O pobre solo do celeiro do mundo: desenvolvimento florestal e combate à fome na Amazônia

The poor soil of the barn of the world: forestry development and fight against hunger in the Brazilian Amazon

Resumo

O artigo trata das ações de agências internacionais nos projetos de desenvolvimento para a Região Amazônica nas décadas de 1950 e 1960. A FAO e UNICEF trabalharam com o objetivo, respectivamente, de desenvolver uma economia florestal e de diminuir a fome na Amazônia. O texto expõe que estas agências tiveram que se adaptar às particularidades locais, e em alguns momentos apresentaram ruídos com autoridades brasileiras e impressões peculiares sobre a Amazônia e seus habitantes.

Palavras-chave:
história da Amazônia; história da FAO; cooperação internacional.

Abstract

The article deals with the actions of international agencies in development projects in the Amazon region in the 1950s and 1960s. FAO and UNICEF worked with the purpose of developing a forestry economy and reducing hunger in the Amazon, respectively. The article shows that these agencies had to adapt to local conditions, that they have at times argued with Brazilian authorities and have presented peculiar views on the Amazon and its inhabitants.

Keywords:
Amazon history; FAO history; international cooperation.

Resumé

L'article traite de l'action des organismes internationaux en ce qui concerne les projets de développement implantés dans la région de l'Amazonie pendant les années 1950 et 1960. La FAO et l'UNICEF ont travaillé respectivement avec le but de développer une économie forestière et de reduire la faim dans l'Amazonie. Le texte expose comment ces organismes ont dü s'adapter aux conditions locales, en raison des difficultés ren-contrées auprès des autorités brésiliennes et des vues particulières sur l'Amazonie et ses habitants.

Mots-cles:
histoire de l'Amazonie; histoire de la FAO; coopération internationale.

Após o fim da Segunda Guerra Mundial e da ditadura do Estado Novo, a região amazônica foi reposicionada na escala de atenções governamentais. Uma das razões para isso foi a fracassada experiência dos "Soldados da Borracha", homens enviados a seringais para colaborar com o esforço de guerra (extração de látex para os Aliados) (Secreto, 2007). A tragédia humana provocada pelo desaparecimento e provável morte de milhares de trabalhadores que foram para a região serviu de capital político para redimensionar a região amazônica nos projetos estatais. A elaboração de um artigo específico da Constituição de 1946, que destinava 3% do orçamento da União para projetos de recuperação da Amazônia, e a criação de uma comissão destinada a esse fim em 1947 são indícios desse movimento. Inspirados por experiências de recuperação de regiões caracterizadas como periféricas, como o Tenessee Valley Authority, nos EUA, e pelas experiências de planejamento presentes na então União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, os políticos relacionados à região amazônica criaram a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) em 1953. A agência duraria até 1966, quando, durante a ditadura civil-militar, foi reinaugurada com o nome de Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam).

Formulada a partir de modernas técnicas de planejamento e por meio de planos quin-quenais, a agência, por meio de seus técnicos, conceituava o desenvolvimento da região de forma ampla, tendo como prioridades a economia, a educação e a saúde (D'Araújo, 1992). Uma questão para a Amazônia era o novo alcance das ações governamentais, pois a região, antes formada pelos estados do Amazonas, Pará, território do Acre, Guaporé e Amapá, foi acrescida de três estados: Mato Grosso, Goiás e Maranhão. Assim, a abrangência da SPVEA era um de seus grandes desafios, pois foram acrescidos ao conceito da Amazônia clássica 1.451.892 km² e quase 1.800.000 habitantes (Brasil, 1955). Nos relatórios, planos de emergência e planos quinquenais, dois desafios constavam como sendo os "nós górdios": a fome, compreendida como o principal problema sanitário local, e a exploração racional da natureza amazônica, cujo aproveitamento era caracterizado pelos técnicos que lá trabalharam como predatório e primitivo. Diante de tamanho desafio, os técnicos da SPVEA buscavam constantemente acordos e cooperações com outras instituições que possuíam expertise nesses temas.

Este artigo tem como objetivo principal compreender e problematizar as ações das agências internacionais e nacionais na região amazônica nos anos 1950 e 1960, tendo como escopo a atuação da Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) e da United Children's Fund (UNICEF).¹ Este estudo constitui uma oportunidade para problematizar as relações entre agências internacionais e governos nacionais, e as adaptações por que esses órgãos tiveram que passar para seguir adiante com seus trabalhos. Como alguns autores têm demonstrado, não há uma "via de mão única", ou seja, não se trata de uma mera recepção ou submissão dos países às ações dessas agências (Cueto e Hochman, 2015; Campos, 2006; Hochman e Birn, 2006). Tanto os governos se beneficiaram desses acordos para efetivar seus próprios projetos, quanto esses organismos internacionais se utilizaram desses trabalhos para expandir suas ações no mundo, exportando projetos e ideias que, em muitos casos, foram absorvidos pelos governos locais. As possíveis simetrias e assimetrias entre esses atores influenciaram a conformação de políticas públicas e instituições no século XX. Esse processo resultou em arenas dinâmicas, nas quais atores locais, profissionais transnacionais e agências internacionais interagiram e se modelaram (Hochman, 2008).

