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Sociedade e Estado

Print version ISSN 0102-6992

Soc. estado. vol.30 no.3 Brasília Sept./Dec. 2015

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-69922015.00030004 

Artigos

Segurança privada e direitos civis na cidade de São Paulo*

Cleber da Silva Lopes** 

** Doutor em ciência política pela Universidade de São Paulo (USP). Professor adjunto do Departamento e do Mestrado em ciências sociais da Universidade Estadual de Londrina Brasil (UEL). <clopes@uel.br>.

Resumo

O artigo investiga as violações de direitos civis cometidas por seguranças regulares, semirregulares e irregulares que executam policiamento privado na cidade de São Paulo. Esses agentes têm violado direitos e liberdades individuais no exercício de suas atividades profissionais? Quais são as principais violações e onde elas mais ocorrem? Diferentes tipos de agentes cometem distintas violações de direitos civis? Essas violações se assemelham às que ocorrem nas atividades de policiamento público? O trabalho procura responder a essas questões a partir de uma análise exploratória das ocorrências policiais envolvendo seguranças particulares da cidade de São Paulo entre janeiro de 2009 e setembro de 2010. Os dados indicam que os profissionais de segurança privada não raramente violam a integridade física, a liberdade e a honra dos cidadãos, especialmente dos que frequentam espaços de entretenimento, comércio e terminais de transporte público. Enquanto seguranças regulares cometem mais violações nos terminais de transporte coletivo, seguranças semirregulares e irregulares se excedem mais em casas noturnas, bares, restaurantes e estabelecimentos comerciais. Os dados também sugerem que o padrão de abusos presente nas atividades de policiamento privado é distinto daquele encontrado nas atividades de policiamento público. Enquanto policiais parecem usar e abusar com maior frequência dos poderes legais que lhes conferem o direito de usar força letal para a manutenção da ordem pública, profissionais de segurança privada usam e abusam com mais frequência de ferramentas físicas e corporais não letais em nome da manutenção da ordem no interior de espaços policiados por instituições privadas.

Palavras-chave: cidade de São Paulo; agentes de segurança privada; policiamento; crimes; direitos civis

Abstract

This article investigates civil rights violations by regular, semi-regular and irregular private security officers working in the city of São Paulo. Have these agents violated individual rights and liberties in performing their duties? What are the main violations and where do they occur more often? Are these violations comparable with those perpetrated in the course of public policing activities? This paper seeks to answer these questions by drawing on an exploratory analysis of crimes committed by private security officers in the city of São Paulo between January 2009 and September 2010. The findings show that private security officers often violate the physical integrity, freedom and honour of citizens, more saliently in retail/leisure facilities and public transportation terminals. Whereas regular private security officers commit more violations in mass transit terminals, semi-regular and irregular security officers commit more excesses in night clubs, bars, restaurants and retail outlets. The findings also suggest two different patterns of abusive conduct in comparing private policing activities and public policing activities. While police officers seem to use and abuse more often the legal powers granting them the right to use lethal force for maintaining public order, private security officers more often use and abuse non-lethal physical and bodily tools in the name of order maintenance inside privately policed spaces.

Keywords: São Paulo city; private security officers; policing; crimes; civil rights

Introdução

Este artigo investiga as violações de direitos civis cometidas por seguranças particulares no maior e mais importante mercado local de segurança privada do Brasil: a cidade de São Paulo. Desde o final da década de 1970, estudiosos brasileiros do campo da justiça criminal têm dado relevo aos poderes e abusos presentes nas atividades de policiamento público (Pinheiro, 1979; Chevigny, 1995; Cano, 1997; Cardia, 1997; Neto, 1999; Caldeira, 2003; Machado & Noronha, 2002; Ramos & Musumeci, 2004; Lemgruber, Musumeci & Cano, 2003; dentre outros), mas pouco foi dito acerca dos poderes e abusos relacionados às atividades de policiamento privado. Exceção são os trabalhos de Paixão (1991), Musumeci (1998), Caldeira (2003) e Huggins (2010), que chamaram a atenção para os riscos que as atividades de policiamento privado podem representar para os direitos civis dos brasileiros. Apesar dos alertas emitidos por esses autores, ao que consta, nenhuma análise empírica foi conduzida sobre o tema.

O impacto das atividades de policiamento privado sobre os direitos civis da população também recebeu pouca atenção da literatura internacional de língua inglesa. Alguns trabalhos dessa literatura abordaram os poderes e o potencial de ameaça aos direitos civis relacionados às atividades de policiamento privado (Kakalik & Wildhorn, 1971; Stenning & Shearing, 1979; Stenning, 2000; Sarre, 2008), mas investigações empíricas sobre como esses poderes são efetivamente mobilizados (Button, 2007; Button & Park, 2009) e de como afetam direitos e liberdades fundamentais ainda são escassas.

Este artigo visa contribuir para o preenchimento dessas lacunas. Agentes de segurança privada violam direitos e liberdades individuais no exercício de suas atividades profissionais? Quais são as principais violações e onde elas mais ocorrem? Seguranças regulares, semirregulares e irregulares cometem distintas violações de direitos civis? Essas violações se assemelham às que ocorrem nas atividades de policiamento público? O trabalho procura responder a essas questões a partir de uma análise exploratória dos registros policiais envolvendo profissionais de segurança privada da cidade de São Paulo, entre janeiro de 2009 e setembro de 2010.

O artigo está organizado em três partes: a primeira discute, a partir da literatura existente, os poderes disponíveis aos profissionais de segurança privada, as ameaças representadas por tais poderes e o que sabemos sobre o modo como são utilizados; a segunda seção descreve brevemente o policiamento privado existente na cidade de São Paulo; e a terceira expõe as questões metodológicas relativas ao estudo dos registros criminais envolvendo agentes de segurança privada e analisa esses registros à luz das perguntas que guiaram o estudo. Por fim, a conclusão sumariza os achados mais importantes do trabalho e chama a atenção para a necessidade de mais estudos empíricos sobre as consequências do policiamento privado para os direitos civis.

