O papel de síntese da escola de Copenhague nos estudos de segurança internacional

The synthesis made by the copenhagen school in international security studies

O papel de síntese da escola de Copenhague nos estudos de segurança internacional^*

The synthesis made by the copenhagen school in international security studies

Marina Guedes Duque

Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e diplomata. E-mail: [e-mail]

Resumo

O objetivo deste artigo é analisar a contribuição da Escola de Copenhague para os estudos de segurança internacional, por meio do exame de sua relação com as teorias das Relações Internacionais e seus desdobramentos no campo de segurança internacional. Para cumpri-lo, realiza-se uma breve contextualização da literatura acadêmica mainstream dos estudos de segurança desde a gênese do campo, com vistas a melhor se compreender o impacto do construtivismo na área a partir da década de 1990. Posteriormente, procede-se a uma breve revisão dos debates realizados tanto entre racionalistas e construtivistas como entre as variações do construtivismo, com vistas a situar o trabalho do grupo de Copenhague nas discussões da área. Apresenta-se, por fim, um panorama da produção da Escola de Copenhague, sustentado em dois eixos principais: (a) as contribuições que mais se destacaram; e (b) os debates suscitados, com as críticas recebidas e as respostas fornecidas pelos autores. Conclui-se que uma das principais contribuições dos autores de Copenhague para os estudos de segurança internacional diz respeito ao papel de síntese de seu trabalho em relação aos debates mais amplos realizados no campo de teoria das Relações Internacionais e ao debate sobre segurança internacional no pós-Guerra Fria.

Palavras-chave: Teoria das Relações Internacionais - Racionalismo e Construtivismo - Estudos de Segurança Internacional

Abstract

The objective of this article is to analyze the contribution made by the Copenhagen School to international security studies, by examining its relation with international relations theories and theories in the field of international security. Firstly, I review briefly mainstream academic literature in security studies since its genesis, with a view to understanding the impact of constructivism on the field since the 1990s. Secondly, I proceed to a brief revision of the debates involving not only rationalists and constructivists but also different variants of constructivism, with the purpose of situating the work of the Copenhagen authors in the epistemological debates in the field of international relations. Lastly, I present a panorama of the work undertaken by the Copenhagen School, based on two main axes: (a) its main innovations; and (b) the debates evoked by its work, i.e. the critics received and the answers given by the authors. I conclude that one of the main contributions of the Copenhagen authors to international security studies corresponds to the role of synthesis of its work regarding not only wider debates undertaken in the field of international relations theory but also the post-Cold War debate about international security.

Keywords: International Relations Theory - Rationalism a nd Constructivism - International Security Studies

O fim da Guerra Fria e seu impacto na sociedade internacional engendraram mudanças profundas nos estudos de segurança internacional, ao colocar em xeque o paradigma até então predominante do realismo. Na academia, começaram a se fortalecer as demandas por uma nova agenda de pesquisa. Essa conjuntura abriu espaço para uma produtiva inserção dos estudos de segurança internacional no diálogo - que ganhava intensidade no campo de teoria das Relações Internacionais - entre as abordagens racionalistas e o construtivismo social:

Durante a última década, o campo dos estudos de segurança tornou-se uma das áreas mais dinâmicas e contestadas em Relações Internacionais. Especificamente, ele se tornou talvez o fórum primário no qual abordagens largamente construtivistas têm desafiado teorias tradicionais - em sua maioria realistas ou neorrealistas - no seu "terreno doméstico", a área em que algumas das mais vibrantes novas abordagens para a análise da política internacional estão sendo desenvolvidas, e o âmbito em que alguns dos debates teóricos mais engajados estão ocorrendo (WILLIAMS, 2003, p. 511)¹

No campo de relações internacionais, o construtivismo, em seus diversos matizes, tem chamado atenção para a construção social do conhecimento e a construção social da realidade - o que tem suscitado revisões e reposicionamentos nos estudos da área. Segundo Fearon e Wendt (2002, p. 53), dois pontos são considerados principais no debate entre racionalistas e construtivistas:

• a importância das ideias na política internacional, assim como a maneira pela qual a influência das ideias se processa; nesse ponto, segundo os autores, há bem menos discordâncias do que se costuma pensar; e

• a relação entre os atores internacionais e as estruturas em que eles se inserem.

Por outro lado, o debate entre as diversas variações do construtivismo sobre a natureza do conhecimento gerou o que Fearon e Wendt identificam como três posições construtivistas: a positivista, a "interpretativista" e a pós-moderna.

Todas essas questões têm sido tratadas no debate que se realiza no campo dos estudos de segurança, antes considerado um bastião do racionalismo e, mais especificamente, do (neo)realismo. O construtivismo, principalmente na forma do trabalho da Escola de Copenha-gue, tem tido impacto no mainstream do campo, até então representado majoritariamente por perspectivas positivistas e autores nor-te-americanos.

O grupo de Copenhague realizou uma síntese profícua não só de diferentes vertentes dos estudos de segurança, como também das correntes realista e construtivista de teoria das Relações Internacionais. Abriu-se espaço, desse modo, para uma nova agenda de pesquisa em segurança, que se fazia necessária após o fim da Guerra Fria e o advento de uma nova configuração das relações internacionais.

O objetivo deste artigo é analisar a contribuição da Escola de Copenhague para os estudos de segurança da atualidade, por meio do exame de sua relação com as teorias das Relações Internacionais e seus desdobramentos no campo de segurança internacional.² Para tanto, em primeiro lugar, realizar-se-á uma breve contextualização da literatura acadêmica mainstream dos estudos de segurança desde a gênese do campo, com vistas a compreender melhor o impacto do construtivismo na área a partir da década de 1990.

Posteriormente, proceder-se-á a uma breve revisão dos debates realizados tanto entre racionalistas e construtivistas como entre as variações do construtivismo, com vistas a situar o trabalho do grupo de Copenhague nas discussões da área. Apresentar-se-á, por fim, um panorama da produção da Escola de Copenhague, sustentado em dois eixos principais: (a) as contribuições que mais se destacaram; e (b) os debates suscitados, com as críticas recebidas e as respostas fornecidas pelos autores.

1. Breve Histórico dos Estudos de Segurança

Assim como o campo das Relações Internacionais, os estudos de segurança consolidaram-se ao longo do século XX, tendo como marcos históricos principais a Segunda Guerra Mundial, a revolução nuclear, a Guerra Fria e o pós-Guerra Fria. Desde a consolidação do campo até os dias atuais, ocorreram mudanças consideráveis tanto na conjuntura internacional como nas perspectivas de estudo utilizadas as quais tiveram desenvolvimentos diferentes nos Estados Unidos da América (EUA) e na Europa, além de refletirem debates realiza dos no campo de teoria das Relações Internacionais.³

Até a Segunda Guerra Mundial, o estudo da guerra era domínio quase exclusivo dos militares, e o estudo da paz restringia-se ao âmbito do direito internacional. De acordo com Nye e Lynn-Jones (1988, p. 8), a emergência da Guerra Fria e o desenvolvimento de armas nucleares chamaram a atenção dos civis para o tema, por causa do ineditismo dos problemas de segurança a serem enfrentados pelos Estados Unidos. O contraste entre a situação deste país e a da Europa, marca-da pelo flagelo de duas grandes guerras, gerou uma divisão mais ou menos definida entre o que seriam:

• os

  estudos estratégicos - predominantes nos EUA e, por conseguinte, na maior parte do mundo;

  ⁴ centravam-se na segurança nacional e eram largamente

  policy-oriented; e

• os

  estudos para a paz - prevalecentes na Europa, não possuíam tanta repercussão como a perspectiva dos estudos estratégicos; enfatizavam as concepções de sociedade internacional e segurança internacional.

Em consonância com a conjuntura política internacional e as perspectivas teóricas da época, a gênese dos estudos de segurança nos EUA ocorreu sob o paradigma do realismo, o que propiciou a elaboração dos conceitos de estratégia nuclear, dissuasão e deterrence. Essa fase inicial do campo, que Freedman (1998) denomina "Anos dourados" dos estudos estratégicos, ocorre a partir de meados da década de 1950 e até o começo da década de 1960. Nela, predomina o trabalho de autores como Thomas Schelling, que tinham por instru-mentos analíticos principais a teoria dos jogos e a premissa do ator racional, além de, em geral, não considerarem as variáveis domésticas das políticas externa e de defesa.