Entre as fontes que serão destacadas no artigo estão os relatórios de técnicos da FAO, que trabalharam na elaboração dos inquéritos sobre possibilidades de desenvolvimento de uma economia florestal. Esses homens foram à Amazônia com as imagens preestabelecidas do "Inferno Verde" e do "celeiro do mundo", noções históricas que permearam o imaginário e, consequentemente, as políticas públicas elaboradas para a região. Dessa forma, confrontaram-se com uma Amazônia "inventada" por relatos de viajantes e romancistas, que trazia, nessa chave interpretativa, um solo rico e mal explorado pelos homens que lá habitavam (Gondim, 1994). A fórmula estava pronta: bastava ensinar técnicas de agricultura para os amazônidas que o "destino histórico" da região seria, enfim, cumprido. Como demonstraremos a seguir, tal processo não se daria de forma fácil.

Amazônia: do estado Novo à Era do desenvolvimento

É possível apontar o Estado Novo como um período no qual a região amazônica ascendeu na escala de prioridades do Estado brasileiro. Entre os indícios disso, podemos destacar a Marcha Para o Oeste (1938), programa de governo que previa uma ampla colonização para locais que historicamente eram caracterizados como "deserto demográfico", como a região amazônica. O programa teve um forte caráter simbólico e, embora no sentido prático não resultasse em grandes ocupações, colaborou para que a retórica governista se fizesse presente nas regiões-alvo, por meio da criação de agências e instituições para esse fim (Velho, 2009; Maia, 2012).² Além disso, o próprio Getúlio Vargas visitou a região em outubro de 1940, quando proferiu em Manaus o Discurso do Rio Amazonas, divulgado pelo Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) como uma nova "redescoberta" da região. Nas tintas de colaboradores nas páginas do periódico Cultura Política, Getúlio Vargas redirecionaria o destino histórico da Amazônia. O diagnóstico do Estado Novo para a Amazônia estava dado: uma região insalubre e desértica, que necessitava de políticas migratórias e do saneamento de seus rincões (Secreto, 2007).

Outro importante instrumento de expansão da autoridade estatal na região foi a criação, em 1942, do Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), fruto de acordo entre o governo brasileiro e o Office of Interamerican Affairs. Essa agência tinha como função cuidar da saúde de homens (em sua maioria nordestinos) enviados para os seringais com o objetivo de extrair borracha para os Aliados durante a Segunda Guerra Mundial. Fruto de uma contingência, o SESP expandiria sua atuação por todo o país nas décadas posteriores, colaborando de forma decisiva na estruturação de uma rede de saúde pública (Campos, 2006).

No período posterior, o desenvolvimento da Amazônia também esteve em pauta, porém com mais discursos e debates, característicos de um período democrático. O ocaso do Instituto Internacional da Hileia Amazônica (IIHA) retrata bem esses novos tempos. O IIHA foi uma proposta do cientista Paulo Carneiro, então representante do Brasil na United Nations Educational Scientific and Cultural Organization (Unesco). Os debates iniciaram-se na Constituinte de 1946. Durante a tramitação do projeto no Congresso Nacional, surgiram visões conflitantes sobre a proposta, especialmente no que dizia respeito à participação estrangeira. Carneiro alegava que a cooperação internacional era a melhor estratégia para desenvolver a Amazônia e integrá-la ao território nacional. Já o principal opositor do IIHA, o ex-presidente Artur Bernardes, apontava o projeto como uma estratégia imperialista para a internacionalização da Amazônia (Maio, 2000).

O IIHA não foi adiante, mas impulsionou a criação do Instituto Nacional de Pesquisa da Amazônia (INPA). O debate acerca do abandonado projeto do IIHA e a criação do INPA em 1952 indicam que a Amazônia tornara-se uma questão, senão fundamental, ao menos relevante para os políticos da época e para o poder federal. Outra agência criada para a região foi a supracitada SPVEA, em 1953. Desta forma, quando a FAO e a UNICEF aportaram na Amazônia, a região já contava com um razoável arcabouço institucional direcionado para essas ações.

Unicef na Amazônia

No campo da saúde, a SPVEA destacou como o principal problema sanitário da região a fome. A emergência dos temas da fome e da desnutrição se relacionava diretamente às disputas geopolíticas da Guerra Fria e às discussões envolvendo os países ditos "desenvolvidos" e "subdesenvolvidos" (Escobar, 1998). Foi também o período do advento da Teoria/Ideologia da Modernização, tendo como um de seus meios de difusão a cooperação técnica com países enquadrados do chamado "terceiro mundo" (Latham, 2000). As preocupações com a fome e com a qualidade das refeições da população da Amazônia não se iniciaram apenas a partir de 1945. Desde o século XVIII é possível encontrar livros que mapeavam a agricultura local, assim como os hábitos alimentares que existiam na região amazônica.³ No século XIX, algumas ações também ocorreram, como as tentativas de resolução de problemas de abastecimento e aumento da produção de alimentos na capital paraense (Macedo, 2014; Nunes, 2011). Durante a Segunda Guerra Mundial, o Office of Interamerican Affairs, em acordo com o Ministério da Agricultura, criou em 1942 a Comissão Brasileiro-Americana de Produção de Gêneros Alimentícios, que tinha o objetivo de elevar os padrões nutricionais e a produção agrícola na Amazônia (Garfield, 2013).

