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Sociedade e Estado

Print version ISSN 0102-6992

Soc. estado. vol.30 no.2 Brasília May/Aug. 2015

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-699220150002000011 

Artigos

Desenvolvimento e sociologia: uma aproximação necessária *

Alessandro André Leme **  

** Professor do Departamento de Sociologia e do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal Fluminense, doutorado em ciência política e pós-doutorado em sociologia do desenvolvimento, ambos pela Unicamp. < alessandro_leme@ id.uff.br>, <lemeaa@ gmail.com>.

Resumo

O debate acerca do desenvolvimento na América Latina e no Brasil em particular revelou-se como um dos temas proeminentes do pensamento sociopolítico e econômico brasileiro. As interpretações do Brasil a partir da temática do desenvolvimento ganham força a partir da década de 1930, porém, será após a Segunda Guerra Mundial, com a intensificação da industrialização e a modernização da sociedade capitalista brasileira, que o tema adquire centralidade na sociologia/ciência política. Por outro lado, as discussões acerca do Estado e do desenvolvimento estão intimamente ligadas ao desenvolvimento do capitalismo brasileiro, ou seja, configura uma tríade que simultaneamente evidencia tanto um tipo historicamente determinado de Estado como um tipo particular de desenvolvimento econômico e social do país. O desenvolvimento do Brasil caracteriza-se por um embate entre o mercado e o Estado, sendo a influência desse último fundante para o padrão de desenvolvimento pretendido no país. Propomos a análise do processo de desenvolvimento como forma de revisitar o debate teórico e conceitual produzido sobre a temática no país, assim como investigar o movimento histórico, econômico e político adotado pelo Brasil como estratégia para o desenvolvimento nos anos 1990.

Palavras-chaves: estratégias para o desenvolvimento; pensamento sociopolítico e econômico no Brasil; Estado e transformação

Abstract

The debate about development in Latin America and Brazil in particular was marked as one of the prominent themes in the socio-political thought and the Brazilian economy. The interpretations of Brazil from the theme of development gain strength from the 1930s, however, will be after the Second World War with the intensification of industrialization and modernization of the Brazilian capitalist society that the subject acquires centrality in sociology / political science. Moreover, discussions about the State and development are closely linked to the development of Brazilian capitalism, i.e., sets a triad simultaneously characterize both a type historically determined State, as well as a particular kind of economic and social development of the country . The development in Brazil is characterized by a clash between the Market and the State, and the influence of the latter foundational to the development pattern desired in the country. Let's analyze the development process as a way to revisit the conceptual and theoretical debate on the subject produced in Brazil, as well as analyze the historical movement-economic and political whereby Brazil adopted as strategies for development in the 1990s.

Key words: strategies for development; thought socio-political and economic in Brazil; State and transformation

Debatendo o desenvolvimento: reflexões e análise crítica

O debate acerca do desenvolvimento, embora mereça e possa ser tratado por diferentes ramos do conhecimento, historicamente tem a economia como disciplina que mais esforços realiza no sentido de compreender e/ou explicar o desenvolvimento, especialmente o desenvolvimento econômico a partir da formação histórica do capitalismo, da industrialização, das políticas macroeconômicas, enfim, dos processos de acumulação.

Isto não quer dizer que áreas do conhecimento como a sociologia ou a ciência política não tenham apresentado contribuições relevantes. O que consideramos é que o tema do desenvolvimento (econômico) nas sociedades capitalistas - enquanto campo de conhecimento - tem sido pautado hegemonicamente pela economia. Ou seja, as posições relativas e hierárquicas de poder frente a esse tema evidenciam que a economia domina o debate.

No caso brasileiro, em particular, a sociologia e a ciência política apresentaram um protagonismo expressivo nas discussões sobre a temática nos anos 1950, 1960 e início dos 1970, porém, a partir de meados da década de 1970, a economia volta a assumir as discussões. É bem verdade que, com as crises do welfare State na Europa, assim como as crises fiscais dos países desenvolvidos e subdesenvolvidos, a partir das crises do petróleo (primeira e segunda), o tema perde um pouco de espaço nos estudos e investigações acadêmicas.

O desenvolvimento enquanto conceito e/ou abordagem teórica, ainda que possa ser datado no século XX, concentra-se, mais precisamente, ao conjunto de transformações pelas quais as sociedades europeias passaram tanto no padrão e estilo de capitalismo como pela necessidade de reconstrução no pós-guerra (Primeira e Segunda). Nesse sentido, o desenvolvimento como ideia central para se refletir sobre o mundo (capitalista) passa necessariamente pela questão da industrialização.

Por isso é comum o entendimento, ainda que sujeito a críticas, que o artigo "Problems of industrialization of Eastern and South-Eastern Europe" de Paul Rosenstein-Rodan (1943) seja um dos textos fundadores da moderna teoria do desenvolvimento.

John Martinussen (1997) no livro Society, State and market: a guide to competing theories of development, ao problematizar o debate acerca do desenvolvimento, visa estabelecer o espaço teórico e analítico que o conceito alcança quando se observa a história da sociedade, do Estado e do mercado e suas respectivas condições de consenso e conflitos entre classes e frações de classes, por exemplo.

Nesse sentido não se pode abordar o problema sem condicioná-lo - ou no mínimo vinculá-lo - às constantes e profundas transformações da geopolítica mundial, principalmente no pós-Segunda Guerra Mundial.

Rochard Swedberg (2003) no livro Principles of economic sociology, ao reconstruir o campo das investigações voltadas para o problema do capitalismo, mais precisamente para o problema econômico a partir do tratamento sociológico, visa dar status analítico a subárea do conhecimento de sociologia econômica por meio de pesquisas que integrem na análise as organizações, o mercado, a lei, a política e a cultura, ou seja, toda a construção passa por essas dimensões analítico-conceituais, ampliando com isso o debate acerca das relações entre Estado e mercado.

Muitos outros autores, de diferentes matizes teóricos, vão voltar seus esforços para o entendimento do capitalismo e nele a questão do desenvolvimento no processo histórico é a variável central. Aqui citamos Nurkse (1961), Myrdal (1956), Lewis (1956), Boyer (2004), mas também Furtado (1978; 2008; 2009), Bielschowsky (2000) , Rodríguez (2009), entre outros.

Já Amartya Sen vincula o desenvolvimento às liberdades humanas e, com isso, a análise do desenvolvimento, do mercado, mas também do Estado, das múltiplas instituições sociais e das próprias práticas individuais acabam fazendo parte do mesmo esforço analítico. Fato este que remete a quatro dimensões, a saber, o mercado, o Estado, a sociedade civil e a cultura, que imbricados dariam as condições de análise e de realização do "desenvolvimento enquanto processo de expansão das liberdades substantivas das pessoas", segundo argumentação de Sen (2000).

Por sua vez, as questões acerca do desenvolvimento e as ciências sociais no Brasil em particular, e na América Latina como um todo, só fazem sentido quando analisadas a partir das condições históricas próprias da periferia latino-americana. Por outro lado, do ponto de vista metodológico, ainda que as ciências sociais mantenham autonomia quanto às demais ciências humanas, o debate e a interface com a economia se fazem necessários.

É no debate com as análises econômicas, ou história das ideias econômicas que as ciências sociais vão encontrar seu principal viés analítico e crítico. Partindo como referência da distinção feita por Schumpeter (1954) na obra History of economic analysis 1, entre o objeto de estudo centrado na history of economic analysis e aquele centrado na history of systems of political economy. Tanto a economia, como as ciências sociais (sociologia em particular) estariam voltadas para estudos do segundo tipo, ou seja, ambos os campos do conhecimento partem de princípios similares, ainda que com trajetórias e respostas distintas. Apenas para ilustrar essa problemática, evidencia-se o caso da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), célebre instituição voltada para os problemas latino-americanos, que reuniu pensadores e gestores da economia, sociologia, ciência política e história.

