O Brasil, a China e a VI Cúpula do BRICS^*

Brazil, China and the VI BRICS Summit

Resumos

Este estudo objetiva compreender a política externa brasileira recente perante a China e o BRICS. São analisados percepções, expectativas e projetos do Brasil com relação à China e ao BRICS, e discutidos os resultados obtidos por meio das negociações bilaterais e multilaterais estabelecidas entre Brasil, China e o BRICS ao final das reuniões bilaterais e multilaterais ocorridas em Brasília e Fortaleza, em julho de 2014. As questões que motivam este artigo são relativas às formas como agentes públicos e privados brasileiros estão se adaptando à presença da China e aproveitando as oportunidades criadas pelo BRICS e como estas se conformam com interesses políticos e econômicos brasileiros.

Política Externa Brasileira; Relações Brasil-China; BRICS; Países Emergentes

This study aims to understand the recent Brazilian foreign policy towards China and the BRICS. Perceptions, expectations and Brazil's projects to China and the BRICS are analyzed as well as discussed the results obtained by means of bilateral and multilateral negotiations between Brazil, China and the BRICS at the end of bilateral and multilateral meetings in Brasilia and Fortaleza, in July 2014. The questions that motivate this article are related to the ways public and private Brazilian agents are adapting to China's presence and seizing the opportunities created by the BRICS and how they conform to Brazilian's political and economic interests.

Brazilian Foreign Policy; China-Brazil Relations; BRICS; Emerging Countries

INTRODUÇÃO

Nos últimos anos, o Brasil procurou desenvolver sua política externa - e por meio dela, sua autonomia internacional - e ser reconheci do pela comunidade internacional como um global player em dife rentes arenas, nomeadamente em matéria de desenvolvimento e paz mundial.

Pode-se dizer, em termos gerais, que o governo brasileiro se esforçou em construir acordos e fortalecer instituições regionais, a partir do Cone Sul até a região do Caribe. Além disso, o Brasil buscou ser um jogador-chave e politizar as relações econômicas globais, contri buindo para a criação de grupos como o IBSA (Índia, Brasil e África do Sul) e o BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). A promoção da democracia e dos direitos humanos foram dois aspectos centrais do discurso exterior brasileiro, mas, obviamente, sempre houve interesses econômico-comerciais por trás do objetivo de manter a região segura e pacífica.

No que diz respeito à agenda do desenvolvimento global, diplomatas brasileiros têm consciência da importância do país para as questões de segurança de alimentos, água e energia. Assim, o Brasil estabeleceu a agenda do desenvolvimento como uma prioridade nacional, regional e multilateral global. Dessa forma, o Brasil defendeu que a paz e a estabilidade sustentável só serão possíveis se os desafios do de senvolvimento forem devidamente tratados.

Apesar da agenda positiva no âmbito da política externa, a presidente Dilma Rousseff (cujo primeiro mandato foi de 2011 a 2014 e o segun do mandato se iniciou em janeiro de 2015) enfrentou diversas críticas na área internacional, sobretudo devido à falta de protagonismo e descuido com a política externa, em geral, e com a diplomacia presidencial, em particular (GAMA, 2014; LIMA apud TOSTA, 2014; CERVO; LESSA, 2014). Ela também passou por um período difícil de negociações políticas nacionais com partidos de oposição, sobretudo diante de resultados econômicos decepcionantes, nos seis meses que precederam a eleição presidencial, que ocorreu em outubro de 2014 e a menos de três meses da VI Cúpula do BRICS (14-16 de julho de 2014) e das reuniões bilaterais entre Brasil-China (as quais celebra ram, em especial, os quarenta anos de aproximação diplomática) e entre o BRICS e países da América do Sul (17 de julho de 2014).¹

Por sua vez, o Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty) enfrentou, ao longo de 2014, momento delicado, de crescente insatisfação do corpo diplomático devido ao desprestígio do órgão dentro do próprio governo: segundo Stuenkel (apud SCHREIBER, 2014), "o Itamaraty está marginalizado no momento. Está subutilizado e muito enfraquecido". Ademais, mesmo sendo o anfitrião, não se esperava do Brasil uma atitude proativa, capaz de dinamizar novos projetos, e que fossem suficientemente específicos e pragmáticos nas reuniões bilaterais com a China e na VI Cimeira do BRICS de 2014, ou mesmo em período subsequente.

Perante tal cenário, o presente artigo tem como tema central as políticas e estratégias do Brasil direcionadas à China e ao BRICS. Em particular, tem-se o período recente como referência para análise, incluindo aquele que envolve tanto as reuniões preparatórias brasileiras quanto as relações bilaterais e multilaterais propriamente ditas, ocorridas entre Brasil, China e BRICS em Brasília e Fortaleza, entre janeiro e julho de 2014.

As questões-chave que motivam esta pesquisa são relativas às formas como agentes públicos e privados brasileiros estão se adaptando à presença da China e aproveitando as oportunidades criadas pelo BRICS e como estas se conformam com interesses políticos e econô micos brasileiros.

Mais especificamente, e para responder às questões apresentadas acima, este estudo se propõe a entender melhor que tipo de adaptações o governo do Brasil tem feito em sua política externa, em geral, e em seus planos políticos para a China e para o BRICS, em particular, a fim de atingir seus objetivos internos e internacionais. Além disso, busca-se compreender as percepções, expectativas e reações do Brasil perante a China e o BRICS. Em particular, este trabalho também pretende discutir os resultados obtidos por meio das recentes negociações bilaterais e multilaterais estabelecidas entre Brasil, China e o BRICS e sua importância para a agenda de política externa do Brasil.

Este trabalho argumenta que as relações bilaterais e multilaterais existentes entre Brasil, China e BRICS se caracterizam por uma interdependência assimétrica crescente devido, por um lado, às estratégias bem-sucedidas de internacionalização da China e, por outro, à institucionalização política deficiente e reações frágeis do Brasil perante tais parceiros. Em outras palavras, a interdependência assimétrica que caracteriza essas relações ocorre devido ao sucesso das estratégias globais chinesas e ao baixo planejamento e às práticas institucionais descoordenadas do Brasil, com base em estratégias políticas pouco claras ou indefinidas. Ressalta-se que este trabalho se debruça mais detidamente sobre este último ponto, qual seja, sobre as fragilidades e desafios brasileiros recentes, presentes na condução de sua política externa com a China e com o BRICS, e menos no sucesso e nas estratégias chinesas de "going global".

