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Tempo Social

Print version ISSN 0103-2070

Tempo soc. vol.22 no.2 São Paulo Dec. 2010

https://doi.org/10.1590/S0103-20702010000200006 

DOSSIÊ - ILEGALISMOS NA AMÉRICA LATINA

 

Informalidades e legitimidades das periferias Bolivianas (Cochabamba)

 

Informalities and legitimacies in the Bolivian urban peripheries (Cochabamba)

 

 

Cristina Cielo

Tradução de Dimitri Pinheiro

 

 


RESUMO

O tema deste artigo é a territorialização legítima, ainda que informal, das periferias urbanas na Bolívia. Baseado em uma etnografia de bairros marginais de Cochabamba, identifica os mecanismos de estabelecimento da legitimidade sem legalidade, sobretudo sua articulação com demandas e discursos do movimento indígena do país. Enfatiza a hegemonia retórica necessária à sustentação dessa legitimidade no contexto de marginalidade periurbana. Finalmente, examina como a instabilidade acarretada por essa fronteira movediça entre ordens normativas resolve-se de maneira burocrática a partir do sistema sociopolítico liberal.

Palavras-chave: Informalidade; Legitimidade; Periurbano.


ABSTRACT

This article's topic is the legitimate but informal territorialization of Bolivia's urban peripheries. Based on an ethnography of outlying districts of Cochabamba, it identifies the mechanisms for establishing legitimacy without legality, especially their connections to the demands and discourses of the country's indigenous movement. It emphasizes the rhetorical hegemony needed to sustain this legitimacy in the periurban context. Finally it examines how the instability generated by the boundary shifts between normative orders is resolved bureaucratically through the liberal sociopolitical system.

Keywords: Informality; Legitimacy; Periurban.


 

 

O tema deste artigo é a territorialização legítima, ainda que informal, das periferias urbanas na Bolívia. O assentamento irregular das terras periurbanas constitui um dos fenômenos demográficos mais importantes do novo século em todos os países do sul. Estima-se que entre 40 e 70% da área urbana dessas regiões seja ocupada informalmente. Além disso, a formalização dessas terras irregulares constitui uma meta prioritária de instituições internacionais de desenvolvimento, de planejadores municipais e nacionais, e dos próprios habitantes periurbanos.

Na Bolívia, a legitimidade das políticas e dos marcos jurídicos do Estado neoliberal tem sido questionada de modo contundente. Com a elaboração participativa da nova Constituição Política do Estado e da atual Assembleia Legislativa Plurinacional da Bolívia1, busca-se dar sustentação jurídica e institucional a práticas até agora consideradas informais. Ainda que os assentamentos irregulares sejam oficialmente ilegais, sua mera magnitude - tal como a da economia informal - nos coloca a questão da legitimidade do informal. Exige que entendamos melhor as consequências sobre estados, sociedades e cidades, onde o legal e o legítimo partilham uma relação inquieta.

Iniciamos com um enfoque sobre as práticas que estabelecem a legitimidade dentro do contexto de informalidade, com base em uma etnografia de bairros marginais de Cochabamba. Veremos como a identidade e o movimento indígena do país dão matizes particulares ao estabelecimento dessa legitimidade alternativa no periurbano. Articulada em demandas pelo reconhecimento do direito consuetudinário, essa legitimidade alternativa se foi construindo em oposição ao direito positivo subjacente ao sistema socioeconômico liberal fundador da nação. Examinando as especificidades dessas dinâmicas nos bairros periurbanos e informais estudados, veremos que a hegemonia necessária para sustentar a legitimidade sem legalidade se define pelo contexto específico de marginalização desses bairros e pelo acesso limitado dos habitantes a outros recursos.

Não obstante, tanto nos bairros periféricos como nos movimentos sociais tradicionais, as práticas contestatórias constroem-se a partir da apropriação de elementos da normativa dominante. Essas estratégias híbridas são exploradas na segunda seção do artigo. Nesse sentido, veremos como as ordens normativas alternativas periurbanas em Cochabamba se formam pelas, contra e atrás das estruturas institucionalizadas da cidade e do Estado. A instabilidade que implica essa fronteira movediça entre ordens normativas em disputa resolve-se de diferentes maneiras em diferentes espaços de poder. Enquanto entre a população de bairros marginalizados decide-se frequentemente de modo retórico, no sistema sociopolítico liberal, as decisões, em geral, se dão de maneira burocrática. Na última seção, questionamos essa tendência, e os problemas políticos que ela gera, com uma discussão sobre a universalização dos direitos indígenas e locais, examinados no contexto da construção da nova constituição e do Estado plurinacional boliviano.

 

As fronteiras da cidade

Cochabamba e a Zona Sul

Abrigada em um vale andino central, Cochabamba apresenta-se em sua propaganda municipal e no imaginário nacional como um "lugar de encontro". Desde sua fundação, a cidade tem sido um importante espaço de comércio nacional, o eixo a partir do qual os produtos agrícolas dos vales vizinhos se distribuem a outras partes do país. Além de sua posição central do ponto de vista geográfico e econômico, Cochabamba ocupa atualmente uma posição intermediária na sociedade nacional entre o poder político do governo Evo Morales, focalizado em La Paz e El Alto, no altiplano a oeste, e o poder econômico da oposição, centrado na cidade de Santa Cruz, no leste amazônico. Por essas razões, analistas urbanos qualificam a cidade como "um espaço intermediário, de integração, coordenação e reunião da nação" (Ledo, 2002, p. 59).

