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Contexto Internacional

Print version ISSN 0102-8529

Contexto int. vol.33 no.2 Rio de Janeiro July/Dec. 2011

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-85292011000200009 

A questão do banimento internacional das minas terrestres: Novos Atores na Segurança Internacional e os casos das Américas Central e do Sul*

 

The international ban on landmines: new actors in international security and the cases of Central America and South America

 

James Augusto Pires TibúrcioI; Rodrigo Fracalossi de MoraesII

IDoutorando em Desenvolvimento Sustentável pelo Centro de Desenvolvimento Sustentável da UnB e professor do Centro Universitário do Distrito Federal (UDF) e do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec-DF). E-mail: jamestiburcio@yahoo.com
IIMestre em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e técnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). E-mail: rodrigo.moraes@ipea.gov.br

 

 


RESUMO

O principal instrumento jurídico internacional destinado a banir o uso, a produção e as transferências internacionais de minas terrestres antipessoais é o Tratado de Ottawa, aprovado em 1997 e que, em junho de 2011, possuía 156 Estados signatários. No processo que conduziu à sua aprovação, diversas organizações da sociedade civil, em vários países, desempenharam papel de destaque por meio de uma forte pressão exercida sobre alguns governos nacionais, promovendo uma campanha de amplo impacto midiático e que obteve apoio de algumas celebridades, especialmente de Diana, princesa de Gales. O presente artigo tem como objetivo discutir a questão do banimento das minas terrestres antipessoais a partir dessa perspectiva, demonstrando que, em alguns temas com consequências humanitárias negativas muito evidentes, é possível que os governos reajam positivamente às pressões da sociedade civil. Ademais, também se analisa como o problema das minas terrestres antipessoais foi enfrentado na América Central e na América do Sul, destacando-se, ainda, o papel do Brasil no apoio às ações de desminagem nestas regiões.

Palavras-chave: Minas Terrestres Antipessoais – Organizações Não Governamentais – Ações Contra as Minas – Américas Central e do Sul


ABSTRACT

The main international legal instrument for banning the use, production and international transfers of antipersonnel landmines is the Ottawa Treaty, approved in 1997, which in June 2011 had 156 signatory states. In the process leading to its approval, several civil society organizations, in many countries, played a prominent role through heavy pressure on some governments, promoting a campaign of huge media impact with support from some celebrities, notably Diana, Princess of Wales. This paper shows that in some areas with very obvious negative humanitarian consequences, it is possible that governments react positively to civil society pressures. Furthermore, this paper also examines how the problem of antipersonnel landmines has been tackled in Central and South America, also touching on Brazil's role in supporting the demining actions in these regions.

Keywords: Anti-Personnel Landmines – Non-Governmental Organizations – Action Against Landmines – Central and South America


 

 

Introdução

As minas terrestres antipessoais, embora possam ser instrumentos de guerra efetivos do ponto de vista militar, são artefatos cujo uso implica consequências humanitárias profundamente negativas.1 Depois de enterradas, elas são acionadas pelo primeiro ser vivo ou objeto que venha a exercer pressão sobre o terreno que lhes está imediatamente acima, podendo, assim, causar mortes e mutilações não apenas em combatentes, mas também em civis, sejam estes homens, mulheres ou crianças.2 Além do impacto direto sobre as vítimas, as áreas onde as minas estão enterradas devem ser completamente isoladas de forma que sejam evitados acidentes, havendo assim um impacto socioeconômico indireto ao se impedir a utilização dessas áreas para a realização de atividades agropecuárias.

No início dos anos 1990, perante tais impactos humanitários, seis organizações não governamentais (ONGs) sediadas na Europa Ocidental e nos Estados Unidos criaram uma campanha com o objetivo de banir o uso desses artefatos: a Campanha Internacional pelo Banimento das Minas Terrestres (em inglês, International Campaign to Ban Landmines [ICBL]). Utilizando-se amplamente da mídia, divulgando estatísticas, imagens e histórias "fortes" de mortes e mutilações, e também se articulando com algumas celebridades – notadamente Diana, princesa de Gales – e governos nacionais – sobretudo o governo do Canadá –, o movimento obteve um sucesso rápido e impressionante. A partir da pressão da campanha, diversos governos passaram a adotar medidas unilaterais de redução/limitação da produção, do uso e da exportação desses artefatos e, em 1997, foi criado um acordo internacional específico para o tema: o Tratado de Ottawa, pelo qual as minas terrestres antipessoais ficavam definitivamente banidas.

Também nos anos 1990, enquanto a campanha ocorria, a América Central passava pelo período de término de guerras civis que foram iniciadas durante a Guerra Fria, notadamente a Guerra Civil na Nicarágua (1979-1990), na qual as minas terrestres haviam sido amplamente utilizadas. Após o fim dos conflitos na região, foram criados programas internacionais de desminagem mediante uma conjugação de esforços de governos nacionais, da Organização dos Estados Americanos (OEA) e da Junta Interamericana de Defesa (JID), consolidados, em 1996, na Missão de Assistência à Remoção de Minas na América Central. Embora pouco conhecido, o trabalho da missão resultou na destruição de cerca de 180 mil minas terrestres e artefatos não detonados (em inglês, unexploded ordnance [UXO]) e, como resultado, em junho de 2010, a América Central foi declarada uma zona livre de minas terrestres. Além dessas ações, mediante o apoio de ONGs, foram criados programas de educação sobre os riscos das minas e de assistência a vítimas de acidentes.

A partir de 2001, aquelas iniciativas foram estendidas à América do Sul, onde as minas estão localizadas, sobretudo na Colômbia e na fronteira Equador/Peru. A questão é particularmente grave na Colômbia, o terceiro país com mais vítimas de acidentes com minas terrestres ou artefatos não detonados em todo o mundo no período 1999-2009 (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 47; 2010a, p. 31). De forma semelhante ao adotado na América Central, foi criada para a região a Missão de Assistência à Remoção de Minas na América do Sul e, além disso, algumas ONGs têm promovido ações educativas sobre os riscos das minas, assim como programas de assistência a vítimas de acidentes, destacando-se os trabalhos da Campanha Colombiana Contra as Minas (CCCM). Nos esforços de remoção de minas, tanto na América Central como na América do Sul, o Brasil tem desempenhado papel de destaque.

Este artigo tem como objetivo analisar: o processo que levou ao virtual banimento internacional da produção, do uso e das transferências internacionais das minas terrestres antipessoais; as formas pelas quais o problema foi enfrentado na América Central e na América do Sul; e a posição do Brasil em relação ao tema. Além desta introdução e das considerações finais, o artigo possui três seções: na primeira seção, são descritos e analisados os principais problemas sociais e econômicos que decorrem da utilização das minas terrestres antipessoais, assim como o processo que levou ao seu virtual banimento; na segunda seção, analisam-se os impactos da utilização das minas nas Américas Central e do Sul, bem como as ações de combate aos problemas advindos de seu uso; e, na terceira seção, discute-se a posição do Brasil.

 

1. Minas Terrestres Antipessoais, e Campanha pelo seu Banimento e o Tratado de Ottawa

Desde a segunda metade do século XIX, grupos humanitários têm pressionado governos nacionais a adotarem medidas que reduzam o sofrimento humano decorrente dos conflitos militares. Tal pressão, em conjunto com outros fatores, contribuiu para que pudessem ser alcançados importantes avanços quanto ao tema, como a criação de acordos internacionais com perspectivas humanitárias e programas de assistência a vítimas de conflitos.

