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Revista Brasileira de Ciência Política

versão impressa ISSN 0103-3352versão On-line ISSN 2178-4884

Rev. Bras. Ciênc. Polít.  no.18 Brasília set./dez. 2015

http://dx.doi.org/10.1590/0103-335220151805 

Artigos

Entre o altruísmo e o familismo: a agenda parlamentar feminina e as políticas família-trabalho (Brasil, 2003-2013)

Between altruism and familism: women's parliamentary agenda and family-labor policies (Brazil, 2003-2013)

Karolyne Romero* 

Celia Lessa Kerstenetzky** 

*É mestre em Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e colaboradora do Núcleo de Estudos sobre Desigualdades e Relações de Gênero (Nuderg) da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). E-mail: <karolyneromero@gmail.com>.

**É professora titular do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal Fluminense (UFF), com pós-doc no Massachusetts Institute of Technology (MIT) e na Columbia University; é diretora do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (CEDE-UFF) e pesquisadora 1C do CNPq. E-mail: <celiakersten@gmail.com>.

Resumo

Com base no levantamento da iniciativa legislativa das parlamentares no Brasil entre os anos de 2003 e 2013, este artigo investiga a natureza da agenda política dessas mulheres, buscando observar se e em que medida elas concedem importância às políticas de conciliação entre a vida familiar e o trabalho. O artigo conclui que apesar da prioridade conferida a políticas de bem-estar social, as políticas família-trabalho não se destacam e quando advogadas o são principalmente com argumentos de natureza familista. O território de interseção entre políticas de bem-estar social e de equidade de gênero parece amplamente descolonizado. Especulamos que a ínfima presença de mulheres no Congresso pode ser responsável por esse resultado. Mas não podemos descartar como explicações complementares normas tradicionais de gênero e um desconhecimento do potencial socialmente transformador dessas políticas por partidos de esquerda e movimentos de mulheres no país.

Palavras-chave: políticas família-trabalho; equidade de gênero; bem-estar social; mulheres políticas; Brasil

Abstract

By surveying legislative iniciatives by congresswomen in Brazil in 2003-2013, this article investigates the nature of their political agenda in order to identify if and to what extent they focus on family-work conciliation policies. We found that in spite of the emphasis on traditional social welfare policies, family-work policies are scarce and, when they are advocated, that is done on the basis of familist arguments. The domain that covers the intersection between welfare policies and gender equity seems largely unexplored. We suggest that the miniscule presence of women in Congress may have contributed to this result, but we cannot discard traditional gender norms and an unawareness of the socially transformative potential of those policies by parties of the left and women's movements in the country as complementary explanations.

Keywords: work-family conciliation policies; gender equity; social welfare; women politicians;Brazil

As políticas de conciliação entre família e trabalho (PFT) tornaram-se componentes estratégicos na agenda dos Estados do bem-estar contemporâneos. Entre elas, se destacam as licenças parentais, as creches e a educação infantil, e as escolas em tempo integral. Sua abrangência vai além das questões de gênero, incidindo sobre pobreza infantil, desenvolvimento infantil, desigualdades socioeconômicas, produtividade e crescimento econômico (Morgan, 2012; Esping-Andersen, 2009; Kerstenetzky, 2012). Contudo, sua importância direta está no fato de exercer efeitos seja na dimensão pública, ao facilitar a participação econômica (e política) dos cidadãos, seja na dimensão privada da vida social, ao incidir sobre a distribuição de responsabilidades e cuidados dentro das famílias (Morgan, 2012; Esping-Andersen, 2009; Gama, 2014). Como são as mulheres as principais responsáveis pelos cuidados, essas políticas acabam afetando a independência econômica feminina (ao incidir sobre sua participação no mercado de trabalho) e a autonomia delas (ao incidir sobre a divisão doméstica do trabalho).

Quem são os atores no âmbito do poder legislativo que advogam esse tipo de política social? Como se liga essa advocacia à agenda de equidade de gênero?

A literatura internacional indica que são em geral os partidos de esquerda e as mulheres políticas os principais atores a liderar a agenda de políticas família-trabalho (Taylor-Robinson e Heath, 2003; Campbell, Childs e Lovenduski, 2010; Orloff, 1996). A evidência de vários países corrobora teorias que aliam as políticas de bem-estar social à agenda de partidos de esquerda e à maior incidência de mulheres nos partidos de esquerda, uma vez que elas se destacam na defesa de políticas dessa natureza. Especificamente no que diz respeito às PFT, essas associações se reforçariam - partidos de esquerda e mulheres políticas, principalmente ainda que não exclusivamente neles, sendo seus patrocinadores principais (Morgan, 2013; Bolzendahl, C. e Brooks, C., 2007; Childs, 2004) -, confirmando teses como a "política de presença" (Phillips, 1993), a "representação descritiva" e a "perspectiva social" (Young, 2000) como essenciais para o avanço da agenda de gênero.