Apesar desse discurso, desde a época republicana Cochabamba define-se por "fronteiras que permitiam delimitar, classificar e hierarquizar os limites com o 'outro'" (Rodríguez e Solares, 1997, p. 2). Essas exclusões plasmamse atualmente na segregação espacial da cidade. A Zona Sul marca o espaço de exclusão periurbano, demonstrado por suas características e carências. Por exemplo, nos distritos periféricos do sul da cidade, somente 26% das residências têm níveis aceitáveis de acesso à água potável (cf. INE, 2001). Quanto aos outros serviços básicos de saúde e educação, os habitantes da Zona Sul experimentam iniquidades parecidas. Essas desigualdades se devem, em parte, ao crescimento excessivo dessa zona periférica nas últimas décadas.

A implementação da Nova Política Econômica da Bolívia em 1985 implicou - entre outras medidas de ajuste estrutural neoliberal - a demissão de mais de 90 mil funcionários públicos (dentre eles, 30 mil mineradores), além da privatização de empresas. Entre os anos de 1987 e 1992, mais de 100 mil pessoas migraram das áreas mineiras do ocidente para as cidades da Bolívia (cf. Antequera, 2007, p. 19). Segundo Ledo (2004, p. 12), mais de 25 mil chegaram a Cochabamba somente no ano de 1986. A difícil integração desses migrantes ao mercado de trabalho resultou em crescimento do setor informal na economia boliviana (cf. Castedo e Mansilla, 1993, p. 28). O setor terciário de serviços, mais do que em qualquer outra parte da Bolívia, é predominante em Cochabamba (cf. INE, 2001); é o setor que mais rapidamente acolhe migrantes na cidade e inclui comerciantes autônomos e outros trabalhadores informais. No último censo nacional, dois terços dos trabalhadores bolivianos identificaram-se como parte do setor informal urbano (cf. Idem). Por sua instabilidade trabalhista, essa população e suas famílias constituem um setor sumamente vulnerável e a parte dominante dos assentamentos irregulares.

Legitimidade sem legalidade

Moradores da Zona Sul de Cochabamba ocupam o terreno limítrofe entre o formal e o informal. Nesse espaço liminar, os habitantes periurbanos consolidam e reforçam a legitimidade de suas ocupações informais e de suas concepções alternativas de propriedade. Aspecto fundamental dessa legitimidade alternativa é a valorização de práticas às quais o mercado formal concede pouca importância. Uma moradora da Zona Sul, por exemplo, assinala o quanto custou se estabelecer: "Como sofremos... Agora, as pessoas que entraram com dinheiro, elas não sabem o sofrimento que passamos. Quer dizer, o dinheiro se encontra, mas a vida não"2. Ao enfatizar esse sofrimento, os assentados informais valorizam seus esforços diante dos moradores que compraram seus lotes. Assim, contribuem para a construção de uma ordem normativa em que a posse não legal de terras se contrapõe à propriedade privada enquadrada na legitimidade do capital econômico e na ordem jurídica formal. Isso equivale a uma aposta de como se pode e se deve construir o social.

Tal aposta audaciosa e a ordem normativa alternativa que ela implica desenvolvem-se no contexto de resistências e demandas territoriais dos povos indígenas da Bolívia. O estabelecimento da legitimidade de terrenos periurbanos informais pode ser visto como o último capítulo das reivindicações políticas pela territorialidade indígena na Bolívia. É precisamente em sua articulação em torno do tema da terra que se construiu a identidade política indígena nacional nas últimas décadas (cf. Herrera et al., 2004). A nova ênfase dos povos indígenas no território ressalta a relação integral e sistemática entre a terra, a identidade arraigada em sua ocupação e as memórias constitutivas de sua coletividade espacializada.

Em suas práticas de territorialização, habitantes periurbanos aprendem e se apropriam das reivindicações territoriais de seus irmãos indígenas. Por exemplo, diante da aparente impossibilidade de assegurar a legalização de seus terrenos, dirigentes de um bairro da Zona Sul pediram conselhos em um encontro nacional de lideranças dos setores populares urbanos e rurais. Regressaram a Cochabamba inspirados pela sugestão de realizar trâmites coletivos para a regularização, comprando a terra de modo corporativo. A sugestão baseou-se no intento paralelo das comunidades indígenas de conseguir a propriedade coletiva de seus territórios com a designação oficial de Terras Comunitárias de Origem. Como nessas comunidades rurais, a territorialização da Zona Sul é tipicamente coletiva: de sua ocupação conflituosa até a barganha com o dono - inclusive em assembleia - do preço do metro quadrado.

Apesar de sua cumplicidade com movimentos indígenas na construção de propostas de ordens normativas alternativas, deve-se dizer que as coletividades periurbanas se diferenciam consideravelmente de comunidades indígenas. Comparados a elas, os bairros se caracterizam por extrema heterogeneidade. Quanto à proporção de habitantes indígenas, a cidade de Cochabamba é representativa do país em geral: em ambos os casos, mais de 60% se identificam com algum povo indígena. Além disso, numa pesquisa realizada em 2007 nos bairros estudados (cf. Cielo e Céspedes, 2008), aproximadamente 55% dos habitantes declararam procedência rural, 10% procedência das áreas mineradoras e 35% eram de outras localidades urbanas.

A particularidade da subjetividade coletiva periurbana é reforçada no estudo de Xavier Albó (2003) sobre bairros urbano-populares formados por imigrantes indígenas em duas cidades andinas. Albó argumenta que, apesar de se dar em "níveis diferentes segundo o bairro", há uma "persistência de critérios e mecanismos próprios do direito consuetudinário e o papel que neles desempenham as chamadas juntas vicinais". O contexto urbano heterogêneo "dificulta o contato pessoal, que é tão fundamental para o desenvolvimento do direito consuetudinário" (Idem, p. 101); um dos maiores desafios da legitimidade periurbana - à margem da cidade e da lei - é o estabelecimento de um novo universo normativo compartilhado.