O primeiro tratado internacional que abordou o fenômeno da guerra a partir de uma perspectiva humanitária foi o Tratado da Primeira Convenção de Genebra, de 1864, marco inicial do direito internacional humanitário moderno, em cuja aprovação o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV), fundado no ano anterior, exerceu pressão fundamental.3 Desde então, outros acordos foram também aprovados a partir de uma perspectiva semelhante, tais como: as Convenções de Haia, de 1899 e 1907; as atualizações e/ou complementos da Primeira Convenção de Genebra, de 1906, 1929 e 1949; os três Protocolos às Convenções de Genebra, dois de 1977 e um de 2005; a Convenção da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre Certas Armas Convencionais, de 1980; e a Convenção sobre Munições de Fragmentação, de 2008.

Outro tratado aprovado a partir de tal perspectiva foi a Convenção sobre a Proibição do Uso, Armazenagem, Produção e Transferência de Minas Terrestres e sua Destruição, de 1997, da qual surgiu o documento conhecido como Tratado de Ottawa. Esta seção tem como objetivo analisar o processo que levou à aprovação deste tratado. A primeira subseção analisa os impactos humanitários negativos decorrentes do uso das minas terrestres antipessoais, enquanto a segunda analisa o processo que levou ao virtual banimento de sua utilização, produção e transferências internacionais, destacando-se o papel da ICBL.

1.1 Minas terrestres antipessoais: efetividade militar e ameaça humanitária

Do ponto de vista estritamente militar, a mina terrestre antipessoal pode ser um instrumento de guerra bastante efetivo. Geralmente "invisível", os danos causados aos adversários pela sua ativação são relativamente elevados, enquanto o custo médio de fabricação pode ser de apenas US$ 3 (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, [s.d.]), além de poder ser transportada e manuseada com facilidade. O uso mais comum é na preparação de campos minados, os quais funcionam como barreiras defensivas que, na maior parte dos casos, têm como objetivo "atrasar" o avanço das forças inimigas (INTERNATIONAL COMMITTEE OF THE RED CROSS, 1997, p. 15). Outra forma comum de uso é a preparação de campos minados com o objetivo de "forçar" a remoção de populações de certas áreas, como fez a União Soviética no Afeganistão durante os anos 1980 e também a Resistência Nacional Moçambicana (Renamo) durante a guerra civil em Moçambique (1975-1992) (INTERNATIONAL COMMITTEE OF THE RED CROSS, 1997, p. 21-22; RUTHERFORD, 2000b, p. 82-83). Para os grupos não estatais, esta é uma forma particularmente comum de uso das minas, sendo que o seu baixo custo e facilidade de transporte/manuseio fazem delas instrumentos bastante atraentes para tais grupos (INTERNATIONAL COMMITTEE OF THE RED CROSS, 1997, p. 15).

Do ponto de vista não militar, entretanto, o custo da utilização das minas pode ser muito alto, tanto em termos de vidas humanas como de impactos socioeconômicos. Em muitos casos, o seu uso fere uma das regras fundamentais do direito internacional humanitário: a preservação de civis, tanto durante os conflitos como após o seu término. Ainda que não sejam o alvo daqueles que se utilizam das minas, a probabilidade de que ocorram acidentes envolvendo civis é grande, tendo em vista que a mina terrestre, depois de enterrada e ativada, permanece no solo como um "tijolo quente" e sua localização, em muitos casos, é desconhecida, sobretudo quando utilizada por grupos não estatais, tendo em vista que estes raramente registram os locais onde foram enterradas. De fato, no período 1999-2008, aproximadamente 71% das pessoas que sofreram acidentes com minas no grupo de países conhecido como VA26 foram civis (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 47).4

Outro aspecto da questão decorre do fato de que, nas detonações das minas, as mutilações são mais comuns que as mortes, em função de que o uso da mina terrestre, na maior parte dos casos, tem como objetivo provocar graves ferimentos nos adversários, mas não matá-los. A racionalização da não letalidade se encontra na expectativa de que os combatentes inimigos feridos precisarão ser socorridos por eventuais companheiros, impedindo-os também de combater; além disso, a evacuação e o tratamento desses feridos são custos logísticos a serem impostos ao adversário (RUTHERFORD, 2000b, p. 90-91). De fato, dos indivíduos que tiveram acidentes com minas ou artefatos não detonados no período 1999-2008, cerca de 70% sobreviveram (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 46).

O término dos conflitos nos quais as minas foram utilizadas também não significa o fim dos problemas que advêm de seu uso. Sob o solo indefinidamente, "esperando" para serem ativadas, a ameaça permanece latente até muito tempo depois do fim dos combates. Os indivíduos mutilados, por sua vez, enfrentam dificuldades sociais, econômicas e psicológicas ao longo de suas vidas, e como em muitos casos não podem estudar e/ou exercer uma profissão no médio prazo, acabam gerando um "fardo" para sua família e sua comunidade. Embora o problema possa ser parcialmente contornado por meio de cirurgias e implantação de próteses, tais procedimentos implicam custos elevados, com os quais, geralmente, as famílias e/ou os sistemas públicos de saúde não possuem condições de arcar. No caso das crianças, o custo é ainda maior em função da necessidade de as próteses serem trocadas com mais frequência do que em adultos.

Na Tabela 1, constam os quinze países com mais vítimas de acidentes com minas ou artefatos não detonados no período 1999-2009. Em sua maior parte, os respectivos governos possuem poucos recursos para custear o tratamento e a reabilitação dos acidentados. Observa-se, também, como os acidentes continuam ocorrendo até muito tempo depois do fim dos conflitos. A Guerra Civil no Camboja, por exemplo, teve fim em 1991.

 

 

Além dos acidentes, outra externalidade negativa advém da necessidade de se fazer o isolamento completo de todas as áreas onde existam – ou se suspeita que existam – minas enterradas, de forma que a população permaneça em segurança. Estas áreas permanecem sem uso econômico, afetando assim as populações e economias que dependam de atividades agropecuárias. A "limpeza" das áreas, por sua vez, demanda amplos recursos materiais e humanos. A retirada de minas do solo pode ser um trabalho longo e dispendioso, com um custo estimado entre US$ 300 e US$ 1.000 para cada remoção (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, [s.d.]). Estima-se que existam cerca de 110 milhões de minas enterradas em todo o mundo, em 68 países; o valor total das remoções, portanto, seria de, pelo menos, US$ 33 bilhões (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, [s.d.]).

Em face de consequências humanitárias negativas tão evidentes, alguns grupos humanitários passaram a defender o banimento completo desses artefatos, sobretudo a partir do início dos anos 1990, processo que culminou na criação do Tratado de Ottawa, em 1997, tema da próxima subseção.

1.2 Os grupos humanitários e o Tratado de Ottawa5

Com o objetivo de reduzir o sofrimento humano decorrente dos conflitos militares, algumas organizações humanitárias, desde meados do século XIX, têm auxiliado militares e civis em locais de conflito e/ou de concentração de refugiados. Além de realizarem essas ações, muitas exercem atividades de militância, pressionando governos nacionais e/ou organizações internacionais a tomarem medidas que a sociedade civil, isoladamente, não possui condições de fazê-lo, tais como: a busca de soluções para conflitos; a interrupção de graves violações de direitos humanos; e a criação de instrumentos internacionais que estabeleçam uma governança para a gestão de conflitos.