Grosso modo, segundo uma combinação dessas teses, é relevante que sejam mulheres as representantes de mulheres, uma vez que estas portariam experiências compartilhadas por mulheres e, portanto, uma perspectiva própria, dando visibilidade a questões de iniquidade de gênero1. A despeito da variedade possível de políticas, com maior ou menor acento no propósito explícito de promover a equidade de gênero, a evidência internacional também sugere serem os partidos de esquerda, e as mulheres parlamentares nesses partidos, os mais comprometidos com as PFT equitativas (Borchorst e Birte, 2002).

Em que pese a proliferação de estudos sobre países desenvolvidos e menos desenvolvidos, como os da América Latina, a Índia e a África (Arriagada, 2007; Gibson, 2012; Barnes e Burchard, 2012), a literatura brasileira ainda se ressente de um conhecimento mais detalhado sobre o tema das PFT e os atores políticos que as promovem. Este artigo vem contribuir para preencher essa lacuna com uma análise das proposições parlamentares apresentadas exclusivamente por mulheres na Câmara Federal na última década - entre 2003 e 2013.

Buscando o diálogo com a literatura internacional, as questões gerais que nortearam esta pesquisa foram as seguintes: As mulheres políticas legislam com destaque em prol de questões do "universo feminino"?; As políticas de conciliação entre família e trabalho figuram com destaque na agenda das parlamentares brasileiras?; As proposições direcionadas às PFT estão associadas à base ideológica e partidária das parlamentares: os partidos de esquerda dão destaque a essas políticas?; Que tipo de discurso justifica as proposições de PFT apresentadas?; O discurso de equidade de gênero seria o dominante entre as mulheres? Estaria mais presente entre os partidos da esquerda?

As respostas que encontramos, a partir da análise de estatísticas descritivas da base de dados contendo quase 2 mil proposições legislativas, bem como das ementas das proposições, foram negativas para as três primeiras questões. As mulheres privilegiam questões de bem-estar genéricas mais do que aquelas que se relacionam diretamente a elas e, em particular, não priorizam as PFT (ainda que as favoreçam mais do que os homens, para o único ano em que comparamos homens e mulheres políticos). Mais surpreendente ainda é o fato de partidos de esquerda não encamparem destacadamente políticas de conciliação que em outras regiões do mundo têm se configurado como a vanguarda das políticas sociais igualitárias, ainda que as proponham com maior intensidade do que partidos de outras posições ideológicas. Quanto ao discurso dominante presente nas ementas justificatórias das proposições de PFT por mulheres, é o bem-estar de dependentes, antes que princípios ou preceitos de equidade de gênero, o elemento inspirador de boa parte das proposições. E os partidos de esquerda (as mulheres neles) não se destacam na advocacia da equidade de gênero como o princípio orientador de suas proposições de PFT.

No restante deste artigo, apresentamos na primeira seção um panorama da representação política feminina no Brasil. Nas quatro seções seguintes, procedemos à qualificação dessa participação em termos da agenda das parlamentares. Na penúltima seção, analisamos os discursos das parlamentares constantes das ementas que acompanham as proposições legislativas. A última seção conclui o artigo com uma análise das implicações e considerações adicionais com vistas a uma agenda de pesquisa futura.

Mulheres na política

Em todo o mundo, a representação parlamentar feminina é inferior à masculina, embora tenha crescido significativamente ao longo das últimas décadas. Em muitos países, foram adotadas cotas ou metas para a participação feminina e, em vários deles, elas fizeram a diferença, aumentando essa representação. No Brasil, em que pese serem as mulheres quase 52% do eleitorado, a representação parlamentar feminina é ínfima e, apesar da adoção de cotas em 1998, pouco evoluiu desde então, alcançando patamar de 8,8% em 2010 e 9,9% em 2014, um dos mais baixos do mundo (correspondendo à 110ª. posição entre os 135 países que fizeram parte do ranking das Nações Unidas em 2011 e à penúltima posição no ranking das Américas, superado apenas pelo Panamá).