Segundo Bielschowsky (1995) o problema do desenvolvimento latino-americano, e brasileiro em particular, insere-se no enfoque histórico-estrutural marcado pelo binômio centro - periferia, mas também pelas análises da inserção internacional, pelas análises dos condicionantes estruturais internos e pelas análises das necessidades e possibilidades de ação estatal.

Na análise desse processo histórico, pode-se evidenciar que a questão do desenvolvimento e as ciências sociais tem início em meados da década de 1940, e principalmente na década de 1950, com o problema da industrialização; na década de 1960 o problema passa a ser as reformas necessárias à continuidade da industrialização para a ruptura dos estrangulamentos presentes na economia e na sociedade como um todo2.

Na década de 1970, reorienta-se a questão para o problema da industrialização pró-exportadora; na década de 1980, ganha força o problema do endividamento externo e os ajustes necessários para o crescimento; e, já na década de 1990, ganha força o ideário neoliberal.

Todo esse processo marca também a investida sociológica contra o reducionismo do problema como questão exclusivamente econômica, isto é, não se pode tratar o desenvolvimento como sinônimo de crescimento econômico. Por outro lado, as análises estruturais de influência cepalina vão ser criticadas por darem pouco peso às condições internas, mais precisamente à peculiaridade das estruturas de classes endógenas aos países latino-americanos. Assim, o problema central é o político e, no limite, a estreita e indissociável relação entre a dimensão política e a econômica é central para explicar e compreender o desenvolvimento e o subdesenvolvimento.

Nesse sentido, o debate sobre o desenvolvimento - ou sobre quais estratégias adotar para alcançar o tão propalado desenvolvimento - passa necessariamente pela questão das estratégias econômicas, tendo em vista os fatores endógenos e exógenos (em termos de atores, classes e instituições); passa ainda pelas possibilidades e limites de integração do país com o mundo globalizado.

Muitos foram os autores, ainda que por diferentes fundamentações, que estabeleceram o debate pelo qual o desenvolvimento se vinculava à transição de um modelo primário-exportador para um modelo urbano-industrial. Essa transição - ou mudança de estratégia - representava simultaneamente uma nova configuração econômica, social, política e cultural, uma vez que incidia diretamente tanto sobre a forma de organização e reprodução do capital no tempo e no espaço, como ainda redefinia as formas e os estilos de vida, enfim, a reprodução social dos indivíduos, dos grupos, das classes sociais de um determinado país.

Dos autores presentes nesse debate citamos Florestan Fernandes (1981), Octavio Ianni (1986), Francisco de Oliveira (1988), Maria da Conceição Tavares (1983), Fernando Henrique Cardoso (1971; 1993), entre outros, que problematizaram a transição do modelo primário-exportador para o urbano-industrial, enfatizando tanto as dimensões políticas como as econômicas do desenvolvimento. Ou seja, o tipo de relação a ser estabelecida entre o Estado e a sociedade no Brasil, assim como o tipo de condução da política econômica (voltada para dentro ou para fora - no jargão cepalino) são expressões das estratégias adotadas para o desenvolvimento econômico (e social) brasileiro.

Muitas foram as variações entre crescimento econômico numa relação assimétrica de poder e de reprodução do capital, como a apregoada pela Cepal na clássica nomenclatura centro - periferia. Ou do crescimento em condições de dependência das demandas externas pelos produtos nacionais. Ou ainda, o crescimento como condição da abertura ao capital estrangeiro, ou mesmo de fortalecimento do capital nacional. Enfim, são muitas as abordagens que, ao tratarem das estratégias para o desenvolvimento dos países subdesenvolvidos - ou emergentes e em desenvolvimento -, evidenciam que, mesmo se por diferentes construções teórico-metodológicas, pensar o desenvolvimento econômico e social de um país implica compreender quais estratégias, atores, grupos e classes fazem parte desse processo. E ainda mediante quais embates, conflitos e consensos essas estratégias para o desenvolvimento se configuram como hegemônicas em determinado período histórico/temporal.

Nesse sentido, destacamos os trabalhos de Rodríguez (2009) que recuperam todo esse debate na América Latina por meio da influência do "olhar" cepalino, ou seja, estruturalista (valorização dos antecedentes históricos, das conjunturas - estrutura e ação na análise social) para pensar o desenvolvimento econômico, social e político da região. Por outro lado, a revisão e o debate crítico acerca das mudanças de estratégias dentro dessa mesma abordagem estruturalista são necessários para a compreensão das escolhas realizadas, principalmente a partir do final da década de 1970 (com forte influência das políticas neoliberais e da globalização financeira).

Bresser-Pereira (1982) problematiza o desenvolvimento como questão central para se pensar o Brasil, principalmente a partir do século XX. Para tanto, cria um modelo (analítico e interpretativo) que agrupa diferentes autores e intelectuais (sociólogos, economistas, historiadores, cientistas políticos, entre outros) em seis chaves interpretativas do Brasil.

Essas interpretações centram-se nos vínculos das classes e frações de classes em conflito e em associação na sociedade brasileira, principalmente a partir do Império e, de forma mais expressiva, a partir da década de 1930.

Num primeiro momento, a análise volta-se para a divisão da burguesia mercantil entre os setores exportadores e os setores de substituição das importações, quando a burguesia se reproduz por meio do comando das massas de capital ou como rentista (juros e aluguéis).

Todavia, por se tratar de análise de sociedades de classes, é preciso identificar os atores e os não atores, ou seja, quem compõe e tem alguma força social, política e econômica e os que, ainda que portadores de forças sociais e políticas, num primeiro momento, apresentam pouca relevância para os processos de transformação. Os atores podem ser identificados pela presença na formação de classes, a saber:

  1. burguesia mercantil especulativa;

  2. pequena burguesia industrial; e

  3. classes médias urbanas - tecnoburocracia civil e militar.

E os não atores podem ser identificados, nesse primeiro momento, como os subalternos e marginalizados dos processos sociais, a saber:

  1. trabalhadores rurais; e

  2. trabalhadores marginais urbanos.

É desta primeira aproximação que Bresser-Pereira (1982) elabora sua construção analítica e intelectual do Brasil em seis possíveis constructos, tal como segue:

  1. interpretação da vocação agrária;

  2. interpretação nacional-burguesa;

  3. interpretação autoritário-modernizante;

  4. interpretação funcional capitalista;

  5. interpretação da superexploração imperialista; e

  6. interpretação da nova dependência.

Uma primeira observação do autor é que há uma contraposição entre a interpretação da vocação agrária e a interpretação nacional-burguesa, segundo a fundamentação e a caracterização a elas conferidas pelos inúmeros autores que acabaram se apegando a esse fator explicativo ou compreensivo da realidade brasileira.

Os autores que, de forma direta ou indireta, produziram teorias, interpretações e/ ou modelos explicativos centrados na interpretação da vocação agrária acabaram concordando que há uma hegemonia da burguesia agrário-mercantil em um país essencialmente agrário caracterizado justamente pelas riquezas naturais. Do ponto de vista da cultura, o Brasil seria cordial, tropical e mestiço, em outros termos, seriam condições ou marcas de inferioridade no plano internacional, daí valorizarem a inserção internacional do país pela chamada vocação agrária, responsável, de alguma forma, por vantagens comparativas no plano econômico externo.

A vocação agrária, ou melhor, seus intérpretes percebiam que, no plano econômico, o Brasil era visto como não subdesenvolvido, mas como pais rico e cheio de futuro pela vocação agrícola. Já no plano político, o país era considerado como uma democracia presidencialista de influência norte-americana, ainda que na prática fosse um regime oligárquico. No plano social, o país caracterizava-se por uma sociedade sem conflitos sociais ou raciais, ainda que se utilizasse da repressão para a contenção dos conflitos. Alguns de seus autores são: Oliveira Vianna, Paulo Prado, Eugênio Gudin, Euclides da Cunha, Alberto Torres, Silvio Romero, entre outros.