Segundo Freedman (1998, p. 51), no entanto, após as crises de Berlim e Cuba, no começo da década de 1960, o clima de disputa com a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) arrefeceu-se, ao mesmo tempo em que o envolvimento dos EUA na Guerra do Vietnã tornou o campo de estudos estratégicos menos atrativo. Como consequência, a produção dessa época adquiriu caráter mais cético, "com os analistas advertindo sobre os limites de deterrence e coerção (Alexander George), as distorções causadas pela política burocrática (Graham Allison) e os perigos das percepções equivocadas (Robert Jervis)" (FREEDMAN, 1998, p. 51). Além disso, o tema do controle de armamentos adquiriu espaço político e acadêmico em meados da década de 1970.

Com a invasão soviética do Afeganistão em 1979 e a eleição de Ronald Reagan em 1980, entretanto, encerrou-se a década de détente,e iniciou-se uma época caracterizada por preocupações com a competição militar (MILLER, 2001, p. 14-15). Não por acaso, a publicação de Teoria da política internacional (no original, Theory of international politics), de Kenneth Waltz (1979), não só renovou o interesse pela corrente realista de Relações Internacionais-então revista na forma do que seria conhecido como neorrealismo ou realismo estrutural -, como também consolidou uma concepção de ciências sociais positivista, metodologicamente sofisticada e com inclinações teóricas.⁵ De acordo com Walt (1991), essa "renascença dos estudos de segurança" permitiu a adoção de uma definição mais ampla de política, que contemplava fontes não militares de tensão em lugar de ater-se somente às capacidades militares.⁶

Por outro lado, na década de 1970, o declínio relativo da economia norte-americana e as duas crises do petróleo levaram alguns estudiosos a demandar a inclusão de questões da economia internacional no conceito de segurança.⁷ Na década de 1980, a crescente importância concedida às relações transnacionais e à interdependência econômica gerou desafios ao paradigma realista, ainda que continuasse ocorrendo no âmbito do positivismo metodológico. A corrente libe-ral-institucionalista, também racionalista, e representada por obras como Keohane (1984) e Krasner (1983), afirmava que: a segurança não consistia em área temática única ou prioritária na agenda internacional; e a cooperação entre os Estados modificava os incentivos para ação, de forma que o uso da força nem sempre possuía a melhor relação custo-benefício.

Os interesses estatais, segundo a corrente liberal-institucionalista, não seriam definidos apenas em termos de poder ou da luta por sobrevivência; o poder militar, por sua vez, perderia utilidade em um quadro de cooperação interestatal, em decorrência de seu alto custo relativo.

Além disso, o alargamento da concepção de segurança passou a ser demandado para incluir questões relativas a: (i) recursos, meio ambiente e demografia (MATHEWS, 1989); (ii) ameaças não militares e internas (ULLMAN, 1983); e (iii) economia, ecologia, fatores domésticos da segurança e ameaças transnacionais (HAFTENDORN, 1991). A produção da corrente (neo)realista como um todo, dessa forma, parecia insuficiente para o estudo dos fenômenos da política internacional.⁸

De modo análogo, segundo Freedman (1998), o colapso da URSS gerou perda de credibilidade na utilidade de previsão dos estudos estratégicos, uma vez que o evento não poderia ser explicado dentro do paradigma do (neo)realismo. Assim, consolidou-se a mudança do campo de estudos "estratégicos" para o campo de estudos "de segurança". Por outro lado, com a queda do Muro de Berlim, o desaparecimento da questão que até então havia ocupado lugar central no campo-a Guerra Fria-foi, segundo Miller (2001, p. 27-37),"libera-dor" para os estudos de segurança. Tornou-se possível, assim, a realização de grandes debates sobre:

• temas fundamentais das Relações Internacionais, como a configuração da nova ordem mundial e suas consequências;

• a guerra em geral. Consideraram-se não só instrumentos alternativos de política externa, tais como as sanções econômicas, como também as guerras civis em diferentes partes do mundo, os fatores históricos, culturais e socioeconômicos que as influenciavam, e a temática da intervenção internacional; e

• as bases metodológicas, teóricas e conceituais da análise de política internacional e de segurança.

Nessas circunstâncias, os estudos de segurança inseriram-se no debate mais geral realizado no campo das Relações Internacionais - aquele entre racionalistas, pertencentes às correntes (neo)realista e liberal-institucionalista, e as diferentes variações do construtivismo social. Na próxima seção, apresentar-se-á de forma breve esse debate, assim como seus reflexos nos estudos de segurança.

2. O Construtivismo e seu Impacto nos Estudos de Segurança

2.1 Diferenças principais entre o racionalismo e o construtivismo⁹

De acordo com os construtivistas, o mundo social - assim como as identidades e interesses dos agentes - é construído por estruturas e processos intersubjetivos e coletivos. Para estudá-lo, portanto, é necessário questionar as premissas realistas e liberal-institucionalistas sobre a natureza das relações internacionais, de modo a analisar diversas variáveis que são tomadas como dadas (ou "naturalizadas") na epistemologia racionalista. O construtivismo, dessa forma, busca rever perspectivas estabelecidas no campo de teoria das Relações Internacionais com o propósito de desvendar processos antes desprezados e de chamar atenção para variáveis cuja relevância para a análise vinha sendo subestimada:

... os construtivistas interessam-se pela forma como os objetos e as práticas da vida social são "construídos", especialmente aqueles que as sociedades ou os pesquisadores tomam como dados ou naturais. A naturalização é problemática porque obscurece as formas como objetos e práticas sociais dependem, para sua existência, de escolhas contínuas, de modo que ela pode ser opressiva e representar uma barreira à mudança social (FEARON; WENDT, 2002, p. 57).

As principais discordâncias epistemológicas entre racionalistas e construtivistas dizem respeito: (a) à importância das ideias na análise das relações internacionais; (b) à relação agente-estrutura; e (c) à natureza das explicações no campo de Relações Internacionais.

Primeiramente, para os racionalistas, as ideias possuem importância no estudo das relações internacionais, mas são objeto marginal de análise. Os construtivistas, por sua vez, enfatizam o papel das ideias na política internacional, por considerarem que elas desempenham função primordial na construção do mundo social.

Para os racionalistas, as variáveis materiais, e não as ideativas, ocupam lugar central no estudo das relações internacionais. Um exemplo da centralidade das variáveis materiais nas explicações racionalistas é o conceito de Waltz (1979, p. 79-101) de estrutura do sistema internacional, definido em termos de três fatores: o princípio ordenador do sistema; a função das unidades que compõem o sistema; e a distribuição relativa de capacidades materiais entre as unidades do sistema.

A anarquia internacional - entendida como a ausência de autoridade supraestatal - é, para Waltz, a "característica proeminente" do sistema internacional, ou seja, corresponde ao princípio ordenador do sistema desde sua instituição. A função das unidades que formam o sistema, por sua vez, é a mesma para todas, pois todas são Estados. Desse modo, segundo Waltz, dois dos fatores definidores da estrutura do sistema internacional são constantes.

A distribuição relativa de capacidades entre os Estados, portanto, é o fator central do conceito de estrutura do sistema internacional (WALTZ, 1979, p. 97); para Waltz, mudanças na distribuição relativa de capacidades equivalem a mudanças na estrutura do sistema internacional. Além disso, Waltz procura desenvolver uma teoria sistêmica, na qual o sistema internacional concentra as variáveis independentes da explicação dos fenômenos internacionais. As capacidades materiais e sua distribuição relativa, dessa forma, possuem peso considerável nas explicações neorrealistas das relações internacionais.

De acordo com os construtivistas, por outro lado, as capacidades materiais e os fatos sociais apenas adquirem significado por meio da estrutura de conhecimento compartilhado na qual se inserem, ou seja, por meio dasideias. Essa premissa construtivistaéabasedafamosa frase de Alexander Wendt (1992): "a anarquia é aquilo que os Estados fazem dela". Para Wendt (1999, p. 260), a ausência de autoridade supraestatal não significa, necessariamente, que os Estados viverão algo próximo ao estado de natureza hobbesiano. O estado de guerra de todos contra todos provém de uma estrutura de ideias compartilhadas, é resultado de contingências históricas - e não uma consequência direta da natureza humana ou da anarquia internacional, conforme afirmam, respectivamente, realistas e neorrealistas.

