, 1999; Hix, 2004; Carey, 2007). Estudos recentes contrariam esse argumento ao relativizarem a importância da diferença de sistema de governo sobre a unidade partidária no parlamento.

Ao analisar o caso brasileiro, Figueiredo e Limongi (2000) argumentam que os poderes presidenciais, principalmente o poder de controlar a agenda legislativa, são relevantes para forjar a unidade partidária dos partidos que compõem a coalizão governista em torno das propostas presidenciais de maneira tão eficiente quanto nos sistemas parlamentaristas.6 Sob uma perspectiva comparada, Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) afirmam existir uma forte semelhança entre a capacidade de presidentes e primeiros-ministros conformarem coalizões legislativas para aprovar legislações.

 

Metodologia

Dos principais aspectos metodológicos que adotamos, o primeiro diz respeito à escolha dos países da amostra. O critério utilizado foi a disponibilidade de votações nominais nos sites dos Legislativos latino-americanos. Do ponto de vista da comparação, esse critério não é satisfatório, mas, diante da limitação da disponibilidade dos dados, é o único viável para uma comparação – não inferencial, mas descritiva – dos diferentes graus de unidade partidária amostrados.

Calculando a unidade partidária

A medida de unidade partidária mais conhecida e utilizada pelos especialistas em estudos legislativos foi desenvolvida por Stuart Rice (1925), levando o nome do autor (Carey, 2002). O índice de Rice mensura a similaridade dos votos dos membros de um partido político, e pode ser calculado da seguinte maneira:

Riceij = |% sim - % não| para o partido i na votação j.

O índice de Rice varia de zero (números iguais de votos "sim" e "não") a um (quando todos os membros do partido votam juntos), caracterizando-se como uma medida geral do grau de unidade das votações. Por ser uma medida muito conhecida e utilizada, podemos verificá-la nos maiores partidos políticos dos países latino-americanos de nossa amostra em relação às políticas públicas em geral. Como o nosso principal objetivo é comparar os níveis de unidade partidária entre os partidos nas arenas doméstica e internacional, calculamos o índice de Rice para cada partido político da amostra nas votações nominais de temas relacionados com a política externa, comparando-os com os índices de Rice para a política doméstica calculados por outros autores.

O índice de Rice tem duas vantagens principais. A primeira resume sua simplicidade e compreensão intuitiva, pois ele não exige métodos e técnicas de programação mais sofisticadas, contribuindo para ampliar seu uso em distintos casos. A segunda é que, ao contrário de métodos de estimação de pontos ideais, ele não efetua nenhum tipo de pressuposto acerca dos dados analisados, sendo mais facilmente usado em condições empíricas possivelmente insatisfatórias para modelos espaciais, por exemplo. A despeito dessas vantagens, analisar a unidade partidária por meio do índice de Rice tem algumas limitações. Como argumenta Desposato (2005), um dos principais problemas é o viés gerado na análise de partidos pequenos, independentemente do modelo teórico e seus pressupostos acerca do voto legislativo, inflacionando as respectivas medidas de unidade partidária. Assim, o grau de unidade partidária seria inversamente relacionado com o tamanho do partido, enviesando a análise (Idem, p. 742).

Outro aspecto relevante da utilização do índice de Rice é a não contabilização das abstenções e da ausência do voto. Carey (2000) chama a atenção para a relação existente ou não entre o parlamentar não votar e a expressão de sua preferência. Em legislaturas como a Duma, na Rússia, ou a Assembleia de El Salvador, as maiorias necessárias para a aprovação de uma medida são calculadas a partir do total de legisladores, em termos absolutos, não em termos proporcionais, calcadas na maioria dos parlamentares presentes na sessão do plenário, como no México e nos Estados Unidos (Carey, 2000, p. 4). Um parlamentar que se ausenta da votação dificulta a aprovação da medida e, se esta for a posição da liderança do partido, pode indicar uma unidade partidária mais baixa. Dessa forma, o não voto deve ser interpretado de acordo com a regra decisória na legislatura em questão.