Os autores centrados na interpretação nacional-burguesa estão mais preocupados com os processos de mudança ou de transição (político-econômicas) pela qual o país começa a passar a partir da década de 1930. Nesse processo, as perspectivas adiantadas pelo Partido Comunista sobre o Brasil; as interpretações e proposições do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb); a influência das interpretações de influência cepalina e principalmente a crítica às abordagens centradas na vocação agrária vão orientar esses autores para o debate de formulação de um projeto nacional por meio da industrialização e da independência política brasileira. Destacaram-se nessa interpretação: os intelectuais vinculados ao Partido Comunista Brasileiro, os intelectuais do Iseb entre outros.

Essas análises, em sua maioria, representam a sociedade dividida em dois grandes blocos estruturais e estruturantes. De um lado estariam as oligarquias agrário-mercantis dominantes e aliadas ao imperialismo; de outro, a industrialização brasileira, marcada pelo ideário modernizante centrado nas estruturas de classes, tendo a burguesia industrial, as classes médias tecnoburocráticas e os trabalhadores urbanos como seus principais atores e agentes transformadores.

Em resumo, a contraposição entre a interpretação da vocação agrária e a interpretação nacional-burguesa pode ser resumida como segue: a primeira como tradicional, de vocação agrícola, de ideologia colonial e, acima de tudo, anti-industrializante. Já a segunda marcaria a lógica industrializante, moderna e socialmente progressiva, onde a tecnoburocracia assume papel destacado no Estado para formular princípios político-econômicos para o Brasil. O planejamento e a industrialização por substituição de importações impõem uma aliança entre a burguesia, o proletariado e a tecnoburocracia estatal.

A interpretação autoritário-modernizante leva os seus autores a adiantarem os argumentos e as caracterizações para pensar o Brasil a partir da crise política da década de 1960 e o Golpe de 64 acabou funcionando num duplo movimento: primeiro eliminou a interpretação nacional-burguesa como ideário para se pensar e transformar o país e, simultaneamente, inaugura a interpretação autoritário-modernizante.

Para os autores dessa interpretação seria necessário pensar e implementar a unificação da burguesia industrial e mercantil e a associação do Brasil ao imperialismo multinacional.

Os aspectos centrais da análise estão focados no desenvolvimento econômico e na questão da segurança nacional. Os projetos modernizantes do país sempre estariam ou deveriam estar vinculados a estes dois aspectos, considerados como centrais para a modernização brasileira.

Para tal, a promoção de alianças políticas entre a burguesia local, a tecnoburocracia estatal e as empresas multinacionais acaba sendo a principal estratégia para o desenvolvimento nacional.

Nesse processo, o capital monopolista (industrial e mercantil) adquire hegemonia em detrimento do capital competitivo. O planejamento econômico e a intervenção direta do Estado na economia (regulador e produtor de bens e serviços) constituem a viga mestra. Há uma retirada das estratégias do Estado de composição de classes e/ou controle e domínio, presentes nos discursos nacionalista e populista (os trabalhadores são excluídos do pacto) do período anterior. Por fim, a dependência econômica em relação às empresas multinacionais deveria ditar o ritmo das escolhas, do planejamento e das estratégias modernizantes no Brasil para os interpretes autoritário-modernizantes. Alguns dos autores dessa abordagem, ainda que com diferenças importantes entre suas proposições, são: Raymundo Faoro e Roberto de Oliveira Campos e os atores vinculados a Escola Superior de Guerra.

Para a interpretação funcional-capitalista, o Brasil sempre foi capitalista ou funcional para a acumulação capitalista mundial, mesmo quando ainda colônia. Nesse sentido, a reinterpretação do Brasil passa ser feita a partir da crítica da interpretação nacional-burguesa e, consequentemente, da crítica da aliança entre o proletariado e a burguesia. Aqui destacamos Caio Prado Júnior, Fernando Novaes, João Manoel Cardoso de Mello, Luciano Martins, entre outros.

Por sua vez, a interpretação da superexploração imperialista visava ampliar a interpretação do Brasil para a América Latina, ou seja, a célula de análise ou o objeto a ser investigado e transformado seria a área territorial que compreende toda a América Latina e não apenas análises de países isolados.

Nessa abordagem o imperialismo aparecia como o grande culpado pelo subdesenvolvimento, ou seja, a influência leninista de caracterização de movimento da ação imperial e a trotskista de perda da dinâmica do capitalismo central, vinculada à ideia de desenvolvimento desigual e combinado são os principais aportes teórico-conceituais dessa interpretação. Outro argumento contido nessas análises era a de que a burguesia não se apresentava dividida entre industrial e mercantil, mas sim entre burguesia unida e subordinada ao imperialismo. Seus principais representantes são: Andrew Gunder Frank, Ruy Mauro Marini e Theotônio dos Santos, para nos atermos aos principais.

Já a interpretação da nova dependência vai criticar as teorias modernizadoras e de etapas do desenvolvimento (Rostow, por exemplo), assim como também a teoria da superexploração imperialista.

Essa leitura apresentava influência marxista, porém em constante diálogo com outras abordagens analíticas e visava às seguintes questões, a saber:

  1. a problematização do nacional e do internacional na reprodução social, política e econômica do Brasil;

  2. a análise da dependência consistia em evidenciar os determinantes externos (imperialistas) relacionados com os determinantes internos

  3. ( estrutura de classes);

  4. a dependência desenvolvimentista era excludente por lógica de reprodução do sistema capitalista mundial;

  5. haveria uma associação da burguesia local com as empresas multinacionais industriais e com a tecnoburocracia estatal (civil e militar); e, por fim,

  6. o desenvolvimento dependente estava internacionalmente vinculado às assimetrias de poder e de capital.

Para os autores centrados na interpretação da nova dependência, as respostas às chamadas assimetria de poder no plano da divisão internacional do trabalho não estariam isoladas na questão da industrialização como solução ao subdesenvolvimento, ou mesmo em qualquer outra ordem de explicação e compreensão que coloca o problema econômico como central para a análise. A questão central estaria na política (relação entre classes, tanto no plano interno como nos pactos interno - externo entre classes) e não na economia. Com isso há uma inversão na colocação do problema, do econômico para o político.

Nessa abordagem, destacaram-se muitos autores e muitas vezes com diferenças expressivas em suas análises, ainda que caracterizados por uma estrutura analítica comum. Citamos Florestan Fernandes, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Carlos Bresser-Pereira, Octavio Ianni, Darcy Ribeiro, entre outros. Celso Furtado e alguns autores direta ou indiretamente vinculados ao debate cepalino vão se inserir, num primeiro momento, na interpretação nacional-burguesa, mas, a partir de 1960, comporão o seleto conjunto de autores da interpretação da nova dependência, entre eles Antônio Barros de Castro, Maria da Conceição Tavares, José Serra, Luciano Coutinho, Guido Mantega, Carlos Lessa, Simon Schwartzman, Ignácio Rangel, Octavio Guilherme Velho, Carlos Estevam Martins e Wanderley Guilherme dos Santos, para ficarmos em alguns dos principais.

Outros autores - como, por exemplo, Eli Diniz e Renato Raul Boschi - proporão uma teoria com base em uma nova dependência, todavia mantendo o caráter autoritário dos empresários brasileiros.

O próprio Bresser-Pereira acaba por atualizar essas interpretações do Brasil, até aproximadamente 1997, ao complementar as interpretações supramencionadas por mais três no capítulo de livro que escreveu para a compilação de Maria Rita Loureiro cujo título foi 50 anos de ciência econômica no Brasil, publicado pela Editora Vozes, no ano de 19973.

Enquanto interpretação da nova dependência contempla o período histórico entre o final dos anos 1960 e parte expressiva dos anos 1970, as outras três perspectivas elaboradas por Bresser-Pereira partiriam do reconhecimento de um conjunto grande de transformações contidas na chama transição democrática brasileira, sejam elas políticas, econômicas ou sociais. Também se reconhece a influência das crises no âmbito internacional e seus impactos na condução econômica na esfera local. Associado a este contexto, vincula-se o fato de a década de 1980 ser marcada pela hiperinflação.