As aproximações da UNICEF com o país estiveram ligadas à intermediação do Itamaraty no início dos anos 1950. Coimbra, Meira e Lima (1982) creditam ao Ministério das Relações Exteriores o fato de o Brasil ter sido um dos primeiros países a realizar acordos com o Fundo Internacional de Socorro à Infância (FISI), devido a uma boa relação entre ambas as instituições.⁴ O Brasil ocupou uma posição vantajosa na alocação de recursos da agência, desproporcionais às suas contribuições e aos gastos nacionais em programas de auxílio às crianças, assim como em relação aos outros países latino-americanos. Dessa aproximação, resultariam os primeiros grandes programas brasileiros voltados para a saúde e o bem-estar da criança. No acordo Brasil-FISI, a maior parte do orçamento seria destinada à provisão de leite em pó, margarina e cápsulas de vitaminas para crianças, nutrizes e gestantes; em seguida, à melhoria de hospitais materno-infantis; vacinas contra difteria, treinamento de parteiras e, por fim, uma campanha de educação e saúde para mães (Coimbra, Meira e Lima, 1982).

As ideias da FISI de ação sobre a merenda escolar vieram ao encontro de discussões já travadas pelos médicos nutrólogos brasileiros, em especial aqueles do âmbito do Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS), e também os especialistas presentes no Instituto de Nutrição da Universidade do Brasil (INUB). Por meio de artigos publicados no periódico Arquivos Brasileiros de Nutrição esses profissionais discutiam e opinavam sobre o assunto. A Amazônia só seria privilegiada por essa cooperação entre a FISI e o Brasil a partir de 1951, com a inclusão do Maranhão na cota de distribuição do leite em pó. A forma encontrada para superar as dificuldades orçamentárias foi o direcionamento das ações da FISI para programas em curso no Brasil, como o Programa Nacional de Merenda Escolar (PNME), capitaneado pela Campanha Nacional de Alimentação (CNA), sob coordenação do Serviço Especial de Saúde Publica (SESP), que já atuava na região. Um objetivo traçado por essas campanhas foi envolver agências que possuíam recursos próprios, agências com uma (certa, mesmo que pouca) autonomia financeira. Esses projetos vieram ao encontro do planejamento do chamado "setor saúde" da SPVEA, que publicou em 1954 os projetos para o quinquênio 1955-1960. Nesse documento, a (má) nutrição era compreendida como o principal problema enfrentado pela região, além de causa-mor das doenças que lá grassavam:

Nutrição - Problema Número 1 de Saúde Pública

O planejamento quinquenal para o serviço de assistência alimentar da agência tinha três focos principais: a alimentação de lactantes, gestantes e mães nutrizes; suplemento alimentar aos pré-escolares e escolares e iodetação do sal de cozinha em áreas de incidência de bócio (Brasil, 1955). O panorama se alterou apenas depois do acordo com a SPVEA, que dedicou parte de sua dotação orçamentária para auxiliar financeiramente o programa da FISI. As primeiras cooperações iniciaram-se em outubro de 1954, para a realização de um programa de merenda escolar nos estados do Amazonas, Guaporé, Rio Branco e Acre, e Goiás. Entre as cláusulas do convênio, estavam os seguintes pontos: fornecimento do leite em pó, que seria destinado exclusivamente para o uso em merendas escolares; fornecimento de cápsulas de vitamina complementares ao leite; fornecimento de farinhas enriquecidas; preparação de supervisores e monitores e, por fim, contribuição para a aquisição de gêneros alimentícios destinados à instalação de cantinas escolares (Idem).

Entre os registros encontrados sobre a Campanha na Amazônia está um exemplar do Boletim da Campanha Nacional da Merenda Escolar de 1957, quando foi promovida em Belém a I Semana da Merenda Escolar, que teve o objetivo de reconhecer publicamente o trabalho realizado pelas crianças, professoras na divulgação dos trabalhos da campanha para pessoas que não a conhecessem (CNME, 1957). A programação da semana contou com palestras radiofônicas sobre o valor nutritivo dos alimentos, demonstrações, exposição de cartazes e desenhos relacionados com o assunto. O retorno que as unidades escolares deveriam dar à campanha seria o envio de mapas, de que constasse o número de alunos, para que fosse calculado o quantitativo de alimentos a serem enviados para as escolas. Provavelmente ocorriam falhas nessa correspondência, pois, segundo a publicação da campanha, a importância desses mapas tinha tal grandeza que foi decidido suspender os benefícios concedidos às escolas que faltassem com o dever (Idem).

A distribuição do leite em pó, reconhecida como principal ação desse convênio, passou por algumas dificuldades no país e na própria Amazônia. Em 1958, Aluízio Alves, deputado pela União Democrática Nacional do Rio Grande do Norte, discursou na Câmara dos Deputados sobre uma notícia do Diário Carioca, que dava conta de que a FISI estaria propensa a interromper as remessas de leite em pó para o Brasil devido ao atraso na distribuição do produto. As remessas de leite estariam paradas e apodrecendo nos portos de Santos e do Rio de Janeiro porque o Brasil não teria providenciado crédito para pagamento do frete (Brasil, 1959). Outra reportagem de O Globo, lida em voz alta na Câmara, dava conta de que o leite em pó encontrava-se armazenado já fazia um ano nos portos brasileiros, devido ao não pagamento para a alfândega das taxas aduaneiras (Brasil, 1958). O leite em pó da FISI serviu inclusive para acirrar querelas políticas locais. Em 1956, o então jovem deputado José Sarney, do Partido Social Progressista do Maranhão, denunciou na tribuna do Congresso Nacional que o leite da agência enviado ao Maranhão tinha sido desviado e, quando chegava, era mal empregado: era entregue para aliados políticos e, pior, vendido para a população, ao invés de ser distribuído gratuitamente. Newton Belo, deputado pelo Partido Social Democrático maranhense, reconheceu que poderia ter ocorrido desvio, mas não com o conhecimento da administração do estado. O leite, segundo o pessedista, seria um pretexto para acentuar a rivalidade entre os dois partidos na disputa pelo poder no Maranhão (Brasil, 1958).