Poderes e ameaças aos direitos civis nas atividades de policiamento privado

Tanto na literatura brasileira de ciências sociais como na literatura internacional de língua inglesa há uma extensa produção acadêmica tratando dos poderes e das violações de direitos civis presentes nas atividades de policiamento público, mas pouco foi dito acerca dos poderes e abusos relacionados às atividades de policiamento privado. Essa situação parece decorrer em parte de uma compreensão equivocada dos poderes envolvidos no policiamento executado por agentes de segurança privada, frequentemente subestimados em comparações com os poderes usualmente mobilizados no trabalho de policiamento público.

Quando comparado aos policiais, profissionais de segurança privada dificilmente parecem ameaçadores e dotados de poderes capazes de interferir em direitos e liberdades individuais. Ao contrastarem as atividades de policiamento público com as de policiamento privado, autores como Kakalik e Wildhorn (1971) sustentam que os poderes investidos aos agentes de segurança privada são semelhantes aos dos cidadãos comuns, tendo em vista que os primeiros não dispõem dos mesmos poderes legais disponibilizados à polícia. Embora essa afirmação seja correta, Stenning (2000) considera que analisar os poderes dos profissionais de segurança privada apenas sob esse prisma é um equívoco. Para uma visão mais abrangente dos poderes disponíveis aos profissionais que executam policiamento, sejam eles agentes públicos ou privados, Stenning (2000) e Mopasa e Stening (2001) sugeriram a interessante imagem de uma caixa de ferramentas à qual os agentes de policiamento recorreriam no exercício de suas atividades profissionais. Nessa caixa haveria ferramentas de quatro tipos:

  1. i. ferramentas legais - normas jurídicas que conferem aos agentes que executam policiamento a autoridade e a legalidade necessárias à imposição das normas de conduta instituídas;

  2. ii. ferramentas físicas e tecnológicas - armas de fogo, armas não letais, algemas, computadores, câmeras, carros, sirenes etc.;

  3. iii. ferramentas pessoais - constituição dos corpos e habilidades físicas, verbais e qualquer carisma pessoal úteis para a resolução de conflitos; e

  4. iv. ferramentas simbólicas - o status dos agentes e organizações de policiamento, o poder simbólico dos uniformes e o respeito do público à profissão e organização que provê a segurança.

Segundo os autores, tanto os policiais como os agentes de segurança privada dispõem de ferramentas legais, físico-tecnológicas, pessoais e simbólicas. Mas essas ferramentas não são as mesmas para os policiais e para os profissionais de segurança privada, muito menos seriam utilizadas do mesmo modo e com a mesma ênfase. No caso das ferramentas legais, os agentes de segurança privada disporiam de recursos muito mais limitados do que os policiais. Enquanto depositária da reivindicação permanente do Estado em monopolizar o uso da violência legítima, a polícia está autorizada por estatutos específicos a exercer, em circunstâncias específicas, poderes intrusivos e coercitivos excepcionais (uso de força letal) que normalmente não estão disponíveis - ou ao menos não do mesmo modo - para os cidadãos comuns e profissionais de segurança privada.

Embora profissionais de segurança privada não deterem os mesmos poderes coercitivos disponíveis aos policiais, eles contam com ferramentas físico-tecnológicas, pessoais, simbólicas e legais que lhes proporcionam poderes impositivos que, sob alguns aspectos, podem ser potencialmente mais ameaçadores de direitos civis do que os poderes dos policiais. Esses poderes são possíveis em razão da existência de normas públicas que regulam as atividades de policiamento privado e, principalmente, da existência de leis de propriedade, contratuais e trabalhistas que atribuem a proprietários e empregadores o direito de proteger os seus bens e controlar os seus empregados.

No Brasil, e em diversas partes do mundo, profissionais de segurança privada têm, como qualquer cidadão, autoridade para efetuar prisões em flagrante delito ou agir em legítima defesa própria ou de outrem. Mas seus poderes efetivos são maiores do que o dos cidadãos comuns. A Lei Federal n.o 7.102/83 e a Portaria n.o 387/06-DG-DPF - normas que regulam a segurança privada no Brasil - garantem aos vigilantes direitos que não estão disponíveis à maioria da população, como, por exemplo, prisão especial por ato decorrente do exercício da profissão e porte de armas letais e não letais quando em serviço. As normas públicas também concedem aos profissionais de segurança privada prerrogativas especiais associadas ao exercício da profissão, caso das capacidades técnicas e intelectuais que são obrigados a adquirir em treinamentos, dos uniformes especiais, dos coletes a prova de balas, de algemas, rádios de comunicação, equipamentos de vigilância e outros que, em conjunto, lhes proporcionam as ferramentas normalmente utilizadas no trabalho de policiamento e a visibilidade que os tornam claramente identificados no meio social.

