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Sociedade e Estado

versão impressa ISSN 0102-6992

Soc. estado. vol.31 no.2 Brasília mai./ago. 2016

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-69922016000200009 

Artigos

O desenvolvimento humano em contextos específicos: as propostas dos Relatórios de Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e os desafios postos pelos estudos sobre a América Latina

Maria José de Rezende* 

*Professora de sociologia da Universidade Estadual de Londrina. Doutora em Sociologia pela Universidade de São Paulo (USP). <mjderezende@gmail.com>.


Resumo

Como todos os anos desde 1990, os Relatórios de Desenvolvimento Humano (RDHs), encomendados pelas Nações Unidas, buscam inserir na agenda pública um conjunto de ações que envolvam lideranças políticas, governantes, intelectuais, técnicos e organizações da sociedade civil. O objetivo deste artigo é verificar, a partir de algumas pesquisas feitas na América Latina e divulgadas através dos Anais do XXIX Congresso Associação Latino-Americana de Sociologia (Alas), que ocorreu na cidade de Santiago do Chile, em 2013, se, na atualidade, há indicação de que está havendo, de fato, a sedimentação de processos de desenvolvimento humano capazes de indicar que estejam ocorrendo melhorias duradouras para as populações que vivem em situação de pobreza. Ainda que não haja qualquer diálogo direto entre os relatórios e as pesquisas examinadas, pode-se afirmar que elas têm sido produzidas em virtude de um interesse crescente, nas ciências sociais, em compreender se estão ou não em andamento processos de combate à privação e à impotência a que os mais pobres estão submetidos em várias partes do mundo.

Palavras-chaves: desenvolvimento humano; pobreza; projetos sociais

Abstract

As every year since 1990, the Human Development Reports (HDRs), commissioned by the United Nations, seek to enter, in the public agenda, a set of actions which involve political leaders, rulers, intellectuals, technicians and civil society organizations. The aim of this paper is to verify, based on some research done in Latin America and disseminated through the proceedings of XXIX Alas Congress that took place in 2013, if, at present, there is indication that it is happening, in fact, the sedimentation of human development processes capable of showing that lasting improvements for people living in poverty are occurring. Although there is no direct dialogue between the reports and surveys examined, it can be stated that they have been produced under a growing interest, in the Social Sciences, to understand whether processes to combat deprivation and powerlessness to which the poorest are submitted in various parts of the world are or not underway.

Keywords: human development; poverty; social projects

Introdução

Ao examinar-se detalhadamente os Relatórios de Desenvolvimento Humano (RDHs) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) verifica-se que eles podem ser explorados de diversas maneiras. Entre os muitos caminhos, pode-se enumerar a elucidação dos embates políticos implícitos e explícitos nos documentos, as propostas gerais e específicas de desenvolvimento humano, as molduras teórico-conceituais, que alinhavam os debates e sugestões presentes nestes documentos, e os diálogos entre estes com agentes sociais diversos (Estado, sociedade civil organizada, organizações não governamentais, organismos internacionais, governantes, técnicos, intelectuais, entre outros).

Pode-se ainda averiguar se as políticas que levam ao desenvolvimento humano, prescritas pelos RDHs, estão sendo realizadas em alguns países e em algumas regiões. Isso significa que, num primeiro momento, é necessário examinar como as equipes produtoras dos relatórios enfocam as ações e os procedimentos postos em práticas em contextos sociais específicos (continentes, países, regiões, localidades como: cidades e municípios). Tais ações são, muitas vezes, registradas nos documentos encomendados, desde 1990, pelo Pnud, como capazes de impulsionar o desenvolvimento humano. Num segundo momento, é necessário checar se a positividade de algumas políticas e de alguns programas - governamentais e/ou encabeçados por parcerias com organizações da sociedade civil - destacados pelos formuladores dos relatórios é efetiva ao se examinar essas ações e esses procedimentos em seus contextos específicos1.

Os RDHs têm apresentado, em muitas ocasiões, uma visão bastante positiva sobre os avanços no desenvolvimento humano, o qual envolve melhorias no acesso à educação, à saúde, à nutrição, à participação política (enquanto intervenção nos processos decisórios), à seguridade humana, aos direitos fundamentais e humanos em todos os campos da vida. A positivação de políticas e programas reconhecidos, pelas equipes produtoras dos RDHs, como relevantes para a efetivação de outro modelo de desenvolvimento assentado na ampliação de habilidades e capacidades dos mais pobres, tem feito emergir, seguidamente, a seguinte indagação: quais são, de fato, os avanços alcançados na América Latina, no que concerne ao desenvolvimento humano? A verificação de tais processos demanda pesquisas minuciosas em diversas áreas e localidades, o que somente pode ser feito acercando-se de várias investigações realizadas por diversos outros pesquisadores.

Por essa razão, entre os quase 100 trabalhos constantes nas memórias do GT-7 do XXIX Congresso Associação Latino-Americana de Sociologia (Alas), foram selecionados aqueles que tratam diretamente de temáticas relacionadas à melhoria da renda entre as populações mais pobres, porquanto a renda é um dos pilares do desenvolvimento humano que aparece, com frequência, nos RDHs (1992; 1994; 1996; 1997; 1999; 2002; 2003; 2005; 2006; 2010; 2013), o que não significa que os demais RDHs (1990; 1993; 1995; 2001; 2011) não sejam também relevantes. De fato, todos os relatórios apresentam uma coluna central que os conectam entre si: a proposição de ações diminuidoras da pobreza extrema. Esclarece-se, então, que a escolha se deu inteiramente vinculada aos temas que os relatórios têm buscado colocar na agenda de debates e de ações nas últimas duas décadas.

As pesquisas que foram selecionadas não estão estabelecendo diálogos diretos com os RDHs, estão sim tratando de averiguar avanços e retrocessos sociais, em diversas localidades e territórios latino-americanos, que possibilitam traçar um paralelo entre o que sugerem os documentos do Pnud e o que tem sido constatado, através de diversos estudos, pelos cientistas sociais.

De um lado estão os relatórios visivelmente imbuídos da determinação de propor um conjunto de ações; de outro, as diversas pesquisas sociológicas que procuram averiguar as mudanças que estão ou não em curso na América Latina. Os RDHs globais têm a função de reiterar um longo processo de intervenção do Pnud nos diversos continentes2. Não se pode imaginar que o Pnud aja apenas mediante práticas discursivas, ele exibe ainda uma longa história de parcerias com os governantes de diversos países para a execução de inúmeros projetos3. Não serão analisados, neste momento, os projetos e/ou as parcerias, será sim verificado se as pesquisas sociológicas difundidas nos Anais (GT-7) do XXIX Congresso Associação Latino-Americana de Sociologia (Alas) estão detectando as melhorias aventadas pelos RDHs ao longo dos últimos 20 anos.

Os elaboradores dos RDHs globais buscam acentuar, desde 1990, que há melhorias no tocante ao desenvolvimento humano em várias partes do mundo. Seus formuladores insistem que, na América Latina, durante as décadas de 1990, 2000 e 2010, tem havido melhoria expressiva no que tange à renda e à educação. O relatório de 2013 é dedicado integralmente a essa exaltação do hemisfério sul, cujo título é Ascensão do Sul: progresso humano num mundo diversificado.

Por isso, este trabalho tem como fonte tanto os RDHs como algumas pesquisas apresentadas no GT-7 - "Desarrollo territorial y local: desigualdad y descentralización" - e publicadas nos Anais do XXIX Congresso da Alas (2013), ocorrido em 2013 em Santiago do Chile. A utilização das investigações presentes neste GT deve-se ao fato de que suas discussões sobre agendas, propostas, políticas, procedimentos, programas e ações desenvolvidos em localidades específicas da América Latina possibilitam verificar se as políticas de melhorias aventadas como possíveis e necessárias pelos elaboradores dos relatórios do Pnud estão ou não sendo detectadas pelos pesquisadores em contextos específicos da América Latina.