Por fim, é muito comum nos estudos legislativos que fazem uso de votações nominais no cálculo da unidade partidária desconsiderar as votações unânimes (Carey, 2000). Uma quantidade significativa de votações nas legislaturas em geral é unânime, podendo ser fruto de um consenso entre os partidos políticos ou consequência de uma matéria sem custos de aprovação e desinteressante para os legisladores em geral. O uso de votações unânimes certamente inflaria os índices de unidade partidária, sacrificando a precisão do índice, já que os partidos apareceriam com um grau de unidade maior causado pela unidade da casa legislativa como um todo (Mainwaring e Pérez-Liñán, 1997). Portanto, medidas unânimes geralmente não são apropriadas para averiguar a capacidade de a liderança partidária forjar a unidade (Owens, 2003). Em contraste, votações polarizadas nos dão maior confiança da disputa em torno da política não ter sido acomodada ou acordada antes da votação atingir o plenário, capturando melhor o posicionamento dos legisladores no tema analisado (Carey, 2007, p. 98).

Como argumentam Mainwaring e Pérez-Liñán (1997), qualquer critério de corte de votações nominais (threshold) deveria levar em consideração a comparabilidade das distintas medições de unidade partidária em distintas legislaturas. Geralmente, as medidas de unidade partidária são difíceis de serem comparadas, pois a frequência das votações não é constante ao longo das sucessivas legislaturas, e os pesquisadores costumam fazer uso de diferentes critérios de seleção de votações nominais (Molinas, Pérez-Liñan e Saiegh, 2004). Diante disso, a Tabela 1 oferece os critérios utilizados pelos pesquisadores que mediram o índice de Rice para os países de nossa amostra.

Por conta do mencionado intuito comparativo, estabelecemos três critérios de seleção das votações nominais utilizadas para mensurar o índice de Rice na política externa dos seis países amostrados.

  • Exclusão dos partidos pequenos. Para evitar os problemas apontados por Desposato (2005), retiramos da amostra aqueles partidos que não detinham ao menos 5% das cadeiras legislativas disponíveis. Embora esse critério apresente um componente aleatório, ele se justifica por ser utilizado pelos pesquisadores que mediram o índice de Rice, como descrito na Tabela 1, aprimorando a qualidade da comparação proposta. Assim, não aplicamos a correção proposta por Desposato (2005) para lidar com partidos pequenos.
  • Nível de polarização de 10%. As votações em que o lado minoritário não atingiu 10% foram excluídas. Nesse aspecto, seguimos o mesmo critério utilizado por Figueiredo e Limongi (1999) na análise das votações nominais na Câmara dos Deputados do Brasil. De acordo com a Tabela 1, o nível de polarização de 25% é utilizado duas vezes, como sugerido por Mainwaring e Pérez-Liñán (1997). Entretanto, Carey (2000) argumenta que qualquer critério de seleção de votações por grau de polarização é arbitrário. Uma vez que escolher 25% como critério de polarização não traria uma qualidade comparativa muito significativa (apenas dois de seis países), optamos por 10% a fim de aumentar a amostra de votações em temas de política externa.
  • Não considerar votos de abstenção e ausências. A utilização do índice de Rice pressupõe essa exclusão, sendo observadas em todos os dados presentes na Tabela 2. Entretanto, nos seis países analisados neste estudo, as votações nominais sobre temas de política externa da amostra requerem apenas maioria simples em termos proporcionais e não absolutos para a sua aprovação em plenário, afastando um possível viés gerado pela exclusão dos votos ausentes e abstenções.