O diagnóstico dessa transição de múltiplas dimensões (econômicas, políticas e sociais) e as possíveis formas de enfrentar e superar tais embates resultarão, para os autores que compartilham uma perspectiva social-desenvolvimentista, numa interpretação neoliberal, de uma parte, e social-liberal, de outra. A primeira pode ser vinculada ao espectro político à esquerda, ao passo que a segunda à direita, com uma terceira via, a contemplar fatores de centro-esquerda e de centro-direita. A interpretação social-desenvolvimentista predominou na década de 1980, e a Constituição Federal de 1988 apresenta elementos marcantes desses embates e interpretações. Já a interpretação social-liberal teria maior relevância nos anos 1990.

A indicação desses autores ao pertencimento a um tipo de interpretação do Brasil deve ser ponderada, afinal muitos autores vão produzir obras distintas em diferentes períodos históricos e, por consequência, podem ser classificados em mais de uma interpretação.

O intuito aqui não é engessar os autores e devemos matizar as interpretações do país a partir de modelos estanques, evidenciando assim que a problemática do desenvolvimento no Brasil está impregnada de debate econômico, ainda que a interface das ciências sociais também coloque no centro a questão da desigualdade social, as questões sociais ou mesmo de formação identitária da nação.

Dentro desse debate acerca das interpretações do Brasil, segundo Fernando Henrique Cardoso (1995), o desenvolvimento seria o mais político dos temas econômicos, para tal. O autor trabalha o tema em seu vínculo privilegiado que é o da dependência. Nessa caracterização, o próprio conceito de desenvolvimento estaria sujeito a redefinições e/ou a entendimentos segundo os autores e as abordagens que dele faziam uso. O tempo histórico também é um fator que ajuda nessa redefinição do conceito, conforme alteram as condições materiais ou de existência dos Estados nacionais em suas respectivas relações comerciais, de classes e da estrutura social como um todo; o desenvolvimento enquanto conceito explicativo ou compreensivo também se modifica.

Durante a década de 1960, o desenvolvimento insere-se como fator explicativo ou compreensivo em duas grandes vertentes teórico-metodológicas, ainda que ambas apresentem certa unidade na caracterização do progresso material. A primeira identifica o desenvolvimento com o crescimento econômico como o centro do processo social, onde as melhorias das condições de vida e dos padrões sociais seriam o resultado natural desse processo. A segunda - caracterizada em geral como dependendista, ainda que contemple inúmeros autores e vertentes, às vezes antagônicos entre si - surge no âmbito de um debate mais complexo, ao entender que a participação do jogo político tinha capacidade de intervenção tanto para a organização do crescimento econômico como também para (re)definição dos rumos e da estrutura social, embora os efeitos pudessem ser diferenciados conforme a classe ou parte da estratificação da sociedade envolvida e hierarquicamente presente nas estruturas de poder.

Outra característica vinculada e articulada pela teoria da dependência é o debate e a crítica acerca da inserção internacional dos países em condição concreta de dependência, ou, nos dizeres de Cardoso (1995) "dos países sobre as modalidades concretas de desenvolvimento". Deste debate, três aspectos se destacam como relevantes para a análise crítica, mas também para a inteligibilidade do conceito de desenvolvimento, principalmente no espaço latino-americano:

  1. a ideia de certo progresso material (econômico e social);

  2. a condição de dependência (assimetria de poder no sistema internacional); e

  3. o papel ou fator do Estado para esse processo como condutor ou facilitador tanto dos progressos materiais como sociais mediados na constante relação de conflito e consenso no plano endógeno e exógeno.

O Estado ainda apresentava a particularidade de não vincular sua condição e sua capacidade de atuação ao regime democrático. Assim, independentemente da forma do regime, da ausência de democracia, ou, como comumente ocorria, na presença de regimes autoritários, o Estado era ator central no cenário onde ocorriam os debates sobre o desenvolvimento, cuja concretude espelhava o progresso material, a substituição das importações, a industrialização e a modernização, por exemplo.

Octavio Ianni (2002), ao problematizar os tipos e os mitos do pensamento brasileiro, acaba por reforçar como o tema econômico, do desenvolvimento, contaminou não apenas a prática do Estado, mas também a forma com que se pensava o país. Para o autor, o pensar sobre o Brasil implica articular o passado, o presente e o futuro, ou seja o que foi, o que tem sido e o que poderá ser. Essas questões sempre estão dialeticamente contidas nas interpretações do país, especialmente nas discussões acerca do desenvolvimento, tema esse que tangencia as possibilidades de inelegibilidades do Brasil, especialmente a partir da década de 1930.

Por outro lado, a dimensão da política e, consequentemente, a questão do Estado na relação desenvolvimento e sociedade no Brasil, surge como central, seja pela influência do Estado no capitalismo brasileiro, seja pela peculiar relação do Estado com a sociedade. É importante ressalvar que, a partir da década de 1970, as questões ambientais também adentram essa problemática do desenvolvimento, permanecendo latente até meados da década de 1980 e início dos anos 1990, quando ganha força o discurso e as instituições do Estado vinculados a essa dimensão.

Por outro lado, diversos autores estrangeiros vão problematizar o desenvolvimento e/ou os caminhos para construí-los. Huntington (1996), Harrison (1985; 1997), Porter (1990), entre outros, propõem vincular diretamente as estratégias para o desenvolvimento aos padrões culturais (crenças, costumes, valores e atitudes individuais) como componentes necessários para se pensar o desenvolvimento ou mesmo o crescimento econômico dos países subdesenvolvidos, ainda que essa relação entre cultura e economia já se encontre em Weber, quando o autor propõe uma teoria sobre as conexões entre um ethos protestante, caracterizador de condutas e práticas sociais favorecedoras de um tipo particular de condução econômica, capitalista ( industrial via trabalho e investimento ).

No entanto, os autores supramencionados estabeleceram estudos qualitativos e quantitativos com elementos de política comparada para justificar como um país construiu uma trajetória em prol do desenvolvimento enquanto outros permaneceram subdesenvolvidos. Huntington e Harrison (2000), por exemplo, evidenciam tal estrutura - a influência da cultura - ao analisar o desenvolvimento e as estratégias adotadas em Gana e na Coreia do Sul, que, na década de 1960, encontravam-se em condições similares e, na década de 1990, a Coreia estava infinitamente melhor do ponto de vista do desenvolvimento econômico.

Rodrik (1999a; 1999b; 2002), por sua vez, caracteriza o desenvolvimento econômico de forma a este não ficar refém do livre mercado, como se a economia fosse conduzida pela "mão invisível" de Smith, ou mesmo pela ideia do equilíbrio geral de Walras. É necessário que os mercados sejam apoiados por sólidas instituições públicas. Por outro lado, o autor afirma que a principal variável estratégica para o desenvolvimento passa pela construção, pelas alianças, pelos consensos e conflitos presentes internamente nos países em suas respectivas tomadas de decisões frente às escolhas e estratégias a serem realizadas no cenário nacional em relação ao mercado internacional. Em outros termos, valoriza as instituições e as estratégias internas em detrimento das externas (cada país deve construir seu desenvolvimento mediante instituições e atores / classes que o compõem e não por importação de modelos)4.

Ainda em sintonia com certa valorização das instituições para a promoção do desenvolvimento, Chang (1999; 2002) propõe, a partir do que denomina "economia política institucionalista", que o desenvolvimento econômico dos países que estão nessa empreitada desde meados da década de 1940 não seja visto apenas a partir da volta ao mercado e à concorrência no mercado internacional. É preciso ver como os Estados vão atuar e por meio de quais instituições, tanto para regular como para favorecer o desenvolvimento econômico e social, seja no plano interno ou externo. Sugere que se observe o Estado e o mercado intermediados por instituições econômicas, e isso para se evitar tanto as falhas de mercado como as falhas de governo.