A segunda principal discordância entre as duas epistemologias fun-da-se em concepções distintas da relação agente-estrutura. Os construtivistas consideram que as estruturas de ideias e os agentes se constituem mutuamente, em um processo dinâmico e que abre espaço para a mudança social perpetrada pelos agentes. De acordo com Wendt (1999, p. 308-312), por exemplo, a depender do grau de internalização da cultura política compartilhada no sistema internacional, o padrão de interação entre Estados pode modificar-se mais facilmente entre os tipos ideais de cultura hobbesiana (inimizade), lockeana (rivalidade) e kantiana (amizade). Além disso, a menos que ocorra um grande choque externo, é provável que o sistema internacional evolua progressivamente de uma cultura hobbesiana para uma lockeana e, finalmente, para uma cultura kantiana (WENDT, 1999, p. 312). Wendt, assim, além de buscar explicar as mudanças nas relações internacionais, possui uma visão prospectiva mais otimista do que aquela dos racionalistas.¹⁰

Os racionalistas, por seu turno, concentram-se nos constrangimentos e incentivos das estruturas sobre os agentes, ou seja, concebem uma relação agente-estrutura de caráter mais estático, em que se privilegiam as continuidades no sistema internacional. A própria intenção de Waltz, por exemplo, de elaborar explicações causais nas quais as variáveis explicativas são sistêmicas demonstra a ênfase dada à estrutura do sistema internacional, em detrimento das unidades estatais (os agentes). Além disso, a relação entre estruturas e agentes, para os racionalistas, centra-se nos aspectos materiais: apenas os agentes privilegiados pela distribuição relativa de capacidades interferem de alguma forma na estrutura, ao passo que os agentes mais fracos se limitam a sofrer constrangimentos. Nas palavras de Waltz (1979, p. 94): "Contanto que os Estados principais sejam os atores principais, a estrutura da política internacional é definida em termo deles". As ações dos Estados mais poderosos, desse modo, possuem impacto sobre todas as unidades do sistema internacional.

A terceira discordância principal entre as epistemologias racionalista e construtivista concerne aos objetivos da explicação no campo das Relações Internacionais. Os construtivistas não buscam formular apenas explicações causais, como os racionalistas, mas também explicações constitutivas - ou seja, eles não pretendem apenas dizer como as coisas são, mas também como elas se tornaram o que são. Para os construtivistas, tanto as estruturas e processos sociais como os objetos de análise são historicamente contingentes, e não a única configuração possível das relações internacionais - como o mundo foi apresentado, por muito tempo, pelos racionalistas. A anarquia internacional ou uma determinada concepção da natureza humana, nesse sentido, não implicam que os Estados vivam em condição semelhante ao estado de natureza hobbesiano, e tampouco determinam que os interesses estatais sejam definidos em termos de poder ou de sobrevivência.¹¹ Essa percepção das relações internacionais identificada com o (neo)realismo se constituiu por meio de processos históricos e sociais; ela não é, portanto, inevitável ou imutável.

Além de analisar os processos causais de socialização por meio dos quais os agentes adquirem identidades e interesses específicos, por exemplo, os construtivistas procuram analisar as condições constitutivas das estruturas e dos processos sociais que influenciaram a formação de identidades e interesses. Os interesses estatais, de acordo com a epistemologia construtivista, não decorrem diretamente de circunstâncias sistêmicas ou psicológicas; eles provêm de processos de socialização, nos quais são formadas também as identidades estatais. É essencial, por conseguinte, não só analisar os processos causais de formação de identidades e interesses estatais, como também examinar as condições constitutivas desses processos. Apenas assim é possível, segundo os construtivistas, explicar por que, entre uma gama de identidades e interesses concebíveis, formaram-se algumas combinações específicas. Por outro lado, é justamente a busca por explicações constitutivas que permite ao construtivismo questionar o determinismo (neo)realista e explicar a mudança nas relações internacionais.

Em suma, os racionalistas: concedem às variáveis materiais papel central na análise das relações internacionais; enfatizam os constrangimentos e incentivos das estruturas sobre os agentes; e visam tecer explicações causais para os fenômenos estudados em Relações Internacionais. Os construtivistas, por seu turno: enfatizam a importância das ideias no estudo das relações internacionais, consideram que agentes e estruturas se constituem mutuamente; e buscam tecer explicações não só causais como também constitutivas.

Uma vez apresentado o panorama geral das diferenças epistemológicas entre o racionalismo e o construtivismo, analisar-se-ão, na próxima seção deste artigo, as diferentes vertentes do construtivismo, com o propósito de se examinarem, na seção seguinte, os desdobramentos teóricos do campo das Relações Internacionais nos estudos de segurança internacional. Isso permitirá considerar, posteriormente, as contribuições da Escola de Copenhague para a nova agenda de pesquisa do campo de segurança internacional.

2.2 As variações do construtivismo

Apesar de haver uma base comum da abordagem construtivista das Relações Internacionais, há importantes pontos de dissenso entre os autores, que se identificam com diferentes variações do construtivismo. Da mesma forma que as discordâncias entre o racionalismo e o construtivismo se refletem nos estudos de segurança internacional, os pontos de dissenso entre construtivistas possuem impacto sobre as perspectivas no campo de segurança, como se verá. É, portanto, fundamental analisar as diferentes variações do construtivismo antes de se considerarem as principais correntes teóricas do campo de segurança internacional.

Segundo Fearon e Wendt (2002, p. 57), um dos pontos de dissenso entre construtivistas diz respeito à natureza do conhecimento-o que configura uma discussão na qual se distinguem pelo menos duas questões epistemológicas principais. A primeira questão epistemo-lógica é denominada a"questão do relativismo": pode-se conceder às declarações de conhecimento sobre o mundo social mais do que poder discursivo? Em outras palavras: existe uma realidade externa aos observadores, que pode ser "testada" empiricamente? E, por outro lado, quais as consequências de se adotar tal premissa?

A segunda questão epistemológica é denominada a "questão do naturalismo": as explicações causais são apropriadas para os estudos sociais? Ou elas implicariam a naturalização de práticas construídas socialmente? Essa questão diz respeito à possível interferência dos observadores na reprodução, constituição e fixação das práticas sociais observadas; ela pressupõe outra questão: é possível separar o observador do agente?

Com base na "questão do relativismo" e na "questão do naturalismo", Fearon e Wendt (2002, p. 56-58) estabelecem três posições dentro do construtivismo:

(i) a positivista, que reponde afirmativamente a ambas as questões, e aproxima-se do racionalismo. Para os construtivistas positivistas, existe uma realidade objetiva que pode ser "testada" empiricamente, e as explicações causais são apropriadas para os estudos sociais. Essa posição é, assim, caracterizada como "objetivista", e tenta se espelhar nos procedimentos metodológicos das ciências naturais;

(ii) a interpretivista, que responde afirmativamente à "questão do relativismo" e negativamente à "questão do naturalismo". Os construtivistas interpretivistas também podem ser qualificados como "objetivistas", por considerarem que há uma realidade externa aos observadores, mas, diferentemente dos construtivistas positivistas, eles acreditam que explicações causais acarretam a naturalização de práticas construídas socialmente; e

(iii) a pós-moderna, que responde negativamente a ambas as questões. Os construtivistas pós-modernos refutam a existência de uma realidade objetiva e consideram ser impossível separar o observador do agente. Para eles, a observação implicaria sempre a naturalização das práticas observadas, ou seja, a interferência nas práticas sociais observadas, no sentido de sua reprodução, constituição e fixação.

De modo similar, Hopf (1998) realiza uma distinção entre o que denomina variações convencional e crítica do construtivismo. Sua distinção baseia-se em outro ponto de dissenso entre os construtivistas. Os construtivistas críticos, segundo Hopf, possuem o objetivo de iluminar e emancipar os indivíduos, ao desvendar, por meio da observação e da análise, as relações sociais de poder. As consequências políticas desencadeadas pela análise constituem preocupação central dos construtivistas críticos, ao passo que os construtivistas convencionais não concedem relevância a essa questão:

A abordagem da identidade por parte da teoria crítica fundamenta-se em pressupostos sobre o poder. Os teóricos críticos veem o poder como sendo exercido em cada intercâmbio social, e há sempre um ator dominante nesses intercâmbios. Desmascarar as relações de poder é uma grande parte da agenda substantiva da teoria crítica; o construtivismo convencional, por outro lado, permanece "neutro analiticamente" sobre a questão das relações de poder (HOPF, 1998, p. 185).

O construtivismo, dessa forma, não deve ser concebido como um monólito. Há uma base comum para a epistemologia construtivista - apresentada de modo breve, na seção anterior, durante a comparação com o racionalismo -, mas existem, ao mesmo tempo, discordâncias importantes dentro da corrente construtivista. Como se verá na próxima seção deste artigo, as controvérsias tanto entre racionalistas e construtivistas como entre construtivistas refletem-se nas discussões atuais dentro do campo de segurança internacional.