Essa situação suscita várias questões relativas às barreiras interpostas entre as mulheres e a política, entre elas por que as cotas não seriam efetivas no Brasil - seria uma questão de demanda ou de oferta de oportunidades? Ou ainda, de desenho inadequado da lei ou do sistema político (lista aberta)? Mas ainda resta saber uma questão de fundo: se as mulheres políticas constituem condição necessária para que o eleitorado feminino esteja politicamente representado.

Teóricas feministas insistem que sim: mulheres legislariam mais temas femininos, uma vez que postular tais temas decorreria do compartilhamento de uma "perspectiva social", ou seja, uma perspectiva formada por experiências comuns, compartilhadas com exclusividade por esse grupo específico. Por esse motivo, e dadas as barreiras que as mulheres enfrentam para se candidatar a cargos eletivos, essas teóricas defendem a representação descritiva - mulheres no Parlamento - como condição para uma representação substantiva de seus interesses, argumento que sustenta normativamente a adoção de cotas para mulheres2.

Conjunto expressivo de trabalhos empíricos tem corroborado essa hipótese, e não exclusivamente para países desenvolvidos, ao mostrar uma clara associação entre mulheres políticas e o avanço de temas femininos no Parlamento, como violência doméstica, direitos reprodutivos, equidade no mercado de trabalho e outros correlatos.

Complementando a tese da representação descritiva, há a teoria da massa crítica, segundo a qual uma representação inferior a 30% dificilmente será politicamente efetiva, correndo o risco de tornar-se apenas simbólica (Dahlerup, 1988). Também essa teoria encontra forte apoio em estudos empíricos (Barnes e Burchard, 2012; Childs e Krook, 2008), de modo que a representação descritiva e a massa crítica são hoje dois cânones dos estudos feministas na teoria democrática.

Nesse contexto, entender a inefetividade das cotas no Brasil é relevante e tem despertado a devida atenção de especialistas (Araújo, 2005, 2010; Araújo e Alves, 2007). Contudo, conhecer o que essa representação tem significado na prática da vida legislativa brasileira e, mais especificamente, entender em que medida os temas femininos no Congresso incluem as políticas família-trabalho é problema ainda pouco desbravado. Nesta seção, passamos a analisar a intensidade da atividade legislativa de mulheres na Câmara Federal brasileira e o grau de efetividade dessa atividade. Na seção seguinte, apresentaremos os resultados especificamente referentes à agenda dessas parlamentares.

Para realizar tais análises, criamos um banco de dados com as proposições elaboradas individualmente por mulheres e apresentadas na Câmara Federal entre os anos de 2003 e 2013. Tendo em vista a dificuldade material de monitoramento das duas casas, a escolha da Câmara Federal se deu em razão de possuir uma representação proporcional, e ser, por esse motivo, um espaço mais plural e diverso que o Senado. Além disso, pela impossibilidade de acompanhar todas as modalidades existentes de proposições, optamos por computar as três formas de proposições que estão diretamente relacionadas com a produção legislativa. São elas: o Projeto de Lei (PL) - espécie de proposição destinada a regular matéria inserida na competência normativa da União e pertinente às atribuições do Congresso Nacional, sujeitando-se, após aprovada, à sanção ou ao veto presidencial; a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) - proposição legislativa destinada a propor alterações ao texto constitucional vigente; e o Projeto de Lei Complementar (PLP) - proposição destinada a regulamentar dispositivo da Constituição, quando este não é autoaplicável, e para sua aprovação, é necessária a maioria absoluta dos votos dos membros da Câmara dos Deputados e são exigidos dois turnos de discussão e votação.

Nos onze anos observados, a produção legislativa total foi de 22.856 projetos de lei (PL), 1.501 propostas de emenda à Constituição (PEC) e 1.364 projetos de lei complementar (PLP)3. Nosso universo de análise limitou-se às proposições com origem na Câmara Federal (que totalizaram 23.091)4, e dentro dele exclusivamente às elaboradas individualmente por mulheres, totalizando 1.966 proposições.

A escolha de propostas individualmente elaboradas pelas parlamentares foi motivada pelo interesse de analisar as propostas apresentadas de forma autônoma por elas, e não, por exemplo, como resultado de uma decisão partidária. Além disso, com base nesses dados, podemos observar o poder de agenda dessas mulheres - proposições apresentadas não necessariamente são proposições aprovadas - e, portanto, observar se as propostas foram ou não aprovadas e, por fim, transformadas em normas jurídicas.

As 1.966 proposições parlamentares elaboradas individualmente por parlamentares mulheres se dividiram em 1.819 PL, 84 PEC e 63 PLP, conforme pode ser observado na distribuição por anos na Tabela 1.