Nas memórias do GT-7 constam, aproximadamente, 96 publicações de trabalhos completos. Neste artigo não é possível apresentar todos para examinar o que cada um está levantando em relação aos contextos territoriais específicos investigados. Serão selecionados alguns trabalhos constantes dos Anais para conferir se a agenda do desenvolvimento humano, posta pelos RDHs, está sendo executada e, caso esteja, de que maneira ocorre sua implementação. Estas pesquisas foram selecionadas pelo fato de estarem, direta ou indiretamente, lidando com as (im)possibilidades de fortalecimento de ações que levassem à melhoria da renda de populações pobres de diversas regiões da América Latina. O critério de seleção baseou-se, principalmente, na pertinência dessas investigações para o debate sobre a potencialidade, ou não, da execução de uma agenda propulsora do desenvolvimento humano.

De que modo foram selecionadas as pesquisas constantes nas memórias do congresso? Foram avaliados debates, dados, diagnósticos e prescrições presentes em alguns RDHs editados entre 1990 e 2013. As questões relacionadas à participação política, à governança4, à descentralização do poder de decisão, à democracia, aos direitos humanos, à associação entre o setor público e o setor privado na solução dos problemas relativos à educação, à saúde, ao saneamento, ao desenvolvimento sustentável gerador de renda, de capacidade e de habilidade para os segmentos mais pobres dão o norte para as principais propostas apresentadas nos relatórios.

Este estudo tem, assim, como objeto, examinar se as práticas, as ações e os procedimentos impulsionadores de um desenvolvimento humano, assentado na melhoria da renda e das oportunidades econômicas entre os segmentos mais pobres, propostos e encorajados pelos RDHs, têm sido constatados pelas pesquisas sociológicas atuais. Este artigo norteia-se pelo seguinte problema: a expansão do desenvolvimento humano, na América Latina, nos moldes sugeridos pelos RDHs, tem sido detectável pelas pesquisas registradas nos Anais do GT-7 que, ao examinarem o âmbito local e territorial, ocupam-se de averiguar se há, na atualidade, melhorias na renda (um dos pilares do desenvolvimento humano junto à longevidade e à educação) da população mais pobre?

Os RDHs e os empenhos para definir uma agenda de ações ao longo de duas décadas

Há de se ter em mente que o núcleo central da abordagem do desenvolvimento humano5 (ADH) situa-se na geração de capacidades geradoras de oportunidades sociais que os indivíduos mais pobres podem alcançar em esferas diferentes de sua vida, tais como: educação, emprego e participação política. Verifica-se que os produtores dos relatórios se empenham, a cada ano, em propor um conjunto, com muitos subconjuntos, de ações que visam, nos diversos continentes, alcançar melhorias não só nas áreas econômicas e educacionais, mas também no acesso à saúde, à medicamentação, à vacinação, à segurança, à habitação, ao saneamento, à água potável e aos direitos de modo geral.

Entender se na América Latina o desenvolvimento humano está avançando, a partir das pesquisas sociológicas desenvolvidas nos diversos países e apresentadas no XXIX Congresso Alas (2013), demanda a análise diversos artigos, os quais terão de ser separados por temáticas específicas. Com isso objetiva-se compreender, por exemplo, o que propõem os formuladores dos RDHs, para este continente, nas áreas de melhoria das oportunidades de renda, de acesso à educação e às políticas públicas. Pergunta-se: o que os relatórios propõem como avanços e dificuldades e o que é constatado quando os pesquisadores analisam alguns contextos latino-americanos específicos?

Neste artigo não será possível realizar essas comparações nas diversas áreas. Por essa razão, o enfoque recairá, especificamente, sobre as possibilidades - ou não - de constatação de uma melhoria nas condições de aferição de renda por parte das populações em situação de pobreza extrema. A ADH, conquanto não situe as suas sugestões somente em três eixos, está embasada nos padrões de medida do Índice do Desenvolvimento Humano (IDH) focados na renda, na longevidade e na educação6. Portanto, a expansão da renda dos mais pobres é o núcleo central da abordagem presente nos relatórios.

No Capítulo 4 do RDH de 1990, intitulado Estratégias de desenvolvimento humano na década de 1990, há uma destacada alusão ao tema da baixa capacidade de investimentos da maioria dos países do hemisfério sul, o que resultaria, em última instância, numa dificuldade enorme de alimentar políticas de melhorias de renda para a parte mais pobre da população. Baixos níveis de investimentos combinados com baixo índice de escolarização e reduzido desenvolvimento tecnológico formariam os pilares das precaríssimas condições de renda das populações mais pobres (RDH, 1990). Assim, a desigualdade de oportunidades econômicas teria de ser combatida através de políticas governamentais e da atuação da sociedade civil organizada em sua multiplicidade de gentes.

Os percalços na melhoria da renda das populações mais pobres estariam ligados também às altas taxas de juros e ao modo como se processa na atualidade a lógica econômica dos grandes conglomerados empresariais, uma vez que as multinacionais direcionam investimentos que favorecem países e segmentos mais bem posicionados economicamente (RDH, 1992). O financiamento do desenvolvimento humano (RDH, 1991) envolve custos altíssimos que demandam operações de grande monta de diversos segmentos sociais; todavia, há uma enorme dificuldade de remover barreiras comerciais impeditivas que recaem, principalmente, sobre os países com maior déficit de desenvolvimento humano.

As crises econômicas, as altas dos juros, a cessação de investimentos, o desemprego, a queda no poder de compra dos salários, entre outros fatores - afirmam os formuladores dos RDHs - têm dificultado o combate à pobreza extrema na América Latina. Veja-se o que o relatório de 1992 destaca em relação à América Latina:

Na América Latina durante 1981-1987, por exemplo, os salários não agrícolas mais baixos caíram 41%. No Brasil, em 1987, os salários registraram o mais baixo nível em 37 anos e, em um período de três meses entre janeiro e março deste ano, o desemprego quase dobrou. No México, os salários reais no setor manufatureiro se reduziram em 50% em um período de cinco anos (RDH, 1992: 122).

A pobreza - como insuficiência de renda, falta de emprego, inadequação de capacidade para enfrentar todos os percalços que impedem a empregabilidade - é destacada nos RDHs com a finalidade de chamar a atenção para a necessidade de geração de uma agenda de políticas mundiais, regionais e locais capazes de encaminhar propostas e estratégias voltadas para levar as populações mais pobres a granjear rendimentos que as retirem da situação de pobreza extrema.

Um dos nortes das proposições dos formuladores dos RDHs é a geração de rendas por parte daqueles indivíduos destituídos de qualquer recurso econômico, educacional e político. Deriva de tal situação a necessidade de o Estado e a sociedade civil empenharem-se na geração de projetos que elevem os recursos - não só econômicos e materiais - dos mais pobres. O desenvolvimento humano só será sustentável, - afirmam - se aqueles que vivem em situação de privação e de impotência forem assistidos por ações que ampliem o nível de instrução, de habilidade e de capacidade política dos extremamente pobres.

Nos RDHs da década de 1990, era muito comum observar uma quase obstinação, por parte dos que produziam esses documentos, em torno da urgência de encontrar soluções para a situação de precariedade material dos trabalhadores pobres. Qual tem sido o problema de tais propostas? É a dificuldade de se ater às especificidades históricas da concentração da renda e do poder em alguns contextos específicos. As soluções para a insuficiência de recursos são tratadas num plano mais amplo, mais geral, o que dificulta, muitas vezes, encontrar organicidade entre o que é proposto e as condições reais em que as pessoas estão mergulhadas.

Somente a título de exemplo, pode-se dizer o seguinte: muitos grupos populacionais na América Latina estão em situação de privação extrema, não por inadequação de capacidade para obter uma melhor renda, mas sim por outros bloqueios, tais como a concentração patrimonial e da renda e a forma como se estrutura social e politicamente a sociedade como um todo, na qual alguns segmentos monopolizam oportunidades e jogos de poder que aprofundam a pobreza humana (privação educacional, exclusão social, exclusão política, não acesso a serviços de saúde) e a pobreza de renda7 de modo geral.