A fim de entender melhor como o Brasil vem reagindo à presença de atores e fatores chineses e aqueles propostos pelo BRICS, contribuições teóricas específicas da área da política externa serão usadas, sobretudo aquelas que privilegiam uma abordagem pluralista. As principais preocupações de tal abordagem em matéria de política externa estão relacionadas a questões sobre elementos que se encontram tanto dentro quanto fora da estrutura formal do Estado no desenvolvimento do processo de política externa, e que ainda estão entre os elementos relativos ao fator soberano, como atores sociais, interesses e valores. Sob este ponto de vista, a política externa é vista como produto de um ambiente competitivo pluralista onde há interação entre governo, grupos de interesse políticos, tomadores de decisão e estru turas político-econômicas e sociais (ALDEN; ARAN, 2012).

A visão pluralista da política externa indica, nesse sentido, a importância de se analisar os vários atores estatais, subestatais e não estatais e fatores que se encontram dentro da arena brasileira e que podem influenciar na elaboração e implementação de políticas e estratégias relativas à China e ao BRICS. Ela também aponta para a relevância de se levar em conta os esforços de agentes brasileiros públicos e privados para controlar as instituições do Estado e seus processos de tomada de decisão.

A pesquisa proposta é baseada no método qualitativo, embora indicadores quantitativos também sejam utilizados para subsidiar a análise qualitativa. O método dedutivo-indutivo de análise foi igualmente utilizado para melhor sistematizar elementos epistemológicos que, quando ocorridos simultaneamente, resultaram no processo de internacionalização brasileiro. O trabalho empírico teve como objetivo explorar como fatores estruturais, comportamentais e históricos moldaram a maneira pela qual o Brasil respondeu à presença política e econômica da China e do BRICS.

Em particular, será testada a hipótese de que o Brasil buscou se projetar como um polo de poder regional, por meio da institucionalização de normas, regras e interesses com a China e com o BRICS; pelo de senvolvimento de capacidades via estabelecimento de relações bilaterais e multilaterais; e pela intensificação da comunicação e colaboração com estes parceiros. Porém, argumenta-se que os resultados al cançados pelo Brasil em tais tarefas foram limitados e aquém do es perado devido, sobretudo, à ausência e/ou utilização de políticas e estratégias precárias e/ou contraditórias.

A importância do presente artigo está ligada à sua contribuição para uma compreensão mais aprofundada das várias dimensões e complexidades da política externa brasileira, em geral, e das relações entre China, Brasil e BRICS, em particular. Este artigo visa, assim, oferecer visões e interpretações específicas sobre tais relações com base em uma bibliografia consistente e baseada em fontes primárias e secundárias coletadas em revistas especializadas, arquivos do governo brasileiro, grupos de pesquisa e empresas privadas.²

1. Objetivos Recentes da Política Externa Brasileira

A política externa brasileira vem passando por um declínio relativo desde o início do governo de Dilma Rousseff (2011), marcado pela dificuldade de diálogo e de cooperação entre governo e classes pro dutivas da sociedade brasileira - seja devido à ausência de conceitos operacionais-chave, revelando uma baixa capacidade de inovação de seu sistema de ideias, seja pela falta de eficiência na gestão pública (CERVO; LESSA, 2014, p. 133).

Sob o manto do declínio relativo do Brasil como potência emergente, a utilização do princípio universalista revelou-se particularmente precária como parâmetro de ação da política externa e promoção das relações Sul-Sul. No caso do BRICS, em particular, gerou-se muito mais um destaque do protagonismo da China e da Rússia, que se pro jetaram em um crescendum político e econômico sobre o continente asiático, do que do Brasil (CERVO; LESSA, 2014, p. 139-141). Outrossim, no contexto das eleições presidenciais de 2014, partidos brasileiros de oposição criticaram sistematicamente a abordagem que o governo de Dilma Rousseff vinha adotando com relação à China, acusando-o de não possuir políticas e prioridades nem com relação à China, nem com relação ao BRICS (PORTO, 2014).

Para Lima (apud TOSTA, 2014), a presidente Dilma Rousseff, ape sar de seguir os mesmos princípios de política externa adotados por seu antecessor Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), ainda carecia de uma diplomacia presidencial ativa, criativa e com visão de futuro. Tais aspectos negativos teriam sido reforçados, desde 2011, sobretudo, devido às mudanças de condições de ação internacional, as quais se tornaram mais complexas, seja do ponto de vista da crise do multi lateralismo (em particular no seio da Organização Mundial do Co mércio), seja do ponto de vista regional, com a instabilidade política e econômica preocupante dentro de países vizinhos (Venezuela e Argentina, em particular).

A presidente Rousseff teria ainda, segundo Lima, uma visão distorci da da política externa, ao acreditar ser possível obter resultados imediatos na área internacional sem planejamento estruturado, sem projeção a longo prazo e sem o empenho de recursos orçamentários ade quados pela chancelaria brasileira (apud TOSTA, 2014).

Apesar do ritmo lento empregado pelo governo de Dilma Rousseff na condução da área externa, tanto as relações bilaterais Brasil e Chi na quanto as tratativas dentro do BRICS continuaram avançando, es tas últimas, sobretudo, a partir da V Cúpula de Durban, em 2013, na África do Sul, e da VI Cúpula de Fortaleza, em 2014, no Brasil, quando 56 novos atos foram anunciados entre Brasil e China, no plano bilateral, e três importantes documentos, em particular, foram assina dos pela coalizão do BRICS, criando o Banco de Desenvolvimento do BRICS (New Development Bank ou NDB, com capital inicial de US$ 100 bilhões), o Arranjo Contingente de Reservas (Contingency Reserve Arrangement ou CRA, com fundo financeiro de emergência para ajuda mútua de US$ 100 bilhões), e estabelecendo cooperação entre Bancos de Desenvolvimento do BRICS e Agências de Seguro de Crédito à Exportação (MRE, 2014b; MDIC, 2014; CERVO; LESSA, 2014, p. 141). Os desdobramentos de tais eventos serão ana lisados nas próximas seções.