2.3 Reflexos das discussões teóricas nos estudos de segurança internacional

Segundo Buzan (1997), no campo teórico dos estudos de segurança, podem-se distinguir três vertentes:

(i) a tradicionalista, que: (a) enfatiza o uso da força e as questões militares; (b) estuda as ameaças à segurança a partir de uma perspectiva objetivista, mesmo quando considera os proble mas de percepção por parte dos tomadores de decisão; e (c) é estado-cêntrica em alguns de seus autores;

(ii) a vertente crítica, que considera que as ameaças e os objetos de segurança são socialmente construídos, de forma que não é possível determiná-los sem realizar uma interferência na cons trução social (ou uma naturalização). Para essa vertente, por tanto, os acadêmicos possuem o papel de mostrar a possibili dade de construções sociais diferentes e, dessa forma, emanci par os indivíduos;¹² e

(iii) a vertente abrangente - na qual se inclui a Escola de Copenha gue -, que defende: (a) o alargamento do conceito de seguran ça, com base na existência de ameaças não militares e (b) a re definição do significado de segurança como ato de fala (spe-ech-act). Essa vertente representa, assim, uma posição inter mediária entre as duas outras vertentes de estudos de seguran ça.

As três vertentes no campo de segurança internacional identificadas por Buzan (1997) refletem não só as discordâncias no campo de teoria das Relações Internacionais, entre racionalistas e construtivistas, como também os pontos de dissenso entre construtivistas. Como demonstra o Quadro 1, a vertente "tradicionalista" de segurança internacional pode ser associada ao racionalismo e ao construtivismo "positivista" ou "convencional", da mesma forma que a vertente "crítica" se associa ao construtivismo "pós-moderno" ou "crítico". A vertente "abrangente", por sua vez, está relacionada ao construtivismo "interpretivista" ou "convencional".

Embora ambas as vertentes tenham realizado contribuições relevantes à acumulação de conhecimento na área de segurança internacional, tanto a vertente tradicionalista como a crítica enfrentam limitações em seu desenvolvimento. Por um lado, os tradicionalistas, que ocupam historicamente posição hegemônica dentro do campo de estudos de segurança, ainda não lograram formular um quadro teórico e conceitual que permita lidar com as mudanças verificadas no contexto pós-Guerra Fria. A posição tradicionalista no debate limita-se a contestar as perspectivas baseadas no construtivismo, sem propor novas alternativas ou mesmo assimilar contribuições construtivistas.

Por outro lado, a vertente crítica, em larga medida, não visa formular um quadro teórico e conceitual ou realizar investigações empíricas, mas sim demonstrar as construções sociais realizadas no campo dos estudos de segurança. Ela se limita, muitas vezes, ao objetivo político de emancipar os indivíduos das relações de poder consolidadas.

Dessa forma, destaca-se o trabalho da vertente abrangente. Ao longo das duas últimas décadas, a Escola de Copenhague desenvolveu um quadro teórico e conceitual inovador, cujo escopo permite a interpretação de continuidades e mudanças no cenário internacional, ao ser aplicável não só ao período atual como também à história recente das relações internacionais. O grupo de Copenhague realizou uma produtiva síntese tanto das vertentes tradicionalista e crítica de segurança internacional como das abordagens realista e construtivista de teorias das Relações Internacionais; ele abriu espaço, assim, para uma nova agenda de pesquisa na área.

O trabalho da Escola de Copenhague, além disso, concedeu fluidez ao diálogo entre os estudos sobre segurança, de origem estadunidense, e os estudos para a paz, de origem europeia. Observa-se, assim, um impacto inédito de perspectivas europeias no mainstream do campo de segurança, centrado nos Estados Unidos. Faz-se necessário, por conseguinte, conhecer e analisar os instrumentos analíticos desenvolvidos pela Escola de Copenhague, com vistas a possibilitar o refinamento e o aprofundamento da abordagem proposta pelo grupo.

As discussões epistemológicas e teóricas entre racionalistas e construtivistas, e de construtivistas entre si, desse modo, estabelecem o contexto do desenvolvimento do trabalho do grupo de Copenhague, que será analisado na próxima seção.

3. A Escola de Copenhague: Uma Perspectiva

Nesta seção, apresentar-se-á um breve histórico da produção da Escola de Copenhague, sobre dois eixos principais: (a) as contribuições que mais se destacaram; e (b) os debates suscitados pelo trabalho da Escola, com as críticas recebidas e as respostas fornecidas pelos autores. Como referência, serão consultadas as obras mais recentes e que possuem caráter mais geral/teórico da Escola, notadamente Waever (1995), Buzan (1997), Buzan et al. (1998) e Buzan e Waever (2003).

Em 1985, fundou-se o Centre for Peace and Conflict Research, atualmente Conflict and Peace Research Institute (COPRI), que veio a ser conhecido como Escola de Copenhague, pela coerência e continuidade do conjunto de sua obra.¹³ Ole Waever esteve no projeto desde o início, e Barry Buzan passou a incorporá-lo em 1988. O trabalho anterior do grupo, no entanto, já refletia impacto considerável de obras de Buzan. Pode-se dizer que a raiz do papel de síntese do trabalho da Escola se encontra na parceria entre os dois autores, que em obras anteriores possuíam, respectivamente, inclinações mais associadas ao construtivismo e ao realismo.¹⁴ O trabalho da Escola de Copenhague, portanto, caracteriza-se por uma dinâmica coletiva e pelo que Huysmans (1998b) chama "desenvolvimento criativo": há unidade, proveniente da continuidade e coerência que o caracterizam, e ao mesmo tempo há criatividade, representada por mudanças provenientes da revisão do trabalho e da formulação de ideias.

Como observa Huysmans (1998b, p. 482), há duas motivações principais no alargamento da agenda de estudos de segurança proposto pela Escola:

• o interesse, de natureza empírica, em relação à tendência verificada nas agendas de segurança da Europa de considerar as questões não militares como questões de segurança; e

• o interesse acadêmico de formular uma contribuição original para os debates teóricos realizados na área de segurança internacional.

Talvez como consequência do caráter tanto empírico como acadêmico de suas motivações de pesquisa, a Escola adota uma abordagem interpretativa da segurança internacional, na qual: "Os fatos não corroboram ou falsificam a teoria; eles não estão externamente, mas internamente relacionados ao empreendimento teórico" (HUYSMANS, 1998b, p. 485). Ao mesmo tempo, ao pressupor que existe uma realidade empírica que pode ser investigada e, assim, pro-ver a base para seus estudos, a Escola desvincula-se da perspectiva que denomina "(des)construtivista", característica da vertente crítica dos estudos de segurança.

Entre as contribuições mais relevantes da Escola de Copenhague para os estudos de segurança, encontram-se: (i) o conceito de securitização; (ii) as novas unidades da análise de segurança; e (iii) a abordagem multissetorial da segurança.¹⁵ A seguir, serão explorados esses pontos, com o propósito de se observar seu papel de síntese nos debates do campo de segurança e de teoria das Relações Internacionais.

3.1 Contribuições do trabalho da Escola de Copenhague

3.1.1 O conceito de securitização

O conceito de securitização proposto pela Escola de Copenhague é o exemplo mais evidente da aplicação da epistemologia construtivista no trabalho do grupo. De acordo com os construtivistas, o mundo so-cial-assim como as identidades e os interesses dos agentes-é construído por estruturas e processos intersubjetivos e coletivos. Enquanto os tradicionalistas vinculam o estudo da segurança à existência de ameaças objetivas, os autores de Copenhague consideram que as ameaças à segurança são socialmente construídas. A securitização e os critérios para securitização, segundo o grupo de Copenhague, são práticas intersubjetivas, por meio das quais um agente securitizador procura estabelecer socialmente a existência de uma ameaça à sobrevivência de uma unidade (BUZAN et al., 1998, p. 29-31).

Para Buzan et al. (1998, p. 30), como não é possível medir a segurança objetivamente, uma abordagem objetivista da segurança só é viável em casos de ameaças inequívocas e imediatas, como tanques hostis cruzando a fronteira de um país. Mesmo nesse caso, no entanto, os autores observam que a condição de "hostilidade" resulta de uma relação constituída socialmente e, por conseguinte, não é objetiva; os tanques poderiam ser, por exemplo, parte de uma operação de paz. Para que uma questão seja considerada como de segurança, é necessário que isso seja estabelecido socialmente por meio de práticas intersubjetivas.