Não se deve supor que os elaboradores dos RDHs não levem em conta as situações difíceis em que os indivíduos mais pobres se encontram. Muitas vezes, estão imersos em condições de privação e de impotência, não em vista de suas habilidades e capacidades empregatícias e/ou de auferirem rendas, mas sim em razão do modo de processamento de algumas políticas que deterioram a situação econômica nos países em que a venda de produtos primários desempenha importante papel na vida de uma parte expressiva dos indivíduos. A redução de preços de alguns produtos, no mercado internacional, ajuda a empurrar para a pobreza extrema uma legião de pessoas. Consta, no RDH de 1992, que tal situação é muito recorrente em países cuja economia depende, fundamentalmente, da exportação de café, chás e minérios (tais como zinco e cobre).

Não se deve supor, tampouco, que as equipes produtoras dos RDHs desconsideram que a pobreza e a miserabilidade estão presentes também nas economias industrializadas. Todavia, parecem querer destacar que, nos países menos desenvolvidos, o nível de pobreza dos trabalhadores rurais chega a ser ainda mais profundo do que nas zonas urbanas desses mesmos países. O RDH de 1992 apresenta uma discussão sobre as dificuldades de desenvolvimento industrial que acomete uma parte do hemisfério sul e como tais dificuldades se desdobram em muitos eixos, que vão desde a falta de investimento na formação de mão de obra até a ausência de políticas voltadas para a impulsão de um padrão econômico capaz de superar um modelo centrado na exportação de produtos primários. A diversificação econômica embasada na industrialização aparecia, então, no RDH de 1992, como caminho rumo à geração de renda e oportunidade de emprego.

À medida que vão avançando no tempo, os relatórios vão registrando outros percalços que se vão interpondo, fortemente, no caminho das expectativas de gerar rendas e oportunidades de emprego para as populações mais pobres. No RDH de 2001, intitulado Fazendo as novas tecnologias trabalhar para o desenvolvimento humano, fica evidenciado que as diferenças no desenvolvimento tecnológico e no conhecimento e aprendizado técnico podem ser fatores de agravamento da situação daquelas pessoas extremamente pobres e já carentes de oportunidade de emprego. O desafio passa então a ser a oferta de tecnologias em favor do desenvolvimento humano (RDH, 2001), que devem ser incorporadas no aprendizado de jovens e crianças. Se continuarem alijadas deste conhecimento, os mais pobres estarão condenados a uma condição de dificuldade crônica de empregabilidade.

Desse modo, as pressuposições de que a melhoria na renda e na oportunidade de emprego para as populações mais pobres dos países do hemisfério sul passava pela expansão de uma cooperação internacional8 em diversas áreas (tecnologia, alimentação9, infraestrutura, saúde10, entre outras), ressaltadas no RDH de 1994, que ganharam destaques nos relatórios da primeira década do século XXI. O RDH de 2005 trará o tema da cooperação internacional como o norte do debate sobre as diversas encruzilhadas em que o mundo se encontrava em relação aos processos de ajuda e de cooperação para o combate à pobreza e às desigualdades. Repensar as formas de cooperação em razão dos avanços e retrocessos no desenvolvimento humano passa a ser prioritário, uma vez que isso implica compreender se a gestão dos programas de ajuda (RDH, 2005) aos países pobres resulta, de fato, em melhoria de renda e de oportunidade de emprego para aqueles que vivem em situação de miserabilidade.

Não se deve supor, no entanto, que a menção à necessidade de uma cooperação internacional que seja capaz de garantir a todos os indivíduos do planeta uma seguridade mínima nos planos nutricional, educacional etc. constrói desvios das mazelas que, internamente, suprime a possibilidade de expansão do desenvolvimento humano. No RDH de 1996, há uma ampla discussão sobre o fato de a canalização de parte expressiva dos recursos governamentais para determinados setores (militares, por exemplo) levar, muitas vezes, à inviabilização de políticas favorecedoras dos segmentos mais pobres. Analfabetismo, precariedade das escolas, dos postos de saúde, dos hospitais, do esgotamento sanitário e das habitações podem conviver, lado a lado, com suntuosas cifras direcionadas a gastos que em nada contemplam o desenvolvimento humano.

Uma das formas de combater a pobreza de renda é, para as equipes produtoras dos RDHs, o estabelecimento de políticas sociais que tenham como alvo a geração de melhoria na oportunidade de emprego, o que acarretaria a necessidade de investimentos na área de educação e de saúde. O RDH de 1991, no capítulo "Política e reformas", insiste ser urgente que os governantes façam mais e mais aportes de recursos para o setor social (RDH,1991: 163), bem como construam formas de fiscalização do emprego destes aportes financeiros, uma vez que muitos recursos podem acabar sendo usados para gerar dividendos políticos em favor de alguns grupos que pouco importam em construir processos de desenvolvimento sustentável.

Todavia, o elemento central das propostas contidas nos RDHs sobre as políticas sociais de modo geral é a necessidade premente de "estimular a cooperação entre os setores público e privado" (RDH, 1998: 89). Neste último setor, estariam os grupos empresariais, mas estariam também os segmentos usuários de tais políticas. A melhoria da renda e das oportunidades de emprego estaria inteiramente vinculada à ampliação de políticas públicas que favorecessem, através de geração de habilidades e capacidades, os mais pobres (RDH, 2003). Ainda que mencionem com frequência a necessidade de parcerias, os elaboradores dos RDHs não deixam de assinalar o quão importante são os investimentos do Estado nos processos de expansão das possibilidades dos mais pobres saírem das condições de privação extrema. E podem não bastar investimentos apenas na educação, na saúde e na nutrição; são necessários também subsídios governamentais na forma de financiamento de atividades que possam ser geradoras de renda, tais como os subsídios, os incentivos financeiros e os custeios direcionados às atividades dos indivíduos em situação de pobreza. Destinar-se-iam, então, os investimentos governamentais à melhora da produção agrícola, da comercialização de produtos e/ou da implantação de atividades artesanais e/ou industriais.

O que as pesquisas, constantes nos Anais do XXIX Congresso da Associação Latino-Americana de Sociologia, verificaram acerca do desenvolvimento humano em alguns contextos?

No estudo dos RDHs, o maior desafio é examinar até que ponto as prescrições na área do desenvolvimento humano avançadas para os diversos países são de fato aplicáveis aos diversos contextos da América Latina. Não obstante seja de fundamental importância, não é isso que será realizado neste artigo. O objetivo será apenas de averiguar, através de algumas pesquisas sociológicas, se está havendo - ou não - indicação de que as pessoas mais pobres estão em melhores condições de renda. Como o rendimento econômico é um dos pilares do desenvolvimento humano - juntamente com a saúde e a educação -, pode-se dizer que a ampliação da renda entre as pessoas mais pobres indica, certamente, melhorias consideráveis.

Dentre os trabalhos registrados no GT-7 do XXIX Congresso Alas, foram selecionados aqueles que eram mais pertinentes a análise proposta neste artigo. Com efeito, não seria possível trabalhar com todos eles (ao redor de 90). Fez-se, então, uma seleção à luz das questões postas na agenda pública pelos RDHs. Por essa razão foram escolhidos aqueles que, de modo mais evidente, tratavam de processos semelhantes aos sugeridos pelos documentos do Pnud. O objetivo é entender, em alguns contextos específicos, quais são os desafios bloqueadores das expectativas de gerar formas de combate à privação econômica e à impotência política entre os indivíduos mais pobres. Tal combate aparece, no interior dos relatórios, como a âncora do desenvolvimento humano.

Assim como muitas outras investigações divulgadas no GT-7, as pesquisas que serão apresentadas a seguir voltam-se para um elemento bastante enfatizado nos RDHs: a articulação de uma multiplicidade de atores para possibilitar construir ações que sejam efetivas no combate à pobreza11. Uma das investigações selecionadas para tecer um diálogo com as sugestões constantes dos relatórios globais preparados anualmente pelo Pnud é a de Jefferson Cordeiro de Souza e Angela Maria C. Ramalho (2013) sobre a potencialidade de construção do desenvolvimento sustentável, em uma região no Nordeste do Brasil, a partir da articulação de uma multiplicidade de atores.