"Ilegitimidade da legalidade" em contextos de marginalidade

No contexto de marginalidade, a oposição ao paradigma dominante inicia-se com as experiências cotidianas de ausência da lei estatal. Um morador da Zona Sul enunciou claramente: "Aqui não há justiça". Como em muitas sociedades latino-americanas, a polícia na Bolívia padece de graves acusações de corrupção. Esta, por sua vez, é um recurso pessoal para certos cidadãos. Porém, os habitantes de assentamentos periurbanos, com grande proporção de imigrantes recentes, têm menos acesso às redes pessoais urbanas e ao capital social que convertem a corrupção policial em recurso pessoal. Outro morador falou sobre a vez em que pegaram um ladrão: "Fomos ao advogado, todos o levamos à polícia [...]. Quando chega lá, 'Compadre!', cumprimenta a polícia, o que você acha?".

Talvez mais surpreendente que as ações irregulares da polícia foi a insinuação de um tenente diante da impotência de sua instituição e, por extensão, da lei. Aos moradores, sugeriu que tomassem medidas paraestatais, dizendo-lhes: "Lá [com a polícia] não vão poder fazer nada. Deviam matá-lo de uma vez, queimá-lo por lá". Com a crescente insegurança da cidade, a frustração palpável dos moradores se dirige tanto aos ladrões como à justiça estatal, que parece proteger os injustos:

O ladrão me rapou, lamentei tanto [...]. Para o ladrão é fácil trabalhar aqui [...] Não há lei para esses ladrões, o que lhes dá mais gosto [...]. Nos roubam tudo, levam tudo e não há justiça para quem é roubado. [E] se o ladrão é pego, a polícia vem e libera rapidinho.

De maneira semelhante à da polícia, a figura do advogado - "advogados falsificadores", como um morador os chama - expressa pouca confiança na lei institucionalizada. Em um dos bairros, a figura do advogado desempenha um papel importante na memória coletiva local. Os primeiros habitantes desse bairro contaram que, na época de ocupação, um advogado fez parte do grupo diretor de loteadores. No entanto, a um dirigente pareceu que "não haviam repartido direito o dinheiro e esse advogado falava muito, por isso o sequestraram. [...] Depois, vieram atrás dele e as pessoas não quiseram entregá-lo à polícia". Outra moradora contou: "Daí nos obrigaram a trazê-lo pata pelada [descalço], e o fizeram caminhar sobre espinhos até a autoridade". Os elementos que se repetem em cada relato do episódio são: a suposta cumplicidade do advogado com o loteamento irregular, a infração às normas informais imperantes, a sanção e submissão (nunca falta a observação aos seus pés descalços) e, por fim, o rechaço coletivo à polícia que veio resgatá-lo.

As violências que os habitantes periurbanos experimentam diante da lei não apenas se personificam como também se institucionalizam. Organizações de desenvolvimento que trabalham para fomentar a inclusão desses habitantes frequentemente se deparam com consequências paradoxais que acabam prejudicando a população-alvo. Análises recentes dos programas de legalização de títulos de propriedade, por exemplo, mostram que, tal como foram implementados na região, eles não têm servido para controlar a informalidade, mas sim para fomentá-la (cf. Smolka, 2003). A combinação de especulação de terras formais e excesso de regulações e requisitos urbanísticos "dá lugar à proliferação de uma habilitação informal e à fuga das regulações sobre das edificações" (ILD, 2006, p. 26).

A situação é agravada pelas políticas atuais de anistia e pela expectativa de regularização futura: "A mera expectativa de regularização conduz a aumentos na cotação da terra que se prevê que será beneficiada, o que impacta de maneira significativa os preços no mercado informal" (Smolka e Fernandes, 2004). Com essas condições institucionais, a produção de terra informal é mais rentável que a formalização. Porém, os lucros de arranjos informais de compra e venda de terras não favorecem os habitantes de baixa renda, mas sim os loteadores e os urbanizadores (cf. Achi e Delgado, 2007). É assim que as experiências de residentes periurbanos com pessoas e instituições que representam a lei resultam na pouca legitimidade do legal nos contextos de marginalidade.

Em seu estudo sobre a transformação de terrenos agrícolas em urbanizações na Zona Sul de Cochabamba, Amonah Achi (2010) detalha outra dimensão do que chama "ilegitimidade da legalidade". Achi descreve um caso em que o proprietário legal de um grande imóvel na periferia agrícola da cidade era uma universidade pública, que respeitou por muitos anos a lei de uso agropecuário e florestal do solo. Não obstante, com o crescimento da mancha urbana e o aumento do valor do terreno nos anos de 1990, um grupo de camponeses provincianos solicitou ao Instituto Nacional de Reforma Agrária a anulação do direito de propriedade da universidade por subutilização. Diante dessas ameaças de ocupação externa, a universidade começou a fracionar o imóvel e vender os lotes urbanos, não obstante isso violar a norma de uso do solo que havia respeitado ao longo dos anos. Achi conclui:

Em suma, somente a pressão do mercado informal do solo e, desse modo, não a regulação formal, obrigou o proprietário a abandonar sua passividade e dar uma função social ao solo, pois a resposta desse mercado ao crescimento territorial da cidade e à demanda popular urbana foi mais oportuna que a resposta da lei (Idem, p. 10).