Desde o fim da Guerra Fria, a influência internacional de tais instituições nos temas de paz e segurança tem se expandido, tanto em função da sucessão de crises humanitárias ocorridas nos anos 1990 e da insuficiência das respostas apresentadas pela comunidade internacional para enfrentá-las quanto pelo fato de que o sofrimento humano decorrente dos conflitos passou a ser abordado por essas organizações a partir de um olhar holístico. Se, antes, predominava uma atuação "apolítica" de assistência às vítimas dos conflitos, a atuação humanitária, a partir do início dos anos 1990, passou a incluir um amplo espectro de ações, sobretudo nas áreas da prevenção de conflitos e da construção da paz em cenários pós-conflito (peacebuilding). Um relatório da Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal (em inglês, International Commission on Intervention and State Sovereignty [ICISS]) colocou a questão da seguinte forma:

Têm sido particularmente impressionante a explosão, no pós-Guerra Fria, do crescimento, das atividades e da capacidade de ONGs internacionais, dedicadas a vários aspectos da prevenção de conflitos. Os exemplos incluem: lobby, coordenação e apoio; educação pública sobre prevenção de conflitos; patrocínio de pesquisas sobre prevenção de conflitos; análise de conceitos, técnicas, ferramentas e tendências na prevenção de conflitos; envolvimento direto no alerta antecipado de conflitos; criação de capacidades locais para prevenção de conflitos; difusão de informações entre ONGs; treinamento de pessoal de ONGs na área da construção da paz; e mediação ou prestação direta de bons serviços em crises ainda incipientes. [...]

Além disso, um número crescente de ONGs voltadas para o desenvolvimento, como a Oxfam, está reformulando seus programas de ajuda para que possam, de forma mais explícita, lidar com a construção da paz e a prevenção de conflitos como temas integrais da assistência para o desenvolvimento e em situações de emergência. Essa maior sensibilidade por parte de algumas agências de assistência e desenvolvimento na área da prevenção de conflitos é bem-vinda e muito necessária. Em um passado recente, as agências humanitárias tendiam a adotar uma visão mais estreita, apolítica, da ação humanitária. A indiferença generalizada e a ignorância do papel que os recursos de ajuda desempenham em conflitos locais levaram à ocorrência de casos nos quais os recursos para assistência e desenvolvimento abasteceram, ao invés de neutralizarem, os conflitos armados.6 (INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, 2001, p. 30-31)

Ademais, com base em uma perspectiva centrada na segurança humana – e não na segurança estatal –, muitos desses grupos atuam sob a forma de redes globais, coletando apoio em diversos países e aliando-se com outras organizações semelhantes e mesmo com governos nacionais. Milani e Laniado (2006, p. 6), ao analisarem a forma de atuação dos movimentos sociais transnacionais, colocaram a questão da seguinte forma: "È importante notar que esses movimentos atravessam o local e o global, geográfica e politicamente: eles podem, ao mesmo tempo, desencadear uma ação local, uma luta nacional e uma contenda global." Ao operarem dessa forma, os grupos humanitários multiplicam suas possibilidades de atuação, seja esta o apoio direto prestado em locais de conflito e/ou de concentração de refugiados, seja a pressão junto a governos nacionais e organizações internacionais. Como possuem um compromisso com a "humanidade" e não com Estados, a soberania estatal e a inviolabilidade das fronteiras nacionais não são, segundo seu ponto de vista, limites para a sua atuação; ademais, esses mesmos princípios não podem, segundo os grupos humanitários, ser utilizados por governos nacionais como "escudos" que lhes impeçam de ser responsabilizados por eventuais violações de direitos humanos.

Entre as organizações que atuam dessa forma – e a partir desta percepção –, estão: a Save the Children, criada em 1919 no Reino Unido para auxiliar crianças que ficaram desamparadas após o fim da Primeira Guerra Mundial, possuindo atualmente escritórios em 120 países (SAVE THE CHILDREN, [s.d.]); a Médicos Sem Fronteiras, criada em 1971 por um grupo de médicos e jornalistas franceses, atuando, no presente, em cerca de sessenta países (MÉDECINS SANS FRONTIÈRES, [s.d.]); a Oxfam, uma confederação de ONGs criada em 1995 e que reúne atualmente quinze organizações, as quais, por sua vez, trabalham com outras 3 mil organizações, em cerca de cem países (OXFAM, [s.d.]a, [s.d.]b); a Geneva Call, criada em 2000 na Suíça com o objetivo de incentivar grupos armados não estatais a respeitarem o Direito Internacional Humanitário; e, é claro, o Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, que possui, atualmente, cerca de 97 milhões de voluntários e integrantes permanentes em todo o mundo, auxiliando, anualmente, aproximadamente 233 milhões de pessoas (AMERICAN RED CROSS, [s.d.]).

A relativização do princípio da não intervenção e da soberania, por sua vez, passou a ser cada vez mais debatida a partir do fim da Guerra Fria. Assim como na ampliação da influência das ONGs, isso também ocorreu, em parte, em função das crises humanitárias dos anos 1990 – das quais muitas imagens passaram a ser transmitidas "ao vivo" para diferentes partes do mundo, ampliando a percepção pública quanto à necessidade de ações internacionais coordenadas para solucioná-las – e da lentidão e limitações das medidas tomadas pela ONU para enfrentar as atrocidades, o que ficou evidente nas ações da ONU na Somália (1993), em Ruanda (1994) e na Bósnia (1995) (EVANS, SAHNOUN, 2002). O princípio da responsabilidade de proteger (em inglês, responsibility to protect [R2P]), proposto por muitos desses grupos, inclusive com intervenção militar se necessário, passou também a ser defendido naquela década por alguns governos nacionais, notadamente o governo do Canadá, facilitando assim a inclusão da questão na agenda política internacional, inicialmente concretizada pela criação, em 2000, da ICISS.

No caso do processo que conduziu ao surgimento do Tratado de Ottawa, aberto para assinaturas em 1997, a pressão da ICBL – também um exemplo de rede global – em prol do banimento das minas terrestres antipessoais teve papel fundamental. O sucesso da campanha deveu-se a alguns fatores, quais sejam os mais importantes: i) a criação inicial, em 1992, de um "nöcleo duro" de seis ONGs, que formaram a ICBL, nomeadamente a Handicap International, da França e da Bélgica; a Human Rights Watch, dos Estados Unidos; a Medico International, da Alemanha; a Mines Advisory Group, do Reino Unido; a Physicians for Human Rights, dos Estados Unidos; e a Vietnam Veterans of America Foundation (atual Veterans for America), também dos Estados Unidos; ii) a articulação da ICBL com grupos humanitários em todo o mundo de uma forma não hierárquica, o que foi facilitado pela disseminação do uso da Internet; iii) a utilização, em campanhas na mídia, de estatísticas, imagens e històrias "fortes" de adultos e crianças mortas e mutiladas; iv) o apoio à ICBL por parte de algumas celebridades, notadamente de Diana, princesa de Gales, multiplicando o impacto midiático da campanha; e v) o apoio à ICBL por parte do governo do Canadá, peça-chave na articulação com outros governos nacionais.