2. Percepções, Prioridades e Expectativas Brasileiras Relacionadas à China

Nos últimos anos, as percepções brasileiras relacionadas à China variaram em duas direções opostas. Uma, muito positiva, tem definido a China como um parceiro comercial que oferece diversas oportunidades em diferentes áreas e identifica benefícios mútuos que ambos os países poderão ter no futuro próximo (SANTISO et al., 2006; ESCUDÉ, 2014). Outra percepção sobre a China, mais negativa, indica ser o Brasil altamente dependente do mercado chinês, sobretudo na medida em que a China se torna mais forte e ganha voz em fóruns políticos e econômicos internacionais (e é reconhecida como um dos principais global players do sistema internacional) e que empresas chinesas passam a competir mais diretamente com as brasileiras na América Latina, América do Norte e África (JENKINS et al., 2008; VADELL, 2011; BECARD; MACEDO, 2014).

De fato, a China tem provocado um impacto impressionante no Bra sil, especialmente na área comercial e, mais recentemente, na área de investimentos. E, tanto para otimistas quanto para pessimistas, as preocupações brasileiras ligadas à China crescem, concentrando-se sobretudo na questão relativa a quão bem o Brasil tem conseguido se adaptar ao aumento da presença de empresas e produtos chineses no seu próprio mercado.

No quadro geral das relações Brasil-China, verificou-se, em particu lar, que tais relações se intensificaram consideravelmente desde a primeira década do século XXI. Em 2009, a China ultrapassou os Estados Unidos como o maior parceiro comercial do Brasil, atingin do uma corrente de comércio de US$ 75,5 bilhões em 2012 e de US$ 83,4 bilhões em 2013 (ou 10% superior a 2012). Em 2014, a cor rente de comércio totalizou US$ 77,9 bilhões e, mesmo refletindo uma queda de 6% em relação a 2013, representou o segundo maior resultado de toda a série histórica (CEBC, 2015). A tendência de que da dos preços internacionais das principais commodities exportadas pelo Brasil ajudou a explicar a redução no valor das exportações bra sileiras para a China em 2014. Assim, apesar do aumento da quanti dade exportada de soja e minério de ferro - 1% e 5%, respectivamen te -, tais produtos encerraram 2014 com quedas de 3,1% e 22,8% em valor (CEBC, 2015).

Há uma percepção aceita de que o Brasil tem uma enorme dificulda de para incluir novos setores na sua parceria comercial com a China. De fato, o comércio entre Brasil e China tem sido desigual em termos de valor agregado desde o início dessa relação, há quase quarenta anos; e esta questão ainda é de grande preocupação para as autorida des brasileiras do setor econômico. A China tem comercializado com

o Brasil tecnologias para automóveis, motocicletas, aeronaves e pe ças, produtos eletrônicos, biotecnologias, nanotecnologias e tecno logias de informação (SHAMBAUGH, 2013, p. 116-117). O Brasil, por outro lado, apresentou exportações essencialmente de produtos primários para a China: quatro produtos - minério de ferro, soja, ce lulose e petróleo - somaram 81% dos produtos mais exportados para a China em 2012. Já em 2014, apenas dois produtos, soja e minério de ferro, foram, juntos, responsáveis por 71,2% das exportações brasi leiras para a China (CEBC, 2015).

Neste contexto, empresas multinacionais chinesas têm buscado, muitas vezes com apoio do governo chinês, diversas maneiras para aumentar seu comércio e investimentos internacionais, gerando uma situação altamente favorável para negócios chineses no Brasil. Além disso, em termos comerciais, têm sido frequentemente observados desvios de mercado, tanto dentro como fora do Brasil em favor da China. Há ainda sérios riscos de desindustrialização em alguns seto res específicos no Brasil, os quais favorecem a presença de produtos manufaturados chineses no mercado brasileiro (BARBOSA, 2011; 2015). Mais preocupante, finalmente, é o fato de redes de negócios estarem sendo estabelecidas, levando a uma maior dependência tec nológica brasileira da China (MACEDO, 2014; BECARD; MACEDO, 2014). Apesar de tais desequilíbrios, parece haver um consenso crescente de que tanto China quanto Brasil podem tirar pro veito dos investimentos que a China vem realizando no Brasil, sobre tudo nas áreas de infraestrutura e energia (BARBOSA, 2015).

Na esfera política, Brasil e China vêm compartilhando dois pontos de vista principais. O primeiro ponto de vista comum é que ambos de-fendem que a ordem internacional deve ser reformada para que se torne mais próxima da realidade da projeção dos países emergentes. Brasil e China possuem a mesma convicção de que as estruturas de governança global e normas precisam ser revistas, a fim de permitir que instituições internacionais construam consensos e, portanto, res pondam às agendas de desenvolvimento e paz específicas dos países em desenvolvimento. Consequentemente, organizações internacio nais devem ser reformadas e atualizadas, a começar pelo Fundo Mo netário Internacional (FMI), de forma a dar mais voz àqueles que já exercem grande impacto nos negócios econômicos regionais. A cria ção do Banco do BRICS e do Arranjo Contingente de Reservas na VI Cúpula do grupo, ademais, corrobora tais percepções e expectativas, relativas à necessidade de melhor atender às demandas dos países emergentes/em desenvolvimento por meio de mecanismos multila terais (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2014a).

Por outro lado, o governo brasileiro entende que a China não está dis posta a apoiar a reforma do Conselho de Segurança da ONU, uma vez que não há compartilhamento dos mesmos pontos de vista na agenda de segurança. De fato, nas questões relacionadas à segurança, visões comuns entre Brasil e China estão limitadas ao interesse de se ter a própria soberania territorial reconhecida e preservada, e de blo quear intervenções abusivas do Conselho de Segurança das Nações Unidas, mas por razões diferentes, ligadas à geopolítica específica da região em que cada um dos dois Estados estão inseridos.