É uma análise sobre a atuação do governo brasileiro - mediante a ação do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) -, empenhado em estabelecer algumas políticas no meio rural que têm como objetivo desenvolver algumas estratégias de desenvolvimento duradouro e sustentável entre as populações extremamente pobres da região de Seridó12, localizada no estado da Paraíba.

Assinalando ainda, a ênfase na força que a articulação pode ter na construção deste desenvolvimento, devendo ser reconhecida como uma característica de relevo quando se edifica a tese do desenvolvimento territorial sustentável, tendo em conta a participação dos atores sociais como os novos protagonistas da elaboração das políticas públicas (Souza & Ramalho, 2013: 3).

Os autores partem do pressuposto de que é fundamental a existência de "políticas públicas indutoras do desenvolvimento" (Souza & Ramalho, 2013: 4). Esta é uma ideia-chave dos RDHs que aparece com bastante força nas discussões acerca do desenvolvimento local na região do Seridó. Trata-se de uma realidade pesquisada que contém diversos elementos postos pelos RDHs, entre os quais a articulação de diversos agentes sociais como forma de melhor definir as estratégias de desenvolvimento capazes de proporcionar elevação da renda e mais ampla atuação política entre os segmentos mais pobres. O essencial é como estes últimos participarão efetivamente do processo nas tomadas de decisões.

Diversas investigações constantes dos Anais trazem reflexões sobre esta questão. A pesquisa de Leyla Chain (2013), intitulada "Crisis y emergencias sociales en América Latina: vinculaciones entre conocimiento especializado y políticas de planificación para el desarrollo local. El caso de la Dirección de Asuntos Municipales de la UNLP en el proceso de asesoramiento del Plan Estratégico Brandsen (2002/2003)", na Argentina, faz a seguinte afirmação:

En el caso analizado los pasos para la realización del Plan (etapa de Lanzamiento e inserción - etapa de diagnóstico consensuado y elaboración de propuestas - etapa de Formulación - etapa de Implementación) fueron completados con efectividad y alta participación de la comunidad local, cumpliendo con el cronograma que la organización se había propuesto y contando con el compromiso del gobierno del municipio. Sin embargo, existe un factor del proceso de planificación que creemos es significativamente crítico y que no aparece problematizado en la propuesta [...]: nos referimos a los "riesgos" de la participación en las políticas públicas, tema planteado y discutido por numerosos autores. En este sentido, la participación, aspecto central de la teoría implícita en el proceso de planificación, fue asumida como dato y no se cuestionó quiénes están en condiciones de participar, qué lugar ocuparon los sectores de más poder o si todos tuvieron condiciones iguales para hacer oír su voz en este proceso (Chain, 2013: 4).

Jefferson Souza e Angela Ramalho (2013) esclarecem que suas análises estão ancoradas numa concepção de desenvolvimento baseada no pressuposto de que é fundamental a articulação dos atores envolvidos no processo de geração de melhorias sustentáveis a médio e longo prazo13. Se o combate à privação e à impotência se assenta nesta articulação entre agentes diversos, é claro que eles estão buscando compreender até que ponto ela ocorre14.

A tese do desenvolvimento territorial dá ênfase ao protagonismo local, focado na participação dos atores sociais fixados no território, devendo ser vista como um elemento definidor (Souza & Ramalho, 2013: 4).

Há duas questões que se interpenetram: a investigação calcada na tese de que o desenvolvimento sustentável exige a articulação de uma multiplicidade de atores e a busca dessa atuação nos processos de implantação de políticas públicas numa dada região do Brasil. Neste aspecto, pode-se dizer que se repete, posto que não de caso pensado, um movimento presente também nos RDHs, a saber, a busca por consolidar uma concepção de desenvolvimento humano e o empenho em procurar situações e casos que comprovem a efetividade de modos de agir individuais e coletivos que têm sido, justamente neste sentido, conclamados pelos elaboradores dos RDHs.

Numa espécie de hermenêutica de mão dupla, conforme assinala Giddens (1989), nota-se uma interpenetração entre os debates acadêmicos e os debates no âmbito dos RDHs. Pode-se dizer que eles se influenciam mutuamente. A tematização acerca da necessária articulação dos atores vem, na maioria dos trabalhos registrados nos anais do GT-7, acompanhada, geralmente, de um olhar positivo sobre tais práticas e da elaboração de prognósticos sobre futuras ampliações das redes de articulação em prol de um desenvolvimento produtivo capaz de enlear os mais pobres numa articulação de práticas econômicas capaz de levá-los a melhores condições materiais. Os cientistas sociais mexicanos Baldemar Marquez, Judith Castro e Efraín Cruz propõem um estudo, registrado nos Anais, sobre alguns centros integradores, de iniciativa do estado de Tabasco (México), cujo intuito era, com base em uma experiência que reunia diversos agrupamentos populacionais, descentralizar e, ao mesmo tempo, integrar as comunidades ao redor de algumas atividades agrícolas, pesqueiras, artesanais, turísticas, entre outras15. Eles consideram que o processo de articulação desses atores foi exitoso e deu frutos relevantes, tanto assim que os procedimentos, por parte do governo do estado de Tabasco, descentralizadores e integradores cessaram depois de algum tempo, mas muitos (por volta de 80%) centros integradores, que investem em formação educativa e capacitadora da população mais pobre com base na potencialidade econômica de cada região e de cada comunidade, continuam ativos.

De acordo com esse mesmo raciocínio, vários trabalhos (Izura & Martín, 2013)16 publicados nos Anais seguem atestando a importância da articulação17 de diversos atores. Jefferson Souza e Angela Ramalho afirmam:

Desde que as entidades atuantes nos sete municípios aqui abordados (sejam do poder público ou da sociedade civil) passaram a se reunir com intuito de formarem e organizarem um espaço de debate e construção coletiva de políticas públicas de recorte territorial, diversas políticas públicas foram apresentadas, constituindo alternativas para construção de instrumentos capazes de promover o desenvolvimento territorial sustentável pretendido pelos integrantes do fórum e para o Seridó Paraibano. As políticas públicas apresentadas e debatidas foram: Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Política Nacional e Estadual de Assistência Técnica Rural (Ater), Plano Safra, Garantia Safra, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), Política Nacional de Reforma Agrária, Programa Arca das Letras, Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural, Política Nacional de Resíduos Sólidos, e Plano Nacional de Saneamento Básico (Souza & Ramalho, 2013: 8).

O trabalho dos pesquisadores traz ainda uma investigação sobre a probabilidade ou não de a região pesquisada alcançar um desenvolvimento sustentável capaz de redefinir a paisagem social do Seridó paraibano, conjunto de municípios localizados na região central do estado da Paraíba. Ainda em conclusões preliminares, mostram que há uma dificuldade enorme de induzir o desenvolvimento de fora para dentro. Seria necessário, a partir de articulações locais, envolver uma multiplicidade de agentes18. Todavia, não se deve desconsiderar que, não obstante ser possível tal envolvimento, há muitas dificuldades orçamentárias dos municípios para implantação de políticas de desenvolvimento. Essa situação tem levado a constantes sugestões, registradas nos RDHs, nas organizações da sociedade civil, nas instâncias governamentais e não governamentais, de que a saída é investir em projetos de cooperação. Há cientistas que têm atestado a positividade de tais processos cooperativos para a articulação e a dotação de poder de uma multiplicidade de atores (Tassara, 2011; 2011a)19. Há investigadores que apontam em sentido diverso.

Há pesquisas, a exemplo de uma realizada no Uruguai, sobre investimentos estrangeiros diretos como estratégia de combate às desigualdades, e que consideram necessário verificar como a globalização não só desarticula redes de atores, mas também recria essas redes e seus espaços de atuação, deixando evidente que os atores, politicamente mais débeis, têm pouca ou nenhuma capacidade de intervir nos projetos de desenvolvimento econômico em curso.

En muchos casos es esa misma situación de debilidad, la que hace que los actores locales cuenten con escasa capacidad de incidencia en dicho proceso. Esto lleva a la contradicción de que, aunque desde la planificación se piensa a estos emprendimientos como una forma de desarrollar territorios desfavorecidos, es probable que las mayores posibilidades de aprovechamiento se den en aquellos más consolidados; por lo que, en lugar de lograr el objetivo de reducir las desigualdades territoriales, estas se verían profundizadas (Leal & Rundie, 2013).