Ante a ilegitimidade do legal, habitantes periurbanos evocam outras normas e legitimidades, como aquelas da territorialidade rural. Um morador da Zona Sul disse a respeito de sua comunidade de origem: "Temos títulos de propriedade, mas também temos nossas obrigações a cumprir, nossas quotas, nossos trabalhos, tudo". As obrigações, quotas e trabalhos coletivos em comunidades rurais mostram que a autoridade principal nesses âmbitos não é o Estado, mas a própria comunidade.

A legitimidade da propriedade informal periurbana e do coletivo que a valida encontra-se em plena construção. Portanto, nos bairros da Zona Sul, a legitimidade do não legal - nesse caso, a ocupação informal da terra - exige a recriação constante da autoridade do coletivo. Um mecanismo local que cumpre essa função é o "direito de piso", uma quota que se paga ao entrar em uma ocupação informal. Um morador explicou como o direito de piso funciona em seu bairro:

Porque não temos papéis, só a chamada transferência. Compra e venda seriam com documentos escritos, todas essas coisas. São transferências simplesmente, nenhum papel. Simplesmente garantida pelo grupo, pelas pessoas e pelo chefe do grupo. Ou seja, isso garante que você vem, que dispõe de seu direito de piso e que aceita todas as consequências.

O direito de piso, então, é a legitimação pelo grupo da posse da terra e a incorporação de um morador novo.

Nesse sentido, o território vai além do valor de uso a que lhe adscreve a perspectiva marxista; a realização do território também é a realização do coletivo. O "direito de piso" reconhece a função de integração social da terra. Os movimentos sociais, buscando alternativas aos marcos socioeconômicos atuais, apostam na possibilidade de reintegração do econômico ao social. Como nota Polanyi (2001 [1944]*), a dissociação da função econômica da terra fundamentou os mercados econômicos que hoje em dia movem e estruturam as populações e suas relações. O direito de piso é somente um dos mecanismos comunitários que buscam estabelecer a autoridade do coletivo na Zona Sul e, assim, sustentar a legitimidade da ocupação não legal da terra. De fato, o estabelecimento de uma ordem normativa alternativa requer a construção de uma subjetividade coletiva hegemônica, tema que exploramos posteriormente em um bairro da Zona Sul que chamaremos de Mineradores Unidos.

 

Construções e apropriações marginais

Hegemonias e oposições na construção da legitimidade alternativa

Ao passear pelas ruas de Mineradores Unidos, é fácil perceber seu espírito de coesão. Os trabalhos diários de escavação de valetas para a instalação da rede de água potável são realizados de maneira comunitária, por grupos de cerca de vinte pessoas. Também é comum que uma primeira conversa informal com um morador revele um tom de orgulho combativo, seja pelo muito que se sofreu para criar o bairro, seja em relação às mudanças que se obteve. Em comparação com outros bairros da Zona Sul, um número muito maior de moradores de Mineradores Unidos considera que suas opiniões têm grande impacto nas decisões locais (cf. Cielo e Céspedes, 2008). Na memória coletiva, persistem recordações vivas da luta contra uma marginalização compartilhada. Uma moradora disse: "Nos chamam de Talibãs, nós somos famosos como Talibãs".

Nos anos de 1990, a mesma população construiu uma identidade mineradora que enfatizava a associação com a enorme experiência sindical e a atitude aguerrida que em décadas passadas conseguiram derrubar ditaduras. Hoje, o contingente populacional minerador diminuiu bastante, com pouco mais de um em cada dez residentes procedentes de comunidades mineradoras. Não obstante, no discurso local, segue vigente uma imagem de resistência que consolida a identidade e as demandas coletivas. O atual presidente do bairro canaliza essa identidade coletiva aguerrida num discurso influenciado pela atual retórica indígena e anti-imperialista empregada pelo presidente da República. Em uma assembleia geral, o líder comunitário respondeu aos seus críticos gritando: "Como mataram Túpac Katari3, que também me matem! Que me matem pela defesa da justiça e do povo!".

Essa frase ilustra o tipo de liderança que uma comunidade hegemonicamente coesa requer. Quer dizer, para sustentar sua própria legitimidade e a ordem normativa alternativa que sua liderança implica, o líder participa da elaboração de um discurso hegemônico coletivo, que por sua vez é a constituição do próprio coletivo. Como nota Laclau (2005), um coletivo nada mais é que o esforço hegemônico de expressar uma vontade compartilhada. Essa vontade compartilhada e a constituição sempre incompleta e instável do coletivo dependem da articulação de demandas particulares equivalentes diante de uma fronteira antagônica em comum. Em bairros periurbanos como Mineradores Unidos, não é difícil para os líderes locais identificarem a fronteira antagônica: ela se encontra entre a lei dominante deslegitimada e a coletividade unida, significada no discurso hegemônico de marginalidade.

Essa fronteira simbólica estabiliza-se com a memória coletivizada de "como era nas suas comunidades" e se constrói cotidianamente nas práticas compartilhadas. Vimos que uma dessas práticas, que são tanto estratégicas como significativas, é a ocupação territorial legítima ainda que não legal. O controle social local e consuetudinário, frequentemente mais efetivo que a justiça estatal, também se apoia no estabelecimento de uma ordem normativa alternativa e hegemônica. Um morador da Zonal Sul explicou: "Já não há confiança na polícia [...]. Então temos que fazer justiça com nossas próprias mãos". A organização das demandas territoriais e de autodeterminação - juntamente com a reivindicação de soberania sobre seus recursos naturais - são os eixos articuladores dos movimentos sociais indígenas no país e na região. É por meio de suas próprias práticas de ocupação informal, de controle social local e de auto-organização que os habitantes periurbanos se identificam e participam das transformações nacionais atuais.