O segundo ponto de vista comum é que Brasil e China não querem ser vistos como atores ruins ou irrelevantes da ordem internacional. Ambos os países historicamente reivindicam reconhecimento nos fóruns internacionais, sendo que a China utilizou, para tanto, sua doutrina de "ascensão pacífica" (BUZAN; COX, 2013), enquanto o Brasil desenvolveu um discurso de "diplomacia pacífica" (VIDIGAL, 2010). Assim, em vez de serem vistos como baderneiros, os dois Estados pretendem trazer soluções e contribuições para os problemas globais. O Banco do BRICS, por exemplo, não é apresentado pelos dois países como um desafio para as instituições existentes, mas sim como uma contribuição do "Sul" para a agenda do desenvolvimento.

Certamente, seria um truísmo afirmar que Brasil e China estabeleceram, construíram, consolidaram e mantêm uma cooperação cada vez maior em muitos campos, em que ambos os parceiros têm trabalhado lado a lado. Sua cooperação e projetos comuns não foram aprisionados em meros discursos políticos, mas tomaram um rumo legal, corroborado por tratados e pelo compromisso de implementar instrumentos de direito em áreas ecléticas como infraestrutura, regulação sanitária, energia, mineração, satélites ou competição - só para citar alguns exemplos. Algumas áreas, como as políticas concorrenciais, não foram objeto de negociações ou formalizações jurídicas na última reunião do BRICS, mas observa-se uma dinamicidade no âmbito bilateral entre as respectivas autoridades de defesa da concorrência.

Autoridades brasileiras buscaram estabelecer novas prioridades em suas relações com a China, em particular a busca de padrões de cooperação que levem à expansão da produtividade do Brasil. O movimento desejado é aquele que se dá no sentido de cadeias de maior valor agregado nos setores industrial, de serviços e agrícola, em direção a atividades que incorporem tecnologias mais complexas, capital humano mais qualificado e ativos intangíveis, como capacidades organizacionais e de criação de projetos.

Agentes brasileiros passaram a perseguir, de forma mais explícita, por sua vez, o objetivo de compreender as estratégias chinesas de inserção internacional, a fim de aumentar suas chances de se adaptar e de aproveitar as oportunidades que estejam em maior conformidade com seus interesses produtivos.

O Brasil tem objetivado, também, mesmo que com muita dificuldade, criar oportunidades não simplesmente para importar ou imitar tecnologias existentes e oferecidas pela China, mas para criar ou co criar seus próprios recursos. Porém, em tempos mais recentes, marcados por crises financeiras severas e riscos de recessão no Brasil, o objetivo principal brasileiro passou a ser principalmente o de atrair uma grande massa de negócios e investimentos diretos chineses (FRISCHTAK et al., 2013).

Desenvolvimento e redução da pobreza são questões que foram colocadas no topo das agendas brasileira e chinesa. Neste sentido, um interesse comum entre Brasil e China pode ser o de utilizar o BRICS para discutir questões de desenvolvimento e mostrar aos países tradicionais que o BRICS pode assumir a dianteira na resolução de problemas de seus próprios membros. O Banco do BRICS é um exemplo emblemático disso. O fato de Brasil e China terem sido dos mais bem-sucedidos, na primeira década do século XXI, na oferta de oportunidades de emprego, aumentando a força de trabalho nacional, contribuindo com a redução da pobreza, mostra claramente que o de senvolvimento nacional é uma prioridade para estes países. Acredita-se que Brasil e China procurarão, por meio de suas relações bilaterais e do BRICS, aumentar trocas de informações sobre as melhores práticas relacionadas às políticas públicas de grande escala, especial mente no que se refere a áreas rurais.

A China está crescendo muito rapidamente e mostrando para o mundo seus excelentes resultados mundiais nas áreas de ciência, tecnologia e inovação. Complementaridades entre os dois Estados podem surgir graças ao fato de o Brasil também ser competitivo em alguns campos de investigação específicos, como os de biocombustíveis, desenvolvimento sustentável, biotecnologia e doenças tropicais. Isto também inclui questões como a transição para uma economia de baixo carbono e de pesquisa conjunta em centros nacionais e universidades.

Às vésperas das reuniões bilaterais com a China e multilaterais com os países do BRICS de julho de 2014, a expectativa era de que o governo brasileiro fizesse exigências contundentes ao governo chinês, a fim de: I) equilibrar os termos de troca, não só favorecendo a entrada de novos produtos agrícolas brasileiros no mercado chinês, mas especialmente de produtos com maior valor agregado; II) aumentar o fluxo de investimentos chineses no Brasil, especialmente em áreas -chave de desenvolvimento no Brasil, como infraestrutura e logística, energia e setores de alta tecnologia; III) investir especialmente por meio de transferência de tecnologia para empresas brasileiras; IV) e facilitar os investimentos brasileiros na China em vários setores produtivos.

Sob o contexto das reuniões preparatórias para a Conferência do BRICS, assim como para as reuniões bilaterais Brasil-China, determinados grupos dentro do governo tinham uma percepção mais positiva, levando a imaginar que o Brasil poderia propor à China acordos comerciais mais interessantes e abrangentes, relacionados não apenas com a expansão do mercado brasileiro de commodities,mas também de produtos manufaturados selecionados e de investimentos. Havia a expectativa, ainda, de que China e Brasil pudessem construir um consenso político sobre a agenda de desenvolvimento pós-2015 e de reforma das principais organizações internacionais. Embora ambos os países não partilhassem exatamente os mesmos valores e princípios no campo político, agentes brasileiros acreditavam na existência de espaço para a negociação de interesses comuns, havendo vontade brasileira em participar da solução dos mais diferentes problemas globais que enfrenta mais diretamente, como a fome, o analfabetismo, a mudança do clima, o consumo de energia e a poluição, para citar apenas alguns exemplos.

Conforme se verá a seguir, o documento produzido no final da 3^a reunião da Comissão de Coordenação e Cooperação Sino-Brasileira de Alto Nível (COSBAN), realizada na China em novembro de 2013, foi, de fato, o elemento norteador das negociações conduzidas entre Brasil e China em julho de 2014 (MRE, 2013), tendo sido assinados diversos atos bilaterais entre China e Brasil tratando dos temas que vinham sendo discutidos desde aquela reunião. Em consonância com tal documento, as reuniões preparatórias para as relações bilaterais de 2014 apontaram que as demandas brasileiras perante a China no setor industrial poderiam surgir nas seguintes áreas: tecnologia solar e fotovoltaica; energia eólica; redução das emissões de carbono e uso do carvão vegetal na produção de minério de ferro e aço; autopeças; zonas de processamento de exportação; e oportunidades de investimento na Zona Franca de Manaus. No setor de tecnologia da informação, o Brasil expressou interesse de cooperação em: comunidades inteligentes; automação de serviços financeiros; e programas de in tercâmbio de peritos.