Como é possível perceber, as agências internacionais encontraram no país um contexto político intenso, ao qual tiveram que se adaptar. Existem poucos registros das campanhas da FISI no país, devido à falta de prosseguimento das pesquisas prometidas nos contratos assinados. Um exemplo dessa descontinuidade está nos inquéritos realizados pela FAO sobre a alimentação dos amazônidas. Em 1976, o nutricionista Roger Shrimpton destacava que os únicos inquéritos sobre alimentação infantil tinham sido realizados em 1954 e 1956, e mesmo assim sem cobrir toda a extensão da região amazônica. O incentivo o aleitamento materno, um dos principais objetivos para o setor saúde da SPVEA, obteve pouquíssimos avanços, e o principal, pouco resultado efetivo. É possível buscar rastros deste fracasso em relatórios elaborados em épocas posteriores. Um exemplo é o relatório do próprio Shrimpton. Atente-se ao fato de que o trabalho foi feito em uma das principais capitais da Amazônia:

A falta de conceito das mães entrevistadas sobre a maneira de alimentar seus filhos é composta pela não identificação do leite materno como "alimento". O conceito geral (...) é que ele é fraco e incapaz de sustentar o crescimento normal. O objetivo para a maioria das mães parece ser a obesidade, com uma grande confusão entre uma criança "forte" e "gorda". Não adianta dar "folhetos" para a mãe ler em casa como foi frequentemente encontrado em nosso inquérito, já que 43% das mesmas eram analfabetas (Shrimpton, 1976: 252).

Outra agência a efetuar ações na região amazônica foi a FAO, que, assim como a UNICEF, passou por momentos delicados, no qual a decantada "modernidade" trazida por essas organizações foi de encontro às questões históricas locais.

A FAO na Amazônia: nutrição e economia florestal

A aproximação da FAO com o Brasil data de 1947, quando começaram a ocorrer diversas visitas de diretores da agência ao país. Assim, em 1951, o governo brasileiro assinou com a agência um acordo básico de assistência técnica, transformando o Rio de Janeiro na sede do escritório regional da FAO para o leste da América Latina. Segundo o acordo, a agência deveria aconselhar técnicos e autoridades do governo, fornecer suprimento regular de publicações técnicas, monografias, relatórios e estatísticas, além da cooperação nas áreas de desenvolvimento agrícola, nutrição, produção animal, silvicultura e pesca. No âmbito da assistência técnica, a FAO realizou muitas atividades no Brasil e, em especial, na Amazônia. A maior parte foi direcionada para possibilidades de desenvolvimento de uma economia florestal, visto que um levantamento completo das riquezas mineirais da região nunca fora feito anteriormente (Bizzo, 2012).

Na área de alimentação, as ações centraram-se no estímulo de políticas públicas nacionais abrangentes em nutrição e na recomendação da institucionalização de órgãos com efetivo poder de planejamento e execução. A agência colaborou também na assistência técnica e treinamento de profissionais que realizaram inquéritos na região amazônica nos anos seguintes (Idem). A perspectiva da FAO era de que seria possível mudar, via pesquisa, um dos maiores problemas da região: a agricultura exclusivamente extrativa, o que limitava a formação de um mercado consumidor e influenciava diretamente os hábitos alimentares da população. Em relatório ao governo brasileiro, os técnicos da agência ressaltavam a necessidade de criar e desenvolver pastagens na região amazônica, visto que, com o incentivo à criação de gado, os habitantes poderiam diversificar sua alimentação, pobre em carne, leite e queijos (FAO, 1960), em especial nos grandes centros, onde a população apresentava índices pobres em proteína animal.

Para que esse processo ocorresse de forma rápida e eficiente, seria necessária a coordenação de planejamento, pesquisa e trabalho de campo entre as principais instituições governamentais que lá atuavam (FAO, 1960 a). Se em grande parte dos escritos imperavam os dados, estatísticas e proposições, em outros, a análise dos técnicos ia além dos números. Um exemplo é o relatório escrito de 1960, que destacava que a criação de culturas geraria consideráveis benefícios para a região, cuja economia era baseada apenas na agricultura extrativa (FAO, 1960). Porém a resolução do problema exigia algo além da mera aplicação técnica: envolvia também a natureza e problemas sociais e econômicos da Amazônia. Os técnicos acreditavam que, por meio do incentivo, pesquisa e ensino, os habitantes da região poderiam plantar uma maior variedade de alimentos, como frutas e vegetais (FAO, 1960). Outro problema enfrentado pela chamada "Missão FAO" da Amazônia era a reduzida verba, repassada por uma agência que, à época, passava por diversas denúncias de corrupção, enfrentando inclusive uma Comissão Parlamentar de Inquérito na Câmara dos Deputados. Outro problema enfrentado era a falta de influência que a agência possuía junto aos outros órgãos que trabalhavam na região. Assim, os profissionais reclamavam que as propostas apresentadas pelos técnicos nos relatórios não tinham quaisquer consequências práticas sobre a Amazônia.