Além desses direitos e dessas prerrogativas, a segurança privada detém ainda poderes legais que derivam, em grande parte, das leis de propriedade, contratuais e trabalhistas (Stenning & Shearing, 1979; Stenning, 2000; Sarre, 2003; 2008). Essas leis facultam aos empregadores o direito de exercer controle sobre os seus empregados e aos proprietários o direito de regular o acesso e o uso de suas propriedades, direitos esses que são delegados aos profissionais de segurança privada. Em alguns casos, os proprietários têm não apenas o direito, mas também o dever de policiar os espaços sob sua responsabilidade. As leis estaduais e municipais existentes no Brasil proibindo o fumo no interior de locais fechados, por exemplo, atribuem aos proprietários o dever de assegurar o enforcement dessas normas, tarefa normalmente desempenhada por agentes de segurança privada. É com base em normas dessa natureza que a segurança privada pode realizar interferências nos direitos civis dos cidadãos (Shearing & Stenning, 1983). Ao atuar a mando de empregadores ou proprietários, agentes de segurança privada podem exigir que pessoas se identifiquem ou se submetam a revistas fortuitas como condição de acesso a locais de moradia, trabalho, compras e lazer. Cabe às pessoas o direito de negar a identificação e/ou revista, mas a negativa pode implicar em ter a entrada no estabelecimento obstruída. Profissionais de segurança privada em estabelecimentos fechados também têm o poder para expulsar pessoas dos locais policiados, utilizando-se da ameaça ou uso da força física, em caso de violação das regras estabelecidas no interior da propriedade. Podem ainda aprisioná-las e encaminhá-las à Justiça Criminal, caso a violação tenha desafiado as regras públicas instituídas e configurado crime. Em última instância, agentes de segurança privada podem utilizar força letal para proteger a integridade daqueles que os empregam (Paixão, 1991).

Esses poderes não estão disponíveis do mesmo modo para a polícia, pelo menos nas sociedades democráticas. Ao agir fundamentada sob e orientada para o sistema de Justiça Criminal, o trabalho da polícia nos países democráticos está limitado pelas regras do devido processo legal, que prevê procedimentos formalizados que visam proteger a integridade e a privacidade dos indivíduos. Já a segurança privada não age baseada no sistema de Justiça Criminal formal, mas segundo o que foi estabelecido privadamente por contrato. Ao agir desse modo, ela não está submetida às mesmas regras que orientam o trabalho da polícia. Para a segurança privada, o mais importante não é obedecer ao devido processo legal para que pessoas sejam presas e processadas sem a violação de direitos fundamentais, mas sim prevenir e neutralizar ameaças reais e potenciais aos interesses dos empregadores, daí o uso desinibido que pode fazer do controle de acessos e banimentos dos espaços policiados (Paixão, 1991; Shearing & Stenning, 1983). Essa capacidade de negar os bens e serviços desejados em caso de não acatamento das normas estabelecidas é uma das principais características do policiamento privado e a ela está associada uma outra que afeta a vida dos cidadãos: a capacidade de imprimir lógicas excludentes aos espaços policiados (Caldeira, 2003; Hermer & Mosher, 2002; Shearing & Wood, 2003).

Mas a existência de ferramentas legais, físico-tecnológicas, pessoais e simbólicas nada diz a respeito dos usos e abusos que os profissionais de segurança privada fazem dessas ferramentas. Essa é uma questão empírica que até o momento não recebeu atenção da bibliografia brasileira sobre segurança privada e foi objeto de poucos estudos na bibliografia internacional, cujos poucos trabalhos existentes focaram mais no uso do que nos abusos dos poderes disponíveis aos agentes que executam policiamento privado.

Com base na realidade dos Estados Unidos, Stenning (2000) tem argumentado que as ferramentas legais e fisicamente coercitivas, amplamente usadas no policiamento público, tendem a ser pouco utilizadas no trabalho de policiamento privado. Segundo o autor, os profissionais de segurança privada normalmente realizam um tipo de policiamento baseado sobretudo no consentimento, ao invés da ameaça ou do uso da força física. Essa inclinação para um policiamento de tipo consensual estaria relacionada a vários fatores. Em primeiro lugar, organizações de policiamento privado estão mais focadas em prevenção, restituição e compensação do dolo criminoso do que em repressão, vingança e reafirmação do consenso moral, que estão no centro do trabalho da polícia. Para que agentes de policiamento privado desempenhem essas tarefas, poderes legais e coercitivos nem sempre são necessários. Em segundo lugar, Stenning sustenta que as organizações de policiamento privado normalmente desencorajam seus agentes a utilizarem poderes formais e ferramentas fisicamente coercitivas no trabalho, porque elas estão interessadas em minimizar conflitos e em realizar um policiamento por consentimento, considerado mais fácil, menos estressante, caro e perigoso do que o policiamento pela força. Organizações de policiamento privado também seriam menos confiantes no uso de poderes legais e coercitivos porque teriam autoridade e capacidade para utilizar ferramentas tecnológicas como alarmes, sensores, câmeras de vigilância e outros equipamentos sofisticados que permitem um controle social mais eficiente, barato e menos coercitivo. Por fim, Stenning argumenta que as organizações de policiamento privado e seus contratantes são muito influenciados por processos legais movidos contra eles. Como os tribunais seriam pouco relutantes em condenar agentes de segurança privada e seus contratantes por erros ou abusos, muitos patrocinadores e provedores de policiamento privado têm preferido substituir ferramentas abertamente coercitivas por recursos tecnológicos.

A hipótese de Stenning de que os profissionais de segurança privada tendem a priorizar um policiamento tecnológico e consensual está em grande parte relacionada às próprias características do policiamento privado. Sendo assim, era de se esperar que esse tipo de policiamento estivesse presente em vários contextos nacionais. Mas as evidências a esse respeito são limitadas e equívocas. Pesquisa realizada por Button e Park (2009) com agentes de segurança privada que atuavam numa loja de departamentos, num complexo industrial e num complexo de apartamentos da Coreia do Sul, encontrou resultados que corroboram a hipótese de Stenning. De um modo geral, a grande maioria dos agentes entrevistados relatou que nunca ou raramente efetuava prisões (70%), revistas (71%) ou usava força física (82%), fato que estava diretamente relacionado ao baixo grau de conhecimento e confiança que os agentes exibiam sobre suas ferramentas de trabalho. Os autores sugeriram que essa realidade poderia estar relacionada a três fatores: ao treinamento inadequado recebido pelos profissionais de segurança privada, ao fato de os empregadores desestimularem o uso de ferramentas legais e físico-coercitivas e ao temor de litígios e reclamações que poderiam provocar a demissão dos profissionais de segurança privada.