A Escola utiliza, assim, o conceito de "ato de fala" (speech-act), proveniente da linguística, para analisar o processo comunicativo por meio do qual uma questão é transposta para a esfera da segurança. A securitização é, segundo Buzan et al. (1998), um "ato de fala". Esse conceito, cuja formulação se atribui a John L. Austin, baseia-se na premissa de que o discurso é uma forma de ação e, portanto, carrega consequências.¹⁶ Segundo a Escola de Copenhague, palavras que fazem referência a ameaças à existência de uma unidade, além de não serem apenas signos linguísticos, trazem consigo a demanda de que medidas sejam tomadas para contrabalançar as ameaças. Tal aspecto se reforça se o agente securitizador é um representante do Estado e se encontra, por conseguinte, em condições de implementar as medidas demandadas, após requerer poderes especiais para tanto:

O que é, então, a segurança? Com o auxílio da teoria da linguagem, podemos conceber a segurança como um ato de fala. Nessa acepção, a segurança não é objeto de interesse como um signo que se refere a algo mais real; a fala em si é o ato. Ao se falar, algo é feito (como ao se fazerem apostas ou promessas, ou ao se dar nome a um navio). Ao dizer "segurança", um representante estatal faz referência a um acontecimento em uma área específica, e assim demanda um direito especial para utilizar quaisquer meios que se fizerem necessários para evitá-lo (WAEVER, 1995, p. 55).

Segundo Buzan et al. (1998, p. 26), portanto, para se estudar a securitização, é necessário estudar os discursos de securitização, que possuem uma estrutura retórica específica. Nesse tipo de discurso, o agente securitizador faz referência não só à sobrevivência de uma unidade, como também à prioridade de ação para conter uma ameaça à existência da unidade-sem necessariamente utilizar a palavra "segurança". Segundo os autores, o significado da securitização não é fixo, mas se baseia em seu uso por parte dos agentes securitizadores.

O discurso de securitização, no entanto, não acarreta a securitização de um tema de forma automática; ele é apenas uma iniciativa de securitização (securitization move), que pode ser aceita ou não. A securitização só é efetivada quando o público considera legítima a demanda do agente securitizador, e a ameaça é estabelecida com saliência suficiente para que se justifique a quebra das regras normais da política com vistas a contrabalançar essa ameaça (BUZAN et al., 1998, p. 25).

Quando um tema é securitizado, ele sai da esfera da política normal e passa para a esfera da política emergencial, caracterizada pela confidencialidade e pela desconsideração dos mecanismos institucionais normais - o que costuma legitimar, por exemplo, o uso da força¹⁷. Uma securitização bem-sucedida, desse modo, "possui três componentes (ou passos): ameaças à existência, ação emergencial e efeitos nas relações entre as unidades por meio da quebra de regras" (BUZAN et al., 1998, p. 26).

A securitização pode ser vista de forma mais geral como uma versão extrema da politização (BUZAN et al., 1998, p. 23). Politização e securitização, assim, encontram-se em um continuum de temas, que vai desde temas "não politizados" (que não são objeto de políticas estatais ou de debates públicos) aos "politizados" (objeto de políticas públicas) e, então, aos securitizados:

A "segurança" é a iniciativa que leva a política além das regras estabelecidas do jogo e identifica a questão como uma forma especial de política ou acima da política. A securitização pode ser vista, assim, como uma versão mais extrema da politização. Em tese, qualquer assunto público pode ser situado no espectro que vai de assuntos não politizados (ou seja, o Estado não lida com eles, e eles não são temas de discussões ou decisões públicas) a assuntos politizados (ou seja, o assunto é objeto de políticas públicas e requer decisões e alocações de recursos por parte do governo, ou, mais raramente, requer outra forma de administração comunitária) e ainda a assuntos securitizados (ou seja, apresentados como uma ameaça à existência, que requer medidas de emergência e justifica a tomada de ações fora das fronteiras normais dos procedimentos políticos) (BUZAN et al, 1998, p. 23-24).

A securitização coloca as questões acima da política normal, e no âmbito do que Waever (1995) denomina"política do pânico", na qual a desvinculação em relação às regras normais justifica tornar assuntos confidenciais, criar poderes executivos adicionais ou desempenhar atividades que, de outro modo, seriam ilegais. A securitização possui, portanto, impacto considerável sobre o processo decisório que concerne a questões relacionadas ao objeto referente.

Para a Escola de Copenhague, uma vez que a securitização leva as questões para o âmbito da "política do pânico", a segurança não possui valor intrinsecamente positivo, como veem os tradicionalistas. Muito pelo contrário; segundo Buzan et al. (1998, p. 4, 29), não só a securitização deve ser evitada na maioria dos casos, como também se deve visar a "dessecuritização" dos temas e a sua discussão no âmbito da política normal. Essa posição consiste, assim, na parte normativa da teoria desenvolvida pela Escola de Copenhague. Ela represen-ta, ademais, um limite ao alargamento da agenda de segurança que se realiza ao se considerar a "política de ameaças à existência" como o foco dos estudos de segurança e se permitir, por conseguinte, a análise de vários setores temáticos. De acordo com Buzan (1997, p. 15), esse limite impede que se perca a qualidade essencial do conceito de segurança. Ao mesmo tempo em que conceber a securitização como um ato de fala permite considerar um amplo espectro de ameaças intersubjetivas, variando de Estado para Estado, o objetivo normativo de dessecuritização reduz a gama de temas com legitimidade suficiente para pertencerem à agenda de segurança.

Além disso, as iniciativas de securitização com maior probabilidade de sucesso, o formato em que podem ser feitas, os objetos a que podem se referir e as posições sociais que lhe conferem mais credibilidade são práticas profundamente sedimentadas e estruturadas. Existem "condições facilitadoras"-condições sob as quais um ato de fala é bem-sucedido em relação a seus objetivos - específicas para cada setor temático, o que limita as chances de sucesso das iniciativas de securitização realizadas (BUZAN et al., 1998, p. 31-33).¹⁸ Associa-das ao objetivo normativo de limitar o conjunto de temas sujeitos à securitização, as condições facilitadoras fornecem à nova agenda de pesquisa em segurança internacional, segundo os autores de Copenhague, um objeto de estudo relativamente previsível, em lugar de aberto e sujeito a todo tipo de expansões.

O conceito de securitização desenvolvido pela Escola de Copenhague, desse modo, é representativo da posição intermediária que o grupo ocupa nas discussões teóricas do campo de segurança internacional. Para a corrente crítica, como se verá, o conceito de segurança deve ser alargado, mas sem que se determinem (ou "naturalizem") as práticas que corresponderiam a ele. Para a corrente tradicionalista, por outro lado, o alargamento acarreta a perda da coerência intelectual do conceito de segurança, que deveria continuar a se restringir ao que a Escola de Copenhague denomina setores político e militar.

Embora os autores de Copenhague proponham um alargamento do conceito de segurança por meio do conceito de securitização, esse alargamento é circunscrito a um número de práticas e pautado por critérios determinados - ele não é infinito, como defende a corrente crítica, mas ocorre, apesar das reservas dos tradicionalistas.

3.1.2 As unidades da análise de segurança

De acordo com Buzan et al. (1998, p. 35-42), há três tipos de unidades envolvidas na análise de segurança, as quais compõem o processo de securitização: os objetos referentes, os atores securitizadores e os atores funcionais. Essas unidades são definidas da seguinte forma:

(i) objetos referentes são as unidades cuja existência o ator securitizador declara ameaçada, para demandar que se tomem medidas com vistas a protegê-las (BUZAN et al., 1998, p. 36). Tradicionalmente, o objeto referente tem sido o Estado, e tem-se relacionado a sobrevivência estatal à manutenção da soberania. Apesar de a teoria de securitização permitir a ampliação do número de objetos referentes possíveis, as condições facilitadoras da securitização fazem com que a aceitação de alguns deles seja mais provável. Segundo os autores, objetos referentes que remetem a coletividades limitadas-como Estados, nações ou civilizações - têm mais chances de serem aceitos do que objetos referentes demasiado amplos. Os objetos referentes, por fim, são a base para a definição dos setores de segurança propostos na abordagem multissetorial da Escola de Copenhague;

(ii) atores securitizadores são os autores das iniciativas de securitização, que utilizam a estrutura retórica da segurança com o propósito de chamar atenção para a necessidade de se tomarem medidas de emergência, a fim de proteger um determinado objeto referente da ameaça que identificam (BUZAN et al., 1998, p.36). Em geral, os atores securitizadores são líderes políticos, burocratas, representantes governamentais e porta-vozes de grupos de pressão. Eles podem falar em nome do objeto referente, no caso de serem representantes do Estado - como costuma ocorrer nos setores militar e político. Em outros casos, em que o objeto referente não corresponde ao Estado, é possível fazer a distinção analítica entre objeto referente e ator securitizador; e

(iii) atores funcionais, por seu turno, são "atores que afetam a dinâmica de um setor. Sem serem o objeto referente ou o ator que demanda segurança em favor do objeto referente, são atores que influenciam de forma significativa as decisões na área de segurança" (BUZAN et al., 1998, p. 36). No setor militar, por exemplo, os atores funcionais são as agências de força (por exemplo, companhias mercenárias, burocracias de defesa, Forças Armadas), os provedores dos instrumentos de força (por exemplo, a indústria de armamentos) e agências governamentais que possam influenciar as políticas externa e de defesa. No setor ambiental, por outro lado, os atores funcionais podem ser: atores econômicos cuja atividade esteja diretamente ligada à qualidade do meio ambiente, governos, agências governamentais, organizações intergovernamentais e organizações não governamentais.