Os técnicos da agência ressaltavam que os trabalhos não teriam quaisquer efeitos caso o trabalho da FAO não viesse em conjunto com melhorias em serviços cujas responsabilidades eram do governo brasileiro. Não só na área agrícola residiam os problemas, mas também na imigração, transporte, educação e saúde e, por fim, na integração entre essas áreas. Os técnicos sugeriam também que a política federal deveria ser dirigida para o estímulo à produção da Amazônia por meio da criação de leis, pois, a seu ver, a legislação brasileira possuía o efeito reverso. Para acabar com o desperdício de recursos naturais seria necessário auxiliar os habitantes com materiais (sementes, tecnologia), assim como com a expansão de créditos, o estabelecimento de cooperativas e transporte barato, para que pudessem ter retorno financeiro de sua empreitada. A imigração dirigida também era alvo de críticas. Na visão dos técnicos, não seria necessário a vinda de elementos estrangeiros, mas sim elevar os níveis de vida da população existente na Amazônia, para que ela pudesse se multiplicar (FAO, 1960 b).

Em uma perspectiva mais ampla, as ideias contidas no relatório iam ao encontro de duas questões da época. Uma, a da necessidade de controle populacional. Como demonstra Hartmann, entre as décadas de 1920 e 1960, organizações como a International Planned Parenthood foram formadas e buscavam conscientizar as elites políticas locais da importância do controle populacional. Essa estratégia foi seguida nos anos seguintes, através da doação de bolsas de estudos da Fundação Ford e dos Rockefellers para estudos que estabelecessem a associação entre o boom populacional e problemas sociais, como uma possível crise alimentícia em escala global (Hartmann, 1997). Assim, a própria região poderia abrigar aquela parcela que estava "sobrando" no mundo. Outra ideia era a de imigração, incentivada pelo governo Juscelino Kubitschek, (1956-1961) nas regiões à beira da estrada. Esse foi o período de construção da maior obra da SPVEA, a rodovia Belém-Brasília, a qual gerou um boom populacional local, políticas de colonização espontâneas e dirigidas (Velho, 2009). Como o então presidente afirmava, seria necessário surgir uma "civilização do nada" (Kubitschek, 2000). Mas o relatório, datado de 1960, demonstrava temor em relação aos imigrantes que começavam a ocupar os terrenos abertos pela Belém-Brasília: para os técnicos da FAO, seria necessário que o governo brasileiro controlasse de perto os novos habitantes da região, devendo, inclusive, proibir a acomodação de pessoas que não morassem em colônias bem organizadas e com as atividades agrícolas controladas (FAO, 1960 b). Por fim, havia a preocupação com a situação política da agência governamental, em especial com os homens que comandariam esse processo, vistos como responsáveis pelo fato de o Plano Quinquenal formulado pela SPVEA ter ficado longe de atingir suas metas:

Os primeiros cinco anos não se desenvolveram de acordo com o programa. A imensidão da área, as precárias condições de comunicação (...) fizeram a tarefa da SPVEA muito difícil. Mas é comum que no desenvolvimento dos países os homens mesmo sejam elementos negativos - aqui não estamos falando do homem rural da Amazônia, o caboclo, mas daqueles que eram responsáveis por colocar o programa de valorização em operação. O orçamento e os técnicos não são utilizados de forma eficiente (...) muitas melhorias urgentes são necessárias (FAO, 1960:16).

O relatório destacava também que políticos conservadores da Amazônia pareciam preferir a continuação do sistema de economia extrativa, no qual o comércio (provavelmente o de aviamento) supria e dava créditos aos caboclos. Dessa forma, a maior parte dos pequenos agricultores da região acabava trabalhando em grandes fazendas, perpetuando assim o esparsamento da população local. Outra ação da agência internacional foi na área de pesquisa em doenças de animais, tendo em vista a possível criação de uma estação de tratamento veterinário. Entre os principais problemas enfrentados, estava a deficiência mineral presente nos gados, considerada uma das principais fontes de perda econômica na Amazônia. O veterinário da agência Paul Sutmoller redigiu relatório no qual apontava as dificuldades em seu trabalho. O laboratório de análise localizado em Belém estava passando por muitas dificuldades àquela época (1960) e não contava com aparelhos suficientes para a elaboração de um diagnóstico considerado razoável (Sutmoller, 1960). Não foi possível ao veterinário visitar o Maranhão, Goiás e Mato Grosso, devido ao surto de malária que ocorrera nessas regiões. Devido à grande área que teria que ser estudada, ao pouco tempo destinado ao trabalho de campo e às dificuldades de transporte entre as regiões, o levantamento de dados foi considerado por Sutmoller superficial, carecendo de mais análises.

O desenvolvimento florestal

A maior parte do trabalho da agência na Amazônia ocorreu mesmo na área de desenvolvimento florestal. A história dos estudos da agência na região tem início em 1950, quando o engenheiro florestal Pierre Terver foi destacado dos quadros da FAO para instalar os serviços da organização no Brasil e, em visita à Amazônia, registrou em relatório que a região possuía uma considerável riqueza potencial em material lenhoso, mas que só poderia ser alcançada se o material fosse bem utilizado pelas técnicas de transformação e de uso que poderiam permitir comercializar os produtos (Heindsijk, 1963). Terver fez um diagnóstico da situação para que o plano de ação fosse pensado: a exploração florestal não existia; o custo dos transportes era proibitivo; as indústrias de transformação de madeiras se limitavam a serrarias mal equipadas, e o financiamento à indústria e ao comércio de madeiras tampouco existia em condições favoráveis. Em abril de 1951, o então ministro da agricultura João Cleophas assinou um acordo para a assistência florestal da agência na Amazônia, criando a missão que ficou constituída inicialmente pelos engenheiros florestais René Gachot, Kelvin McGrath e Maurice Gallant. A tarefa básica do acordo era localizar e estudar uma grande área florestal onde a produção de madeiras pudesse ser feita em condições favoráveis, visando o melhor rendimento econômico.