O CICV havia chamado a atenção para o problema da utilização das minas ainda nos anos 1970, o que contribuiu para a aprovação, em 1980, da Convenção da ONU sobre Certas Armas Convencionais, a qual, entre outros objetivos, regulou a utilização das minas terrestres antipessoais. A Convenção, contudo, não baniu o uso nem o comércio internacional das minas e, até o final dos anos 1980, o tema ainda causava pouca repercussão internacional: não havia uma ampla campanha que buscasse banir definitivamente o uso desses artefatos, ainda que os impactos negativos viessem sendo demonstrados, ao longo dos anos 1980, em alguns países, notadamente Angola, Camboja e Afeganistão (RUTHERFORD, 2000b, p. 83, p. 86).

Foi no início dos anos 1990 que o tema ganhou peso, com a formação, em 1991, da ICBL, oficializada em 1992 e agrupando, inicialmente, seis ONGs. Os objetivos da campanha eram: i) a proibição internacional do uso, produção, armazenamento, venda, transferência e exportação de minas terrestres antipessoais; ii) a criação de um fundo internacional, administrado pela ONU, destinado a promover e financiar programas de conscientização, limpezas de áreas minadas e erradicação das minas; e iii) o chamamento a que os países responsáveis pela produção e disseminação das minas terrestres antipessoais fossem os contribuintes do fundo internacional (MASLEN, 2001, p. 17).

A ICBL passou progressivamente a angariar apoio em vários países e a utilizar-se amplamente da mídia, divulgando estatísticas de mortes/mutilações de civis (que, como mencionado, são a maioria das vítimas), assim como imagens e histórias de vítimas, tendo também obtido apoio de algumas celebridades. Mesmo com uma estrutura pequena, a ICBL obteve apoio de grupos no mundo inteiro, utilizando-se, inicialmente, de comunicações por telefone e fax e, a partir de meados dos anos 1990, da Internet, instrumento essencial para a dimensão alcançada pela campanha:

Desde a sua fundação, em 1991, até a assinatura do tratado, avanços rápidos nas tecnologias de comunicação, mais especificamente a Internet, permitiram que as ONGs não apenas espalhassem a mensagem de banimento das minas terrestres, mas que organizassem uma campanha internacional coerente junto a centenas de ONGs de mais de setenta países, possibilitando, assim, que ela falasse com uma voz coletiva. (RUTHERFORD, 2000a, p. 100).

A partir do momento em que os membros da ICBL passaram a estar conectados à Internet, os líderes da ICBL podiam enviar informações instantaneamente por e-mail, com um custo mais baixo do que pelas formas mais tradicionais de comunicação, como correio e fax. A partir do momento em que a Internet passou a ser utilizada como a principal forma de comunicação intercampanhas, os custos deixaram de ser uma barreira para a comunicação com ONGs geograficamente distantes ou isoladas. (RUTHERFORD, 2000a, p. 102)

Outra característica da ICBL foi a sua estrutura não hierárquica, possibilitada também, em grande parte, pelo uso das novas tecnologias de informação e comunicação, por meio das quais diversas organizações, em várias partes do mundo, organizaram campanhas próprias, adaptadas às peculiaridades locais. Milani e Laniado (2006, p. 16) analisaram da seguinte maneira essa nova forma de organização dos movimentos sociais transnacionais:

[...] a liderança difusa é subproduto de um novo sentido de política, o qual ampliou o espaço para a participação ativa e contestatória, em oposição à política hierárquica e obediente da tradição de representação republicana [...] – aumentando assim a capacidade potencial de atuação do sujeito social.

Ao cobrarem de governos e de organizações internacionais uma solução para o problema, esses grupos conseguiram introduzir o tema na agenda política internacional e expor as autoridades nacionais a uma situação na qual se tornava politicamente inconveniente "silenciar" diante de consequências humanitárias negativas tão evidentes:

As ONGs divulgaram as estatísticas de uma forma que os Estados fossem levados a reconhecer o problema das minas terrestres. Estas estatísticas ressoaram com a mídia, o público e os políticos e eram tão ultrajantes que o problema não podia mais ser ignorado. (RUTHERFORD, 2000b, p. 87).

As histórias e as imagens de vítimas, por sua vez, desempenharam o seguinte papel:

[...] as forças que defendiam o banimento das minas terrestres se utilizaram das vítimas das minas terrestres como uma ferramenta primordial, a partir da suposição de que a repetição, a proeminência ou a exposição do impulso humanitário da comunidade internacional levariam ao aumento da atenção internacional para a questão. Mesmo um comentarista antibanimento [Mike Croll] afirmou que a estratégia funcionou, dizendo que "a miséria e o sofrimento causados pelas minas nos países em desenvolvimento capturaram a imaginação da mídia e do mundo ocidental". (RUTHERFORD, 2000b, p. 92)

Ainda em 1992, como resposta às primeiras pressões da ICBL, duas medidas foram adotadas na Europa e nos Estados Unidos: o Parlamento Europeu aprovou uma moratória de cinco anos sobre o comércio de minas terrestres antipessoais e o Senado dos Estados Unidos aprovou uma moratória de um ano sobre as exportações das minas, a qual tem sido, desde então, renovada. Além disso, algumas medidas foram adotadas no âmbito da ONU. Em 1993, a Assembleia Geral aprovou a Resolução nº 48/75, que convocou os Estados-membros a adotarem uma moratória sobre o comércio internacional de minas, e a Resolução nº 48/79, que demonstrou a intenção de se criar uma conferência destinada a revisar o Tratado sobre Certas Armas Convencionais, de 1980, o qual, entre outros temas, regulava o uso das minas. Em 1994, a ONU criou ainda o Fundo Fiduciário Voluntário das Nações Unidas de Assistência à Desminagem (VTF), com o objetivo de apoiar as ações de desminagem, atendendo assim, parcialmente, a uma das três reivindicações da ICBL (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2008, p. 1).

Como a revisão do Tratado sobre Certas Armas Convencionais seria iniciada apenas em 1995, a ICBL passou a promover conferências próprias para discutir, nesse ínterim, a questão do banimento das minas terrestres, da qual tomaram parte diversos grupos humanitários (CANADÁ, 2008a).

Em 1995, um fato se tornaria fundamental para o posterior sucesso da campanha: a adesão do CICV. Por meio de seu apoio, as críticas de que a campanha era promovida por grupos de esquerda perderam o sentido em função do caráter quase governamental do CICV (BONNER, 1997).

Outra decisão da ICBL foi levar o tema ao governo do Canadá, o que também viria a ser fulcral para o sucesso da campanha. Em janeiro de 1996, o governo canadense anunciou uma moratória sobre o uso, a produção e o comércio internacional destas minas (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004b) e, em outubro do mesmo ano, promoveu um encontro internacional em Ottawa para debater o problema, do qual participaram cinquenta governos nacionais (CANADÁ, 2008b), e após o qual os governos presentes reconheceram o caráter urgente do banimento das minas (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004b). Enquanto isso, segundo pesquisa realizada pelo instituto Gallup em 1996, havia um elevado grau de apoio popular a um tratado internacional destinado a banir as minas. No Japão, onde o apoio foi o menor, 58% dos entrevistados manifestaram-se favoráveis. Nos Estados Unidos, o percentual foi de 60%, no Canadá de 73%, na Índia de 82%, na Rússia de 83%, na Espanha de 91% e na Dinamarca de 92% (TOMLIN, 1998, p. 10; RUTHERFORD, 2000b, p. 105-106).