Amostra

As votações nominais classificadas como de política externa são as que fazem referência direta ou possuem consequências conhecidas a entidades estrangeiras. Incluem sob esse critério votações referentes à ratificação de tratados e acordos internacionais assinados com países estrangeiros e organizações internacionais, salvaguardas protecionistas, regulamentação de tarifas alfandegárias, subsídios à exportação, modificações de leis internas para adequação de tratados internacionais, medidas referentes ao funcionamento do Ministério de Relações Exteriores e suas representações diplomáticas, solicitações ao Poder Executivo que abordem temas internacionais, ações e regulamentações condizentes a defesa nacional, entre outras.

 

Unidade partidária nas arenas doméstica e internacional

Nesta seção, analisamos a unidade partidária medida pelo índice de Rice nas arenas doméstica e externa dos 25 partidos políticos dos seis países latino-americanos admitidos por nosso critério de escolha. Nosso principal objetivo é comparar as distribuições da unidade partidária em ambas as arenas temáticas com o intuito de averiguar suas semelhanças ou diferenças. Essa comparação pode nos oferecer fortes indícios do interesse das lideranças partidárias em forjar a unidade em votações de política externa. Nossa expectativa é de que o alegado desinteresse eleitoral em temas de política externa por parte dos legisladores latino-americanos produza um efeito distinto no comportamento das lideranças partidárias e, portanto, na unidade partidária quando consideradas as arenas doméstica e internacional. Conduzimos a análise em três planos: os scores de unidade partidária agregados apenas por tema (doméstico ou internacional), agregados por tema e partido político e, enfim, por tema e país.

Começamos pelo mais agregado deles, no qual são utilizados os índices de unidade partidária dos 25 partidos discriminando-se apenas o tema da política. O Gráfico 1 apresenta as caixas de dispersão (box plots) dos índices de Rice nas duas arenas.

 

 

No geral, podemos notar a similaridade entre a dispersão dos níveis de unidade partidária das políticas doméstica e internacional. Em ambas, a distância entre o quartil superior e o inferior varia entre aproximadamente 1 (unidade total) e 0,7 – indicando que os partidos menos disciplinados têm, ainda assim, um índice de Rice relativamente alto. Ainda que a unidade partidária na arena externa seja ligeiramente maior do que na doméstica, as medianas das duas caixas de dispersão, representadas pelo traço em negrito na horizontal, são quase idênticas, apontando semelhança entre as distribuições. Uma distinção interessante é o número de dados aberrantes (outliers). Enquanto na arena doméstica apenas o paraguaio ANR (Partido Colorado) apresenta uma unidade partidária abaixo de 0,6, na política externa, quatro partidos apresentam índices de unidades partidárias menores: os paraguaios ANR e PLRA; o mexicano PRD e o peruano UPP.

Com o intuito de complementar a descrição dos dados agregados, apresentamos na Tabela 3 a média, o desvio padrão das unidades partidárias em ambas as temáticas e uma medida inferencial de associação – o coeficiente de correlação de Pearson.

Na Tabela 3, notamos três fatores condizentes com os resultados do Gráfico 1: o grau elevado de unidade partidária em ambas as arenas temáticas (médias elevadas); a similaridade das medidas de tendência central; o baixo grau de dispersão (medido pelo desvio padrão) entre os casos, ainda que o da política externa seja um pouco maior quando comparado ao da política doméstica. Isso provavelmente se deva ao fato de a política externa possuir um maior número de outliers. A correlação entre ambas as estimações da unidade partidária dos 25 partidos políticos nos âmbitos externo e doméstico é moderada e positiva (0,568), revelando uma correlação possivelmente afetada pelos outliers observados no Gráfico 1.

Feita essa breve descrição dos dados agregados pela temática da votação, empregamos uma técnica estatística para determinar se há distinção significativa entre as distribuições de unidade partidária nas arenas doméstica e internacional. Optamos pelo teste de Kolmogorov-Smirnov (teste KS), cuja função primordial é determinar se duas amostras independentes diferem de maneira significativa. Como o teste KS não considera nenhum pressuposto acerca da distribuição dos dados (método não paramétrico), sua utilização se torna propícia para os nossos propósitos. Apresentamos no Gráfico 2 e na Tabela 4 os principais resultados do teste.