Se os achados de Button e Park (2009) apoiam a ideia de que os profissionais de segurança privada praticam um policiamento por consentimento, o mesmo não pode ser dito em relação aos resultados encontrados por Button (2007) no Reino Unido. Ao entrevistar 49 agentes de segurança privada ocupados num complexo de lazer/compras e numa indústria de armas, descobriu que usavam estratégias variadas para assegurar o consentimento, agindo de modo semelhante aos policiais (ver Dixon, 1997). Mas nas situações em que essas estratégias falhavam, recorriam a ferramentas abertamente coercitivas. Isso foi bastante evidente no espaço de lazer/compras pesquisado, que tinha em seu interior bares e casas noturnas onde brigas e confusões eram frequentes nos finais de semana, exigindo dos agentes de segurança a mobilização de ferramentas legais e físico-coercitivas. Enquanto as detenções e o uso da força eram raros na indústria de armas, no centro de lazer/compras aproximadamente 1/3 dos agentes relataram efetuar prisões regularmente e pouco mais da metade disse usar força física com frequência. Button também descobriu que essas ferramentas não eram mobilizadas com base no conhecimento dos poderes legais conferidos aos agentes e sim a partir de avaliações de senso comum.

Os trabalhos acima relatados indicam variações significativas em relação ao uso das ferramentas disponíveis para que os agentes de segurança privada exerçam o trabalho de policiamento. Os estudos não trataram dos possíveis abusos decorrentes do uso de tais ferramentas, mas presume-se que também haja variações consideráveis em relação a esse fenômeno. Isso aponta para a necessidade de mais estudos sobre esse tópico, de modo a abranger os diferentes espaços onde os profissionais de segurança privada atuam, bem como diferentes contextos nacionais. Na sequência, analiso essas questões tendo como lócus de análise as atividades de policiamento privado existentes na cidade de São Paulo e como fonte os registros policiais nos quais agentes de segurança privada figuram como perpetradores de crimes cometidos no exercício da atividade profissional. Mas antes de passar à análise desses dados, convém apresentar brevemente o policiamento privado existente cidade de São Paulo, que concentra o maior e mais importante mercado local de segurança privada do Brasil.

As atividades de policiamento privado na cidade de São Paulo

Os agentes que executam atividades de policiamento privado na cidade de São Paulo, e no Brasil como um todo, podem ser divididos em dois grandes universos. De um lado, estão as empresas e os profissionais de segurança privada que atuam com a autorização expressa do Estado. Do outro, um universo heterogêneo composto por uma variedade de serviços protetores executados por agentes não estatais que atuam à revelia da lei ou sem que haja qualquer tipo de autorização do Estado.

O universo autorizado inclui tanto as empresas de capital privado que possuem autorização da Polícia Federal para comercializar serviços de "vigilância patrimonial intramuros", "transporte de valores", "escolta armada" e "segurança pessoal privada" (empresas de segurança privada), quanto as empresas e instituições autorizadas a organizar, para consumo próprio, atividades de vigilância patrimonial intramuros e transporte de valores (empresas com segurança orgânica)1. Grosso modo, esses dois segmentos correspondem àqueles que as legislações de diversos países e a literatura sociológica tratam pelo termo "segurança privada". Grosso modo porque as leis de alguns países incluem na definição serviços de investigação particular e de segurança eletrônica. No Brasil, tais serviços não fazem parte do universo legal da segurança privada (ver Lopes, 2011).

O setor de segurança privada da cidade de São Paulo apresenta dimensões surpreendentes, quaisquer que sejam os critérios adotados para dimensioná-lo. Em 2009, a cidade de São Paulo concentrava 11% de todas as empresas de segurança privada do país e 29% das organizações com segurança orgânica. A capital conferia ao estado a liderança regional no setor nacional de segurança privada. Das 460 empresas de segurança privada autorizadas a funcionar no estado, 207 (45%) estavam efetivamente operando na capital. No segmento de segurança orgânica, essa concentração era ainda maior, com 83% das empresas sediadas na cidade.

Quando o critério para dimensionar o setor de segurança privada é o número de vigilantes em atuação, a importância da cidade de São Paulo para o setor de segurança privada do estado de São Paulo e do Brasil também se confirma. Segundo as informações da Polícia Federal, em 2009 a cidade de São Paulo reunia cerca de 19% de todos os vigilantes em atividade no país e 61% dos vigilantes do estado de São Paulo. Proporcionalmente à população, o município de São Paulo se constituía no principal mercado de segurança privada do país: 1 vigilante para cada 123 habitantes.

A esses números soma-se um amplo contingente de atores não estatais (ou que agem nessa condição) que executam atividades de policiamento sem um claro respaldo legal: o universo do policiamento privado irregular e semirregular. De um modo geral, integram esse universo:

  1. a. empresas juridicamente constituídas como de segurança privada ou organizações com segurança orgânica que executam policiamento sem a autorização da Polícia Federal;

  2. b. empresas que prestam serviços típicos de segurança privada sob a fachada de empresas juridicamente constituídas para atuar em outras áreas - conservação e limpeza, administração de condomínios, promoção de eventos etc.;

  3. c. organizações juridicamente inexistentes ou simplesmente pessoas associadas que prestam serviços de vigilância patrimonial intramuros ou em vias públicas, segurança em eventos, serviços de proteção às pessoas, cargas etc.; e

  4. d. seguranças autônomos sem qualquer tipo de treinamento ou com o treinamento exigido pela Polícia Federal, mas que prestam serviços como freelancers para pessoas ou propriedades das mais variadas2. No limite, esses agentes e essas organizações podem assumir a forma de justiceiros, esquadrões da morte e milícias urbanas ou rurais (ver Lopes, 2011).