Em janeiro de 1997, mais um evento de peso ocorreu em prol da campanha: naquele mês, foram divulgadas as imagens de Diana, princesa de Gales, consolando vítimas de acidentes com minas em Angola, assim como suas declarações de apelo aos governos nacionais para que banissem estes artefatos. Em agosto daquele ano, Diana visitou a Bósnia com o mesmo objetivo. Essas viagens aumentaram o peso midiático da campanha pelo banimento das minas, que se tornou ainda mais forte após a sua morte, ocorrida no final de agosto de 1997 (BONNER, 1997; DONOVAN, 2002). A participação de Diana foi ainda fundamental para a adesão do Reino Unido ao Tratado de Ottawa, revertendo a posição adotada até então pelo governo britânico e "desalinhando-o" da posição norte-americana (RUTHERFORD, 2000b, p. 100-101). Alguns meses antes da morte de Diana, a ICBL e a coordenadora da campanha, a ativista norte-americana Jody Williams, foram também indicadas para receberem em conjunto o Prêmio Nobel da Paz, que lhes foi entregue em dezembro de 1997.

Este processo multifacetado culminou na abertura das assinaturas para o Tratado de Ottawa, em dezembro de 1997. De acordo com o tratado, os signatários, a partir de então, comprometiam-se a proibir, nas áreas sob sua soberania, a realização de qualquer atividade com minas terrestres antipessoais e, ademais, deveriam destruir ou assegurar que fossem destruídas todas as minas existentes. Após o apoio de Diana ao banimento das minas e a aprovação do Tratado de Ottawa, outras celebridades também passaram a defender a "causa" – como a rainha Noor da Jordânia, a modelo Heather Mills e o cantor Paul McCartney –, contribuindo para manter elevado o impacto midiático da campanha e para ampliar a arrecadação de fundos em prol de ações de educação sobre os riscos das minas e de assistência às vítimas de acidentes (LANGE, 2002). Posteriormente, a atriz Angelina Jolie passou também a apoiar o banimento das minas.

A velocidade com a qual o Tratado de Ottawa foi criado e aprovado foi rápida: a ICBL havia sido fundada apenas cinco anos antes. Além disso, o tratado entrou em vigor em março de 1999, tendo sido, dos grandes acordos internacionais, o que mais rapidamente entrou em vigor em toda a história (RUTHERFORD, 2000b, p. 75). Demonstrou-se assim que, em alguns temas com consequências humanitárias negativas muito evidentes, os governos podem reagir positivamente às pressões da sociedade civil organizada. Provavelmente, contudo, a estratégia da ICBL apenas obteve sucesso em função das campanhas de forte impacto midiático, do apoio de celebridades e da "aliança" com o governo do Canadá, peça-chave na aprovação do acordo.

Em junho de 2011, o tratado possuía 156 signatários. A sua principal fraqueza é a ausência de países com grande capacidade de influenciar as dinâmicas da segurança internacional, como Estados Unidos, Rússia, China e Índia. Deve-se fazer a ressalva, entretanto, de que estes Estados adotaram, unilateralmente, alguns dos princípios do tratado. Os Estados Unidos não utilizam minas terrestres desde 1991, não as exportam desde 1992 e não as produzem desde 1997 (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 1.130), enquanto China, Rússia e Índia instituíram o banimento das exportações de minas terrestres nos anos 1990 (RUTHERFORD, 2000b, p. 109). Ainda assim, estes países mantêm grandes estoques, como consta na Tabela 2.

 

 

Outra forma de combate ao problema das minas, das mais relevantes na atualidade, são as ações de desminagem. Trata-se de um procedimento essencial, embora normalmente caro e demorado. Realizado em várias partes do mundo, analisam-se, neste artigo, os casos da América Central e da América do Sul, nos quais o Brasil teve um papel protagonista.

 

2. As Ações de Desminagem na América Central e na América do Sul

As minas terrestres na América Central foram utilizadas ao longo de mais de três décadas tanto por governos nacionais quanto por grupos armados não estatais.

Entre os conflitos ocorridos na região, destacou-se, do ponto de vista da utilização das minas terrestres, a Guerra Civil na Nicarágua (1979-1990), durante a qual foram enterradas minas na própria Nicarágua e também em Honduras e na Costa Rica (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 577, p. 839, p. 845). Quando as ações de desminagem se iniciaram na América Central, estimou-se que existiam de 115 mil a 120 mil minas terrestres enterradas apenas na Nicarágua, número, contudo, subestimado, como ficou comprovado após duas décadas de trabalho de desminagem (CASE, 2010). A principal dificuldade enfrentada nesses três países foi que as minas implantadas pelos contras – nome dado aos grupos armados de oposição ao governo sandinista – possuíam localização desconhecida (ADAMS, 2000).

Em 1991, após o término do conflito armado no país, o governo da Nicarágua solicitou à OEA apoio ao seu programa nacional de desminagem (JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA, [s.d.]). Atendendo ao pedido, a OEA criou o Programa de Assistência à Remoção de Minas na América Central (PADCA) e solicitou apoio técnico à JID, a qual criou, por sua vez, uma comissão especial para auxiliar o país (JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA, [s.d.]). Diversos países do continente americano enviaram especialistas em desminagem, que formaram uma equipe para treinar militares nicaraguenses para essas ações, equipe esta responsável por treinar 130 militares daquele país. Após o término do treinamento, ela ainda permaneceu no país até dezembro de 1993, supervisionando as atividades de desminagem (JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA, [s.d.]). Nesta fase inicial, foram destruídas 2.858 minas e foi realizada a limpeza de 3.400 m2 de terreno (JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA, [s.d.]). Em 1994, a OEA/JID organizou outra equipe, que treinou militares de Honduras para as atividades de desminagem, iniciadas no final de 1995 (JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA, [s.d.]).

Em 1996, um novo programa, a Missão de Assistência à Remoção de Minas na América Central (Marminca), passou a ter como objetivo a desminagem de toda a região: além de Honduras e da Nicarágua, a OEA/JID incluiu a Costa Rica no conjunto de países onde ocorreriam as ações (JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA, [s.d.]) e, em 1998, acrescentou-se a Guatemala, dois anos após o término da guerra civil no país (1960-1996) (CASE, 2010).

Ainda em 1998, o recém-criado Programa de Ação Integral contra as Minas Antipessoais (AICMA) incorporou a PADCA, denotando o surgimento de uma perspectiva holística quanto ao tema, segundo a qual as ações de desminagem deveriam ser complementadas: i) por projetos de educação sobre os riscos das minas; ii) por maior assistência às vítimas; e iii) pelo apoio aos Estados-membros da OEA no cumprimento das normas do Tratado de Ottawa (RUAN, 2005). Embora os grupos humanitários não tenham tido um papel de destaque na criação dos programas de desminagem na América Central, eles foram fundamentais para que o problema das minas passasse a ser abordado a partir desta perspectiva holística, concretizada na criação da AICMA.