Para os movimentos sociais bolivianos - e agora para o atual governo conduzido por eles ao poder -, o direito consuetudinário expressa a ordem normativa alternativa que une esses temas, pilares da soberania indígena. A definição desse direito estabelece uma fronteira unificadora oposta ao direito positivo, que é fundamental ao paradigma e ao sistema socioeconômico liberal dominante. Por exemplo, ainda que o populismo de Evo Morales dependa da sua identidade indígena, sua estratégia discursiva estende o coletivo que representa por meio do estabelecimento da fronteira antagônica que se opõe ao capitalismo global.

Tal oposição vê-se claramente nos discursos dos movimentos sociais bolivianos. O Pacto da Unidade, coalizão das diferentes organizações de matriz indígena do país, declarou em sua proposta para a Assembleia Constituinte:

A Bolívia, como os demais Estados da América Latina, construiu um modelo liberal caracterizado pela imposição da cultura ocidental que marginalizou e debilitou nossas culturas originárias e nossos sistemas jurídicos e políticos [...]. Foi imposto um sistema jurídico uniforme, modelos de governo e administração da justiça alheios, que favorecem aos interesses do mercado e privam os povos de seus meios de subsistência (Flores et al., 2006, p. 83).

Da mesma maneira, a enxurrada de análises posterior à Guerra da Água de 20004 também contrapõe frequentemente as "diferenças radicais" entre os direitos locais de água e "os direitos privatizados de água a que se referem as políticas neoliberais de gestão da água" (Boelens e Zwarteveen, 2005, p. 743). Esse contraste reflete as oposições ativadas pelos próprios guerreiros da água, que assim mobilizaram uma grande diversidade de cidadãos e de organizações de Cochabamba.

Apesar da importância desse discurso oposicionista no avanço das mudanças sociopolíticas atuais no país, também está claro que tais oposições não descrevem fielmente a realidade plena das populações marginais. Análises mais críticas sobre identidades indígenas (cf. Yashar, 2005; Radcliffe, 2007) enfatizam melhor a fluidez das identidades étnicas. Nos bairros periféricos e nos movimentos sociais nacionais, as práticas cotidianas - inclusive as práticas explicitamente contestatórias - constroem-se em combinação com elementos da própria ordem normativa estatal, tal como veremos no próximo item.

Apropriação de elementos da ordem normativa dominante

Os mesmos moradores que insistem na legitimidade alternativa também buscam a titulação de seus lotes. Em seu estudo da Zona Sul, Goldstein (2004) interpreta tais anseios pela titulação como uma demanda de inclusão na cidadania e na comunidade nacional. Ele cita um morador: "Agora somos - como dizer? - como um filho natural cujo pai não reconhece como seu, certo? Quando o reconhece, então é filho legítimo". O autor acrescenta:

Os moradores do bairro têm, portanto, aceitado a afirmação da autoridade legítima da prefeitura [...]. Agora é ao município a quem os residentes juram lealdade... O Estado como um sistema legal e racional de dominação pode oferecer aos residentes alguma medida de proteção diante da autoridade arbitrária e não regularizada dos loteadores (pp. 130-131).

Mas essa submissão ao sistema dominante tampouco descreve adequadamente a realidade periurbana, em que prevalece uma relação mais ambivalente com a justiça e a lei estatal. Tão comuns, por exemplo, como os comentários depreciativos sobre a polícia e a justiça anotados acima, são as vezes em que os moradores acolhem pragmaticamente a mesma lei.

Em um conflito sobre a ocupação de terras, vários grupos da zona subscreveram um documento que declarou: "Estas condutas totalmente reprováveis constituem delitos cometidos que devem ser investigados e sancionados com todo o rigor da lei pelas instâncias pertinentes" (Los Tiempos, 2004). Em outro bairro, os moradores tiveram êxito apelando ao próprio presidente Evo Morales para pressionar a prefeitura de Cochabamba para que "cumpra os prazos exigidos por lei" para a construção de sua escola.

Em um caso mais particular e complicado, uma jovem contou o que passou quando seu padrasto, bêbado, bateu e matou um vizinho. Não somente os moradores levaram o culpado à Polícia Técnica Judicial e à promotoria, como também tentaram fazer a jovem prestar contas à comunidade e à família do falecido: "Eu roguei seriamente aos dirigentes. [...] 'Quem vai pagar esses gastos' [da família, me perguntaram], 'Você vai pagar, são quase 5 mil bolivianos'. Assim me diziam". Mas com o tempo os vizinhos viram que, diferente de seu padrasto, a jovem apoiava melhor a estabilidade do coletivo trabalhando conscienciosamente para honrar suas quotas e para fazer o trabalho comunitário: "Porque viram, se inteiraram, que sozinha eu sustentava a casa. Como vivi, como arquei com tudo, [depois] os vizinhos me apoiaram". Nesse caso, os moradores utilizaram tanto a lei estatal como a força comunitária para tentar regularizar as relações sociais. O castigo do padrasto foi por vias legais, enquanto a reintegração da jovem à comunidade se deu por mecanismos consuetudinários.