O Gráfico 2 revela forte similaridade entre as distribuições da unidade partidária nos âmbitos doméstico e externo, dada a pequena distância entre as linhas que os representam, assim como a similaridade do formato e tamanho das distribuições. A única distância mais perceptível entre as distribuições reside entre os índices de unidade partidária 0,6 e 0,7, em que a densidade é maior na política doméstica. Do ponto de vista numérico, os resultados do teste KS, presentes na Tabela 4, confirmam a hipótese nula, ou seja, não há distinção entre as distribuições dos grupos entre políticas externa e doméstica. Isso fica evidente quando percebemos que o teste não é estatisticamente significativo, revelando a semelhança entre as distribuições. Encontramos aqui um resultado relevante, isto é, não há distinção significativa entre a unidade dos partidos políticos latino-americanos nas votações em temas de políticas externa e doméstica. Podemos concluir preliminarmente que o suposto desinteresse eleitoral por parte dos legisladores e lideranças em temas de política externa, se existente, não afeta os níveis de unidade partidária. A relação entre as lideranças partidárias e os membros do partido em plenário não parece ser diferente nas votações de política externa, sugerindo tratamento semelhante ao das demais políticas públicas. Certamente, o grau de interesse dos legisladores nos temas de política externa requer uma medida empírica distinta da adotada aqui; entretanto, a homogeneidade das distribuições dos índices de Rice nos permite observar baixa diferenciação do comportamento legislativo em temas internacionais e domésticos.

Prosseguimos a apresentação dos dados de unidade partidária desagregados por tema e partidos a fim de descrever os níveis de unidade partidária nos âmbitos externo e doméstico, comparando o grau de concordância dos legisladores nos votos de políticas externa e doméstica.

Constatamos um primeiro aspecto interessante ao observar o Gráfico 3: em 12 dos 25 partidos, embora seja pequena a diferença, a unidade partidária é maior em temas de política doméstica. Há dois partidos com índices idênticos de unidade partidária, o PT do Brasil e o PS do Chile, e onze partidos apresentam maior unidade partidária em temas de política externa. Embora essa parte da análise dos dados seja apenas descritiva, ela corrobora a percepção de baixa diferenciação entre as unidades partidárias nos dois âmbitos. Além disso, podemos observar no Gráfico 3 que alguns partidos do subcontinente revelam uma diferença maior de unidade partidária nas políticas doméstica e externa, possivelmente influenciando de maneira intensa a correlação moderada entre as estimativas. São eles o PRD7 do México, o ANR do Paraguai e, mais acentuadamente, o UPP do Peru. Tanto o PRD quanto o UPP apresentam menor unidade partidária na arena externa, enquanto o ANR é menos unificado na arena doméstica. Compreender esses casos específicos em que ocorre uma diferença maior de unidade partidária requer uma investigação própria, com uma estratégia metodológica diferente da adotada neste artigo, permanecendo um ponto importante na continuidade da agenda de pesquisa.8 Apresentamos os índices de unidade partidária por país e tema da política no Gráfico 4.

No Gráfico 4 podemos notar uma correlação significativa entre as médias dos índices de Rice por país nas áreas doméstica e externa, ambas elevadas. Nesse sentido, uma exceção é o Paraguai, destacando-se dos demais países com índices de unidade partidária mais baixos nas duas arenas. Acessaremos na literatura especializada as principais variáveis explicativas da unidade partidária, identificando duas possibilidades centrais: variáveis institucionais que variam por país e características referentes aos processos no interior dos partidos. Embora estejamos analisando poucos países para efetuar inferências estatísticas acerca dos determinantes da unidade partidária, retomaremos algumas explicações da literatura que nos auxiliem a interpretar os resultados exibidos nos Gráficos 3 e 4. Em virtude da similaridade entre os níveis de unidade partidária nas políticas externa e doméstica, podemos intuir que seus determinantes sejam relativamente uniformes entre os países, havendo algumas distinções por partidos políticos. A Tabela 5 busca sistematizar os principais determinantes da unidade partidária presentes na literatura para os seis países analisados.