É interessante notar que várias pesquisas constantes nos Anais aqui estudados constatam que a capacidade orçamentária das instâncias locais, para levar a cabo projetos de desenvolvimento duradouros e sustentáveis, é, geralmente, muito pequena. Leyla Inés Chain afirma:

Finalmente, si analizamos la capacidad presupuestal, podemos ver que [...] los recursos extras con los que contaba el municipio de Brandsen [Argentina] para llevar adelante este tipo de políticas eran escasos (Chain, 2013: 5).

Vem à tona, muitas vezes, a seguinte indagação: de que adianta articular e envolver inúmeros agentes nos debates e discussões sobre políticas de desenvolvimento, se não há aporte financeiro para executar as políticas necessárias. Isto indica que a construção do desenvolvimento humano é ainda uma promessa longínqua, entravada por motivos de diversas naturezas que vão desde as dificuldades orçamentárias e de construção de habilidades e capacidades políticas até os bloqueios ativados por disputas políticas entre os que possuem posições de poder e decisão. Leyla Inés Chain (2013: 7) constata algo aplicável a diferentes localidades que se empenham em implantar projetos de melhorias locais em algumas das áreas do desenvolvimento humano: a interferência das questões político-partidárias que, muitas vezes, barram a continuidade dos projetos em andamento.

José B. García (2013), ao pesquisar as possibilidades de os municípios da região de Guadalajara (México) se tornarem o lócus de um processo de encaminhamento de mudanças substantivas na efetivação de políticas públicas, adequadas aos problemas urbanos de modo geral e aos problemas da segurança pública, de modo mais específico, constata que há, nas cidades mexicanas, uma grande dificuldade de desenvolvimento de políticas capazes de enfrentar os desafios presentes nas condições sociais, econômicas e políticas atuais, derivadas não somente de problemas locais, regionais ou nacionais, mas também de situações oriundas e produzidas além das fronteiras internas.

Pode-se indagar: que desenvolvimento humano pode emergir, por exemplo, no México, como também em muitos outros países latino-americanos, se as possibilidades reais de responder aos problemas vividos nos municípios são bastante remotas. As organizações da sociedade civil têm dificuldades de controlar os processos de urbanização; as políticas são frágeis e reveladoras das dificuldades de encontrar caminhos por onde poderiam fluir políticas, marcos legais e organizações capazes de influir na elaboração de soluções adequadas para os inúmeros problemas que avultam nas diversas cidades (Garcia, 2013; Sanchez, 2007).

Ao mencionar as viabilidades de desenvolvimento humano dos diversos países e regiões, os formuladores dos RDHs não se atêm às inúmeras barreiras que tendem a estancar as políticas capazes de impulsionar um desenvolvimento humano (DH) sustentável e duradouro. Não se deve imaginar que os produtores de tais documentos não tenham ciência das centenas de obstáculos presentes nos vários continentes, impedidores das melhorias da renda, da educação e da longevidade. Ocorre algo que se deve observar com cuidado e atenção. Os fatores que dificultam e, até mesmo, bloqueiam o desenvolvimento humano são elencados em todas as edições dos RDHs, mas de modo simultâneo, pelo caráter entusiasta que os documentos objetivam ter, ocorre uma tentativa de passar sempre a ideia de que os bloqueios - tanto aqueles arraigados nas instituições como aqueles sedimentados no seio da sociedade civil - podem ser, de modo geral, superados.

Gonzalo Delamaza e Eduardo Thayer (2013) realizaram uma pesquisa publicada nos Anais que ajuda a problematizar esta questão. Dizem:

En vez de considerar al Estado y sus instituciones como un punto de partida, este enfoque se pregunta por la "democraticidad del Estado", es decir, analiza hasta qué punto las instituciones, prácticas y características estatales promueven realmente la llamada ciudadanía integral (Pnud, 2004). La importancia y vinculación mutua entre estos debates reside en el hecho de que en la experiencia histórica de América Latina de los últimos treinta años, precisamente lo que se analiza como problema -o como paradoja- es la constatación del avance de los regímenes políticos democráticos, que se han extendido por toda la región, y su baja calidad en términos de construcción estatal, incorporación y participación de actores sociales y capacidad de procesar problemas y conflictos relevantes de la sociedad latinoamericana (Delamaza & Thayer, 2013: 2).

Em razão de se destacarem as expectativas dos diversos países em superarem os obstáculos que emperram o desenvolvimento humano, minimizam-se, no interior dos RDHs, as dificuldades. E isto tem de ser lido à luz de uma motivação política dos técnicos do Pnud, que se inscreve numa tentativa de convencer governantes, lideranças políticas de modo geral e de organizações da sociedade civil, de que é sim possível ser otimista, ainda que haja muitos empecilhos quanto à definição de uma agenda voltada para o combate à privação e à impotência dos mais pobres nos vários continentes do eixo sul.

Ao se confrontarem as propostas dos RDHs com o que se detecta nas investigações sociológicas acerca de alguns países da América Latina, é visível que os fatores bloqueadores do desenvolvimento humano são muito mais profundos do que aqueles apontados nos documentos que parecem supor que formular uma agenda de soluções dos inúmeros problemas, referentes à pobreza de rendimento e à inadequação de capacidades e habilidades, já seria um passo extraordinário de um longo caminho. Não há dúvida de que realmente seria. Contudo, os documentos operam como simplificadores de problemas20 diante das dificuldades de ir além de prescrições para alguns males que têm dimensões muito maiores do que os formuladores dos RDHs podem, politicamente falando, trazer à tona.

A pesquisa de Gonzalo Delamaza e Eduardo Thayer (2013) sobre algumas regiões do Chile tem o mérito de apontar as muitas dificuldades de efetivar a participação promotora de habilidades e capacidades, conforme aparece nos relatórios do Pnud. Veja-se o que afirmam:

El espacio regional no es homogéneo. En cuanto la configuración del territorio si la definición administrativa de los espacios regionales coincide con una configuración territorial significativa para los actores -en términos culturales, históricos, económico-productivos u otros- las posibilidades de concertación se acrecientan. Por otra parte, también se reproducen en el territorio las diferencias de intereses y demandas propias de una estructura socioeconómica diversificada y fuertemente inequitativa. En este estudio examinamos dos tipos de configuración territorial para entender como esas configuraciones se asocian con diferencias de percepciones y prácticas relevantes de la ciudadanía en relación a aspectos del desarrollo humano y la gobernanza territorial (Delamaza & Thayer, 2013: 5).

As possibilidades de implementação das políticas públicas apontadas nos RDHs como essenciais ao processo gerador de desenvolvimento humano são dificílimas. Veja-se, por exemplo, o que destaca Chapa Garcia (2013) ao estudar a região metropolitana de Guadalajara:

La falta de marcos legales sólidos, de políticas públicas y de organismos adecuados ha influido en la persistencia de diversos problemas tales como (Sánchez, 2007: 43-44):

  • La concentración en la toma de decisiones y administración de los conflictos, más que su solución.

  • La ausencia de ciudadanos en la toma de decisiones, o en el diseño de políticas públicas de largo plazo.

  • La carencia de políticas públicas que integren permanentemente la planeación estratégica y la gestión de servicios públicos en metrópolis y zonas conurbadas.

  • La falta de independencia de los gobiernos locales respecto de los gobiernos federal y estatal presenta distintas problemáticas en lo político, en lo económico y en lo social.

  • La constante baja en la calidad de los servicios, debido a la falta de presupuesto o a la corrupción (Chapa Garcia, 2013: 2).

Ganha destaque, em muitas investigações sobre os contextos territoriais específicos relacionados às dificuldades de desenvolvimento humano, a falta de infraestrutura básica, tais como moradia adequada, saneamento e acesso à água potável. Pode-se dizer que, sem um ambiente habitacional que cumpra as necessidades básicas, não há como avançar no combate à privação. Sem as políticas públicas de melhorias nas localidades mais pobres, estariam então subtraídas as oportunidades de as pessoas saírem da miséria, uma vez que a inexistência de um ambiente adequado de moradia impacta negativamente não somente as oportunidades de emprego, como também as perspectivas de aprendizado e de expansão das capacidades e habilidades.