As apropriações estratégicas da lei estatal a partir de posições marginais não somente fazem valer interesses particulares, mas também funcionam como apoio de legitimidades alternativas marginais. Sendo o território, a autodeterminação e os recursos naturais os eixos da ordem normativa alternativa hegemônica indígena na Bolívia, não surpreende que em especial as investigações recentes sobre a gestão da água tenham questionado concreta e detalhadamente o pluralismo legal das práticas coletivas locais e informais. Por exemplo, no seu estudo sobre normas consuetudinárias de gestão da água, Bustamante e Vega (2000) assinalam que atores sociais "escolhem seletivamente" de seu "repertório normativo - conceitos, normas, regras, procedimentos, instituições e agências - aqueles elementos com os quais podem racionalizar, justificar e legitimar suas decisões em termos jurídicos". Com a incorporação de elementos legais, "formalidades e procedimentos da normatividade positiva parecem ter sido incorporados muito efetivamente às normas locais" (p. 47). É nesse sentido que podemos compreender como habitantes periurbanos utilizam os títulos de propriedade e a apelação seletiva à polícia, ainda que ambos sejam partes dos sistemas legais formais que os marginalizam.

Mais ainda, a defesa das práticas consuetudinárias em nível nacional e internacional tem se estabelecido, sobretudo, por meio da enérgica luta pelo seu reconhecimento legal. Essas lutas legais têm sido centrais para as organizações indígenas e de base na região andina nas últimas décadas. Não obstante,

[...] os esforços para obter reconhecimento legal não substituem e sim complementam as lutas locais "no campo". Em ambos os níveis há ação político-estratégica para defender [e] definir direitos [...], legitimar autoridades locais e enfrentar discursos poderosos (De Vos, Boelens e Bustamante, 2006, p. 45).

A Marcha pelo Território e pela Dignidade5, que em 1990 articulou politicamente os diversos grupos indígenas do país, reivindicou, "mediante o amparo jurídico, áreas geográficas vitais para a subsistência das comunidades indígenas; e, em segundo lugar, o reconhecimento de seus direitos como povos" (Plata, 2007, p. 36). Nesse mesmo ano, o governo boliviano ratificou a Convenção 169 "Sobre Povos Indígenas e Tribais" da Organização Internacional do Trabalho, documento fundador na definição e defesa das normas alternativas indígenas. A convenção declara, por exemplo, que "a utilização do termo terras [...] deverá incluir o conceito de territórios, o que cobre a totalidade do habitat das regiões que os povos interessados ocupam ou utilizam de alguma outra maneira" (OIT, 1989, p. 28).

Essa legitimação internacional das normas consuetudinárias foi ampliada e ganhou força com a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas promulgada em 2007. A Declaração goza do mesmo estatuto jurídico e político que a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948, pela qual se incumbe os estados independentes de respeitá-la em suas relações internas e externas. Uma das características mais importantes da Declaração atual é a definição e a proteção dos direitos coletivos indígenas. Assim fizeram as organizações por meio de estratégias próprias do direito positivo, buscando defender práticas e ordens normativas alternativas à ordem liberal dominante.

A apropriação prática de elementos do sistema jurídico dominante, então, não representa apenas o intuito de atores marginais de participar da ordem dominante. Tanto as práticas informais dos habitantes periurbanos como as estratégias políticas dos movimentos indígenas internacionais buscam mudar os termos dessa ordem, que empregam para legitimar posições relegadas e normas alternativas. Essas dinâmicas contraditórias encontram expressão resumida na retórica e nas práticas do presidente do bairro Mineradores Unidos, particularmente na busca da resolução do direito de propriedade em seu bairro. Esse dirigente consolidou sua hegemonia discursiva repudiando a injustiça da lei e dos advogados, como seus representantes: "Aqui vou lhes dizer bem claramente, a pura verdade é que quem [carrega] o dinheiro de todos é o advogado, simples assim". Não obstante, mais tarde descreveu as estratégias híbridas que desenvolveu para buscar a legitimidade legal dos terrenos informais: "Não somente estamos buscando apoio do advogado da universidade, mas também dos direitos humanos". No item seguinte, focaremos as dinâmicas paralelas em nível nacional, no contexto da construção da nova Constituição e do Estado plurinacional boliviano.

 

Entre ordens normativas

De acordo com Sousa Santos (apud Assies, 2001), existem três respostas à instabilidade que o encontro entre ordens normativas implica: a retórica, a burocracia e a violência. Anteriormente insistimos no poder discursivo da hegemonia contestatória das populações marginalizadas da cidade, da lei e da sociedade. Isso se deve, em parte, ao fato de que - entre essas três dimensões - os recursos retóricos são os mais acessíveis a essas populações. A resposta do Estado à dinâmica entre ordens jurídicas enfatiza mais claramente as dimensões da burocracia e da violência. Limitamo-nos aqui à questão das estratégias burocráticas do sistema dominante boliviano, posto que por meio delas também se perpetram violências econômicas, sociais e simbólicas. Por exemplo, vimos anteriormente que a regularização como resposta estatal à ocupação irregular de terrenos prejudica economicamente os assentados informais, uma vez que busca substituir a legitimidade alternativa que para eles justifica sua ocupação.

De maneira semelhante, a Lei do Instituto Nacional de Reforma Agrária (Inra) de 1996 foi a resposta às demandas pelo reconhecimento de terras e territórios indígenas. A Lei Inra criou a designação de propriedade coletiva de Terras Comunitárias de Origem (TCO), definidas como habitat de povos originários, onde vivem de acordo com sua própria organização sociocultural e político-econômica. Apesar da importância simbólica das TCO, sua implementação foi limitada pela lentidão e burocracia dos processos de desapropriação. Nos primeiros dez anos da Lei Inra, 109 milhões de hectares de terras deveriam ter sido regularizados. No entanto, depois de gastos mais de 100 milhões de dólares nos processos de desapropriação, apenas 10% da superfície prevista havia sido contemplada (cf. Flores et al., 2007).