A Marminca, os programas nacionais de desminagem e a AICMA conseguiram cumprir os seus objetivos. Em 2002, a Costa Rica foi declarada zona livre de minas terrestres; em 2004, foi a vez de Honduras; e, em 2005, da Guatemala (GARCÍA; CHAU, 2008). Em junho de 2010, por fim, a Nicarágua foi declarada zona livre dessas minas e, na ocasião, declarou-se também que toda a América Central havia sido "descontaminada" (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2010b). Constam da Tabela 3 as estimativas iniciais da quantidade de minas nestes países e as que foram efetivamente encontradas e destruídas, observando-se que, na Costa Rica, na Guatemala e em Honduras, os números foram superestimados, enquanto na Nicarágua eles superaram as estimativas. A tabela também demonstra as dificuldades de se estimar a quantidade de minas antes de se iniciarem as ações de desminagem, sobretudo porque, nestes casos, houve ampla utilização destes artefatos por grupos não estatais.

 

 

Os sucessos alcançados na América Central, contudo, ainda não foram obtidos na América do Sul, onde, no final de 2008, estimou-se que existiam cerca de 35 mil minas terrestres enterradas na fronteira Equador/Peru (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 206, p. 388), além de uma quantidade desconhecida na Colômbia. Em 2001, a OEA passou a apoiar os programas nacionais de desminagem do Equador e do Peru e, em 2003, foi criada a Missão de Assistência à Remoção de Minas na América do Sul (Marminas), para a qual foi adotado formato semelhante ao da Marminca (JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA, [s.d.]). Até o presente momento, contudo, as ações de desminagem conduzidas pelos programas nacionais, apoiadas pela OEA, têm enfrentado diversas dificuldades. No caso da fronteira Equador/Peru, o principal problema é o acesso, tendo em vista que a maior concentração de minas se localiza na Cordilheira do Condor, região que foi palco da maior parte dos enfrentamentos militares entre os dois países ocorridos em 1995 durante a Guerra de Cenepa (BRASIL, [s.d.]).7 Embora haja a dificuldade do acesso, a região de concentração das minas é pouco povoada, reduzindo os impactos negativos sobre a população. Entre 1999 e 2008, treze pessoas sofreram acidentes com minas e artefatos não detonados no Equador (BRASIL, [s.d.], p. 388), enquanto no Peru foram 141 pessoas (BRASIL, [s.d.], p. 603). Além das ações de desminagem, têm sido realizadas ações educativas sobre os riscos das minas, promovidas por autoridades públicas e ONGs. No Equador, no período 1999-2008, os programas educativos atingiram 37 mil pessoas (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 394) e, no Peru, onde os programas tiveram início em 2002, atingiram, apenas em 2008, pelo menos 10.900 pessoas (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 614).

Na Colômbia, a questão é significativamente mais grave do que no Equador e no Peru. A existência de minas terrestres antipessoais enterradas é o resultado de mais de quarenta anos de conflitos armados, com estimativas indicando que entre 50 mil e 100 mil minas tenham sido implantadas por grupos armados não estatais desde o início dos conflitos e que, entre 1999 e 2009, pelo menos 7.370 pessoas tenham sofrido acidentes com minas (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 296, p. 299; 2010a, p. 31). A partir de 1999, o número de acidentes passou a crescer rapidamente, atingindo o ápice em 2006, a partir de quando o número começou a declinar, como se observa no Gráfico 1.

 

 

A falta de dados sobre a localização das minas é grande. As únicas áreas contaminadas conhecidas são as situadas no interior de dezoito bases militares, perfazendo um total de cerca de 150 mil m2, não se sabendo a dimensão da área civil contaminada (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 296). O caso colombiano possui ainda outras particularidades. Ao contrário do Equador e do Peru, as minas estão espalhadas por todo o país, sendo que, no período 1999-2008, à exceção das ilhas colombianas, ocorreram acidentes em todos os seus departamentos (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 296). Além disso, enquanto na América Central e na fronteira Equador/Peru a maior parte das ações de desminagem teve início após o término dos conflitos armados, elas ocorrem na Colômbia em um ambiente no qual os conflitos persistem e, dessa forma, enquanto as ações de desminagem são realizadas, mais minas continuam sendo implantadas. Desde o início da década de 2000, sobretudo as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC-EP), o Exército de Libertação Nacional (ELN) e as Autodefesas Unidas da Colômbia (AUC) (existente até 2006) se utilizaram frequentemente das minas terrestres, tendo ocorrido, no período, diversas descobertas de estoques de minas e de unidades produtoras destes artefatos (CAMPAÑA COLOMBIANA CONTRA MINAS, 2009, p. 30-33). Por essas razões, dentre os signatários do Tratado de Ottawa, a Colômbia é o país no qual o prazo para a limpeza de todas as áreas minadas é o mais extenso, previsto para ocorrer apenas em março de 2021 (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, [s.d.]). Em relação aos programas de educação sobre os riscos das minas, a Campanha Colombiana Contra as Minas atingiu, em 2008, cerca de 60.500 pessoas por meio da realização de visitas residenciais. Além desta, o governo do Departamento de Antioquia logrou atingir cerca de 35 mil pessoas, o CICV cerca de 11.200 pessoas e a Pastoral Social 10 mil pessoas, entre outras organizações que realizaram esse tipo de trabalho (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2009, p. 317-318).8

Em síntese, alguns êxitos estão sendo obtidos na América do Sul nas ações de desminagem, educação para as minas e apoio às vítimas de acidentes. A região possui algumas particularidades, como a dificuldade de acesso à Cordilheira do Condor, a não concentração geográfica das minas no caso da Colômbia e, sobretudo, o fato de que as ações de desminagem na Colômbia ocorrem enquanto a utilização das minas persiste. Tanto na América do Sul quanto na América Central pode-se observar, ademais, que o principal desafio é a remoção das minas utilizadas por grupos armados não estatais, tendo em vista que, quase sempre, não foram feitos registros dos locais onde esses artefatos foram enterrados.

 

3. A Posição Brasileira em Relação à Questão do Banimento das Minas Terrestres Antipessoais

Desde o Tratado sobre Certas Armas Convencionais, de 1980, o primeiro do gênero a regular a utilização das minas terrestres, o Brasil tem se posicionado de forma contrária ao uso indiscriminado de minas terrestres antipessoais. Em 1984, ano seguinte à entrada em vigor do tratado, a exportação desses artefatos passou a ser proibida no país e, em 1989, ficou proibida também a sua produção (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004a).

Ao longo dos anos 1980, foram produzidos no Brasil dois modelos de minas terrestres antipessoais: a MAP NM T-AB-1 (mina antipessoal não magnética) e a AP NM AE T1 (mina antipessoal não magnética autoexplosiva), fabricadas, respectivamente, pelas empresas Química Tupan, localizada no Rio de Janeiro/RJ, e IBQ-Indústrias Químicas (ex-Britanite Indústrias Químicas), localizada em Quatro Barras/PR (HUMAN RIGHTS WATCH, 1993, p. 102, p. 463; BRASIL DECIDE..., 2002). As duas empresas possuíam padrões internacionais de produção, e o modelo MAP NM T-AB-1 esteve entre as minas mais baratas no mercado internacional, com preço de US$ 5,80 a unidade (HUMAN RIGHTS WATCH, 1993, p. 92). Das minas produzidas no país, em meados dos anos 1980, cerca de 50% tinham como destino o mercado externo (HUMAN RIGHTS WATCH, 1993, p. 92), com os principais compradores sendo Nicarágua (HUMAN RIGHTS WATCH, 1993, p. 104; INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004a), Equador, Peru, Moçambique (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004a) e pelo menos um país não conhecido do Oriente Médio (HUMAN RIGHTS WATCH, 1993, p. 92). No início dos anos 1990, contudo, a produção havia se encerrado.