Tabela 1 Distribuição da atividade legislativa feminina entre 2003 e 2013 

ano PL PEC PLP total
mulher % M/CF* mulher % M/CF mulher % M/CF mulher % M/CF
2003 193 7,1 13 6,0 6 4,8 212 7,0
2004 131 7,6 2 1,6 9 8,3 142 7,2
2005 124 8,0 2 1,6 5 4,1 131 7,3
2006 122 12,1 2 2,3 1 2,0 125 10,9
2007 216 8,6 8 3,8 13 13,5 237 8,4
2008 159 10,1 8 8,1 2 1,2 169 9,2
2009 153 8,6 9 7,1 2 0,8 164 7,6
2010 88 8,2 3 4,3 4 7,3 95 7,9
2011 252 8,6 15 11,4 1 1,1 268 8,5
2012 152 9,2 9 9,0 11 10,7 172 9,3
2013 229 12,1 13 9,9 9 8,2 251 11,8
total 1.819 8,9 84 5,9 63 4,9 1.966 8,5

* % M/CF: Percentual de proposições de mulheres sobre o total de proposições apresentadas pelos parlamentares na Câmara Federal.

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Com este primeiro dado, no qual se destaca a esperada predominância dos projetos de lei sobre as demais proposições, podemos inferir que, em média, a atividade feminina (8,5%) se equipara ao percentual de ocupação das mulheres na Câmara Federal (8,7%). Apesar de não ser possível com os dados coletados fazer uma correspondência direta entre proposição e sexo do proponente, haja vista que somente a atividade feminina individual foi acompanhada, percebemos que as mulheres são ativas em suas legislaturas. Em particular, uma análise por legislatura revela que, em média, as mulheres aumentaram seu trabalho legislativo nos últimos anos, superando sua representação proporcional na legislatura de 2011-2013. A Tabela 2 apresenta a comparação entre o percentual de eleitas no pleito e a média de atividade parlamentar feminina por legislatura. Apesar de o número efetivo de mulheres eleitas crescer pouco ao longo do tempo, a atividade legislativa aumentou significativamente.

Tabela 2 Comparação entre o percentual de eleitas e o de proposições apresentadas pelas parlamentares entre 2003 e 2013 

ano eleitoral N.A. de mulheres % de eleitas N.A. de proposições média % de proposições
2002 42 8,19 610 7,8
2006 45 8,77 665 8,5
2010 45 8,77 691 11,7
total 132 8,6 1.966 9,3

N.A.: Números absolutos.

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Contudo, a despeito de produtivas, a situação é menos auspiciosa no que diz respeito à efetividade dessa produção, uma vez que é diminuta a conversão de proposições em normas jurídicas. De fato, apenas 2,5% das proposições apresentadas exclusivamente por mulheres nas três legislaturas entre 2003 e 2013 se converteram em normas jurídicas (leis), ao passo que 34% foram arquivadas, ainda que uma boa parte (48%) esteja "tramitando" (Tabela 3).

Tabela 3 Situação das proposições das parlamentares entre 2003 e 2013 

situação N.A. %
transformado em norma jurídica 49 2,5
tramitando 950 48,3
arquivada 672 34,2
devolvida ao autor 52 2,6
diversas 79 4,0
pronta para a pauta 98 5,0
retirado pelo autor 30 1,5
não disponível 36 1,8
total 1.966 100,0

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Ainda que nossa análise esteja limitada pela ausência de dados sobre proposições encaminhadas apenas por homens, o estudo adicional do conteúdo das 49 proposições de fato transformadas em normas jurídicas revela que quase metade se referia a "homenagens" e/ou datas comemorativas (mesmo que essa categoria tenha representado apenas 7% das proposições!), como mostra a Tabela 4.

Tabela 4 Proposições transformadas em normas jurídicas por temática 

temática transformadas em norma jurídica
mercado de trabalho 3
previdência 1
crianças e adolescentes 1
meio ambiente 1
educação 3
segurança e violência 2
trânsito e transporte 1
comércio/indústria/serviços 2
penal 1
saúde 7
idosos 2
homenagem 24
esporte 0
cultura 1
total 49

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

A literatura internacional refere-se a esse tipo de situação como típico de uma representação meramente simbólica, refletindo o baixo poder de agenda das representantes femininas, possivelmente decorrente de massa crítica insuficiente (Dahlerup, 2004; Taylor-Robinson e Heath, 2003). Somados às informações do Anuário estatístico das atividades legislativas 2008 da Câmara Federal (Brasil, 2011), no qual as mulheres parlamentares se destacam em atividades administrativas e burocráticas, os dados sugerem uma representação mais simbólica do que substantiva.