Em 1956 foi aprovada a Comissão Nacional da FAO, composta por membros de diversos ministérios - Relações Exteriores; Agricultura; Educação e Cultura; Trabalho, Indústria e Comércio; Saúde - e ainda da Comissão Nacional de Alimentação. Pelo decreto, a Comissão era subordinada diretamente ao ministro das Relações Exteriores, e tinha como função coordenar as atividades da FAO no país e servir de órgão de conexão entre a agência e as repartições oficiais e entidades públicas e privadas brasileiras que desejassem cooperação. Também cabia à Comissão divulgar informações, receber, orientar e prestar assistência às missões técnicas, além de auxiliar a FAO no contato com cientistas e técnicos brasileiros. Entre 1950 e 1966, as áreas estudadas cobriram um total de 19.095.000 hectares, formando uma faixa irregular de 500 km de largura por 1.500 de comprimento. Pela primeira vez foram realizados levantamentos aereofotométricos sobre a região (Heindsijk, 1963).

A colaboração da FAO no setor da indústria madeireira e na valorização econômica da Amazônia se relacionou diretamente às ações do governo federal, que, desde os anos 1940 se preocupava com o problema das reservas naturais do país, tendo em vista a escassez de combustível e a necessidade de programas de reflorestamento (Ioris, 2008). Dessa forma, instituições foram criadas, como o Instituto Nacional do Pinho (INP) e o Instituto Nacional do Mate (INM). A colaboração da agência internacional foi mais um passo no sentido de ampliar os conhecimentos técnicos sobre as florestas e a subsequente exploração de seus recursos. Além dessas atribuições, existia a preocupação em formar mão de obra qualificada a partir da criação de escolas, cujos docentes seriam técnicos e engenheiros florestais. Em cooperação com os departamentos do Ministério da Agricultura, foram organizados cursos de treinamento para assistentes veterinários, para o auxílio em investigações sobre doenças de animais, formação de pastos e, em cooperação com os geólogos da FAO, para o trabalho de reconhecimento de solos (Brasil, 1960).

A Missão FAO, em seus anos de atuação, contribuiu para o surgimento do primeiro curso superior de ciências florestais no Brasil, a Escola Nacional de Florestas, criada em 1960 na cidade de Viçosa (MG). Foi criado também um centro de formação e treinamento em Santarém (PA). O plano de trabalho da FAO foi divido em duas partes. A primeira seria um programa de curto prazo para a melhoria imediata da produção madeireira existente, com a introdução de serrarias mecânicas e cursos de capacitação profissional. A segunda resultaria num projeto de longo prazo, que incluía vários inventários florestais para avaliar as áreas mais favoráveis ao desenvolvimento da indústria madeireira, a implantação de estações de pesquisa para o estudo da silvicultura tropical e a instalação de um projeto-piloto para produção de polpa e fabricação de papel. O inventário florestal foi levantado por 12 especialistas da agência, oriundos de diversas nacionalidades: holandeses, ingleses, estadunidenses, franceses, alemães, canadenses e australianos (Brasil, 1960). A partir da região amazônica, a missão FAO/SPVEA teve suas atividades estendidas em 1955 e 1956 a outros campos, a pedido do governo brasileiro. Este foi o primeiro levantamento desse tipo feito no país (Idem).

Em relatório para o governo brasileiro, os engenheiros florestais Gachot, Gallant e McGrath mostravam-se pessimistas em relação ao solo da Amazônia. Segundo eles, a região estava sofrendo grandemente com as divulgações de jornalistas mal informados que criaram a alcunha de "Inferno Verde" e de que lá seria o "celeiro do mundo". Na verdade, de acordo com os técnicos, tratava-se de uma região de solo pobre e de florestas de qualidade pobre. Fora áreas limitadas de várzea, os 99% restantes ofereceriam poucas perspectivas para a colonização de tipo tradicional, baseada na produção agrícola (Gachot, 1960). Tais impressões foram reforçadas em relatório posterior escrito pelo técnico florestal O. H. Knowles em 1971, com a agência internacional já sob a égide da Sudam. Existiam poucas informações positivas a respeito da composição da floresta amazônica. Os inventários exploratórios realizados pela missão de assistência técnica indicaram que a região possuía tipos florestais contíguos, com natureza botânica heterogênea (Knowles, 1971).

Mesmo frustrando as expectativas quanto às riquezas naturais da Amazônia, o trabalho da FAO foi visto por alguns membros da agência como uma vitória do redirecionamento da agência para a área de cooperação técnica. N. A. Osara, então diretor do setor de florestas, afirmou, após visita de inspeção, que a viagem para a Amazônia tinha sido inspiradora, pois lá estava um ótimo exemplo do que as missões realizadas pela agência, por meio da assistência técnica, poderiam realizar (Heindsjik, 1961). Assim, esse tipo de trabalho deveria se expandir da forma mais rápida possível. Ou seja, os esforços da agência apontavam para uma vitória do desenvolvimento, tanto no âmbito internacional quanto no país. Um exemplo desse êxito foi a descoberta de mogno às margens da então recém-construída rodovia Belém-Brasília (Idem). A intenção de Osara era realizar, de forma conjunta, o trabalho de desenvolvimento da indústria madeireira na região e um serviço de colonização dirigida pelo Estado brasileiro. Mesmo com esses êxitos, a missão FAO não teria uma trajetória tranquila no país.