Por outro lado, Amsden (2009) - ao discutir as estratégias para o desenvolvimento, no final do século XX, de países que ainda não haviam se destacado como desenvolvidos - evidencia, na contramão do discurso hegemônico de retorno do fortalecimento do mercado e diminuição do papel intervencionista e/ou planejador do Estado, que o Estado é parte da solução e não do problema para o conjunto dos países que ainda se encontram em desenvolvimento - em outras palavras, os países subdesenvolvidos. O Estado aparece como componente necessário ao desenvolvimento econômico - e social - desses países. Outros autores com diferentes abordagens em sentido similar propuseram a discussão do problema do desenvolvimento, do subdesenvolvimento, da industrialização e da modernização, levando em conta as inúmeras transformações ocorridas no final do século XX.

O final do século XX caracterizou-se por grandes transformações em esfera global, dentre as quais a globalização e o neoliberalismo adquirem relevância teórica entre os pesquisadores, os cientistas e os intelectuais dos mais diversos campos do saber; e ainda por práticas na orientação macroeconômica, adotadas integralmente ou em parte por diferentes países no mundo especialmente pelos países em desenvolvimento, dentre os quais os da América Latina.

Associadas às transformações supramencionadas, encontra-se as mudanças na forma de apreender, implantar e conduzir a política econômica (em seus aspectos micro e macroeconômicos). Neste sentido, as estratégias desenvolvimentistas adotadas pelos Estados, principalmente no pós-Segunda Guerra Mundial, passam a ser desacreditadas e a sofrer grandes críticas decorrentes, em parte, dos efeitos engendrados pela crise político-econômica do final da década de 1970.

O processo político das reformas econômicas na América Latina foi marcado por dois grandes fatores hegemônicos, a saber: a racionalização e a redução do papel do Estado na economia; a redefinição das relações entre as economias nacionais e o mercado internacional (nova estratégia de integração na economia mundial globalizada).

O padrão de desenvolvimento econômico promovido pelo Estado em praticamente toda América Latina, até meados da década de 1970, começa a ser substituído por um novo padrão de desenvolvimento centrado no investimento privado (nacional e internacional), na abertura externa e na valorização do mercado como meio mais adequado ao mundo globalizado, seja como redefinição das estratégias para o desenvolvimento, seja como resultado de pressões e ajustes decorrentes de atores internacionais e nacionais (capital e elites políticas). As reformas orientadas para o mercado ganham importante destaque, no final do século XX, na agenda pública ( política e econômica) dos governos nacionais.

Em outros termos, o diagnóstico de insuficiência de um modelo (nacional-desenvolvimentista), por um lado, e, por outro, as fortes pressões por mudanças no sentido da liberalização econômica é uma das principais características do final do século XX.

O conjunto de mudanças ocorridas desde o final dos anos 1970, mais complexas durante toda a década e 1980 e intensificadas na década de 1990 - para as reformas orientadas para o mercado -, afetou/influiu tanto a organização burocrática do Estado (instituições diversas) como também no plano das instituições econômicas internacionais.

Reformas e novas estratégias para o desenvolvimento

Durante a década de 1980, as reformas propostas em esfera global, principalmente para os países latino-americanos, perpassavam o tema das "estratégias para o desenvolvimento". Com a consolidação e a hegemonia das orientações político-econômicas das reformas liberalizantes, ocorre uma forte pressão para que os países em desenvolvimento se integrem e criem os arranjos institucionais necessários ao livre funcionamento da economia de mercado (Velasco & Cruz, 2004; Sallum Jr., 2001).

Este processo foi marcado por fatores exógenos e endógenos aos países em desenvolvimento e geraram dois grandes movimentos no âmbito do Estado nacional. O primeiro se refere aos chamados ajustes estruturais, ou seja, as reformas cuja centralidade passava pela adequação do Estado às novas contingências globais, a economia de mercado, a integração comercial e, consequentemente, as alterações institucionais necessárias a este processo de ajustamento determinado pelo Banco Mundial (Bird) e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), como meios necessários à nova ordem econômica global (Bird, 1987; 1989; 1991; 1994; 1997).

O segundo diz respeito às alterações no âmbito da organização da administração do Estado, ou seja, o modelo de gestão burocrático-racional marcante e fundamental para o funcionamento e a organização do Estado moderno no século XX precisaria da implantação e consolidação de um modelo de gestão mais voltado para a lógica de mercado (Bresser-Pereira, 1997a; 1997b).

Essas alterações afetaram diretamente o Estado, não somente por uma mera relação quantitativa (de mais ou menos Estado), mas também por fatores qualitativos, pois, como nos mostra Sallum Jr. (2001), "o Estado é a principal instituição de base nacional" (principalmente quando se trata de países em desenvolvimento). As mudanças no âmbito do Estado não são somente alterações institucionais, normativas, mas também rearranjos de estruturas de poder e redefinição de atores políticos e econômicos constituintes e/ou influente no Estado, no poder, ou melhor, nas estruturas de poder5.

Por outro lado, a lógica liberalizante volta a ter um espaço central, marcada por um conjunto de restrições político-econômicas de corte de gastos, de eliminação de subsídios, privatizações e abertura da economia, dentre outros que serão apresentados no decorrer deste artigo.

Porém, tal movimento não ocorreu de forma sincrônica no conjunto dos países em desenvolvimento. Isso nos indica que as reformas engendradas nesses países evidenciaram uma dupla condição, a saber, apresentaram fatores uniformes no que tange às proposições fundamentais e ainda mostraram a dinâmica e a forma com que cada Estado soberano foi conduzindo suas reformas e se diferenciando dos demais no tempo e no espaço6.

É dentro deste quadro liberalizante e de recomendações para mudanças no modelo de desenvolvimento econômico dos países em desenvolvimento que o setor elétrico é envolvido. Mediante tal contexto histórico, verificaremos a seguir como se deu este

embate no Brasil. Em outros termos, como o país agiu mediante tais movimentos globais, tendo em vista as respostas e estratégias adotadas para condução do setor e sua respectiva relação com o desenvolvimento econômico e social do país pelos governos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva.

As reformas do Estado no Brasil deram-se a partir do início da década de 1990, no governo do presidente Fernando Collor, sob influência de órgãos supranacionais - tais como o FMI, o Bird, a Organização Mundial do Comércio (OMC), entre outros. Das ações oriundas de tal reforma, destacam-se aquelas denominadas "privatizações" e "desestatizações". Muitos são os questionamentos e as reflexões sociológicas, políticas e econômicas sobre as mesmas.

O primeiro questionamento refere-se à suficiência das estratégias neoliberais na condução de um novo ciclo de investimentos. Poderiam as mesmas serem eficazes na retomada de um desenvolvimento objetivando a mitigação das graves distorções sociais e distributivas? O Estado brasileiro, durante a década de 1990, deixou enlevar-se pelas premissas neoliberais na tomada de decisões concernentes aos rumos dos setores estratégicos, dentre eles o da produção e distribuição de energia elétrica, alegando, entre outros benefícios, o ajuste fiscal e a melhoria do bem-estar social como decorrência "natural" deste processo.

O ideário neoliberal7 foi proposto, na década de 1980, por expoentes da economia e da política dos Estados Unidos e da Inglaterra, a saber a administração dos governos de Reagan e Thatcher, respectivamente. Foi vendido como a melhor (senão única) saída para os países emergentes retomarem seu desenvolvimento econômico em condições de competitividade produtiva no cenário internacional, gerando, por via de consequência, as benesses sociais tão necessárias.

Mereceu destaque, na veiculação dessas premissas, o "Consenso de Washington", realizado em 1989, o qual reuniu economistas do governo norte-americano e de instituições multilaterais como o FMI. A reforma financeira, o comércio liberalizado, o controle da inflação, o "Estado mínimo" e, principalmente, as privatizações foram algumas das metas então propostas.

Embora os marcos político e simbólico da onda neoliberal concentram-se nos governos Thatcher e Reagan, de onde parte um movimento global, alguns países optaram por um mesmo movimento precoce nesta direção, com destaque para o Chile e a Argentina, ainda durante as respectivas ditaduras militares (1976-1983). Outros, por sua vez, tiveram um movimento mais tardio, como a Índia e, por fim, há os casos de embates internos muito acirrados entre os defensores e os críticos de tais propostas, como o ocorrido na Coreia e em Taiwan durante a década de 1990.