O governo brasileiro também aguardou com expectativa a abertura do mercado chinês para novos setores agroindustriais brasileiros, como o de carne bovina e os de açúcar e de milho. O governo do Brasil afirmou, inclusive, confiar em suas capacidades para responder prontamente às demandas crescentes de consumo da classe média chinesa no setor de alimentos.

Nos setores de ciência, tecnologia e inovação, o governo brasileiro buscou expressar sua grande vontade em ampliar projetos na área de satélites (dando prosseguimento à cooperação iniciada em 1988 por meio do programa China-Brasil Earth Resource Satellites [CBERS]). O Brasil também revelou expectativa em promover a co operação acadêmica, tendo em vista, em especial, o desenvolvimen to das chamadas indústrias criativas, e também a ampliação do inter câmbio de estudantes universitários por meio do programa "Ciências sem Fronteiras" na China.

Ao final da visita do presidente chinês Xi Jinping ao Brasil em julho 2014 - para participar da cúpula do BRICS, na cidade de Fortaleza, e por ocasião das reuniões bilaterais China-Brasil e da celebração dos quarenta anos de relações diplomáticas -, observou-se que houve, de fato, oportunidades para que Brasil e China discutissem sobre a aber tura de novas oportunidades de comércio, investimento e cooperação conjunta. Foi anunciada, na ocasião, a conclusão de 56 atos, sendo que 32 foram firmados na presença dos presidentes do Brasil e da China.

A título de exemplo, no setor comercial, um dos principais e bem-sucedidos encaminhamentos foi relativo à aquisição de aviões da Embraer pela China, que levou à assinatura de acordo de venda de sessenta jatos da família EMB 190 (MRE, 2014a).

Na área da agricultura, o governo brasileiro buscou dar seguimento a duas questões em especial. A primeira, que não obteve êxito, foi relativa às reivindicações brasileiras perante o governo chinês para que facilitasse as exportações brasileiras de produtos transformados com maior valor agregado, sobretudo do setor agrícola. Em particular, o governo brasileiro chamou a atenção para os preços e impostos presentes no mercado chinês, os quais sobrecarregam a venda de óleo de soja em relação aos praticados para a soja em grãos. A segunda nego ciação, de maior sucesso, levou a que o governo chinês anunciasse o levantamento do embargo à exportação de carne bovina brasileira para a China, suspensa há mais de dois anos, o que possibilitará a re tomada do comércio deste produto entre as Partes. Em julho de 2014, oito frigoríficos brasileiros encontravam-se habilitados para exportar seus produtos para a China. Porém, até o início de janeiro de 2015 o processo de entrada de carne brasileira no mercado chinês ainda não havia recebido liberação do governo chinês. Em encontro com a presidente Dilma Rousseff, em 2 de janeiro de 2015, o vice-presidente da China Li Yuanchao comprometeu-se a agilizar o processo de exportação de carne brasileira, assim como o de exportação de milho, que também foi objeto de acordo entre os dois países em julho de 2014 (FOREQUE, 2015).

Na área de energia e mineração, em particular, as reuniões bilaterais de alto nível de julho de 2014 serviram para expressar o interesse co-mum do Brasil e da China em aumentar investimentos conjuntos em redes de distribuição elétrica chamadas "Smart Grids", bem como a aquisição pelo Brasil, no futuro próximo, de tecnologia solar e foto voltaica e cooperação em matéria de tecnologia de energia eólica. Em particular, refletindo este estágio avançado nas relações sino-brasileiras, foram assinados acordos de cooperação entre Ele trobras, Furnas e as empresas chinesas China Three Gorges Corpora tion e CWEI, e entre a Eletrobras e a chinesa State Grid Corporation of China (SGCC). Também foram assinados acordos entre o grupo brasileiro Schahin e o ICBC Leasing para financiamento para construção de plataformas de petróleo e um Memorando de Entendimento para cooperação em arranjos de financiamentos globais entre a Vale e o Banco da China e um Acordo-quadro de cooperação entre a Vale e o Eximbank chinês.

Observa-se, portanto, que as recentes negociações nos âmbitos bilaterais e multilaterais entre Brasil e China foram marcadas por alguns avanços comerciais, mas poucas alterações relacionadas às políticas já estabelecidas entre os citados Estados em negociações precedentes.

3. O Brasil e a China dentro do BRICS

No Brasil, o BRICS é muitas vezes percebido como uma coalizão difusa, sem objetivos políticos específicos, sem fronteiras e com alguns interesses comuns. Mesmo sob tal perspectiva, o principal objetivo do BRICS seria o de reformar amplamente as instituições econômicas e financeiras multilaterais e desenvolver interesses potenciais comuns entre seus membros em um futuro próximo.

Para o chefe do Departamento da Ásia do Leste do Ministério das Relações Exteriores, embaixador Francisco Mauro Brasil de Holanda, o componente estratégico multilateral das relações Brasil-China está diretamente relacionado com o desenvolvimento do BRICS. O grupo tem objetivos muito mais econômicos do que políticos, e deve ser usado para ampliar projetos de desenvolvimento conjuntos, tanto nas áreas econômica e comercial quanto nas áreas científica e tecnológi ca (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2014b).

Para outros representantes da diplomacia brasileira, contudo, os Estados do BRICS ainda se veem como "estranhos companheiros", o que revela o quão difícil é a construção de uma agenda comum entre esses parceiros tão diferentes. Neste sentido, existem desafios comuns em três níveis em particular, envolvendo: a) o BRICS e suas relações com a ordem internacional; b) o BRICS e as relações entre seus membros; c) e a China como uma "superpotência" dentro do BRICS. Estes três níveis serão analisados a seguir.

Os Estados do BRICS teriam congruências, mas não se propõem a ser uma alternativa para qualquer outro grupo já existente de países. Além disso, é claro e positivo que o grupo mantenha um diálogo com muitos tipos de Estados, assumindo responsabilidades globais. Em particular, o BRICS quer ser, na opinião de alguns brasileiros, um grupo com identidade própria e com uma estratégia comum e não apenas um agregado de países. Estes são os principais desafios do grupo, uma vez que os membros do BRICS têm diferenças culturais e geográficas significativas.