Em 1997, juntamente com mais 122 países, o Brasil assinou o Tratado de Ottawa, proibindo definitivamente qualquer atividade com minas terrestres em território nacional. O governo brasileiro chegou a propor, ao longo de 1997, que fossem introduzidas no texto do tratado algumas exceções ao banimento, como a possibilidade de utilização de minas em áreas de fronteira e a criação de um período de "carência" que permitisse a estocagem e a utilização das minas por um prazo de nove anos, posição que levou os Estados Unidos a enxergarem no Brasil um possível aliado nas negociações do Processo de Ottawa (BRASIL, 1997c; 1997d; 1997e). Contudo, ao final daquele ano, tal posição foi alterada em prol do banimento completo, culminando na assinatura do Tratado de Ottawa pelo Brasil. O país, dessa forma, apostou novamente no papel do multilateralismo nas questões de defesa e segurança, o que já havia ocorrido, recentemente, por meio das adesões: à Convenção de Armas Químicas, em 1993; ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis, em 1995; ao Tratado de Proscrição Completa dos Testes Nucleares, em 1996; e como também ocorreria, posteriormente, na adesão ao Tratado de Não Proliferação Nuclear, em 1998.

Embora o Brasil tenha adotado todas as diretrizes que visam o banimento das minas, o país não demonstrou ter uma posição proativa quanto ao tema, seja no processo que conduziu à assinatura do Tratado de Ottawa seja nas iniciativas subsequentes. Nas negociações precedentes ao Tratado de Ottawa, o país aproximou-se mais dos Estados Unidos do que do chamado core group (BRASIL, 1997a; 1997b; 1997c), no qual se destacava o Canadá, posição esta que foi afinal revertida em prol da adesão ao Tratado de Ottawa. Ao mesmo tempo, contudo, deve-se destacar que poucos Estados tiveram presença ativa nesse processo, isto é, propuseram ações significativas ou paradigmáticas. Como mencionado na primeira seção, a quase totalidade dos Estados responderam apenas de forma reativa às pressões oriundas da sociedade civil organizada.

Desde a aprovação do tratado, o Brasil também aparenta não ter uma posição de destaque nas discussões referentes à implementação das medidas previstas no tratado e na busca de que outros Estados venham a assinar o mesmo. Desde 1999, são realizadas as Reuniões Anuais entre os Estados Partes do Tratado de Ottawa, bem como, desde 2000, as reuniões dos chamados Comitês Permanentes de Especialistas, que ocorrem no intervalo das reuniões anuais. Embora o Brasil tenha estado presente em todas as reuniões anuais, o país manteve uma posição discreta, ao contrário de países com projeção internacional inferior à brasileira, como Irlanda, Nova Zelândia, Croácia, Malásia, África do Sul, Argentina, Peru ou Chile. Entre outras ausências, citam-se: o Brasil não participou como presidente/vice-presidente de nenhum dos encontros; não demonstrou interesse em sediar nenhum dos encontros; não foi copresidente ou correlator de nenhum dos Comitês Permanentes de Especialistas; não participou da elaboração das Normas Internacionais de Ação contra as Minas (em inglês, International Mine Action Standards [IMAS]); não contribuiu com o Fundo da Unidade de Apoio a Implementação (em inglês, Implementation Support Unit [ISU]), que tem como objetivo apoiar os Estados Partes do Tratado de Ottawa na execução das medidas previstas pelo mesmo; e não promoveu encontros regionais para discutir a matéria.9

Do ponto de vista do apoio efetivo aos processos de desminagem, entretanto, a presença internacional brasileira tem sido importante, destacando-se as ações no âmbito da Marminas (Equador e Peru) e da Marminca (Honduras, Nicarágua, Guatemala e Costa Rica). No período 1994-2003, dos 170 oficiais integrantes da Marminca, 101 eram brasileiros (quase 60% do total) e, neste mesmo período, a missão foi comandada quatro vezes por um oficial brasileiro (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004a). Além do aporte de pessoal, o governo brasileiro envolveu-se financeiramente no suporte da missão: até maio de 2002, o Brasil havia despendido US$ 4 milhões na Marminca e doado cerca de US$ 300 mil para a OEA para a realização de ações contra minas na América Central (BRASIL, 2002, p. 2; INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004a). O Brasil também já havia apoiado processos de desminagem em Angola no período 1995-1997 (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004a). Por fim, o Exército Brasileiro mantém um curso de especialização em desminagem, destinado a militares brasileiros e estrangeiros (BRASIL, 2010a, 2010b).

Assim, há indícios de dissociação entre a política externa e a política de cooperação militar internacional do Estado brasileiro, com uma ausência de coordenação de ações entre o Ministério das Relações Exteriores e o Ministério da Defesa/Forças Armadas no que tange ao potencial, às ações e à projeção internacional do país em relação à questão do banimento das minas terrestres. Aparentemente, o Itamaraty atribuiu pouca importância à participação brasileira no combate ao problema das minas terrestres antipessoais, enquanto as Forças Armadas participaram da solução para o problema em vários países.

A questão das minas passou a ser objeto de discussão também no âmbito da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), tendo em vista que, entre os integrantes da organização, Angola, Moçambique e Guiné-Bissau são afetados pelo problema. Durante a XVII Reunião Ordinária de Pontos Focais de Cooperação da CPLP, realizada em julho de 2008, os países membros foram informados das possibilidades de cooperação entre o Brasil e a CPLP na área da desminagem (COMUNIDADE DOS PAÍSES DE LÍNGUA PORTUGUESA, 2008a, p. 3). O Brasil consultou os demais pontos focais quanto ao interesse dos mesmos no desenvolvimento de iniciativas para desminagem, na esteira do sucesso da Marminca e da Marminas, sendo que Angola, Moçambique e Guiné-Bissau demonstraram interesse em receber cooperação do Brasil nesta área (COMUNIDADE DOS PAÍSES DE LÍNGUA PORTUGUESA, 2008b, p. 14).

Por fim, uma questão a ser discutida é a permanência, no Brasil, de alguns estoques de minas terrestres. O país integra um grupo de Estados Partes do Tratado de Ottawa que ainda mantêm estoques com o propósito de treinar equipes de desminagem (HIZNAY, 2006).

Em 2001, o estoque brasileiro totalizava 30.748 minas, das quais 16.545 seriam mantidas para fins de treinamento e o restante deveria ser destruído. Daquelas minas, 4.132 eram de fabricação nacional e 26.616 de fabricação belga (INTERNATIONAL CAMPAIGN TO BAN LANDMINES, 2004a). Em 2006, o Ministério da Defesa declarou que o estoque havia sido reduzido a 13.550 minas, sendo que todas deveriam ser utilizadas em treinamentos até o ano de 2019 (ARAÚJO, 2007). Em 2008, o Ministério da Defesa informou que o estoque havia sido novamente reduzido para 10.986 minas, das quais 2.200 estavam sob a guarda da Marinha do Brasil e o restante sob a guarda do Exército Brasileiro (BRASIL, 2009). No mesmo documento, também foi confirmada a inexistência de fabricação de minas terrestres em território nacional ou mesmo de capacidade instalada para produção (BRASIL, 2009).