As propostas acima apresentadas redefinem o papel do Estado no que concerne à sua função essencial. Por outro lado, também se veicula a ideia, por meio discursivo, de que a implantação do Estado mínimo conjuntamente com o equilíbrio fiscal e o ajuste das contas públicas em si seriam condição suficiente para engendrar a sustentabilidade e a equidade social tão almejada. Sobre tal discurso, Bermann (2002) - ao analisar o Índice de Gini8 dos anos 1981, 1986, 1990, 1993, 1995, 1998 e 1999 - evidencia que, mesmo após a estabilização da moeda - Plano Real - praticamente não houve alterações significativas no índice, ou seja, as reformas orientadas para o mercado em si não foram capazes de melhorar as condições sociais e diminuir as desigualdades sociais existentes no Brasil.

Muitos investidores internacionais passaram a impor como condição de continuidade de interesse nas transações com os países emergentes, que esses acatassem as diretrizes e as políticas de reformas econômicas enunciadas pelo "Consenso de Washington". A condição-mor era a de que houvesse privatização das empresas inseridas nos chamados setores estratégicos para o desenvolvimento. O que foi em grande medida acatado, incorporado e implantado pelo Estado brasileiro durante a década de 1990, principalmente no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, quando se privatizou o setor de telecomunicações e parte do setor elétrico - os dois setores juntos responderam por praticamente 62% do montante das privatizações brasileira (BNDES, 2004).

As reformas geradas a partir de 1990, iniciadas no governo do presidente Fernando Collor de Melo, sofreram fortes influências das orientações do Bird, com destaque a abertura comercial (1990); Plano Nacional de Desestatização (PND) (1990); renegociação da dívida externa (assinada em 1992); Plano Real (1994); quebra dos monopólios e restrição ao capital estrangeiro (1995) e Lei de Concessão de Serviços Públicos (1995).

O PND, criado em 1990, pela Lei n.º 8.031, durante o governo do presidente Collor, é o documento norteador das privatizações. O processo de reestruturação (privatização) do setor elétrico acirra-se a partir de 1993 com a promulgação da Lei n.º 8.6319. Em 1995, com a promulgação da Lei das Concessões n.º 8.987 e o Decreto n.º 9.074, que regulamentaram o artigo 175 da Constituição10, foram criadas as condições legais para que os geradores e distribuidores de energia elétrica pudessem competir pelo suprimento dos grandes consumidores de energia elétrica.

O setor elétrico foi um dos setores que tiveram de se adequar a essa nova realidade imposta pelo FMI e pelo Bird, sempre pactuado com interesses de frações de classes ou grupos políticos e econômicos que souberam beneficiar-se do processo. As reformas para o setor elétrico foram orientadas em dois níveis: um macroeconômico, voltado para a eliminação do déficit das empresas estatais e vinculado ao equilíbrio das contas do setor público; outro de caráter microeconômico, visando à melhora na eficiência do setor e à criação das condições necessárias à obtenção de financiamento privado para o setor elétrico.

Fruto do PND, foi constituída a Agência Nacional de Energia Elétrica (Annel)11, no ano de 1997. Sua finalidade de regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, cuja direção ainda compete aos atores vinculados à rede política estatal, demonstrou não uma descontinuidade do controle estatal sobre o setor, e sim um novo tipo de envolvimento e comprometimento do Estado. Cabe ainda o questionamento sobre a efetiva atuação da Aneel como agência de Estado ou de governo?

Entre as reflexões sobre a questão dos impactos econômicos provenientes das reformas estatais, destaca-se a de Cano (2000: 250), que afirma:

tanto no que se refere à administração quanto à privatização de suas empresas, o Estado permitiu que houvesse o desmantelamento de seus principais órgãos decisórios de planejamento e a redução efetiva da capacidade de formular políticas de desenvolvimento.

Nosso entendimento, todavia, é o de que não houve um desmantelamento stricto sensu, mas um reordenamento das funções do Estado de forma a reiterar uma política econômica que marca a heteronomia da nação brasileira. Isto é, trata-se de uma situação na qual, por um lado, os rumos nacionais são fortemente influenciados por interesses exógenos e, por outro, os compromissos com a rede de relações político-econômicas tradicionais do Estado brasileiro são honrados. Forma-se um compósito emblemático para o pleno desenvolvimento social e econômico da nação, fato compartilhado com Dowbor (2000b), Santos (1998), Furtado (2001), Maranhão (2001) Pinguelli, Tolmasquim e Pires (1998) e Sauer (2002), entre outros.

Furtado (2001) mostra-nos que o programa brasileiro de privatização - e aqui está incluído o setor elétrico - despontou porque a meta era resolver o balanço de pagamentos e não solucionar a crise (setorial) já anunciada por diversos especialistas. Assim, a finalidade da privatização se apresentava inadequada e/ou parcial desde sua implantação.

Neste sentido, as privatizações não surgem como proposta em si mesmo e sim como proposta político-econômica e institucional dentro de uma ordem maior de fatores que adiantam uma nova forma de organização, produção e reprodução do capitalismo sob a égide da globalização e do capitalismo financeiro, ou seja, alterações profundas e estruturais no sistema capitalista internacional.

Por outro lado, há a volta e, rapidamente, a hegemonia das orientações econômicas voltadas para o livre jogo do mercado, redefinindo com isso dois grandes processos, a saber:

  1. inflexão liberal de uma fase do capitalismo centrado numa estrutura nacional desenvolvimentista para estratégias de liberalização econômica;

  2. redefinição do papel do Estado na economia e em sua própria forma de organização e funcionamento administrativo (burocrático e político-institucional).

Ainda há uma valoração política - mas também econômica e ideológica - das orientações de cunho neoliberal para se pensar e agir sobre os Estados, sobre os procedimentos e as novas regras de organização econômica e política em esfera global, principalmente para os países em desenvolvimento (com ênfase para os latino-americanos).

Por fim, tais movimentos e processos são incorporados e aplicados nos espaços locais (nacionais) segundo a articulação e a constituição de hegemonias das forças em conflitos e/ou disputas nos respectivos países. Ou seja, ocorre um pacto entre as elites econômicas e políticas locais para a implantação de determinadas orientações por meio de trajetórias definidas de antemão.

Isso fez com que as reformas e as mudanças oriundas destes processos fossem marcadamente diferenciadas no tempo e no espaço de país para país, embora praticamente todos - notadamente os latino-americanos - apresentassem movimentos numa mesma direção.

É a partir deste conjunto de fatores e processos mais gerais que as privatizações surgem como fator central para o êxito de tais reformas.

A privatização é dada como processo inevitável à adequação dos Estados nacionais à nova ordem econômica internacional, cujo padrão de desenvolvimento econômico necessariamente passaria pela lógica de mercado, pela redefinição das funções do Estado e, consequentemente, pela realização de um amplo processo de privatização de empresas públicas, principalmente as dos setores infraestruturais, tão necessárias à lógica de reprodução das economias capitalistas.

Neste sentido, as privatizações entram na cena política e institucional como um importante instrumento por meio das quais os governantes se adequariam às novas contingências do capitalismo globalizado, porém não sem pactuá-las com as elites locais/nacionais.

A promessa de tal adequação e da esperada e desejada estabilidade econômica e financeira dos países, do controle e equilíbrio da dívida externa, do equilíbrio fiscal, da maior eficiência dos serviços públicos e da entrada em um novo ciclo de desenvolvimento econômico era a principal meta das agências multilaterais. Agora não mais centrada no Estado empresário, no nacional desenvolvimentismo, mas nas reformas ditadas pelo mercado - na liberalização econômica e nas privatizações (Sallum Jr., 2001).