Conquanto não estejam dialogando diretamente com a abordagem do desenvolvimento humano, há, ainda, ao se examinarem os problemas mais candentes na América Latina - os quais podem dificultar as propostas contidas nos RDHs -, aquelas pesquisas que destacam que o não apaziguamento do espaço público, ou seja, a ausência de seguridade pública, bloqueiam inteiramente as melhorias sociais e econômicas entre as populações mais pobres que vivenciam um cotidiano marcado por todas as formas de medo, conflitos e violências. Chapa Garcia (2013: 9), ao investigar o caso de uma cidade mexicana, mostra o quanto têm sido desencontrados os intentos para formatar políticas de segurança pública eficientes e capazes de impulsionar avanços no bem-estar de todos os indivíduos da cidade de Guadalajara.

A pesquisa realizada por Adriane Vieira Ferrarini (2013), no estado do Rio Grande do Sul, investiga quais são os avanços e as dificuldades dos principais itens que compõem o desenvolvimento humano. A autora busca demonstrar, com base em uma pesquisa empírica, quais são as indicações de que está havendo, no âmbito de políticas e grupos envolvidos, um processo que indique estar-se gerando, nos grupos mais pobres, emancipação quanto à obtenção de rendas e recursos, tanto materiais quanto políticos.

E, por que esta discussão interessa, sobremaneira, ao debate acerca do desenvolvimento humano posto nos RDHs? Salienta-se, em quase todas as edições dos documentos do Pnud aqui analisados, a necessidade de que os governantes e a sociedade civil trabalhem, conjuntamente, para propor um conjunto de ações que levem, simultaneamente, tanto à impulsão de processos de participação para vencer a impotência, quanto à geração de oportunidades de emprego e renda que sejam capazes de retirar os indivíduos mais pobres da situação de privação e de impotência.

Sem sombra de dúvida, a pesquisa realizada por Adriane Ferrarini é um material relevante que permite testar, em um contexto específico (onze municípios do Rio Grande do Sul), as possibilidades de efetivação das propostas apresentadas pelos RDHs, já que ela investigou um programa de parceria entre diversos agentes empenhados em implantar várias ações promotoras de empreendimentos econômicos e políticos sustentáveis. Sua pesquisa focou,

O Programa de Recuperação de Áreas Degradadas (Pirad) foi escolhido para dar demonstrar empiricamente uma experiência considerada exitosa do ponto de vista da estratégia metodológica participativa e da sustentabilidade de seus resultados. O Programa foi coordenado pela Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional do Rio Grande do Sul (Metroplan) e executado pela parceria com a Sociedade de Cooperação Alemã (GTZ) e com a Refinaria Alberto Pasqualini - Petrobrás (Refap), desenvolvido entre os anos 1999 e 2002 em três grandes áreas, envolvendo sub-bacias de arroios em áreas ambientalmente degradadas e onze municípios no estado do Rio Grande do Sul (Ferrarini, 2013: 1).

Sob muitos aspectos, essa investigação contempla aspectos ressaltados com muita ênfase nos relatórios, dois dos quais seriam especialmente significativos: (1) a necessidade de gerar a participação política e econômica na vida da comunidade local; e (2) a inevitabilidade de que tais processos de geração de renda e recursos sejam alcançados mediante processos de parceria. A pesquisa de Adriane Ferrarini constante nos Anais dá indicações relevantes para reflexões sobre os (des)caminhos do combate simultâneo à privação e à impotência num dado contexto: o sul do Brasil. Isto se deve ao fato de que o seu ponto de partida está alicerçado numa compreensão da vida social e política que permite averiguar se está havendo, de fato, indicações de rompimentos com as práticas enaltecedoras de vícios políticos que tornam todas as investidas rumo aos melhoramentos duradouros, extremamente, frágeis21. Se as ações que levam ao desenvolvimento humano necessitam ser sustentáveis e duradouras para que possam gerar, continuadamente, bem-estar, toda e qualquer verificação in loco dos processos de combate à privação e à impotência ganham relevância na tentativa de comparar as propostas dos RDHs com as políticas em andamento na América Latina.

Quando os formuladores dos relatórios pressupõem a necessidade de vencer a impotência política responsável por manter as pessoas em situações nas quais os mais pobres não enxergam quaisquer saídas, eles estão se referindo tanto aos elementos objetivos quanto aos subjetivos que bloqueiam a construção de ações favoráveis ao desenvolvimento humano. É interessante observar que este tipo de abordagem aparece, desde meados do século XX, com frequência nas ciências sociais latino-americanas. Gonzalo Delamaza e Eduardo Thayer (2013: 13) destacam alguns elementos que permitem afirmar que a análise de diversos fatores subjetivos (motivações, expectativas, perspectivas, percepção) também devem ser considerados quando se analisam as possibilidades - ou não - de vingarem, localmente, projetos de desenvolvimento humano que envolvam diversos agentes. Eles constatam também que percepções negativas do desenvolvimento e da democracia e falta de confiança nas instituições bloqueiam a formação de pautas consistentes.

Não obstante considerar-se como o foco principal de estudo de Adriane Ferrarini (2013) um programa de recuperação de áreas degradas, entre 1999 e 2002, há uma sugestão, no texto, que indica haver este programa nascido no bojo de inúmeros outros programas conexos ao Prorenda, projeto de cooperação entre o governo brasileiro e o alemão que funcionou entre 1987 e 2005 reunindo dez subprojetos, executados em sete estados diferentes, cujos eixos principais eram o fomento à participação popular e à renda entre os grupos mais pobres (Ferrarini, 2013: 3). Segundo sua apreciação, o Prorenda era uma espécie de projeto guarda-chuva que levou, no estado do Rio Grande do Sul, ao cumprimento de uma agenda de desenvolvimento humano. Ela sustenta:

No Rio Grande do Sul três projetos setoriais foram iniciados em 1990, no âmbito do Prorenda, destinados ao desenvolvimento de políticas públicas focadas à superação da pobreza adequadas à realidade gaúcha. Tais projetos partiram dos conceitos de participação e de desenvolvimento local como pressupostos para que as políticas atingissem [o] desenvolvimento humano [...] (Ferrarini, 2013: 3).

Não há dúvida que o exame detalhado do programa de cooperação internacional de erradicação de áreas degradadas, em execução em alguns municípios da área metropolitana de Porto Alegre (RS) entre 1999 e 2002, estava em sintonia com as propostas contidas nos RDHs (1991; 1992; 1993; 1995; 1996; 1997; 2003; 2005; 2010; 2013). A própria forma de abordagem dos problemas de feitura dos diagnósticos, de busca de recursos e de inserção da comunidade nesses procedimentos e nessas ações está muito próxima das sugestões constantes nos relatórios anuais do Pnud.

Ao acompanhar, através de um estudo de caso, o programa de erradicação de áreas degradadas no município de Canoas (RS), Adriane Ferrarini oferece elementos para a averiguação das potencialidades e dificuldades das propostas insistentemente aventadas nos RDHs. Elas são destacadas como a solução para os muitos problemas sociais, políticos e econômicos existentes no hemisfério sul. Comparar essas propostas com os projetos e programas desenvolvidos em contextos específicos possibilita, por exemplo, detectar um grande número de dificuldades complexas observáveis nas tentativas de envolvimento de diversos agentes e atores nos processos participativos que demandam consensos, diálogos, negociações e autogestão. Quanto ao aumento da renda, veja-se o que a pesquisadora verificou:

No bairro Guajuviras (Canoas-RS), foi gerado um conjunto de iniciativas de desenvolvimento econômico local, tal como: a criação de grupos de trabalho, cooperativas e associações, a implantação do primeiro clube de trocas solidárias do Rio Grande do Sul, construção de galpão de reciclagem, participação no Orçamento Participativo Estadual e em conselhos de políticas públicas. A implantação de clube de trocas solidárias com moeda local foi pioneira no Rio Grande do Sul e seu mérito consiste em ser capaz de oportunizar acesso imediato a formas de produção e de consumo a grupos excluídos de iniciativas de geração de trabalho e renda, bem como do acesso ao dinheiro. O clube permanece até hoje, mas não pode ser considerado uma alternativa de complementação econômica, tendo um efeito muito mais político. Já o galpão de reciclagem foi projetado por uma associação de mulheres catadoras que, com assessoria dos técnicos do Programa de Recuperação de Áreas Degradadas (Pirad), conseguiram formalizar sua organização, demandaram e conseguiram recursos pelo Orçamento Participativo Estadual. O galpão permanece e amplia permanentemente seus objetivos e os impactos da vida dos trabalhadores e da comunidade (Ferrarini, 2013: 6-7).