Existe a expectativa entre os membros do BRICS de que a coalisão se torne gradualmente mais poderosa e ao mesmo tempo mais legítima nos fóruns internacionais. O Brasil, particularmente, mostra-se disposto a enviar mensagens frequentes para a comunidade internacio nal de que o BRICS não está desafiando a ordem internacional em curso, embora o grupo deseje reformas profundas para que os regi mes internacionais correspondam à nova difusão de poder interna cional (HURRELL, 2013).

O Brasil reconhece que a ordem internacional foi consolidada pelas potências ocidentais e que, mais recentemente, a crescente multipolaridade vem levando à percepção de que a ordem internacional tem de ser revista para que o multilateralismo se torne mais eficaz. Dessa forma, a expectativa é de que se possa reforçar a legitimidade do BRICS para que o grupo tenha uma voz mais ativa em diferentes arenas multilaterais, sabendo-se que o BRICS concentra cerca de 46% da população mundial, 26% da área terrestre do planeta e uma parte crescente da produção mundial (18% do PIB mundial) (MRE, 2014b).

O Brasil trabalha com a perspectiva, igualmente, de que a comunidade internacional entenda que o grupo BRICS não é um arranjo geo político, embora a China e a Rússia possuam uma abordagem muito mais geopolítica do BRICS do que o Brasil. O governo brasileiro acredita que, em um futuro próximo, os membros do BRICS sejam capazes de ter uma agenda com mais tópicos de segurança, mas que até o presente momento o BRICS é eminentemente um fórum econômico, dedicado a melhorar o desenvolvimento de seus membros.³ Neste sentido, a crise na Ucrânia, por exemplo, não deve ser uma prioridade na agenda do BRICS, uma vez que diz respeito, entre ou tras razões,àdisputadaEuropaedaRússiaparaatrairaUcrâniapara sua esfera de influência.

Embora o Brasil reconheça que o BRICS seja mais do que apenas um arranjo econômico, este acredita que a agenda política ainda não está bem definida e crises de segurança não devem ser tratadas no âmbito do BRICS como uma prioridade. Quando da eclosão da crise entre Rússia e Ucrânia, em 2014, houve uma forte pressão internacional sobre o Brasil para condenar a Rússia, especialmente perante a crise na Crimeia (GUERREIRO, 2014). No entanto, o Brasil preferiu manter sua posição baseada no princípio de diálogo diplomático para a solução pacífica de controvérsias. Em março de 2014, um diplomata brasileiro afirmou, durante conferência proferida na Universidade de Brasília, que guerras nundiais começaram porque países poderosos internacionalizaram o conflito. Sendo assim, o Brasil deveria fazer o contrário, ou seja, defender a manutenção do caso da Ucrânia na esfera da negociação diplomática, evitando-se o envolvimento do resto do mundo. É fato que o Brasil não possui disputas territoriais ou de fronteira, nem armas nucleares, podendo ser descrito como um país pacífico. Isso não é verdade para outros países do BRICS em ge ral, e para China, Rússia e Índia, em particular.

Os países do BRICS têm como desafio reduzir as assimetrias entre eles para que ações mais concretas possam ser tomadas em conjunto. Dentro do BRICS, os principais desafios estão relacionados ao comércio e ao financiamento de projetos comuns, e algumas questões-chave são: os parcos investimentos diretos entre eles; o uso de suas próprias moedas nas relações intrabloco; a rápida urbanização; a armadilha da renda média (middle-income trap); e a cooperação em ciência e tecnologia.

Neste sentido, as expectativas do Brasil são a de que ocorra um aumento na circulação de investimentos dentro e entre os países do BRICS, em geral, e dos investimentos chineses no Brasil, em particular. No curto prazo, o Brasil espera que, por meio de novos investimentos, haja aumento de produtividade, da qualidade de vida e se alcancem metas de desenvolvimento sustentável.

Os membros do BRICS fazem negócios por meio de dólares, considerando crucial a discussão entre eles sobre as condições de utilização, em um futuro próximo, de suas próprias moedas e sobre as condições comerciais que poderão se tornar mais rentáveis para todos os lados, a médio e longo prazo. Todavia, antes que isso aconteça, o Brasil espera poder trocar experiências com outros países do BRICS sobre planejamento financeiro, sobretudo no que diz respeito à cons trução de sociedades pacíficas, harmoniosas e desenvolvidas.

A tarefa mais urgente do BRICS é, pois, alcançar o objetivo de ter uma classe média satisfeita com suas políticas públicas nacionais, evitando a armadilha da renda média. Segundo dados oficiais brasileiros (IBGE, 2010), cerca de 84% da população brasileira é urbana, mas parte dela ainda é privada de serviços públicos, tais como habitação, educação, saneamento e saúde. Por exemplo, apenas metade das famílias brasileiras tem algum tipo de tratamento para águas utilizadas, e apenas 40% deste tratamento é feito de forma adequada. Ou seja, menos de 25% da água é tratada corretamente, enquanto o Brasil gasta cerca de um milhão de dólares ao ano para combater doenças relacionadas com águas contaminadas e pobreza (IBGE, 2010). A classe média brasileira ainda expressa uma forte demanda por serviços públicos e melhor qualidade de vida. O mesmo acontece com a China, Índia e África do Sul.

O Brasil entende que há necessidade de melhorar o nível de conhecimento entre os membros do BRICS. Neste sentido, o Conselho Acadêmico do BRICS e seus pilares são considerados fundamentais para um melhor diálogo em matéria de: conhecimento e inovação; paz e segurança; cooperação para o desenvolvimento e crescimento econômico; justiça social, desenvolvimento sustentável e qualidade de vida; e governança econômica internacional (IPEA, 2014). A cooperação entre universidades dos países do BRICS é outra questão que ainda está muito aquém do seu potencial no curto ou médio prazos. Neste sentido, melhorar a cooperação nos domínios do conhecimento e da inovação não é apenas importante para entendimentos co muns, mas também para a competitividade industrial e para a construção de uma agenda política comum, com base em reflexões dos países do Sul e Rússia.