Nosso objetivo não é retomar sistematicamente cada explicação ofertada pelos autores citados na Tabela 5 para a unidade partidária dos casos aqui estudados, mas identificar uma possível explicação para um fenômeno destacado: a baixa disciplina partidária dos partidos paraguaios nos dois âmbitos. Como argumentam Siavelis e Morgenstern (2006), em alguns casos as explicações institucionais enfrentam dificuldades quando o contexto institucional é constante e os níveis de unidade partidária variam significativamente. Muitas vezes, partidos do mesmo país, sujeitos à mesma estrutura institucional, apresentam resultados distintos. Ainda que os condicionantes institucionais, como os sistemas eleitoral e partidário e regras dos procedimentos legislativos, detenham uma capacidade explicativa relevante do comportamento legislativo, não podemos afirmar que o objeto é totalmente determinado por variáveis institucionais.

O caso paraguaio parece bastante intrigante nesse sentido. Os deputados paraguaios são eleitos pelo voto proporcional de lista fechada em distritos relativamente pequenos (magnitude média de 4,4). Na teoria, o voto proporcional de lista fechada não incentiva o voto individualista do legislador, capacitando as lideranças partidárias na conformação da unidade partidária. Entretanto, observamos índices de unidade partidária (Gráfico 5) mais baixos nos âmbitos doméstico e externo. Ambos os partidos apresentam em temas de política externa um índice de Rice de 0,68, revelando uma unidade moderada, mas ainda bem abaixo da média (0,85). Para a política doméstica, o ANR tem um índice de unidade ainda mais baixo (0,56), caracterizando-se como outlier da distribuição. Nesse quesito, o PRLA apresenta um índice de unidade um pouco maior (0,73), mas ainda no quartil inferior da distribuição.

Molinas, Pérez-Liñan e Saiegh (2004) argumentam um progressivo declínio da unidade partidária dos dois maiores partidos paraguaios desde 1992 em função de um aumento no número de facções no interior deles. As divisões no ANR (partido Colorado) entre Argañistas e Oviedistas após o assassinato do vice-presidente da república Luis Argaña produziram grupos partidários que perduram na legislatura analisada (2003-2008), acirrando as disputas nas primárias do partido e refletindo uma menor unidade em plenário. Em um cenário de governo minoritário, presente no Paraguai desde 1997 até a legislatura analisada (2003-2008) (Martinez-Gallardo, 2005), o presidente paraguaio tem enfrentado dificuldades para aprovação de suas propostas, buscando apoio partidário por meio da nomeação de membros das facções dos dois maiores partidos (Molinas, Pérez-Liñan e Saiegh, 2004). Esse aspecto institucional – o poder de agenda do presidente – presente como explicação importante dos níveis de unidade partidária no Brasil e Chile, aparece como uma variável possivelmente explicativa da baixa unidade partidária no Paraguai. Nesse quesito, como mostra o Gráfico 5, o Paraguai apresenta o presidente mais fraco do ponto de vista dos poderes legislativos.9

Embora a ausência de um presidente legislativamente poderoso no Paraguai possa influenciar a disciplina partidária, pode-se esperar efeito semelhante no México, dada a proximidade dos poderes legislativos dos presidentes paraguaio e mexicano – os dois mais baixos entre os seis países. Entretanto, os principais partidos mexicanos apresentam índices de Rice bastante elevados em ambas as arenas (com exceção do PRD na arena internacional). Portanto, a característica faccional dos partidos paraguaios parece influir de maneira significativa na unidade partidária. Este é um ponto que merece investigação mais apurada – precisamente, mais evidências e testes para corroborar uma inferência de causalidade.