Ruídos na comunicação

O ingresso da Amazônia na modernidade pretendida pelas agências envolvidas nesses trabalhos esbarrava em problemas clássicos da região, como a economia do seringal. Alguns percalços ocorreram, como demonstra o relatório produzido pelo especialista em Geologia C. Mahadevan:

Devo levar ao conhecimento de Vossa Excelência que o Senhor Caetano Costa, da firma Costa & Rocha, Seringalistas do Machadinho (...) não somente recusou-me cooperação e ajuda, mas enviou mensagem secreta aos seus gerentes, instruindo-os a não nos dar qualquer assistência. Alguns deles fizeram-me compreender que se eu prosseguisse com o serviço estaria trespassando propriedade alheia (...) A jornada somente poderia ser feita com mulas e as mulas não nos puderam ser fornecidos pelos seringueiros, posto que eu tivesse oferecido pagamento pelo aluguel. Estive sob perigo de ser atacado por alguns ex-sentenciados, como Anorine, de Anápolis, foragido da justiça, que já tem em seu crédito várias mortes, que é o gerente dos seringalistas de Anápolis (Mahadevan, 1956: 52).

O trecho acima expõe as dificuldades enfrentadas pelos técnicos nas intervenções na sociedade amazônica. Os seringalistas não aceitariam as mudanças na região de forma simples, mesmo recebendo políticas favoráveis naquele período. Após a tentativa fracassada de elevar a produção de borracha durante o período de guerra, o governo lançou em 1947 a Comissão de Defesa da Borracha, que protegia os industriais da borracha no mercado interno, monopolizando a compra e estocando as quantidades do produto que excedessem as necessidades do mercado nacional. Além disso, os técnicos encontravam problemas com a própria situação física da Amazônia. Mahadevan, em seu relatório, ressaltou as dificuldades de levar a pesquisa adiante. Considerou as regiões por ele visitadas como absolutamente subdesenvolvidas e esparsamente habitadas, apresentando perigo nas cachoeiras e corredeiras (Mahadevan, 1956). Em outro trabalho de campo, o técnico Fritz Ackermann foi enviado para a mesma região do rio Machadinho, no território do Guaporé, para pesquisar sobre um suposto depósito de minério de estanho. A viagem foi um completo fracasso, pois o técnico e sua equipe nada encontraram. As dificuldades de locomoção foram muitas, como expõe Ackermann em seu relatório. Ele aponta o tempo percorrido para chegar até o ponto de pesquisa dando "uma ideia do que significa viajar naquela região": de Belém a Porto Velho, por avião, demoraram 11 horas; de Porto Velho a Angustura (rio Ji-Paraná), 48 horas (Ackermann, 1960). Andaram de burro por cinco horas até chegar a Boa Vista e, de lá foram a pé para Anápolis (GO), numa viagem que durou 7 horas. Por fim, no relatório, além da frustração por não encontrar o minério, Ackerman expôs o desconforto a que os membros de sua equipe foram submetidos:

Embora que se tratava de um trabalho perdido conseguimos levar tudo até o fim sem que houvesse o mínimo desgosto de parte a parte. Como não se pode evitar, a viagem foi uma prova dura para Dr. Ross, nosso companheiro. Desacostumado à vida rude aqui na Amazônia não foi tudo como se desejasse que fosse. Mas cremos que ele não terá motivos para queixas fora do nosso alcance (Ackerman, 1960: 20)

A SPVEA passou por dificuldades no curso de sua trajetória, que atingiram inclusive as cooperações internacionais, em especial no início do anos 1960. Entre 1958 e 1960 o governo Juscelino Kubitschek sofria diversas acusações de corrupção e desvio de dinheiro em decorrência das duas principais obras do período (a construção de Brasília e da estrada Belém-Brasília). Entre os problemas enfrentados estava principalmente o não repasse de verbas previstas para a agência. Consequentemente, em 1964, os trabalhos da FAO na Amazônia foram praticamente interrompidos. Diante dos problemas enfrentados pela missão, o então superintendente Mário de Barros Cavalcanti discursou na entrega dos diplomas aos operários:

Quando assumimos a direção da SPVEA, deparamos com uma situação de descrédito, e até mesmo de indiferença por parte dos técnicos da missão. Nada mais natural, senhores, que esse sentimento de tristeza diante de tudo quanto se fez em detrimento dos superiores interesses da coletividade. Não seria admissível aos ilustres técnicos da FAO que essa identidade (FAO-SPVEA), cuja criação representa uma elevação de atitude de todos os povos, em atenção às necessidades dos menos favorecidos, permanecesse alheia ao que se passava na SPVEA de ontem. Fizemos ponto final em tudo isso, restituído aos especialistas da Missão FAO o tratamento adequado ao seu elevado merecimento, pela convicção que temos de que de seu criterioso trabalho, muitos benefícios advirão para a Região, que ainda hoje é tão carente de conhecimento das suas próprias riquezas e possibilidades (Cavalcanti, 1976: 471).

Djalma Batista, importante intelectual da Amazônia, e contemporâneo dessa empreitada, destacou que um dos principais aspectos negativos da SPVEA foi o "destrato" com a FAO. De acordo com ele, a demora no pagamento de verbas foi uma das dificuldades desanimadoras enfrentadas, o que levou a uma procrastinação "insuportável" na execução dos programas (Batista, 1976). Assim, teria faltado também o envolvimento de brasileiros para trabalhar ao lado dos técnicos estrangeiros, os quais deveriam manter a continuidade do trabalho. Essas dificuldades fizeram com que os programas perdessem consistência e estímulo, de tal maneira que apenas dois técnicos da FAO continuaram a trabalhar na Amazônia na década de 1970: Jean Dubois, engenheiro florestal, e H. O. Knowles, técnico em madeira (Batista, 1976). Além de questões de ordens financeiras, a dificuldade no trato entre os comandantes das agências também deram o tom da relação entre a SPVEA e a FAO.