A análise do caso específico deste programa de Canoas, analisado por Adriane Ferrarini, daria indicação de que há alguns avanços, no tocante ao desenvolvimento econômico local, decorrentes de alguns esforços para estabelecer uma agenda de ações bastante próximas das sugestões contidas nos RDHs. Ainda que existam muitos bloqueios e dificuldades, haveria algumas expectativas de melhoria do bem-estar social e da renda para uma parte das pessoas envolvidas nessas práticas de geração de recursos e rendas.

Os instrumentos de participação, que visam fomentar o desenvolvimento local pela viabilização e geração de recursos, estão incrivelmente próximos das sugestões notadamente dos RDHs de 1993, 1995, 2003 e 2005. São ações que parecem até mesmo inspiradas nas recomendações feitas pelos técnicos do Pnud que estão incumbidos de produzir, anualmente, esses relatórios. Isso indica, antes de tudo, que os RDHs encomendados todos os anos pelo Pnud assinalam não apenas caminhos e agendas, mas também experiências desenvolvidas em algumas regiões do mundo22.

Registre-se que as experiências de participação, no Rio Grande do Sul, nas últimas duas décadas, têm sido reiteradas nos RDHs como modelos a serem seguidos. Muitas sugestões dos formuladores destes documentos acabam dando como exemplo os casos exitosos do sul do Brasil.

Entre as diversas pesquisas registradas na memória do Congresso da Alas de 2013, pode-se também destacar como relevante para este artigo a análise empreendida por Silvia Elena Herrera acerca de uma experiência de cooperação desenvolvida na Costa Rica. Deve-se indagar por que uma pesquisa sobre a construção de autogestão no interior de atividades pesqueiras numa ilha da Costa Rica é relevante para discutir as potencialidades da proposta de desenvolvimento humano nos moldes aventados pelos RDHs. Note-se que os relatórios têm insistido, seguidamente, que o

DH poderá ser alcançado somente se as populações mais empobrecidas desenvolverem formas de administração e geração de recursos que favoreçam a ampliação tanto da renda como da participação dos diversos grupos da sociedade civil nas decisões tomadas no âmbito regional e local.

Toda análise sobre a capacidade de expansão de projetos de cooperação, de autogestão e de geração de renda (entre pessoas que vivenciam situação de privação e/ou dificuldade de obtenção dos meios necessários para a subsistência) oferece pistas para a compreensão dos desafios que estão presentes nos propósitos de expandir as melhorias de renda, de educação e de saúde dos grupos mais pobres23.

A investigação de Elena Rojas Herrera constata algumas situações das populações pobres pesquisadas que podem, sem sombra de dúvidas, ser detectadas em vários outros locais na América Latina. Ela relata:

Los pobladores de estas islas (Isla Chira, Isla Caballo, Isla Cedros e Isla Venado [En Costa Rica]) históricamente fueron invisibilizados por quienes se dedicaron, desde la institucionalidad pública, en aplicar programas sociales, políticas públicas y leyes que contribuían al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales (Herrera. 2013: 3).

A invisibilidade de muitos grupos sociais que vivenciam situações de impotência e de privação é enorme em todo continente. Muitas vezes, não são atingidos sequer pelas canhestras políticas públicas existentes. A exclusão é tão intensa que qualquer processo rumo a melhorias sustentáveis e duradouras parece inalcançável. Em tais condições, os RDHs têm apontado o quão complexo tem sido atingir graus, minimamente plausíveis, de desenvolvimento humano em que as pessoas tenham, de fato, acesso à renda, à escolaridade, à saúde e à participação política efetiva em canais que incluam todos os níveis desde o local até o nacional.

Obviamente, uma pesquisa como esta empreendida por Silvia Herrera, realizada numa ilha onde, historicamente, as pessoas vivenciam fortes laços de vizinhança, amizade e consanguinidade, não pode ter suas conclusões transpostas, integralmente, para outras localidades. Todavia, muitas dificuldades de construção de melhorias coletivas, seja na renda, seja nos processos participativos, são comuns a muitos povos latino-americanos.

Há algo que deve ser ressaltado: a investigadora Silvia Herrera demonstra que "o capital social24 existente foi reflexo de um processo organizativo de mais de 50 anos" (Herrera, 2013: 4). Isso talvez seja um dos mais relevantes dados, pois, no interior dos RDHs, falta uma perspectiva histórica de curta, média e/ou longa duração.

Considerações finais

Em muitas ocasiões, pode parecer, na leitura dos RDHs, que alcançar melhorias identificáveis como constituidoras do desenvolvimento humano é algo, por si só, possível de se efetivar no tempo presente, sem uma relação necessária com um processo histórico mais amplo. Por vezes falta, nos RDHs, o entendimento de como algumas práticas sociais e políticas, que perduram no tempo, podem emperrar definitivamente avanços que podem ser considerados impulsionadores de projetos capazes de melhorar a renda, a educação e a longevidade das populações mais pobres.

Ainda que tenha sido verificado, pelos investigadores que divulgaram os seus trabalhos nos Anais do XXIX Congresso da Alas, um processo de expansão de algumas melhorias, ao longo de algumas décadas, para os grupos populacionais que vivem em situação de privação, isto não significa que, em muitos casos, parte dos segmentos mais empobrecidos tenha obtido ganhos expressivos, seja no rendimento, seja na escolarização, seja ainda na saúde. O dado mais recorrente encontrado nas pesquisas analisadas é a inexistência de um processo linear de melhorias coletivas. Isso se deve ao fato de que as relações sociais, econômicas e políticas estão inteiramente premidas por todos os tipos de desafios renovados cotidianamente. Tais tensões são produzidas na peleja por melhorias na renda, na educação, na saúde, na moradia e nas condições infraestruturais (estradas, saneamento, acesso à água potável) e também na forma de estes segmentos interagirem com os agentes governamentais e não governamentais que se articulam na composição das propostas, da administração e da execução de tais projetos.

Os estudos, publicados nos Anais e examinados neste artigo demonstram que são muitos os jogos configuracionais que se estabelecem no processo de obtenção de melhorias nas áreas constituidoras do desenvolvimento humano. Cada grupo organizado para a elaboração de demandas forma uma configuração que se confronta com outras, efetuadas por agentes do Estado e/ou outros grupos condutores e/ou apoiadores dos respectivos projetos de efetivação de políticas que pretendem fomentar ações empenhadas em alcançar tais avanços. Todo o percurso - desde a formulação das demandas até a efetivação dos projetos - é repleto de tensões das mais diversas naturezas. Todavia, nos RDHs (1993; 1995; 1997; 2001; 2002; 2003; 2005) são construídos muitos caminhos desviantes deste universo tensivo, aberto pelo processo de participação. No RDH de 2013, tais desvios aparecem de forma bastante evidente quando se verificam sugestões diversas de apaziguamento de conflitos e tensões que podem comprometer o desenvolvimento humano.

Ao examinar as sugestões mais gerais de práticas, ações e procedimentos dos RDHs em seu empenho por tentar influir na definição de determinadas agendas de combate à pobreza extrema, os relatórios se saem bem, sem nenhuma dúvida; no entanto, quando tentam assinalar algumas práticas e contextos específicos de países latino-americanos, tropeçam em simplificações de diversas naturezas. Ou seja, as coisas parecem muito mais simples de realizar, de executar, do que realmente o são. Em muitos aspectos, pode-se dizer que os relatórios acabam, conforme foi dito anteriormente, condensando uma discussão simplificadora dos problemas, "o que não é bom"25 (Faoro, 2000: 12). A tentativa de registrar otimismo em relação a uma agenda pública favorável ao combate à pobreza extrema acaba levando, em alguns momentos, à exaltação de êxitos e sucessos um tanto descolados dos embates e das dificuldades políticas que têm marcado os emperramentos das políticas sociais na América Latina.