Se, na abordagem tradicionalista, o Estado é considerado o único objeto referente, na abordagem abrangente, o Estado é apenas um entre os diversos objetos referentes possíveis. A Escola de Copenhague abre espaço para que unidades não estatais sejam objetos referentes da securitização; o Estado deixa de ser objeto referente exclusivo, e não mais domina a agenda de pesquisa, como concebe a maior parte dos tradicionalistas. Tampouco há uma divisão rígida entre os níveis doméstico e internacional, como veem os tradicionalistas, porque muitos objetos referentes não são definidos pelo conceito de Estado, mas sim por valores e objetivos mais ou menos amplos - como o livre-comércio, as temperaturas globais, uma cultura regional ou um ecossistema local.

A principal inovação decorrente da adoção dessas unidades de análise, no entanto, consiste na possibilidade de se separarem atores securitizadores e objetos referentes. Quando o Estado é o objeto referente, o governo pode falar em seu nome; neste caso, o objeto referente (Estado) coincide com o agente securitizador (representante do Estado). Por outro lado, quando há objetos referentes que não o Estado, como a nação ou o meio ambiente, a distinção entre objeto referente e agente securitizador torna-se importante para se observar que o governo, embora possa adotar esta retórica, não está falando em nome próprio, ou seja, em nome do Estado. A adoção dessas unidades de análise propõe um critério para se examinar o discurso dos agentes securitizadores que são representantes estatais e, ao desvendar esses mecanismos retóricos, enfraquece o papel do Estado na área de segurança internacional.

A teoria de securitização, portanto, retira o foco de análise do Estado, por meio: (a) da distinção entre objeto referente e agente securitizador; e (b) da adoção de objetos referentes não estatais. A Escola de Copenhague reconhece, entretanto, que as ações para combater as ameaças percebidas pela sociedade ainda passam, na maior parte das vezes, pelo Estado - o qual, em geral, poderá ser considerado, na análise, pelo menos um ator funcional. O objetivo dos autores, dessa forma, não consiste em negar a importância do Estado, mas antes em desenvolver instrumentos analíticos que permitam explicar a participação significativa de outros atores. A Escola parte do pressuposto de que a importância atual do Estado é historicamente contingente, de modo que, no futuro, outro ator pode ser mais relevante-contexto no qual a teoria de securitização ainda poderá ser válida.

3.1.3 A abordagem multissetorial da segurança

A abordagem multissetorial da segurança, proveniente de Buzan (1991) e refinada em Buzan et al. (1998), forneceu uma base teórica para o alargamento da concepção de segurança, que vinha sendo demandado no campo acadêmico, para além da agenda estreita que se concentrava nas relações político-militares. Nessa abordagem, reali-za-se uma distinção analítica entre cinco setores - militar, político, econômico, societal e ambiental - nos quais pode ocorrer securitização, e que são definidos de acordo com os objetos referentes possíveis em cada um.¹⁹

No setor militar, o objeto referente é, em geral, o Estado, embora possam ser outros tipos de entidade política, como as Forças Armadas. No setor político, o objeto referente é tradicionalmente definido em função de um princípio constituinte do Estado - a soberania estatal, mas, em alguns casos, também uma ideologia; além disso, segundo os autores, uma variedade de objetos referentes supranacionais (como a União Europeia, os regimes internacionais e a sociedade internacional) está surgindo no Ocidente, onde há relações interestatais mais interdependentes e institucionalizadas (BUZAN et al., 1998, p. 22). Juntos, os setores militar e político constituem a agenda tradicional dos estudos de segurança, por conterem os objetos referentes identificados com mais frequência ao longo do século XX (BUZAN, 1997, p. 6-7, 20-21).

Os setores econômico, societal e ambiental, por seu turno, representam o alargamento da agenda de segurança, demandado a partir do final da década de 1980 e desenvolvido pela Escola de Copenhague. No setor econômico, os objetos referentes podem ser supranacionais, como regimes específicos ou o próprio mercado. No setor societal, o objeto referente são identidades coletivas de larga escala que funcionam independentemente do Estado, como nações e religiões. Por fim, no setor ambiental, a gama de objetos referentes possíveis é ampla, abrangendo desde a sobrevivência de espécies ou habitats até o clima planetário e a biosfera propícios à vida humana (BUZAN et al., 1998, p. 22-23). Em virtude da natureza dos objetos referentes - em geral, não relacionados diretamente com o Estado -, os setores econômico, societal e ambiental afastam-se da agenda tradicional dos estudos de segurança.

Os autores de Copenhague não desprezam os trabalhos da corrente tradicionalista dos estudos de segurança. Os setores político e militar, que compreendem a concepção tradicionalista de segurança, estão contidos na agenda de pesquisa abrangente, da qual constituem um subcampo. O que a corrente abrangente propõe é que, além dos setores clássicos dos estudos de segurança - os setores político e militar -, os setores econômico, societal e ambiental sejam objeto de análise na área.

Para Buzan et al. (1998, p. 24), o que determina quais serão os setores analisados não é uma concepção acadêmica do que deveria ser a segurança internacional, e sim a utilização do termo por parte dos ato-res-o que requer a aceitação de iniciativas de securitização, em cada setor, por parte do público. Com a expansão da agenda de pesquisa em segurança internacional, por meio da adoção de uma abordagem multissetorial, a Escola de Copenhague pretende argumentar que a concepção de segurança internacional é um processo dinâmico, uma construção social que depende da ação de agentes e estruturas. Segundo os autores, é a securitização que deve fazer com que um tema seja considerado pela academia como um tema de segurança.

Essa tese é exemplificada por meio do estudo da história recente. De acordo com Buzan (1997, p. 6-7), no começo da Guerra Fria, quando o conceito de segurança nacional foi formulado, os desafios concebidos pelo Ocidente em relação à URSS possuíam natureza não apenas militar, mas também ideológica, social e econômica. A corrida arma-mentista nuclear e as teorias de deterrence, entretanto, dominaram os estudos de segurança e trouxeram uma concepção centrada no âmbito militar. Apenas nos últimos anos da Guerra Fria a agenda mais abrangente emergiu, conforme os aspectos não militares da segurança adquiriram novo caráter. A guerra já não era considerada uma boa opção para alcançar vários dos objetivos políticos e econômicos nas relações entre Europa Ocidental, Japão e América do Norte, principalmente após a Guerra do Vietnã.²⁰

Segundo Buzan (1997, p. 6-9), a segurança não foi sempre reduzida aos aspectos militares; essa é apenas uma construção social da era nuclear. Desse modo, paralelamente ao arrefecimento da Guerra Fria e ao declínio do paradigma realista, ocorriam securitizações:

• da economia internacional - referentes ao declínio relativo da economia estadunidenseeareações à crescente liberalização da economia mundial -, desde a década de 1970;

• do meio ambiente - referentes a impactos negativos provocados pela humanidade, como mudança climática, diminuição da biodiversidade, destruição de reservas, poluição -, desde a década de 1960; e

• de identidades e de crimes transnacionais, durante a década de 1990.