As desestatizações, como princípio presente nas reformas, são determinadas por um conjunto de fatores impostos aos governos, isso porque a privatização é um processo histórico e complexo que envolve múltiplos atores, a saber: os governos (federal e estadual, no caso dos países federalistas); o setor privado (nacional e internacional); a organização e a representação sindical dos trabalhadores vinculados aos setores focais da privatização, assim como os setores da sociedade civil vinculados ao consumo dos respectivos serviços prestados.

Por outro lado, há ainda um conjunto de conflitos específicos a determinadas localidades, contendas de ordem técnica, ambiental, econômica ou social. O processo de privatização traz consigo um conjunto de fatores, políticas e metas a serem cumpridos para se alcançar os objetivos traçados, fato que acabou por evidenciar muitos conflitos na América Latina - e no Brasil em particular - com as alienações nos setores de telecomunicações e energia elétrica.

A discussão e a reflexão sobre a privatização deveriam passar por debates sobre o desenvolvimento desde uma perspectiva estratégica que levasse em consideração um conjunto de problemas preliminares ao tópico do desenvolvimento do setor privado com respeito às políticas necessárias para se angariar melhores resultados e menores impactos negativos decorrentes do próprio processo de privatização.

Por outro lado, dever-se-ia garantir a criação de novos procedimentos e mecanismos quando da implantação da política de privatização, tendo como fator fundamental a ampliação das capacidades administrativas do Estado.

A definição precisa sobre o caminho e o modelo a se seguir em caso de privatização associada às dimensões técnicas específicas do setor a ser privatizado é fundamental para que não haja conflitos nas mudanças e transferências das funções do Estado ao capital privado.

A redefinição de um setor das "mãos" do Estado para o capital privado traz consigo a necessidade de criação de uma nova estrutura comercial adequada à nova realidade de mercado, além da criação de novos arranjos institucionais e de tratamento aos possíveis impactos sociais decorrentes do processo.

A privatização não é somente um processo de redefinição do tipo de estratégia para o desenvolvimento econômico, mas também um processo de alteração de atores, funções e a criação de novos desenhos institucionais e técnicos, ou seja, muitas mudanças, mas também novos e velhos conflitos.

Rondinelli e Lacono (2001) e o Banco Mundial (1987; 1989; 1991; 1994; 1999) estabelecem que as privatizações como orientação político-econômica é a melhor saída para engendrar o desenvolvimento das economias dos países em desenvolvimento (emergentes), tal como muitos países do antigo bloco socialista já vinham realizando desde o início da década de 1990.

Todavia, as privatizações não deveriam constituir uma meta em si, e sim participarem de um processo metódico e racionalizado composto de diversos fatores e orientações a serem seguidas.

Primeiramente, as reformas políticas e econômicas para a privatização deveriam ser seguidas pelo estabelecimento de um ambiente de segurança política e econômica para que o capital privado investisse sem riscos elevados e incertezas. Seria, portanto, necessário criar um ambiente favorável à economia de mercado.

Seria portanto impreterível realizar um conjunto de políticas de ajustes estruturais a fim de se criar os mecanismos fundamentais e necessários para a distribuição dos recursos econômicos no mercado, para o estabelecimento dos preços pelo livre jogo de mercado, além da liberalização financeira.

Em segundo lugar, seria relevante estabelecer uma política de estabilização econômica para a redução do déficit da balança de pagamentos; a renegociação da dívida; o controle da circulação monetária e a flexibilização das leis trabalhistas, para prevenir futuras altas inflacionárias.

Em terceiro lugar, gerar políticas comerciais e de investimentos que valorizassem a promoção das exportações e os investimentos estrangeiros diretos. Para isso, seria importante realizar o ajuste nas taxas de câmbio e a redução das restrições aos investimentos estrangeiros no país.

E, por fim, a realização de reformas políticas, importante passo neste processo de adequação do governo a essa nova configuração do Estado. Com isso cria-se uma estrutura descentralizada da administração pública e, ao mesmo tempo, desregulamenta-se a indústria e os serviços (principalmente de telecomunicação e de energia elétrica) para permitir que as empresas privadas atuem sem os fortes constrangimentos do Estado e/ou a forte intervenção do governo.

As privatizações, se realizadas segundo o atendimento das proposições citadas acima, seriam o único caminho para o retorno ao desenvolvimento. Neste "olhar" do Banco Mundial, as privatizações seriam a melhor estratégia para o desenvolvimento, tanto nos países do Leste Europeu (antigos países socialistas) como nos países asiáticos e latino-americanos.

O discurso e as proposições dos grupos/atores (países, agências multilaterais e o capital privado internacional) hegemônicos estão orientados no sentido de reforçar a necessidade de eleger as políticas de privatizações como principal estratégia para o desenvolvimento dos países em desenvolvimento num mundo capitalista transnacional e cada vez mais globalizado e integrado.

A questão que se coloca é menos sobre a possibilidade histórica ou não de os países se integrarem numa economia cada vez mais globalizada/transnacional, e mais sobre como se realizará tal integração.

Ao transferir a questão para a forma como se realizará a integração, aflora novamente o debate sobre o tipo de estratégia nacional para o desenvolvimento econômico e social dos países em desenvolvimento12. Em outros termos, ainda seria possível pensar uma relativa autonomia institucional, política e econômica no plano nacional para fundamentar diferentes formas de inserção das economias e das sociedades domésticas (local/nacional) neste novo sistema mundial (Sallum Jr., 2001).

As questões referentes aos novos ordenamentos da ordem mundial do final do século XX e início do século XXI reforçam as reflexões sobre quais tipos de inserção das sociedades nacionais neste sistema mundial são historicamente viáveis e, por outro lado, implica compreender as similitudes e especificidades de cada país soberano frente aos demais no plano internacional, como também as particularidades regionais/locais dos países em desenvolvimento.

Por outro lado, as estratégias de desenvolvimento e as diversas formas de inserção global das sociedades capitalistas nacionais remetem-nos à compreensão de um processo oriundo de um conjunto significativo de políticas estatais em relação às atividades econômicas, em suma, como o Estado e o governo atuam e regulam as atividades econômicas.

Com isso não há como desvincular os processos econômicos da dimensão política no Estado e na sociedade civil. É justamente a partir das disputas, dos conflitos e das construções de consenso entre os diferentes atores políticos (classes, grupos de pressão, lobbies, entre outros) que a política econômica vai sendo delineada.

Ao corroborar esse argumento, Sallum Jr. (2001) afirma que mesmo quando um governo não apresenta uma proposta precisa, uma estratégia clara de desenvolvimento econômico, ainda assim exibe uma política resultante das pressões dos diversos atores sociais - políticos e empresariais (grupos empresariais e movimentos sociais, por exemplo).

Mesmo quando um governo fica refém das forças políticas atuantes na sociedade e no Estado, ainda assim é possível afirmar que os Estados estão produzindo estratégias. Neste caso em particular, trata-se do resultado imediato das relações de poder existentes entre as forças políticas atuantes na sociedade. As forças sociais atuando como forças políticas podem ajudar/influenciar na construção de uma determinada estratégia de desenvolvimento, independentemente de terem poder de Estado ou poder no Estado13 (Sallum Jr., 2001; Fernandes, 1959).

Considerações finais

O debate acerca do desenvolvimento no Brasil, a partir da década de 1950, será caracterizado por diferentes abordagens teóricas e metodológicas sobre o problema do desenvolvimento econômico e social do país, assim como também sobre o problema do subdesenvolvimento e da dependência.

Desde a década de 1950, com forte influência cepalina no debate brasileiro, o tema das escolhas e estratégias para o desenvolvimento nacional estiveram em pauta. Em parte, tal debate caracterizava em confrontos entre nacionalistas e defensores da abertura ao capital estrangeiro (crescer para dentro ou crescer para fora), e ainda entre estatistas e privatistas, além de outros temas centrais às discussões da época. Passados 50 anos, as questões sobre o tipo de estratégia para o desenvolvimento continuam na agenda de discussões e, uma vez mais, arrolam as mais diferentes perspectivas teórico-metodológicas e prático-políticas.