Há de se destacar que a cooperação para a ciência e tecnologia é um tema ainda pouco discutido, sendo bastante ampla a agenda do BRICS em Ciência, Tecnologia e Inovação. Por isso, o grupo ainda terá como tarefa estabelecer prioridades nas suas agendas, com base na resolução de problemas e em soluções tecnológicas mais eficien tes (CGEE, 2014).

Na agenda de segurança "soft", as seguranças alimentar e energética são consideradas como alta prioridade na agenda do BRICS (ABDENUR; SOUZA NETO, 2013b). Sobre as negociações de mudanças climáticas, os países do BRICS buscam trabalhar mais para alcançar a transição para economias verdes e obter fontes alternativas de energia. As questões de energia e de investimento em tecnologias de energias renováveis, como a eólica, biomassa e fontes hidrelétricas, são consideradas um problema comum para o Brasil e a China, em particular (PEREIRA JÚNIOR, 2013).

Ao pensar a China como superpotência dentro do BRICS, Brasília espera que Pequim assuma um papel ativo na governança do grupo. Em outras palavras, é inegável que, se a China investir mais recursos políticos no BRICS, o grupo tenderá a se desenvolver mais rápido e intensamente, podendo ocorrer a situação inversa caso a China não mostre sinais claros de apoio, fazendo com que o grupo evolua muito mais lentamente.

Há outros exemplos em que o papel da China parece ser central na visão brasileira. Este é o caso da reforma do FMI, uma vez que a China é considerada um país forte o suficiente para pressionar o Congresso dos Estados Unidos e demais países desenvolvidos a uma decisão deste tipo, assim como a um aumento de poder do G-20 em um futuro não muito distante. Há ainda o fato relacionado a como o Banco do BRICS e o seu Arranjo Contingente de Reservas funcionarão, uma vez que o peso da China será vital para o seu amplo sucesso.

No que se refere ao desenvolvimento do comércio entre os países do BRICS, o governo brasileiro acredita que a melhor estratégia não é a de criação de uma área de livre-comércio entre tais países. Ademais, ao final da reunião dos think tanks do BRICS ocorrida no Rio de Janeiro, em março de 2014, o governo brasileiro rejeitou a inclusão do tema "A construção de uma área de livre-comércio entre o BRICS", no texto final. Na visão brasileira, o mais adequado para os membros do BRICS é a adoção de uma estratégia baseada no aumento da compreensão mútua dos respectivos mercados, a fim de melhorar o mercado intrabloco (importação/exportação/investimentos). Em termos práticos, isso significa que os países do BRICS devem trabalhar indicando quais os produtos que eles já exportam e/ou que poderiam exportar para o outro, a curto e médio prazos, e quais os produtos que eles poderiam estar prontos para importar de seus parceiros do BRICS.

Sob o tema "Crescimento inclusivo: soluções sustentáveis", a VI Cú pula do BRICS de julho de 2014, em Fortaleza, deu início ao segundo ciclo do BRICS, após cada país-membro ter sediado uma reunião de líderes. Durante o encontro dos chefes de Estado e de governo do BRICS, foi adotada a Declaração e Plano de Ação de Fortaleza, criado o Novo Banco de Desenvolvimento (New Development Bank [NDB]), estabelecido o Arranjo Contingente de Reservas (Contin gency Reserve Arrangement [CRA]) e assinados acordos de cooperação entre Bancos de Desenvolvimento do BRICS e Agências de Seguro de Crédito à Exportação (MRE, 2014b). O NDB, com um aporte inicial de US$ 50 bilhões, mas com meta de chegar a US$ 100 bilhões, terá o objetivo de financiar projetos de infraestrutura no BRICS e em países que tenham empresas do grupo. A sede do Banco será em Xangai, na China, e seu primeiro presidente será um indiano. Já o Brasil terá a presidência do Conselho de Administração do Banco. O CRA, por sua vez, foi criado para dar suporte em eventuais problemas financeiros dos países do BRICS, servindo como uma alternativa ou complemento para o FMI, sendo que a contribuição inicial do governo chinês será de US$ 41 bilhões, e as da Rússia, Índia e Bra sil, de US$ 18 bilhões cada. Já a África do Sul contribuirá com US$ 5 bilhões.

Na agenda econômica, o Brasil acredita que o Banco do BRICS será um complemento para o sistema financeiro internacional, assim como o Fundo de Chiang Mai é um espelho de outros acordos similares criados anteriormente (BACELETE, 2012; ZHANG; LI, 2010). Ainda segundo a percepção brasileira, o Banco do BRICS deverá investir principalmente em infraestrutura no interior dos países do BRICS e em políticas de desenvolvimento sustentável, incluindo cuidados com saúde e com o envelhecimento da população e demais respostas às demandas da classe média. É possível afirmar que o Brasil prefere que os países do BRICS façam investimentos dentro da zona do BRICS, mas ainda há dúvidas sobre as expectativas de a China fazer o mesmo. Outras preocupações foram expressas pelo Brasil em relação ao Banco do BRICS, relacionadas à aplicação de critérios ambientais e sociais como precondições para a concessão de empréstimos e a realização de investimentos por este banco. Para o Brasil, tais critérios talvez não sejam aplicados pelo Banco do BRICS, o que seria um passo para trás com relação ao que é feito por outros Bancos, a exemplo do Banco Mundial (ABDENUR; SOUZA NETO, 2013a; BRAUTIGAM, 2010).

O Brasil possui ainda a preocupação em garantir que critérios de investimentos em áreas e setores diversificados sejam defendidos pelo Banco do BRICS. A maioria dos investimentos chineses na América Latina, por exemplo, está relacionada às áreas de mineração, petróleo e infraestrutura.

Considerando-se que o Banco irá receber a maior parte dos seus recursos da China, será um desafio equilibrar os interesses dos membros do BRICS em diferentes áreas em que a China possa não estar interessada em investir.

Apesar de o BRICS não representar ainda uma sólida integração jurídica ou política entre os Estados, é certa a busca por uma cooperação econômica nos mais diversos setores. O desequilíbrio econômico e político entre os Estados resulta em uma cooperação gradual com al gum sucesso e diversos receios.