Ninguém sabe ao certo a quantidade de atores privados que atua de forma regular ou semirregular. As entidades de classe do setor de segurança privada acreditam que, para cada profissional de segurança privada regularizado, haja três irregulares. Mas essa é uma estimativa sem qualquer fundamentação científica. Estimativas precisas são difíceis, pois não há unanimidade em se categorizar determinadas atividades como de policiamento e há conflitos de normas que tornam algumas atividades irregulares sob um ponto de vista e regulares sob outro. Este é o caso das atividades de vigilância realizada em vias públicas, seja por organizações ou por indivíduos autônomos. As normas federais que regulam a segurança privada no Brasil não permitem esse tipo de atividade. Contudo, o estado de São Paulo tem promovido o registro de vigias de rua por meio da Polícia Civil, visando com isso transformá-los em auxiliares dos serviços de segurança pública3.

Além das dúvidas jurídicas, há também dúvidas conceituais quanto à adequação de se caracterizar as atividades de vigias de rua como policiamento. Alguns dos agentes que atuam na vigilância de bairros residenciais talvez sejam mais bem definidos como "sentinelas" do que propriamente como agentes de policiamento privado. O termo sentinela faria jus àqueles que se dedicam explicitamente à atividade de vigilância, porém sem a possibilidade de mobilizar sanções. Dificuldades de mensuração à parte, parece certo que uma parte importante do policiamento privado da cidade de São Paulo é executado por profissionais de segurança pública, especialmente policiais civis e militares. Segundo o presidente da Associação de Cabos e Soldados da Polícia Militar de São Paulo, cerca de 85% dos soldados, cabos e sargentos da PM paulista trabalham em seus horários de folga, a maioria na segurança irregular de estabelecimentos comerciais (o chamado "bico" policial)4.

Se há dúvidas quanto às dimensões das atividades irregulares ou semirregulares de policiamento privado existente na cidade de São Paulo, o mesmo não pode ser dito sobre a centralidade que o policiamento privado adquiriu dentro do contexto mais geral das atividades de policiamento existentes na cidade. Somente o setor legalmente autorizado a executar atividades de policiamento privado contava, em 2009, com um efetivo maior que a soma dos efetivos das forças de segurança pública que atuavam na cidade de São Paulo: Guarda Civil Metropolitana (6.554), Polícia Civil (11.942) e Polícia Militar (35.578), como apresenta o Gráfico 1.

A comparação entre segurança privada e segurança pública indica que a vida do paulistano médio é hoje mais policiada por agentes de segurança privada do que por agentes de segurança pública. Não apenas por causa da superioridade numérica da segurança privada, mas também pelo fato de as pessoas passarem parte substantiva de seu tempo no interior de "communal spaces" (Kempa, Stenning & Wood, 2004) onde os profissionais de segurança privada estão amplamente presente: shoppings centers, repartições públicas, bancos, instituições de ensino, espaços recreativos, condomínios residenciais, condomínios de escritórios etc. Nesse contexto, entender o modo como os profissionais de segurança privada usam e abusam dos poderes de que dispõem para o trabalho de policiamento é de grande importância.

Explorando as violações de direitos civis nas atividades de policiamento privado

Notas metodológicas

Uma forma possível de se analisar as violações de direitos civis presentes nas atividades de policiamento privado é o estudo dos crimes cometidos por agentes de segurança privada. A análise empírica apresentada na próxima seção está baseada nesse tipo de evidência, obtida a partir do cruzamento entre um banco de dados contendo registros policiais de crimes e um banco de cadastro de profissionais de segurança privada. O banco criminal foi obtido junto à Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo, em outubro de 2010, tendo como referência os seguintes parâmetros:

  1. a. local das ocorrências criminais - cidade de São Paulo;

  2. b. período - de 1o de janeiro de 2009 a 30 de setembro de 2010;

  3. c. condição na qual a pessoa figura no boletim de ocorrência - "autor", "autor/vítima" ou "indiciado"; e

  4. d. profissão declarada à autoridade policial - "guarda", "vigia", "vigilante" e "segurança", genericamente chamados nesse trabalho de profissionais de segurança privada ou agentes de segurança privada/policiamento privado.

As informações desse banco criminal foram cruzadas com as informações de um banco da Polícia Federal com a relação de todas as pessoas residentes no estado de São Paulo que haviam passado pelo treinamento exigido por lei para desempenhar atividades de policiamento privado. O banco de cadastro da Polícia Federal também continha informações sobre o vínculo empregatício dos agentes de segurança privada em 27 de setembro de 2010.

O cruzamento dessas informações permitiu identificar ocorrências criminais envolvendo profissionais de segurança privada de três tipos: os regulares, os semirregulares e os irregulares. Profissionais regulares são aqueles que realizaram o treinamento exigido pela Polícia Federal e desempenham suas atividades na condição de funcionários de uma organização autorizada a executar serviços de segurança privada. Profissionais semirregulares são aqueles que cumpriram com as exigências de treinamento exigidas pelas normas federais, mas atuam sem vínculo formal com organização de segurança privada autorizada pela Polícia Federal - vínculo com empresa regular e treinamento são determinações da lei que regula a segurança privada no Brasil. Já os profissionais irregulares são aqueles que não apresentam nem treinamento nem vínculo empregatício com organizações de segurança privada, atuando completamente à margem das normas que disciplinam a prestação de serviços de segurança privada.