Além disso, a designação de propriedade coletiva - seguindo os passos conceituais da Reforma Agrária implantada depois da Revolução Nacional de 1952 - "coloca o trabalho como o elemento central para a legitimação da propriedade da terra" (Sanjines, 2009, p. 7). Mantém, portanto, a propriedade da exploração eficiente e racional da terra em lugar da concepção mais ampla do território indígena e periurbano que identificamos anteriormente - território como espaço vital, como materialização do coletivo no espaço, território como "espessura histórica, como matriz do social" (Prada, 1996, p. 27).

A nova Constituição Política do Estado, aprovada em 2007, busca valorizar as diferentes funções do espaço por intermédio da Função Social ou Função Econômico-Social que se deve cumprir para manter a propriedade da terra (art. 397). Dessa forma, procura limitar a possibilidade do direito de propriedade territorial exclusivo. Não obstante, como assinala Sanjines (2009), a questão da competência para o controle dessa função não foi determinada. A legitimidade das normas comunitárias apenas terá vigência se as formas locais de verificação do cumprimento da Função Social forem respeitadas, quer dizer, se as obrigações consuetudinárias (posições de autoridade, trabalhos comunais etc.) forem validadas nessa função.

A tentativa de fixar essas obrigações e os direitos consuetudinários, de universalizá-los para poder aplicá-los, baseia-se no impulso racional do sistema sociopolítico liberal que orienta a nação desde a sua fundação. Mark Goodale (2009) chama essa epistemologia legal de lei estatal boliviana "hiperuniversalista". Destaca que o legalismo liberal que fundou a nação se baseou nos princípios utópicos da Ilustração, como a perfectibilidade da humanidade através da razão e o progresso linear. Sob essas mesmas ideias, a Revolução Nacional estendeu a igualdade formal da cidadania aos bolivianos historicamente marginalizados. Mas também lhes estendeu a homogeneização dessa igualdade. Salazar assinala que a "noção de igualdade como fator de coesão [foi] amparada, por sua vez, na igualdade do trabalho humano, também objetivado como mercadoria" (Salazar, 2008, p. 4). Em contraste com essa homogeneização, o que caracteriza a lei consuetudinária é a sua particularidade contextual, contingente e dinâmica. Descreve as práticas e as normas estabelecidas de forma local e coletiva segundo condições geográfica e historicamente específicas. As normas locais e diferenciadas que regem o abastecimento da água, por exemplo, respondem à escassez relativa da água (cf. Pronar, 2000), e até informes técnicos oficiais sugeriram levar tal direito em consideração.

Mesmo assim, a inclusão de práticas indígenas em mecanismos estatais nos anos de 1990 foi parte dos esforços multiculturais de estender o alcance do Estado e do sistema capitalista. Ajudou a reforçar a legitimidade dessas estruturas dominantes debilitadas pelas ditaduras dos anos de 1980 e pelos altos custos sociais dos ajustes estruturais. Promulgada em 1994, a Lei de Participação Popular formalizou organizações locais, reconheceu oficialmente seus representantes e os incorporou em decisões municipais. Um de seus resultados foi a imposição de novas formas de controle e de gestão do território, controladas por tecnocratas e administradores ligados ao poder e aos partidos políticos. Dessa maneira, a Lei instituiu práticas para o desenvolvimento de "uma cidadania moderna e universal construída como identidade política necessária à existência mesma do Estado nacional neoliberal" (Moreno, 1999, p. 4). Os sistemas desiguais atuais já não funcionam por meio de exclusões explícitas: "O capitalismo global não cria divisão e sim reconhece as diferenças existentes ou potenciais, as celebra, e as manipula dentro de uma economia geral do domínio. Hoje, o tríplice imperativo do capitalismo global é incorporar, diferenciar e manipular" (Crespo e Fernandez, 2001, p. 37).

Por sua vez, como assinala Leff (2001), a tradução eficaz de demandas políticas marginais em defesa de direitos coletivos é refreada pela própria forma do ordenamento jurídico estatal e pela duração dos procedimentos legais. No entanto, as lutas latino-americanas pela autodeterminação coletiva e pelo reconhecimento de normas consuetudinárias seguem se articulando, sobretudo em esferas dominadas pelo discurso positivista legal, tanto no nível nacional como internacional. "A necessidade de reafirmar suas demandas em formas compatíveis com esse discurso legal resultou na essencialização, na reificação e na idealização de práticas do direito consuetudinário indígena" (Van Cott, 2000, p. 212).

As demandas bolivianas subalternas expressas na linguagem dos direitos humanos equivalem paradoxalmente a uma tentativa de codificar direitos particulares por meio de direitos universais. Escrevendo sobre a Marcha pelo Território e pela Dignidade, Goodale nota que, a cada quilômetro que avançavam, os manifestantes indígenas iam reconstituindo a si próprios "em sujeitos modernos portadores de direitos da maneira que a Bolívia liberal sempre havia almejado". Nesse sentido, descreve a marcha como "uma metáfora para ingressar na modernidade - e não para sair dela". O paradoxo não está isento de consequências:

Os bolivianos pobres e marginalizados que assumem com entusiasmo a magna carta dos direitos humanos têm agora menos espaço discursivo para se queixarem das privações e da alienação crescente que surgem quando a cidadania de uma nação redefine suas relações sociais em termos dos direitos contratuais, da propriedade privada e da busca progressista pelo interesse pessoal (Goodale, 2009, p. 19).