Conclusão

A VI Cúpula do BRICS e as reuniões bilaterais entre Brasil e China de 2014 revelaram ser uma boa oportunidade para negociar novos acordos comerciais, assim como para tratar de temas como commodities, nomeadamente a produção e consumo de alimentos e energia, e a discussão sobre questões globais, começando com os desafios do desenvolvimento.

Em particular, não há dúvidas de que houve abertura de diferentes negócios com o Brasil, sobretudo nas áreas de energia, minérios e produtos agroalimentares, incitada pelo crescimento chinês. Cada vez mais, "apenas as relações com a China medem-se com a parce ria entre Brasil e Estados Unidos, em termos de fatores envolvidos, negociações entre dirigentes, comissões de concertação e envolvimento de agentes das duas sociedades" (CERVO; LESSA, 2014, p. 143).

Se, por um lado, a China mostrou-se pragmática na obtenção dos recursos primários e energéticos necessários ao seu próprio desenvolvimento, o Brasil, por outro, revelou possuir capacidade de responder prontamente a tais externalidades positivas de comércio e de investimento. Porém, apesar do progresso nas relações sino-brasileiras em tempos recentes e da assinatura de um número elevado de atos bilaterais (mesmo sendo somente alguns deles de alta relevância), ao final do último encontro presidencial sino-brasileiro, percebeu-se que ainda persistem pontos frágeis em tais relações, a começar pela ausência de um programa de gestão estruturado, que sirva de base para o planejamento estratégico entre os dois Estados.

Pelo momento, as relações bilaterais avançam por meio do atendimento de demandas pontuais daqueles setores produtivos mais ativos de ambos os países, e não por meio de um projeto de Estado, em que governo e diferentes classes produtivas dialoguem, com vistas a traçar metas e estratégias e gerenciar o aproveitamento de oportunidades oferecidas pelas parcerias bilaterais ou multilaterais mais dinâmicas.

Por sua vez, ao final da VI Cúpula do BRICS, o Novo Banco de De senvolvimento (NDB) ou Banco do BRICS mostrou ser a maior conquista do grupo desde que este foi criado, em 2009. Em termos gerais, o Banco do BRICS não representa, pelo momento, um desafio fundamental a instituições mais tradicionais como o Banco Mundial ou o FMI. Os fundos do Banco do BRICS são, de fato, modestos quando comparados com os recursos do Banco Mundial ou do FMI. A infraestrutura do Banco do BRICS, por sua vez, ainda está para ser desenvolvida, de forma que ele possa coordenar e distribuir tais fun dos e fazer com que cheguem aos países mais necessitados.

Se, por um lado, a criação do Banco do BRICS surge como expressão da influência crescente de seus membros na cena internacional - e da vontade de propor estruturas multilaterais complementares às já existentes e criadas por países desenvolvidos ocidentais ao final da Segunda Guerra Mundial -, por outro, simboliza, em particular, o au mento de poder da China na cena inter-regional, se, de fato, o banco se tornar um projeto concreto. Sob a expectativa de que o Banco do BRICS imporá menos condicionalidades que o FMI ou o Banco Mundial, há de se imaginar que haverá mais oportunidade de negó cios para aqueles que se mostrarem mais capazes de alimentar tais fundos. Antes, porém, que os recursos do NDB possam ser distribuí dos, o que deverá ocorrer a partir de 2016, algumas tensões internas ao BRICS precisarão ser superadas, a começar por aquelas existentes entre Brasil e China, particularmente as relativas às assimetrias co merciais e de investimentos existentes entre eles há várias décadas.

Para o Brasil, fazer parte do BRICS não seria interessante no longo prazo, a menos que haja uma perspectiva de mudança estrutural nos padrões de negócios entre seus membros, sobretudo com a China. Consequentemente, persiste, na visão brasileira, a necessidade de utilizar as relações com o BRICS, em geral, e com a China, em parti cular, para que o país possa satisfazer o objetivo maior de se integrar à produção e às cadeias globais de valor e de superar as dificuldades próprias de seu desenvolvimento.

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• 1
  . Na primeira semana de abril de 2014, a popularidade da presidente Dilma Rousseff caiu aproximadamente 3% (passando de 36,4% para 32,9%). Simultaneamente, vários casos de corrupção foram colocados em discussão e a organização da Copa do Mundo foi duramente criticada nacionalmente (JUNGBLUT, 2014). Em 8 de abril de 2014, o Datafolha divulgou os resultados de uma pesquisa que mostrou que 55% dos entrevistados acreditavam que a realização da Copa do Mundo no Brasil traria mais prejuízos do que benefícios para os brasileiros (DATAFOLHA, 2014).
• 2
  . Foram coletados atos internacionais, relatórios e dados estatísticos disponíveis, em especial no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Comissão de Alto Nível Sino-Brasi leira e suas Sub-Comissões, Conselho Econômico Brasil-China, entre outros. Foram produzidas entrevistas semiestruturadas com os principais atores de tais instituições que direta ou indiretamente participaram nas relações da China e do Brasil e do BRICS. Foram ainda coletadas entrevistas concedidas por agentes do governo brasileiro, acadêmicos e empresários, as quais se encontram disponíveis, em especial, nos sites do Ministério das Relações Exteriores, Presidên cia da República e Conselho Econômico Brasil-China.
• 3
  . No entanto, em 8 de maio de 2014, Brasil e Índia, juntamente com os outros membros do G-4 (Alemanha e Japão), fizeram uma declaração conjunta na 10^a Rodada de "Negociações intergovernamentais sobre a questão da representa ção equitativa e aumento de membros no Conselho de Segurança" e outros assuntos relacionados ao Conselho. Naquela ocasião, eles reivindicaram que sejam "finalmente iniciadas negociações reais" sobre a reforma do Conselho de Segurança da ONU. Disponível em: <http://sistemas.mre.gov.br/kitweb/data files/Delbrasonu/pt-br/file/2014%2005%2008%20G4%20IGN%20statement%208%20May%20-%20FINAL.pdf>.
• *
  Artigo recebido em 16 de janeiro de 2015 e aprovado para publicação em 19 de março de 2015.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jan-Apr 2015

Histórico

• Recebido
  16 Jan 2015
• Aceito
  19 Mar 2015