Como o interesse da pesquisa era apenas sobre os crimes cometidos no exercício da atividade profissional, informação não disponível nos bancos de dados, foi preciso coletá-la nos boletins de ocorrência policial. Para isso, foram adotadas duas estratégias distintas. Para os profissionais regulares e semirregulares foi realizada pesquisa censitária em 2.122 e 1.572 boletins, respectivamente. Como a população formada pelas ocorrências envolvendo agentes de segurança privada irregulares era muito ampla (6.226 boletins), optou-se por sortear uma amostra aleatória estratificada com n = 443. O planejamento dessa amostra foi feito com base nos seguintes estratos:

  1. a. delegacia seccional onde a ocorrência havia sido registrada;

  2. b. tipo de crime registrado; e

  3. c. ano da ocorrência.

Optou-se por não incluir no sorteio as delegacias especializadas no atendimento da mulher, o que implicou na exclusão de 2.454 registros criminais. Essa decisão foi tomada porque a pesquisa censitária realizada junto aos boletins de ocorrência com profissionais regulares e semirregulares identificou que somente 0,2% dos crimes registrados em delegacias especializadas no atendimento da mulher haviam sido cometidos no exercício da atividade profissional. Também foram excluídos do sorteio 836 registros criminais sem relação alguma com o exercício da atividade de policiamento privado: sonegação, jogo de azar, crimes de trânsito etc. Com essas exclusões, a população submetida à análise amostral foi de 2.936 boletins de ocorrência policial.

As informações provenientes das fontes acima descritas estão sujeitas a alguns limites de confiabilidade e validade que devem ser observados. O primeiro desses limites decorre do fato de a população formada por agentes regulares e semirregulares apresentar informações criminais do período entre janeiro de 2009 e setembro de 2010, mas somente informações relativas ao vínculo empregatício (ou sua ausência) de setembro de 2010. Assim, não é possível saber ao certo se os seguranças que cometeram crimes no período anterior a setembro de 2010 estavam realmente vinculados a uma organização de segurança privada autorizada pela Polícia Federal. Essa dificuldade traz alguns problemas, já que a existência de vínculo com organização de segurança privada é o que permite identificar com precisão se um profissional de segurança privada que passou por treinamento desempenha funções de forma regular ou semirregular. Mas há razões para crer que eventuais distorções ocasionadas por esse fato não são significativas a ponto de prejudicar a análise. Dados de 2009 da Relação Anual de Informações Sociais do Ministério do Trabalho e Emprego (Rais/MTE) indicam que o tempo médio de emprego dos profissionais regulares de segurança privada da cidade de São Paulo era de 34 meses, portanto, tempo superior à maior diferença temporal possível entre a data do vínculo empregatício sabida e as diversas datas de ocorrências criminais analisadas.

As inferências realizadas por esse trabalho também estão sujeitas aos limites de validade típicos de estatísticas oficiais de criminalidade. Em primeiro lugar, deve-se ressaltar que o universo analisado é composto somente pelas situações nas quais a ação de um profissional de segurança privada resultou em algum tipo de crime ou infração que foi denunciada e registrada pelas autoridades policiais. Abusos cometidos que não chegam até o sistema de justiça criminal ou que não configuram crime ou infração estão, evidentemente, fora da análise. Em segundo lugar, é preciso esclarecer que as categorias delitivas contidas nos códigos formais têm como preocupação central permitir a punição justa de determinadas ações. Essas categorias pouco informam a respeito das condições sob as quais delitos foram cometidos. Isso dificulta sobremaneira análises precisas sobre abusos, já que versões e concepções conflitantes sobre o que vem a ser um abuso em atividades de policiamento privado normalmente perpassam o processo de construção do registro criminal. Um registro de lesão corporal dolosa, por exemplo, pode ter se originado de uma situação na qual um profissional de segurança privada usou força física de maneira proporcional à ameaça enfrentada, no que configuraria legítima defesa, contudo a vítima tenderá sempre a relatar à autoridade policial uma situação de agressão indevida e não justificada. Em última instância, caberá ao policial ouvir as partes envolvidas e decidir se a ocorrência será ou não registrada e de que forma isso será feito.

No exemplo em questão, a favor da inferência que se pretende realizar pesa o fato de os policiais serem peritos no uso da força proporcional, portanto, capazes de avaliar, segundo critérios profissionais, se determinada ação configura uso abusivo da força, justificando um registro de lesão corporal. Contra a inferência pretendida pesa o fato de que, se o abuso foi cometido por um policial fora do exercício de suas funções (trabalhando, assim, em atividades de policiamento privado, portanto agindo na condição de agente de segurança privada), o espírito de corpo provavelmente pesará na avaliação do policial que estiver atendendo à ocorrência, que tenderá a não a registrar ou registrá-la de forma inadequada - exceto em casos muito graves e com testemunhas.

Resultados

A análise dos registros policiais mostra que o volume de ocorrências criminais envolvendo os três tipos de agentes que executam policiamento privado na cidade de São Paulo é bem distinto. A quantidade de crimes cometidos por agentes irregulares é muito maior do que a quantidade de crimes perpetrados por seguranças regulares e semirregulares (Gráfico 2). A estimativa para os irregulares aponta a existência de algo entre 628 e 862 crimes, contra 277 e 144 crimes cometidos por profissionais regulares e semirregulares, respectivamente. Esses dados não deixam dúvidas quanto ao fato de que o policiamento privado executado por profissionais irregulares é muito mais problemático do que o policiamento realizado por profissionais regulares e semirregulares. Mas esses dados não autorizam a afirmação de que os crimes estão mais concentrados nas atividades de policiamento privado irregular, pois não sabemos a quantidade de agentes que executavam essas atividades no período entre janeiro de 2009 e setembro de 2010. O maior número de ocorrências envolvendo seguranças irregulares pode simplesmente refletir o fato de haver mais pessoas executando policiamento privado irregular do que regular e semirregular.