Neste sentido, o debate sobre o desenvolvimento - ou sobre quais estratégias serão adotadas para atingir o tão almejado desenvolvimento - passa necessariamente pela questão das estratégias econômicas, tendo em vista os fatores endógenos e os exógenos (em termos de atores, classes e instituições). Assim como também pelas possibilidades e pelos limites de integração do país num mundo globalizado.

Muitos autores, ainda que por diferentes fundamentações, estabeleceram o debate pelo qual o desenvolvimento se vinculava à transição de um modelo primário-exportador para um modelo urbano-industrial. Essa transição - ou mudança de estratégia - representava simultaneamente uma nova configuração econômica, social, política e cultural, uma vez que influiria diretamente tanto sobre a forma de organização e reprodução do capital no tempo e no espaço, como também nas formas e nos estilos de vida, enfim, na reprodução social dos indivíduos, dos grupos ou classes sociais de um determinado país.

Muitas também foram as perspectivas de análise que problematizaram a transição do modelo primário-exportador para o urbano-industrial, enfatizando tanto as dimensões políticas como as econômicas do desenvolvimento. Ou seja, o tipo de relação a ser estabelecido entre Estado e sociedade no Brasil, assim como o tipo de condução da política econômica (voltada para dentro ou para fora - segundo a argumentação cepalina) são expressões das estratégias adotadas para o desenvolvimento econômico (e social) brasileiro.

Outras abordagens voltaram-se para as variações entre crescimento econômico numa relação assimétrica de poder e de reprodução do capital, como aquela revelada pelos integrantes da Cepal na clássica nomenclatura centro - periferia; ou do crescimento em condições de dependência das demandas externas pelos produtos nacionais; ou ainda, o crescimento como condição da abertura ao capital estrangeiro, ou mesmo de fortalecimento do capital nacional.

Enfim, são muitas as abordagens a - ao tratarem das estratégias para o desenvolvimento dos países subdesenvolvidos (ou emergentes ou em desenvolvimento) - evidenciarem que, por diferentes construções teórico-metodológicas, pensar o desenvolvimento econômico e social de um país implica compreender quais estratégias, atores, grupos e classes participarão desse processo. E, mediante quais embates, conflitos e consensos as estratégias para o desenvolvimento se configuram como hegemônicas em um determinado período histórico/temporal.

Por outro lado, fica evidente que as reformas orientadas para o mercado e as privatizações dos setores estratégicos e de serviços públicos ocorridas no final do século XX, principalmente nos países latino-americanos, foram o resultado das fortes pressões externas aos Estados nacionais soberanos, pactuadas internamente por suas elites e demais atores políticos que direta ou indiretamente acabaram por influir nos tipos de escolhas e rumos escolhidos por seus respectivos países para um tipo específico de estratégia de desenvolvimento.

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* Este artigo contou com apoio financeiro do CNPq e da Faperj.

1. Utilizamos aqui a edição de 1994.

2. Ainda que aqui estejamos adotando um recorte epistemológico de aproximação do campo da sociologia (ciências sociais) com o do desenvolvimento a partir do corte histórico do processo de industrialização caracterizado com maior força a partir da década de 1940, ou seja, estamos vinculando a forma de tratamento de um problema a partir da crescente institucionalização das ciências sociais brasileiras e das transformações materiais (econômicas), políticas, sociais e culturais reinantes num determinado momento histórico. No entanto, entendemos que há uma vasta literatura no campo do pensamento sociopolítico brasileiro que, mesmo antes da década de 1940, já levantava um conjunto de problemas e de análises que são precursores deste debate, tais como os problemas da transição brasileira para a democracia e a modernização do país, a questão sobre a vocação agrária versus a vocação industrial, os estudos voltados sobre a formação brasileira (enfocando seja a economia, a cultura ou o Estado) muito característico no ensaísmo do país entre o final do século XIX e a década de 1940, do qual fizeram parte Oliveira Viana, Gilberto Freyre, Sérgio Buarque de Holanda, Caio Prado Júnior, para citar apenas alguns dos mais destacados.

3. Além da atualização de sua interpretação do Brasil até os anos 1990 no referido capítulo, Bresser-Pereira, dedica um esforço enorme a partir dos anos 2000 em analisar, problematizar e até propor novas teorias sobre o problema do desenvolvimento brasileiro, seja em análises voltadas para os aspectos endógenos, seja em temáticas voltadas para as relações exógenas (globalização, por exemplo). Citamos alguns textos a fim de ilustrar esse esforço: "Desenvolvimentistas, liberais e sua preferência pelo consumo imediato", publicado na revista Crítica e Sociedade, v. 4, n. 2, 2014; o livro A construção política do Brasil: sociedade, economia e Estado desde a Independência, publicado pela Editora 34 em 2014; além de outros artigos, capítulos de livros, livros e textos para discussões publicados no website dedicado à temática, principalmente entre os anos 2000 e 2015.

4. Dani Rodrik, ainda apoiado em sua perspectiva institucionalista, publica muitos papers, a partir de 2002, voltados para o entendimento das crises econômicas pelas quais o mundo capitalista passa e os desafios postos aos governos para o seu enfrentamento. Citamos aqui Rodrik em diversas publicações (2005; 2007; 2011a; 2011b; 2014), todas obras referenciadas ao final do artigo. Neste processo, há destaques na análise do autor para os problemas e as questões provenientes do processo de globalização, assim como os desafios contemporâneos para a continuidade da industrialização, sendo que em ambos, a relação com os Estados e os governos é fundamental, porém, não na forma protecionista do passado, ou em sua simples retirada, conforme proposta neoliberal, ou seja, há o constructo de novo protagonismos para os governos e os Estados Nacionais, mesmo num processo de globalização.

5. Ver Poulantzas (1977; 1980) sobre a formação de blocos no poder; e Velasco e Cruz (2004) sobre os novos argumentos acerca das reformas orientadas para o mercado.

6. Cabe reforçar aqui que a forma como os diferentes atores sociais, políticos e econômicos se organizam, se confrontam e costuram consensos apresenta particularidades históricas inerentes ao espaço de disputas locais (regionais ou nacionais).

7. As principais orientações político-econômicas e ideológicas do neoliberalismo consiste na proposição do "Estado mínimo", ou seja, o Estado deve deixar de ser o investidor para ser o regulador e o fiscalizador do "livre mercado". A estabilização da moeda e a contenção da inflação, a abertura comercial, a flexibilização do mundo do trabalho e a privatização também ocupam uma centralidade no neoliberalismo.

8. O Índice de Gini varia de 0 (igualdade máxima) a 1 (desigualdade máxima).

9. Esta lei eliminou o regime tarifário pelo custo de serviço, abrindo espaço para o processo de criação do produtor independente de energia (PIE) e o estabelecimento de regras para a fixação de níveis tarifários, além de estabelecer a obrigatoriedade de contratos de suprimento de energia (contendo quantidades e preços) (Ferreira, 2000).

10. O artigo 175 incumbiu "ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. - Parágrafo único. A lei disporá sobre: o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; os direitos dos usuários; política tarifária; a obrigação de manter serviço adequado".

11. A Aneel foi aprovada pelo Decreto n.o 2.335, de 6 de outubro de 1997.

12. Para melhor tratamento dos aspectos políticos frente à crise econômica do final do século XX, ver Sebastião Carlos Velasco e Cruz (2000), revista Lua Nova, n. 49.

13. Florestan Fernandes (1959), em palestra proferida na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), estabelece um conceito para explicar o porquê de determinadas transformações sociais e econômicas ocorrerem em algumas circunstâncias e não em outras. Para tanto apresentou a necessidade de passagem do valor social para a força social - entendendose valor social como a condição em que há alguma coisa presente, constituída parcialmente na sociedade e que, no entanto, não se desenvolve por não ser socialmente viável e por não possuir condições histórico-sociais para que ocorra. Com a criação dessas condições, juntamente com a viabilidade social, é que esse valor social transforma-se em força social e tem êxito de implantação.

Received: August 22, 2013; Accepted: April 21, 2015

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