Com estes dados, o Brasil deixou de ser o maior detentor de minas terrestres entre os signatários do Tratado de Ottawa, além de ter confirmado as pretensões pacíficas de seu estoque. Deve-se destacar ainda que tal estoque era pequeno quando comparado aos de países que não assinaram o Tratado de Ottawa, como se observa na Tabela 3. Por fim, em junho de 2010, como mencionado, o Brasil comprometeu-se oficialmente a destruir todo o seu estoque até 2019.

 

Considerações Finais

O processo que conduziu à assinatura do Tratado de Ottawa teve participação decisiva de grupos humanitários que, por meio de campanhas publicitárias e da pressão exercida sobre governos nacionais, conseguiram ampliar a percepção pública sobre os impactos humanitários das minas terrestres antipessoais em populações civis. Diversos Estados, assim, não puderam "silenciar" a respeito de um tema em relação ao qual as consequências humanitárias negativas eram muito evidentes. Muitos deles optaram, então, por aderir a um tratado internacional destinado a banir as minas terrestres e, além disso, alguns dos Estados que não aderiram ao tratado adotaram, unilateralmente, várias das demandas dos grupos humanitários, destacando-se, neste caso, as medidas dos Estados Unidos. Dessa forma, o sucesso da campanha global pelo banimento das minas terrestres antipessoais, assim como dos processos de desminagem ocorridos nas Américas Central e do Sul e em outras regiões, aponta para a viabilidade de algumas iniciativas que têm o objetivo não de combater o fenômeno da guerra em si, mas de minimizar alguns de seus aspectos mais desumanos.

Na América Central e na América do Sul, os esforços conjuntos de governos nacionais, da OEA e da JID obtiveram êxitos. A América Central foi declarada zona livre de minas terrestres em junho de 2010 e a América do Sul, mesmo com diversas dificuldades, sobretudo no caso da Colômbia, tem avançado nos processos de desminagem, educação sobre os riscos das minas e assistência a vítimas de acidentes.

Em relação ao Brasil, do ponto de vista de sua política externa, o país adotou todas as medidas multilaterais destinadas ao banimento das minas, mas sem uma posição de proatividade quanto ao tema. Do ponto de vista do apoio efetivo a processos de desminagem, entretanto, o Brasil teve presença de destaque na América Central e, atualmente, no apoio ao processo de desminagem na fronteira Equador/Peru. A inclusão do tema na pauta da CPLP pode ainda representar uma nova forma de estender as ações de desminagem apoiadas pelo Brasil a Angola, Moçambique e Guiné-Bissau. No âmbito do Conselho de Defesa Sul-Americano, contudo, a questão ainda não foi objeto de discussão, mesmo com a gravidade do problema na Colômbia.

 

Notas

1 Há dois tipos de minas terrestres: as antipessoais e as antiveículo. As minas consideradas ameaças diretas aos indivíduos são, geralmente, as minas antipessoais, tendo em vista que a "ativação" de uma mina antiveículo requer uma pressão de 100 kg a 300 kg (ICRC, 1997, p. 12). Algumas minas antiveículo, contudo, possuem dispositivos destinados a impedir a sua desativação e, dessa forma, podem explodir ao serem manuseadas (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, 1998; GOOSE, 2000). No presente artigo, ao se utilizar os termos "minas" ou "minas terrestres", estará se tratando das minas terrestres antipessoais.

2 A pressão direta sobre as minas é a forma mais comum de ativá-las, embora também existam minas ativadas de outras formas, tais como por fios, som, magnetismo e vibrações.

3 Fundado em 1863, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) permaneceu com o nome de Comitê Internacional de Ajuda aos Militares Feridos até 1876, quando então adotou o nome atual. Em 1919, foi fundada a Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho (FIRC), reunindo as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e, nos países islâmicos, as Sociedades Nacionais do Crescente Vermelho. O CICV, a FIRC e as Sociedades Nacionais não exercem autoridade uns sobre os outros, mas, juntos, compõem o chamado Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho.

4 Este "grupo" è composto pelos 26 países com os maiores números de sobreviventes de acidentes com minas, quais sejam: Afeganistão, Albânia, Angola, Bósnia-Herzegóvina, Burundi, Camboja, Chade, Colômbia, Croácia, República Democrática do Congo, El Salvador, Eritreia, Etiópia, Guiné-Bissau, Iraque, Jordânia, Moçambique, Nicarágua, Peru, Senegal, Sérvia, Sudão, Tadjiquistão, Tailândia, Uganda e Iêmen. Fonte: ICBL (2009, p. 47). Disponível em: <http://www.the-monitor.org/index.php/LM/The-Issues/FAQs#23912>. Acesso em: 10 jun. 2011.

5 Uma análise detalhada sobre o chamado Processo de Ottawa é a de Vieira (2005).

6 Esta e as demais citações de originais em língua estrangeira foram livremente traduzidas para este artigo.

7 Em 2008, o governo peruano estimou que ainda existiam 29.200 minas em seu território fronteiriço, cobrindo uma área de cerca de 193 mil m2 (ICBL, 2009, p. 606). No período 1999-2008, foi feita a desminagem de cerca de 320 mil m2, equivalente a 62,5% da área total que havia sido minada (ICBL, 2009, p. 613). O governo do Equador, por sua vez, também se utilizou das minas terrestres na fronteira com o Peru. Foram implantadas cerca de 10.900 minas na região, das quais, no final de 2008, cerca de 6.100 ainda permaneciam enterradas (ICBL, 2009, p. 388). Entre 1999 e 2008, foi feita a desminagem de uma área de aproximadamente 125 mil m2, uma proporção de apenas 19,5% frente a um total de 517 mil m2 que ainda permanecem como áreas suspeitas de conterem minas (ICBL, 2009, p. 388).

8 Na América do Sul, além de Colômbia, Equador e Peru, o Suriname também possuía cerca de mil minas terrestres em seu território, implantadas durante o período de conflitos militares internos no país (1986-1992) (VOEGEL, 2009). Após o término destes, a OEA passou a patrocinar a Operação Pur Baka, destinada a realizar a desminagem do país e, em 2005, o Suriname foi declarado zona livre de minas terrestres (VOEGEL, 2009).

9 Informações obtidas a partir de pesquisa realizada nos documentos produzidos por ocasião das Reuniões Anuais dos Estados Partes do Tratado de Ottawa e das Reuniões Intersecionais dos Comitês Permanentes de Especialistas. Disponível em: <http://www.apminebanconvention.org>. Acesso em: 28 dez. 2011.

 

Referências Bibliográficas

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Artigo recebido em 1º de dezembro de 2010 e aprovado para publicação em 5 de abril de 2011.

 

 

* Os autores agradecem os comentários e sugestões de Carlos Roberto Sanchez Milani (Unirio) e Gustavo Oliveira Vieira (UFPel/ICBL), isentando-os de qualquer responsabilidade por eventuais equívocos presentes neste artigo.