Discussão

Podemos refletir também algumas implicações da unidade partidária para a condução dos assuntos externos de um país. De um ponto de vista mais abrangente, a presença de unidade partidária em geral é considerada algo benéfico para o sistema político, uma vez que permite simplificar os processos de negociação entre o Poder Executivo e as lideranças partidárias no intuito de conformar as maiorias necessárias para a aprovação das políticas do governo, minimizando a probabilidade de paralisia decisória (Martinez, 2009). Outro fator positivo associado à presença de unidade partidária no Legislativo é a maior propensão das leis serem produzidas com o intuito de beneficiar o bem público em oposição a leis de cunho paroquial (Cox e McCubbins, 1993). Entretanto, em uma situação de governo dividido, a unidade partidária pode oferecer sérios obstáculos à governabilidade caso as maiorias dos partidos de oposição se posicionem sistematicamente contra o governo. Nesse caso, o grau de polarização ideológica entre o presidente e as medianas partidárias exerce um papel relevante.

No que diz respeito especificamente à política externa, Bjereld e Demker (2000) argumentam que o esforço das lideranças partidárias perseguirem a unidade em assuntos de política externa pode ser visto como a expressão de uma responsabilidade nacional, geralmente muito apelativa ao eleitorado (Bjerd e Demker, 2000, p. 18). Nesse sentido, a política externa seria relevante aos interesses eleitorais das lideranças partidárias, incentivando a conformação de um posicionamento unificado entre os membros do partido. Como os dados em temas de política externa não apresentam unidade perfeita nem níveis substancialmente menores do que os encontrados na política doméstica, tem sentido supor que a política externa gera, no interior dos partidos, algum esforço de construção da unidade partidária.

Na hipótese de desinteresse geral dos membros do partido nos temas internacionais, ou delegação plena ao Poder Executivo, esperaríamos unidade perfeita nos partidos políticos. Já na hipótese do desinteresse das lideranças partidárias nos temas internacionais e uma consequente "liberdade" de escolha no voto do legislador, esperaríamos que este pudesse votar orientado por convicção própria ou influências de seu eleitorado e/ou grupos financiadores de sua campanha. Dessa forma, seria bastante razoável que os índices de unidade partidária fossem bem menos homogêneos do que os apresentados até aqui entre os 25 partidos políticos latino-americanos da amostra.

A forte homogeneidade entre as estimativas do índice de Rice nas duas arenas temáticas nos dão a evidência empírica para refutar a tese da especificidade da política externa sobre o comportamento legislativo dos partidos políticos analisados. A natureza distinta das políticas externa e doméstica não produz um impacto significativo no comportamento dos legisladores, aproximando a política externa das demais políticas públicas. A constatação de um grau de unidade partidária elevado nas votações nominais de política externa permite observar a lógica partidária imperar nas decisões dos votos dos legisladores latino-americanos.

 

Considerações finais

Neste artigo, centramos nossa análise empírica na comparação do comportamento legislativo de seis países latino-americanos em temas domésticos e internacionais. Concluímos que o comportamento legislativo é semelhante nos temas internacionais e domésticos, evidenciado pelos índices de unidade partidária em ambas as arenas. Os achados indicam que a política externa não gera incentivos específicos na influência do comportamento legislativo, assemelhando-se às demais políticas públicas. Ao comparar a unidade partidária dos principais partidos políticos dos seis países da amostra em temas domésticos e internacionais, constatamos graus de unidade muito semelhantes, geralmente bastante elevados, indicando que as decisões em plenário dos legisladores são frequentemente pautadas por diretrizes partidárias independentemente de o tema ser doméstico ou internacional. Pelas mesmas razões atribuídas à política doméstica, as lideranças partidárias são capazes de forjar um comportamento unificado nas votações de política externa, sugerindo que esses temas também são relevantes para a agenda política dos partidos latino-americanos. O exame empírico das votações nominais enfraquece a percepção na literatura de desinteresse das lideranças partidárias nos temas internacionais, minimizando o impacto da distinção da natureza das políticas doméstica e internacional nesse aspecto do comportamento legislativo.