  ²¹

O trabalho da Escola de Copenhague visa desvendar não só os processos constitutivos da agenda dos estudos de segurança, como também as implicações políticas da agenda atual. A abordagem multissetorial proposta pelos autores de Copenhague decorre da noção de que o conceito de segurança é historicamente contingente e está, por conseguinte, sujeito a modificações com o passar dos anos. Assim, ainda que os setores militar e político continuem a concentrar a maior parte das iniciativas de securitização observadas, a expansão da agenda de pesquisa tem o propósito de fornecer ferramentas teóricas para se lidar com as modificações no conceito de segurança.

O conceito de securitização, as unidades de análiseeaabordagem multissetorial da segurança internacional constituem, dessa forma, os pontos mais inovadores do trabalho da Escola de Copenhague. Na próxima seção, serão apresentadas as reações à obra do grupo de Copenhague no campo acadêmico de segurança internacional.

3.2 Críticas ao trabalho da Escola de Copenhague²²

Como a Escola de Copenhague se encontra na posição intermediária do debate sobre os estudos de segurança, ela é alvo de críticas tanto por parte dos tradicionalistas, por não ser considerada realista o suficiente, como por parte dos teóricos críticos, que não a consideram construtivista o suficiente:

Enquanto os tradicionalistas rejeitam a expansão da agenda de segurança por considera-rem-na uma atitude meramente política, que limita a utilidade analítica do conceito, os construtivistas e os teóricos críticos concebem qualquer definição conceitual da segurança não como uma realidade objetiva, mas como um construto político de responsabilidade dos atores (ERIKSSON, 1999a, p. 312).

Nesta seção, serão tratadas três críticas principais, e as respostas a elas fornecidas pelo grupo de Copenhague. A primeira crítica provém da vertente tradicionalista dos estudos de segurança, e consiste no argumento de que a abordagem desenvolvida pela corrente abrangente acarretaria uma perda da coerência intelectual do conceito de segurança. A vertente crítica dos estudos de segurança, por sua vez, realiza duas outras críticas ao trabalho da Escola de Copenhague: primeiramente, a de que a abordagem multissetorial proposta concederia papel político aos analistas de segurança; e, em segundo lugar, a crítica de que o conceito de securitização seria insustentável sociologicamente.

3.2.1 Crítica da vertente tradicionalista

De acordo com os tradicionalistas, a segurança internacional lida com as questões fundamentais da guerra e da paz, relacionadas ao usodaviolência organizadaeàatividade militar; a diplomaciaeacooperação, e não a força militar, são apropriadas para lidar com problemas econômicos e ambientais (FREEDMAN, 1998, p. 48, 53). Além disso, nos estudos de segurança internacional, devem ser observados: (i) a primazia da força militar e dos conflitos de larga escala em relação a quaisquer outras ameaças; (ii) o caráter objetivo das ameaças à segurança; e (iii) a importância do Estado na organização da violência (KNUDSEN, 2001, p. 356).²³ Na visão dos tradicionalistas, considerar como uma questão de segurança qualquer problema que gere ansiedade ou ameace de alguma forma a qualidade de vida de uma população traz ao campo dos estudos de segurança grande risco, não só de perda de foco, como também de perda da coerência intelectual do conceito de segurança.

Segundo Buzan (1997, p. 11), a crítica dos tradicionalistas deriva da visão da segurança como um bem universal. Para Buzan, deve-se visar, no entanto, a dessecuritização dos temas, ou seja, a retirada das questões do modo emergencial e seu retorno à esfera da política normal, na qual seu tratamento segue regras e práticas institucionalizadas, além de estar sujeito ao escrutínio público. O objetivo da Escola de Copenhague de limitar o escopo da securitização, assim, pode ser visto como um argumento a favor de uma agenda estreita para os estudos de segurança, como a defendida pelos tradicionalistas (BUZAN, 1997, p. 22).

Para Buzan, os estudos de segurança tradicionais são um resultado da abordagem de dessecuritização característica do projeto liberal, o qual desvincula do uso da força os setores não militares, para depois marginalizar o setor militar - com vistas a se criarem regras próprias para o setor econômico, relacionadas ao livre-comércio. A dessecuritização dos setores não militares, entretanto, suscitou uma lógica de supersecuritização (over-securitization) dos assuntos militares durante a Guerra Fria, além de vir facilitando a penetração econômica dos Estados fortes nos fracos. Logo, segundo o autor, a própria ordem liberal traz a demanda por uma agenda de segurança abrangente, que diminua a securitização do setor militar e contribua para que se evitem conflitos armados entre os Estados (BUZAN, 1997, p. 25).

De acordo com Buzan, portanto, a única incompatibilidade entre os tradicionalistas e a Escola de Copenhague é metodológica, pois aqueles adotam uma perspectiva objetivista das ameaças, enquanto esta pressupõe a intersubjetividade das ameaças à segurança. Com essa ressalva, os estudos de segurança tradicionais podem ser vistos como uma parte do quadro teórico e conceitual do grupo de Copenhague, notadamente os setores político e militar (BUZAN, 1997, p. 20). Se a abordagem multissetorial permite conceber uma proliferação da securitização para setores que não os tradicionais, o construtivismo, por outro lado, fornece meios para questionar e politizar cada caso de securitização - o que termina por limitar o escopo da securitização.

3.2.2 Críticas da vertente crítica

De acordo com a vertente crítica dos estudos de segurança, como as ameaças e os objetos de segurança são socialmente construídos, não é possível determiná-los sem realizar uma interferência na construção social. A determinação de ameaças e objetos de segurança, além disso, consistiria em uma renúncia, por parte dos analistas, ao dever de emancipar os indivíduos por meio da revelação da possibilidade de se realizarem construções sociais diferentes das existentes. A posição emancipatóriadavertentecríticaéaorigemdas duasprincipais críticas feitas ao trabalho da Escola de Copenhague.²⁴

Primeiramente, a proposta da Escola de Copenhague de dividir a agenda de segurança em setores temáticos, segundo Eriksson (1999a, p. 316), equivale à objetivação (ou naturalização) dos setores escolhidos e, por conseguinte, a uma interferência na construção social da segurança. A proposição de uma abordagem multissetorial, por meio do estabelecimento de setores analíticos definidos de acordo com os objetos referentes, de acordo com Eriksson, corresponderia a uma troca do papel de analista pelo de ator político:

Se a abordagem multissetorial é vista pela perspectiva da securitização, a ação dos autores pode ser mais bem concebida como política, e não analítica, em virtude da objetivação da segurança e da expansão de conotações negativas como ameaças e inimigos para novas áreas temáticas. Além disso, ao objetivarem setores, eles mesmos caem no papel de securitizadores (ERIKSSON, 1999a, p. 316).

Segundo Waever (1999, p. 334), no entanto, é paradoxal que se critiquem as implicações políticas e éticas da abordagem da Escola de Copenhague, já que uma de suas vantagens é justamente permitir o questionamento de tais pontos no âmbito dos estudos de segurança. Além disso, os autores de Copenhague não são favoráveis à securitização; no que tange ao componente normativo da teoria de securitização, a Escola defende a dessecuritização dos setores, e seu retorno à esfera da política normal.²⁵ Waever também argumenta que os setores apresentados não são uma iniciativa dos autores e, por conseguinte, não consistem em uma naturalização ou objetivação de construções sociais; eles se baseiam, antes, nos discursos de segurança existentes, ou seja, em uma realidade externa aos observadores.

A segunda crítica dirigida à Escola de Copenhague por parte da vertente crítica considera que, como um todo, a abordagem abrangente não é sustentável do ponto de vista sociológico. Essa crítica parte de dois pressupostos:

• alguns pontos da abordagem abrangente são objetivistas - em especial, o conceito de identidade; e

• a adoção de pontos objetivistas, sem as problematizações que seriam necessárias, tem consequências importantes sobre a concepção mais ampla das relações sociais adotada pela Escola de Copenhague.

  ²⁶

De acordo com a vertente crítica dos estudos de segurança, o construtivismo do grupo de Copenhague não se encontra distribuído uniformemente. Segundo Huysmans (1998b, p. 493), embora a concepção de segurança e de ameaças formulada pela corrente abrangente seja radicalmente construtivista, a concepção das relações sociais é objetivista, mesmo durkheimiana, ao manter fixos: (a) alguns tipos de identidades, como as de sociedades e Estados; e (b) alguns tipos de estruturas,comoaanarquiaeasociedade internacional.