De fato, uma linha de análise (cf. Weil, 1996 [1949]; Olivera e Gómez, 2006) critica concepções estreitas de direitos positivos que se definem como o direito universal de conceder um bem, seja este o direito à saúde, o direito à água ou outro direito. Essas análises explicitam "os vínculos profundos entre concepções estreitas dos direitos humanos e o modelo de desenvolvimento baseado no mercado" (Yamin, 2008, p. 52). Dessa forma, as normas que se estabelecem à margem do legal se complicam ao buscarem legitimidade mediante a própria ordem jurídica que as marginaliza.

Portanto, no debate sobre a relação entre as normas do direito consuetudinário e do direito positivo, tanto a resposta da hegemonia retórica, que opõe as duas ordens normativas, como a burocratização estatal, que se dirige à universalização dos direitos particulares, implicam obstáculos. Vemos as dificuldades implícitas em ambas respostas nas propostas transformadoras do atual governo, delineadas na construção de um novo Estado Plurinacional que reconhece formas representativas, participativas e comunitárias de democracia. Isso é notável, por exemplo, na pouca atenção que as novas diretrizes estatais dedicam à situação das crescentes populações periurbanas.

De um lado, o atual governo precisa responder aos movimentos sociais que o levaram ao poder. De outro, deve dar conta das necessidades institucionais para implementação nacional de suas medidas. O discurso hegemônico do atual governo baseou-se nos direitos consuetudinários dos povos indígenas camponeses; a nova constituição boliviana eleva a proteção de normas das comunidades indígenas a um primeiro plano. Mas a incorporação dessa linguagem na ação estatal significa deixar de lado outras populações necessitadas. No ordenamento constitucional, "os únicos que poderão obter terras públicas são indígenas e camponeses" (Sanjines, 2009, p. 11). Portanto, as crescentes populações periurbanas carecem de respaldo jurídico em seus esforços para legitimar seus terrenos informais.

O Estado boliviano encontra-se em uma conjuntura contra-hegemônica que, seguindo Enrique Dussel, é "um momento de tensão entre o legal e o legítimo que se produz quando a comunidade de vítimas elabora direitos como demandas que não estavam contempladas no antigo sistema" (Retamozo, 2007). Vimos antes que as novas demandas das populações periurbanas e indígenas marginalizadas se caracterizam precisamente pela tentativa de articulação do particular-contextual com o universal-estatal, pelo intuito de respaldar com legitimidade pública. O governo atual, cujo discurso e práticas organizativas se formaram no seio dessas populações marginais e de seus movimentos sociais, agora continua buscando a incorporação do local por meio de sua ênfase na ampliação da participação.

Na tentativa de navegar entre as normas do direito consuetudinário e do direito positivo, portanto, essa afirmação da participação ganha importância quando enfatiza aspectos como identidade e autonomia. Dessa forma, a participação não deve dirigir uma prática pontual, mas abrir e afirmar a margem necessária de independência que permite a consolidação de espaços de criação e recriação coletiva. É somente dessa maneira que se assegura a possibilidade da definição de sucessivas normas e costumes (cf. Izko, 1993).

As possibilidades dessas novas definições são vistas em práticas híbridas de participação e democracia nos bairros periurbanos. Um morador da Zona Sul explicou que os dirigentes de sua comunidade são escolhidos "democraticamente, eleições sempre são feitas". À pergunta de como se participava em sua comunidade rural, respondeu: "Também como aqui, não menos democraticamente, também nos organizávamos para ver as necessidades e também para fazer o trabalho comunitário". Forjar novas formas de democracia nas cidades da Bolívia depende de a nova institucionalidade estatal continuar abrindo possibilidades de criação e de legitimidade dessas práticas e normas locais, dinâmicas e consensuais.

 

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Texto recebido e aprovado em 11/05/2010.

 

 

Cristina Cielo é professora na Universidade da Califórnia, Berkeley. E-mail: <mccielo@berkeley.edu>.

 

 

1. A reformulação da Constituição nacional foi uma demanda central dos movimentos sociais a partir do ano 2000. A nova Constituição foi elaborada, com ampla participação, por representantes eleitos para a Assembleia Constituinte e aprovada ao final de 2007. A Assembleia Legislativa Plurinacional foi formada em 2009 e tem o objetivo de plasmar as novas normas constitucionais em lei.
2. As citações sem fonte indicada são de entrevistas com moradores da Zona Sul de Cochabamba realizadas entre julho e dezembro de 2007.
3. Líder de uma rebelião indígena que ocorreu na segunda metade do século XVIII na Bolívia. Foi executado pelos espanhóis em 1781, que esquartejaram seu corpo e o exibiram por todo território rebelde (N. T.).
4. Na Guerra da Água, grandes mobilizações na cidade de Cochabamba opuseram-se à privatização do sistema municipal de água e conseguiram o cancelamento da concessão do serviço público a uma empresa transnacional. Foi um marco central no ciclo de protestos que levou Evo Morales ao poder em 2005 e na luta global contra a privatização.
5. Organizações indígenas marcharam durante 34 dias, por 607 quilômetros, de Trinidad a La Paz, para reivindicar o reconhecimento de seus direitos à autodeterminação e aos seus territórios, enfatizando a importância da terra para a sobrevivência econômica, social e cultural dos povos indígenas.
* A data entre colchetes refere-se à edição original da obra. Ela é indicada na primeira vez em que a obra é citada. Nas demais, indica-se somente a edição utilizada pelo autor (N. E.).

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