Do ponto de vista da natureza criminal das ocorrências registradas, os dados indicam que os crimes contra a pessoa predominam, não havendo diferenças estatísticas significativas entre os três tipos de profissionais. Mais de 2/3 das ocorrências são de crimes contra a pessoa (Gráfico 3). Essa realidade mostra que o potencial de ameaça aos direitos civis presente nas atividades de policiamento privado tem se concretizado, fundamentando as preocupações expressas por diversos estudiosos.

Essas ameaças aos direitos civis não se distribuem de forma homogênea entre os espaços de operação do policiamento privado. Os dados mostram que os crimes contra a pessoa se concentram em locais com características distintas, variando de acordo com o tipo de profissional (Gráfico 4). No caso dos profissionais irregulares e semirregulares, a grande maioria dos crimes registrados ocorre em estabelecimentos comerciais e espaços de entretenimento: casas noturnas, bares e restaurantes. Esse padrão não se reproduz do mesmo modo entre os profissionais regulares, cujas ocorrências encontram-se mais dispersas entre diferentes tipos de espaços, com destaque para os terminais de transporte coletivo, que concentram cerca de 37% dos crimes contra a pessoa cometidos por vigilantes regulares. Essa realidade parece refletir, em alguma medida, o fato de determinados tipos de profissionais estarem mais presentes em alguns espaços do que em outros. Esses dados também apontam que os crimes contra a pessoa cometidos por profissionais de segurança privada ocorrem em espaços frequentados pelo público em geral e não em espaços privados reservados a públicos específicos, caso das empresas e dos condomínios.

Uma visão mais contextualizada a respeito do modo como os profissionais de segurança privada usam e abusam dos poderes de que dispõem para o trabalho de policiamento pode ser observada a partir da comparação entre a natureza dos crimes contra a pessoa cometidos por agentes de segurança privada e as denúncias registradas pela Ouvidoria de Polícia do Estado de São Paulo de crimes contra a pessoa perpetrados por policiais civis e militares da cidade de São Paulo. Como mostra o Gráfico 5, entre os agentes de segurança pública predominam as denúncias de abusos de autoridade de naturezas variadas e os crimes contra a vida. Já nas atividades de policiamento privado, as ocorrências criminais registradas com mais frequência são as de lesão corporal, seguidas de longe pelas violações da liberdade individual (ameaça, constrangimento ilegal e sequestro/cárcere privado) e da honra (calúnia, injúria e difamação).

Esse padrão se repete para os três tipos de profissionais de segurança privada existentes. É curioso notar que nos dados da Ouvidoria não aparecem crimes contra a honra cometidos por policiais. Isso provavelmente ocorre porque desvios dessa natureza ou similares, que poderíamos chamar de agressões verbais, devem estar contidos nas categorias genéricas "abusos de autoridade" e "abusos de autoridade outros", agregadas no Gráfico 5 sob a rubrica "outros abusos cometidos por policiais".

O perfil dessas ocorrências parece refletir claramente as distintas ferramentas legais e coercitivas disponíveis aos policiais e agentes de segurança privada. O grande número de denúncias de crimes contra a vida envolvendo policiais certamente está relacionado aos poderes legais e físico-tecnológicos que os policiais dispõem para usar força letal. Como discutido anteriormente, esses poderes não estão disponíveis da mesma forma para os profissionais de segurança privada, razão pela qual os crimes contra a vida são raros nas atividades de policiamento privado. Nessas atividades predominam as lesões corporais, o que indica que as violações cometidas por profissionais de segurança privada estão relacionadas ao uso abusivo de força física não letal.

Infelizmente não é possível comparar a prevalência de casos de lesão corporal presente nas atividades de policiamento público e nas atividades de policiamento privado como um todo, pois não sabemos as dimensões do policiamento privado irregular e semirregular. Mas é possível fazer essa comparação considerando apenas o universo do policiamento privado regular. Como mostra o Gráfico 6, os registros criminais de lesão corporal são tão recorrentes nas atividades de policiamento privado regular (6 casos por 10 mil seguranças) quanto são os casos de policiais denunciados por lesão corporal nas atividades de policiamento público (7 casos por 10 mil policiais).

Aparentemente, a taxa de lesão corporal entre seguranças regulares só não é maior do que as taxas de policiais denunciados pela prática desse crime porque, por razões operacionais, os primeiros atendem ocorrências em menor número do que os últimos. Assim, num contexto de abuso, mais policiais tendem a ser denunciados do que profissionais de segurança privada. No período analisado, por exemplo, a Ouvidoria registrou 11 denúncias nas quais foram acusados de lesão corporal 36 policiais, o que dá uma média de 3,3 policiais acusados por ocorrência. Já nas atividades regulares de policiamento privado foram registradas 138 ocorrências contra 175 profissionais de segurança privada, média de 1,2 profissionais de segurança privada por ocorrência.

A julgar pelos dados expostos acima, a hipótese formulada por Stenning (2000) sobre o caráter pouco coercitivo do policiamento privado parece não se confirmar para a cidade de São Paulo. A realidade que emerge dos registros criminais analisados parece mais próxima do cenário encontrado por Button (2007) no centro de lazer/compras estudado no Reino Unido - onde ferramentas coercitivas eram frequentemente utilizadas -, do que a encontrada por Button e Park (2009) na Coreia do Sul, onde recursos coercitivos eram pouco empregados. Para o caso de São Paulo, os dados sugerem que os profissionais de segurança privada não apenas usam força física não letal com frequência, mas também abusam desse recurso de forma tão recorrente quanto os policiais.