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1Uma das características dos RDHs é o propósito de abarcar questões globais e regionais simultaneamente. Sobre isso, Stephen Castles (2002) afirma que são ainda bastante incipientes as possibilidades de obtenção de dados que revelem processos transnacionais e particulares ao mesmo tempo. "De um modo revelador, o Relatório do Desenvolvimento Humano (1999) incide sobre a globalização, mas apresenta os dados e os rankings por país" (Castles, 2002: 8).

2Sobre o tema, ver Shishito (2012).

3Sobre estes projetos, ver Galvanin Neto (2013).

4Governança foi definida por Rod Rhodes (1997: 3) como "redes intergovernamentais e auto-organizadas". Ver ainda (Peters & Pierre, 2010; Smith, 2010).

5Amartya Sen (1984; 1999; 2008) é um dos principais teóricos desta abordagem do desenvolvimento humano. Sua formulação teórica tem servido como inspiração aos elaboradores dos RDHs. Não há uma filiação integral às ideias de Sen, há sim uma orientação baseada em alguns de seus pressupostos.

6Os economistas Amartya Sen (2008; 2010) e Mahbub Ul Haq (1978; 1995) foram os idealizadores do IDH e do RDH.

7Há, no RDH de 2003, uma discussão sobre desigualdade de rendimento que é de suma importância para a questão da pobreza de renda. Ainda que neste artigo se enfatize a pobreza de renda, é necessário destacar que a desigualdade e a pobreza de renda devem ser pensadas conjuntamente. O combate à pobreza de renda somente pode ser realizado se houver também a diminuição da "desigualdade de rendimento, não só para aumentar as oportunidades para o máximo possível de pessoas, mas também para reduzir o atrito social em áreas (normalmente urbanas) com elevada desigualdade" (RDH, 2003: 39).

8Nem toda forma de cooperação e de ajuda externa é favorável aos mais pobres - ressaltam os técnicos que elaboram o relatório de 1994. "De fato, é provável que às vezes os grupos mais pobres sofram com os programas de ajuda, já que quem detém o poder local transfere as difíceis condições da ajuda e a carga do ajuste aos setores politicamente mais débeis da sociedade. Para que beneficie autenticamente os pobres, a ajuda terá de estar mais centrada no ser humano e promover preferencialmente a participação. Quando há um debate público aberto sobre a ajuda, e se permite que a população decida se seu país necessita ajuda e a quem deve beneficiar, é provável que a ajuda seja mais eficaz e sirva para superar as disparidades em lugar de reforçá-las" (RDH, 1994: 81).

9Cooperação para ampliar e melhorar a produção de alimentos.

10Cooperação para que as populações mais pobres tenham acesso a vacinas, por exemplo.

11Neste texto foram analisados os seguintes trabalhos constantes nos respectivos Anais: Jefferson C. de Souza & Angela Maria C. Ramalho (2013); José B. Chapa Garcia (2013); Leyla I. Chain (2013); Gonzalo Delamaza & Eduardo Thayer (2013); Adriane Ferrarine (2013); Silvia E. Herrera (2013); Olga Fillipini, Viviana Escanes & Ana Agulla (2013), Baldemar Márques, Judith Castro & Efrain Cruz (2013); Teresita Izura & Maria E. Martín, (2013); Rosa M. Torres & Laura R. Sánchez (2013), Jaime Leal & Cristina Rundie (2013); Julián R. Forero & Vivian C. Pérez (2013).

12A região abarcada pela pesquisa conta com uma população "estimada em 64.819 pessoas" (Souza & Ramalho, 2013: 6).

13Não há dúvida que o "conceito de desenvolvimento está intimamente relacionado às ideias de progresso social que o transpõem do nível descritivo para o avaliativo e consideram o Estado-fim moralmente bom ou justo, e que o caminho em sua direção consiste em melhoria, aperfeiçoamento, libertação ou autorrealização" (Scott, 2010: 139).

14"De esta manera, aparece cierta ingenuidad al aceptar una supuesta homogeneidad de la sociedad local donde el desarrollo más que un objetivo es una condición de partida, un supuesto aceptado" (Chain, 2013: 4).

15Baldemar Marquez, Judith Castro & Efraín Cruz (2013: 1) afirmam que as experiências foram processos de "descentralización-integración implementada en el estado de Tabasco, México en los años 80 y que consistió en la organización de microrregiones, también denominadas Centros Integradores, con el propósito de lograr la desconcentración administrativa y dotar a los municipios de autonomía en la ejecución de sus planes territoriales. En total se conformaron 185 Centros que agrupaban alrededor de 2.600 comunidades".

16Nesta investigação sobre a província de Mendoza (Argentina) "se trabaja con los actores locales acompañando en la elaboración del Plan Estratégico" (Izura e Martín, 2013: 1).

17Aparecem também nos Anais preocupações com os efeitos nefastos que a orientação neoliberal teria tido, desde a década de 1980, sobre os modos de articulação das redes de atores, efeitos desarticuladores não somente das redes recentemente criadas, mas também das mais tradicionais, como aquelas dos camponeses indígenas (Torres & Sánchez, 2013).

18Julián Forero & Vivian Pérez (2013), valendo-se de uma investigação sobre a Colômbia, afirmam que na região em que pesquisaram os projetos de desenvolvimento econômico não verificaram qualquer possibilidade de articulação política dos diversos atores em favor da expansão de uma economia capaz de melhorar a situação das populações mais pobres.

19Carlo Tassara realizou sua pesquisa em Antióquia (Colômbia).

20Esta era uma expressão utilizada por Raymundo Faoro (2000). Para ele, simplificar os problemas levava não só à impossibilidade de examinar a complexidade das soluções aventadas como também era uma estratégia que veiculava otimismos desmedidos e favoráveis a alguns interesses políticos.

21"As ações localizadas inserem-se num campo nublado e polissêmico porque podem reverter o sentido e os objetivos iniciais e assumir a forma de mitos regulatórios de uma sociedade fragmentada. Isso porque as ações locais podem afirmar valores que não resistem quando confrontados aos determinantes estruturais mais amplos, podendo inclusive reafirmar processos de hegemonia política, especialmente se considerados os contextos autoritários e o clientelismo paternalista que caracteriza a construção de identidades e sociabilidades locais no continente latino-americano e no Brasil em particular" (Ferrarini, 2013: 2).

22Evidentemente, os técnicos que produzem os relatórios escolhem algumas experiências que reafirmam a validade das indicações constantes nos RDHs.

23Olga Filipini, Viviana Escanes & Ana Agulla (2013), numa pesquisa, sobre o município de Luján (Argentina), também registrada nos Anais, consideram que "los efectos que las decisiones que han estimulado la expansión socio-económica, han tenido sobre los espacios geográficos, en las diferentes subáreas, obliga a vincular la propuesta técnica científica con un marco normativo y una adecuada gestión del riesgo a partir de las instituciones, así como las percepciones de los distintos grupos sociales, que supone una tasa de riesgo implícita de diferente valoración" (Filipini, Escanes & Agulla 2013: 10-11).

24"Desde o início da década de 1990, o conceito de capital social tem sido foco de intenso debate, em cujo cerne está a ideia de que as pessoas podem tratar suas conexões umas com as outras como um recurso essencial, do qual podem valer-se para uma variedade de propósitos" (Scott, 2010: 32).

25Faoro estava se referindo a algumas lideranças brasileiras que tinham como plataforma política a simplificação de problemas. Ele não estava se referindo aos documentos encomendados pelo Pnud. Mas a ideia é a mesma, assim como as consequências.

Recebido: 18 de Junho de 2014; Aceito: 20 de Dezembro de 2015

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