Entre as reclamações da agência estavam as condições administrativas locais desfavoráveis e a desavença com o então superintendente da SPVEA, Arthur César Ferreira Reis. O representante regional da FAO, William Cásseres registrou em correspondência suas impressões sobre Reis, que, por sua vez, quando deixou o comando da SPVEA, não lhe dirigiu a palavra, nem ao engenheiro responsável, René Gachot. Cásseres afirmou que essa atitude era fruto da ignorância, da vaidade e do orgulho ferido de Reis (Bizzo, 2012). Em palestra por ocasião do congresso intitulado Painel do Desenvolvimento Social da Amazônia, em 1977, o ex-superintendente da SPVEA também apontou os problemas com a agência internacional, demonstrando que a relação entre as duas organizações apresentava desconfianças mútuas:

A FAO veio trabalhar conosco, para fazer os inventários regionais. Passados uns três meses, chamei o coronel Gachot, oficial do Exército Francês, chefe da delegação da FAO, e perguntei: "E os relatórios que vocês iam elaborar? - Ah! Estamos mandando para a FAO - Mandando para a FAO? Em Roma? Espere. Vocês estão a serviço do Governo Brasileiro. Os relatórios vão ser entregues aqui! - Ah, não mandamos para lá." Respondi: "Vão ficar informados do seguinte: se dentro de 24 horas esses relatórios não estiverem em minhas mãos, e de agora por diante se os originais dos relatórios não forem entregues à Superintendência de Valorização, vocês hoje mesmo deixarão Belém do Pará, regressando ao Rio de Janeiro, e de lá pra Roma, porque eu não admito isso. Estão aqui a serviço do Governo Brasileiro. O que apurarem é para nós, e não para Roma." Imediatamente os relatórios apareceram. De vez em quando temos de deixar de lado um pouco a cerimônia e usar certos processos. Daí porque me dizem que sou violento (Reis, 1977: 90).

Conclusão

Em meio aos conflitos geopolíticos característicos da Guerra Fria, diversas agências internacionais foram criadas sob a égide do Desenvolvimento. Como demonstra Sachs (1999), existia a fé nas ferramentas disponíveis para a resolução de problemas relacionados aos então chamados países de "terceiro mundo". Intervenções bem-sucedidas, acreditavam as potências ocidentais, poderiam inclusive evitar que os países periféricos fossem seduzidos pelo comunismo. O texto aqui exposto buscou demonstrar que, entre projetos e teorias, existiram as práticas organizações, as quais representaram duros golpes na confiança tecnocrática de muitos dos poticy-makersda época.

Um dos nortes metodológicos foi a noção de que não ocorreu, necessariamente, uma assimetria entre essas instituições, pois todas, de alguma forma, tiveram que se adaptar às condições locais. É importante ressaltar o confronto entre as noções prévias sobre a Amazônia e as pesquisas levadas adiante pelos técnicos da FAO, bem como o confronto entre as perspectivas modernizantes e racionais características desses profissionais e as questões sociológicas que grassavam na região. Outro ponto importante também foi a interferência do intenso debate político vivido pelo país entre os anos 1946-1964 na distribuição de leite em pó da UNICEF, no qual personagens ainda ativos no noticiário político se utilizaram dessa ação em querelas locais. Outro ponto do artigo foi demonstrar que a região amazônica, mais que viver à margem do intenso processo discussões sobre a modernização de regiões periféricas, esteve plenamente integrada a esse contexto de "emergência" do desenvolvimento, na lógica do planejamento regional, no combate à fome e nos debates sobre o aproveitamento de recursos naturais.

Notas

• 1
  A FAO foi criada em 16/10/1945, na conferência de Chateau Frontenac, no Canadá. A partir da perspectiva de recuperação global no pós-guerra, a agência buscou se legitimar junto à comunidade internacional a partir de convênios com países periféricos, com vistas ao desenvolvimento agrícola e à distribuição de alimentos (Staples, 1998). A UNICEF, criada em 11/12/1946, era um fundo de emergência que tinha como objetivo prover itens básicos para a população atingida pela Segunda Guerra Mundial. A UNICEF começou seus trabalhos como uma organização de emergência, distribuindo leite e outros alimentos para as crianças e tendo como foco o trabalho com grupos escolares. À medida que a Europa começou a se recuperar com a ajuda financeira do Plano Marshall, esses programas foram estendidos para outras áreas do mundo, como o Brasil (Gillespie, 2003).
• 2
  Como marcos institucionais, é possível destacar a criação do Instituto Nacional de Estatística, posteriormente rebatizado como Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 1934, do Conselho Nacional de Geografia (CNG) e do Instituto Agronômico do Norte, em 1937, do Banco de Crédito da Borracha, em 1942, e da Fundação Brasil Central, em 1943.
• 3
  Destacamos aqui a obra Tesouro descoberto do Rio Amazonas do jesuíta João Daniel, escrita entre 1757 e 1776.
• 4
  No Brasil das décadas de 1950 e 1960, a UNICEF recebeu o nome de Fundo Internacional de Socorro à Infância.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jul-Dec 2015

Histórico

• Recebido
  21 Jul 2015
• Aceito
  29 Set 2015