Conclusão

Com base em informações criminais, esse artigo procurou avaliar de maneira exploratória o modo como o policiamento privado impacta os direitos civis da população. As evidências aqui apresentadas mostram que as atividades de policiamento privado existentes na cidade de São Paulo não são inofensivas aos direitos civis. Os dados indicam que os profissionais de segurança privada frequentemente violam a integridade física, a liberdade e a honra dos cidadãos, especialmente dos que frequentam espaços de entretenimento, comércio e terminais de transporte público da cidade de São Paulo. Enquanto seguranças regulares cometem mais violações nos terminais de transporte coletivo, seguranças irregulares e semirregulares se excedem mais em bares, casas noturnas, restaurantes e estabelecimentos comerciais. Os dados também sugerem que o padrão de abusos presente nas atividades de policiamento privado é distinto daquele encontrado nas atividades de policiamento público. Enquanto policiais parecem usar e abusar com maior frequência dos poderes legais que lhes conferem o direito de usar força letal para a manutenção da ordem pública, profissionais de segurança privada usam e abusam com mais frequência de ferramentas físicas e corporais não letais em nome da manutenção da ordem no interior de espaços policiados privadamente.

Essas descobertas parecem suficientes para justificar mais esforços de pesquisa em torno dessa problemática. Até o momento, o modo como o policiamento privado afeta os direitos e as liberdades individuais foi objeto de pouca pesquisa empírica. Esse artigo foi um primeiro esforço para preencher essa lacuna. Esperamos que a ele venham se somar outros esforços, contribuindo assim para um melhor entendimento das consequências que a pluralização do policiamento tem para a vida dos cidadãos.

Referências

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* Versão preliminar deste artigo foi apresentada no GT04 "Controle social, legitimidade e seguridade cidadã", do XXVIII Congresso Internacional da Associação Latino-Americana de Sociologia (Alas)

1. O segmento legal de segurança privada também inclui os chamados "curso de formação", empresas cuja atividade fim não é comercializar serviços de proteção e sim formar, especializar e reciclar a mão de obra para execução de policiamento - os vigilantes.

2. Segundo as normas federais que regulam a segurança privada no Brasil, é vedada a prestação de serviços de segurança de forma autônoma.

3. O registro vem sendo realizado pelo Departamento de Investigações e Registros Diversos da Polícia Civil (Dird). A Secretaria de Segurança Pública pretende também oferecer treinamento a esses profissionais. Ver matéria "SP começa a cadastrar vigilantes para checar se eles têm 'ficha limpa' ", publicada pelo Portal G1.com em 20 Jul. 2011. Disponível em: <http://g1.globo.com/sao-paulo/noticia/2011/07/sp-comeca-cadastrar-vigilantes-para-checar-se-eles-tem-ficha-limpa.html>. Acesso em: 06 Ago. 2011.

4. Ver matéria "O país dos vigilantes", publicada na Revista Época, n. 636, de 24 Jul. 2010. Disponível em: <http://revistaepoca.globo.com/Revista/Epoca/0,,EMI157492-15223,00-O+PAIS+DOS+VIGILANTES.html>. Acesso em: 06 Ago. 2011.

Apêndice

Tabela 1 Empresas e profissionais de segurança privada autorizados (2009) 

Empresas de Segurança Privada (1) Empresas com Segurança Orgânica Vigilantes (2)
N % N % N % Vigilante por Habitantes
Brasil 1.813 100,00 1.586 100,00 458.761 100,00 1: 423
Região Norte 124 6,84 113 7,12 35.675 8,00 1: 447
Região Nordeste 367 20,24 428 26,99 85.118 18,55 1: 626
Região Centro-Oeste 181 9,98 93 5,86 38.228 8,33 1: 365
Região Sul 349 19,25 187 11,79 66.113 14,42 1: 427
Região Sudeste 792 43,68 765 48,23 233.627 50,92 1: 354
Minas Gerais 122 6,73 117 7,38 27.738 6,05 1: 727
Espírito Santo 36 1,99 25 1,58 12.582 2,74 1: 288
Rio de Janeiro 174 9,60 68 4,29 48.601 10,59 1: 330
São Paulo 460 25,37 555 34,99 144.706 31,54 1: 295
Cidade de São Paulo (3) 207 11,42 464 29,26 88.927 19,38 1: 123

1Inclui Empresas de Vigilância Patrimonial, Transporte de Valores, Escolta Armada e Segurança Pessoa Privada; Consulta à Polícia Federal em 07/07/2009;

2Consulta à Polícia Federal em 15/07/2009;

3No caso das empresas de segurança privada, contabiliza somente as empresas e os profissionais que efetivamente operavam no mercado.

Fonte: Polícia Federal, Sesvesp, ABTV e ABCFAV.

Agentes de segurança na cidade de São Paulo, 2009 (em milhares) 

Gráfico 2 Número de ocorrências envolvendo profissionais de segurança privada (cidade de São Paulo, Jan. 2009-Set 2010) 

Gráfico 3 Natureza criminal das ocorrências envolvendo profissionais de segurança privada (cidade de São Paulo, Jan. 2009-Set 2010) 

Gráfico 4 Locais dos crimes contra a pessoa cometidos por profissionais de segurança privada (cidade de São Paulo, Jan. 2009-Set. 2010) 

Fonte: Construído a partir de dados da CAP/SSP-SP, Polícia Federal e Ouvidoria de Polícia do Estado e São Paulo.

Gráfico 5 Crimes contra a pessoa denunciados: policiais civis e militares x agentes de segurança privada (cidade de São Paulo, Jan. 2009-Set. 2010) 

Gráfico 6 Crimes contra a pessoa denunciados para cada grupo de 10 mil policiais e seguranças regulares 

Received: September 26, 2013; Accepted: March 21, 2014

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