Em resposta a essa crítica, Buzan e Waever (1997, p. 243-248) afirmam que considerar diferentes tipos de coletividades - tais como sociedades, Estados e sociedade internacional - como unidade básica de análise faz-se necessário, para evitar que o conceito de segurança se torne demasiado particular, como ocorre ao se utilizar o conceito de segurança humana. Além disso, os autores rechaçam a abordagem que denominam "(des)construtivista", correspondente ao construtivismo pós-moderno ou crítico, e se identificam com o construtivismo "interpretivista" ou "convencional". A Escola de Copenhague, assim, parte do princípio de que existe uma realidade externa aos observadores, ainda que socialmente construída; isso lhe permite manter alguns pontos fixos (ou objetivistas) de análise, ao mesmo tempo em que questiona a utilidade de outros pressupostos racionalistas.

Conclusões

A significativa contribuição da Escola de Copenhague para os estudos de segurança é mais bem apreendida por meio da contextualização de seu trabalho em relação ao histórico dos estudos de segurança, assim como em relação aos debates realizados no campo de teoria das Relações Internacionais. Uma das principais contribuições dos autores de Copenhague para os estudos de segurança diz respeito ao papel de síntese de seu trabalho em relação aos debates mais amplos realizados no campo de teoria das Relações Internacionais e ao debate sobre segurança internacional no pós-Guerra Fria.

O trabalho do grupo de Copenhague estabelece parâmetros para um diálogo acadêmico na área de segurança internacional mais pragmático do que aquele realizado em outras áreas temáticas das Relações Internacionais, ao mesmo tempo em que enriquece e amadurece as perspectivas atuais de segurança. A vertente abrangente ultrapassa os debates de caráter mais metafísico já realizados, sem ignorá-los, muito pelo contrário; ela assimila importantes pontos discutidos, formando as bases para a discussão e a aplicação de pressupostos mais avançados. O trabalho da Escola de Copenhague pode ser considerado, por conseguinte, o que Fearon e Wendt (2002, p. 52) descrevem como "trabalho que ignora interpretações da relação entre as abordagens racionalista e construtivista como uma soma-zero e, em lugar disso, emprega diretamente questões que transitam na fronteira entre o racionalismo e o construtivismo como costumam ser concebidos".

A vertente abrangente fornece uma nova agenda de pesquisa ao campo dos estudos de segurança, ao apresentar um quadro conceitual e teórico que serve de base não só para discussões abstratas, como também para aplicação em estudos de caso e estudos comparados. É preciso, desse modo, explorar e aprofundar a nova agenda de pesquisa no campo de segurança internacional aberta pelo trabalho da Escola de Copenhague. É importante ingressar, em especial, no âmbito praticamente inexplorado das consequências da securitização-caracte-rizada pela restrição do tema securitizado à esfera da confidencialidade e pela desconsideração dos mecanismos institucionais normais - sobre a dinâmica do processo decisório nas políticas externa e de defesa.

Notas

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¹

Esta e as demais citações de originais em língua estrangeira foram livremente traduzidas para este artigo.

²

A contribuição do trabalho da Escola de Copenhague para os estudos de segurança também foi analisada por Tanno (2003).

³

Para alguns históricos dos estudos de segurança, ver Nye e Lynn-Jones (1988), Walt (1991), Kolodziej (1992), Buzan (1997), Freedman (1998) e Miller (2001).

⁴

Waever (1998) apresenta uma interessante análise sobre o predomínio estadunidense no campo de Relações Internacionais como um todo.

⁵

Para ilustrações dessa concepção de ciências sociais - aplicada, mais especificamente, no campo das Relações Internacionais -, ver Johnson e Joslyn (1991), King et al. (1994) e Nicholson (1996).

⁶

Kolodziej (1992) apresenta uma crítica ao argumento de Walt, considerado excessivamente centrado na segurança nacional norte-americana e na epistemologia neorrealista.

⁷

Além disso, Kennedy (1994) chamava atenção para a relação próxima entre fatores econômicos e dominação geopolítica.

⁸

Para outras visões sobre o conceito de segurança durante as décadas de 1980 e 1990, ver Buzan (1984) e Baldwin (1997).

⁹

As discordâncias entre racionalistas e construtivistas envolvem questões epistemológicas de complexidade e abrangência consideráveis. Para fins deste trabalho, no entanto, apresentar-se-á apenas um panorama das principais diferenças entre as duas epistemologias, com o objetivo específico de situar os estudos de segurança internacional em relação às discussões epistemológicas do campo mais amplo de Relações Internacionais. Para discussões mais aprofundadas das contribuições do construtivismo para o campo de Relações Internacionais, ver Dessler (1989), Checkel (1998), Hopf (1998), Wendt (1999), Copeland (2000) e Adler (1997, 2002).

¹⁰

Vale ressaltar, no entanto, que essa posição de Wendt não é compartilhada por grande parte dos teóricos construtivistas.

¹¹

Wendt (1999, p. 246-312) identifica três "culturas da anarquia", que cor-respondem a três padrões distintos de relações interestatais: inimizade, rivalidade e amizade. Apenas o padrão de inimizade se encaixa na concepção raciona-lista de relações entre Estados.

¹²

Para exemplos de trabalhos da vertente crítica dos estudos de segurança, ver Hansen (1997), Huysmans (1998a), Krause (1998) e Williams (2003).

¹³

Entre as obras iniciais da Escola de Copenhague, destacam-se:

Copenhagen papers 1. European security - problems of research on non-military aspects (JHAN et al., 1987),

European polyphony: perspectives beyond East-West confrontation (WAEVER et al., 1989),

The European security order recast, scenarios for the post-Cold War era (BUZAN et al., 1990) e

Identity, migration and the new security agenda in Europe (BUZAN et al., 1993).

¹⁴

Buzan (1991) adota uma perspectiva estado-cêntrica e mais objetivista que a atual, ao considerar, por exemplo, que as ameaças à segurança possuem caráter objetivo.

¹⁵

A teoria dos complexos de segurança regionais desenvolvida pela Escola de Copenhague, assim como a abordagem regional de segurança de modo geral, também constituem ponto importante da obra do grupo. Em virtude da delimitação do objeto deste trabalho, no entanto, não se analisará esse aspecto da produção dos autores.

¹⁶

Austin (1975 1962) apud Buzan et al. (1998, p. 26).

¹⁷

De acordo com Buzan et al. (1998, p. 27-28), a securitização pode ser

ad hoc ou institucionalizada. No segundo caso, que ocorre quando um tipo de ameaça é considerado recorrente-o que é comum no setor militar-, existem organizações e procedimentos permanentes para lidar com a ameaça. Apesar disso, o tratamento do tema securitizado também ocorre fora do âmbito da política normal, e é caracterizado pela confidencialidade.

¹⁸

Austin (1975 1962) apud Buzan et al. (1998, p. 32). Segundo Austin, há duas categorias de condições facilitadoras: (1) condições internas, linguísti-co-gramaticais, relativas aos procedimentos convencionais aceitos para o ato de fala; e (2) condições externas, contextuais e sociais: "Em dadas situações, pessoas e circunstâncias específicas devem ser adequadas para que se possa demandar determinados procedimentos".

¹⁹

A adoção do termo segurança "societal" por parte dos autores possui o objetivo de distinguir esse setor do que seria a segurança social, ligada ao bem-es-tar social (BUZAN et al., 1998, p. 120).

²⁰

Como haviam indicado Keohane e Nye (1989, p. 8-17).

²¹

Buzan (1997, p. 6-9).

²²

Para uma perspectiva mais aprofundada do debate suscitado pelo trabalho da Escola de Copenhague, ver Buzan e Waever (1997), McSweeney (1998), Eriksson (1999a, 1999b), Waever (1999), Goldmann (1999), Knudsen (2001) e Pettiford (2001).

²³

Para algumas críticas com base realista ao trabalho da Escola de Copenhagen, ver Knudsen (2001) e Walt (1991).

²⁴

Para um simpósio sobre o tema do papel político dos analistas de segurança, ver Eriksson (1999a, 1999b), Goldmann (1999), Waever (1999) e Williams (1999).

²⁵

Apesar disso, Waever reconhece uma possível politização, que ainda não foi devidamente estudada, da atividade analítica realizada na abordagem abrangente.

²⁶

Ver Huysmans (1998b) e McSweeney (1998).

^*

Artigo recebido em fevereiro e aceito para publicação em novembro de 2009. Este artigo se baseia na Dissertação de Mestrado da autora, intitulada

A teoria de securitização e o processo decisório da estratégia militar dos Estados Unidos na Guerra do Iraque, apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade de Brasília em 2008.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  28 Maio 2010
• Data do Fascículo
  Dez 2009

Histórico

• Aceito
  Nov 2009
• Recebido
  Nov 2009