Sintetizamos os achados empíricos do artigo no Quadro 1, que contém a classificação dos países conforme sua unidade partidária em temas de política externa.

 

 

Observamos uma distribuição da intensidade da unidade partidária bastante estável nos temas doméstico e internacional nos países da amostra, com exceção do Paraguai. Dada a semelhança entre os índices de unidade partidária nos votos de política externa e política doméstica, verificamos a razoabilidade em considerar as variáveis explicativas da unidade partidária, encontradas na literatura especializada para as políticas públicas em geral, aplicáveis ao caso dos votos em temas de política externa. Assim, fatores como o poder de agenda do presidente (casos chileno e brasileiro), o sistema eleitoral (casos argentino e chileno), a centralização de recursos na liderança do partido (caso mexicano) e a adoção da votação eletrônica (caso peruano) são os principais elementos explicativos da elevada unidade partidária. No caso paraguaio, a existência de facções no interior dos dois maiores partidos explicaria os níveis mais baixos de unidade partidária.

Concluímos, portanto, que não há diferenciação entre os temas domésticos e internacionais no que diz respeito ao interesse e à atuação das lideranças partidárias em plenário, e que a política externa figura entre as políticas públicas sujeitas à coordenação das direções partidárias.

 

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Artigo recebido em 17/06/2013
Aprovado em 25/02/2014

 

 

Notas

1 A política externa pode ser compreendida como processos e resultantes da tomada de decisões com referência ou consequências conhecidas para entidades estrangeiras (Hudson, 2005).
2 Para a compreensão do sistema de delegação entre Congresso e Executivo, ver Martin (2000).
3 Rodriguez e Montero (2002) defendem a importância de investigar também a coerência partidária, definida como a congruência nas posturas dos membros de um partido em aspectos programáticos e ideológicos (Rodriguez e Montero, 2002, p. 195).
4 A premissa de que os legisladores são motivados pelo desejo de reeleição (Carey e Shugart, 1995) norteia boa parte da literatura na análise do comportamento legislativo. Mas há importantes considerações sobre a motivação do legislador também ser composta por outros fatores, como o poder e a execução de uma boa política pública (Owens, 2003).
5 Para uma visão que relativiza a validade da magnitude do distrito eleitoral como proxy da competitividade intrapartidária, ver Crisp, Jensen e Shomer (2007).
6 Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) oferecem uma explicação distinta da de Figueiredo e Limongi (2000). Para eles, o presidente brasileiro pode estabelecer como estratégia tanto conformar suportes minoritários na coalizão de governo e não subordinar a ela o seu poder de agenda como perseguir um apoio parlamentar mais profundo à semelhança dos sistemas parlamentaristas.
7 No caso específico do PRD, Martinez (2009) chama a atenção para a variável partidária da seleção interna dos candidatos. Ao contrário do PAN e do PRI, cujos candidatos são selecionados primordialmente pela liderança nacional do partido, o PRD escolhe os seus candidatos por meio de um órgão colegiado nacional, diminuindo, em tese, a dependência eleitoral do legislador em relação à liderança partidária. Talvez esse aspecto possa explicar níveis de unidade partidária menores em ambas as arenas políticas, além de indicar uma grau de discordância dos votos no interior do partido em temas de política externa maior.
8 No caso do UPP, do Peru, até o momento não encontramos na literatura explicações específicas. Entretanto, recomendamos a leitura do estudo de Molleda (2009), que utiliza dados de uma pesquisa com os legisladores peruanos para verificar a unidade dos partidos políticos em temáticas distintas.
9 Os poderes legislativos do presidente são uma medida que agrega valores atribuídos à capacidade do presidente de emitir decretos, executar o orçamento, vetar projetos de leis e ter exclusividade na iniciativa de matérias, variando de zero (nenhum poder) a um (máximo poder) Para mais detalhes, ver www.gobernabilidaddemocratica-pnud.org

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