A agenda das mulheres políticas no Brasil: análise da distribuição geral de temas

Como já mencionado, para além da ocupação dos espaços pelas deputadas, nos propusemos a analisar as temáticas priorizadas por elas tendo em vista identificar a saliência ou não do tema dos cuidados e, de modo geral, de políticas família-trabalho. Adicionalmente, a distribuição temática das proposições permite um entendimento mais acurado sobre as relações entre representação descritiva e substantiva.

Contudo, os dados não são apresentados de forma sistemática pela Câmara Federal. Tivemos de proceder a uma categorização dos temas com base em estudo exploratório da natureza das proposições apresentadas e na distinção já existente entre as comissões parlamentares permanentes da própria Câmara. Separamos, ainda, em categorias específicas os temas tradicionais das políticas de conciliação entre família e trabalho (PFT). Entre eles, destacamos creche, licenças parentais, escola em tempo integral e iniciativas voltadas para os cuidados com idosos, deficientes e crianças. A Tabela 5 apresenta a distribuição das proposições por grandes temas.

Tabela 5 Distribuição temática das proposições legislativas elaboradas individualmente pelas parlamentares mulheres na Câmara Federal entre 2003 e 2013 

temas total %
comércio/indústria/serviços 219 11,1
mercado de trabalho 200 10,2
educação 161 8,2
administração pública 153 7,8
fiscal 152 7,7
saúde 148 7,5
homenagem 138 7,0
penal 111 5,6
trânsito e transporte 81 4,1
segurança e violência 74 3,8
meio ambiente 64 3,3
eleições/processo eleitoral 63 3,2
previdência 54 2,7
crianças e adolescentes 46 2,3
deficiente 45 2,3
assistência social 40 2,0
outros 39 2,0
idosos 32 1,6
moradia 31 1,6
cultura 22 1,1
direitos da família 22 1,1
serviços públicos básicos 20 1,0
esporte 14 0,7
licenças parentais 12 0,6
trabalho doméstico 11 0,6
creche 10 0,5
escola em tempo integral 4 0,2
total 1.966 100,0

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Entre os temas isolados mais abordados estão os que deliberam sobre comércio, indústria e serviços5, seguidos pelos que regulam o mercado de trabalho, e a educação. Essas três categorias englobam cerca de 30% de tudo que foi apresentado. Se observarmos as categorias voltadas para as temáticas clássicas de bem-estar social - trabalho, educação, saúde, previdência e assistência - (Tabela 6), notaremos que representam quase um terço do que foi proposto. Tal informação, ainda que não cotejada com a produção masculina, confirma resultados encontrados por Lúcia Avelar (2001) com relação à priorização de temáticas sociais por parte das parlamentares; por Romero, Figueiredo e Araújo (2012) com relação àquelas mais abordadas no Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral dos candidatos à Câmara Federal; e por Machado e Steffenon (2012) em relação às mais frequentes em propagandas políticas na internet e nas mídias sociais.

Tabela 6 Incidência de categorias clássicas de bem-estar social entre 2003 e 2013 

temas gerais total %
trabalho 200 10,2
educação 161 8,2
saúde 148 7,5
previdência 54 2,7
assistência social 40 2
total 603 30,6

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Esses achados encontram correspondência na distribuição de mulheres parlamentares entre as Comissões Permanentes da Câmara, também conhecidas como Comissões Temáticas. As comissões que mais atraem mulheres são as que abrangem as políticas sociais e temas convencionalmente femininos, como as comissões de seguridade social e família, educação, direitos humanos e minorias, cultura e desporto (PNUD, 2013). No entanto, chama a atenção a ausência de destaque com relação às temáticas típicas das PFT. Licenças parentais, creches e escola em tempo integral, políticas ainda pouco desenvolvidas e que incidem diretamente sobre as questões de conciliação família-trabalho tão importantes para mães que trabalham, um contingente cada vez maior no país (Gama, 2014), foram alvo de 26 proposições ao longo de onze anos, que corresponderam a menos de 1,5% do total de proposições feitas por mulheres.

A questão seguinte em nossa análise é a correspondência entre partido/ideologia e incidência temática. Por exemplo, haveria maior incidência temática em questões de bem-estar em partidos de esquerda e, portanto, maior associação entre mulheres nesses partidos e essas prioridades temáticas, como sugere a literatura internacional? Sabemos que a classificação de partidos em ideologias no Brasil é complexa e que qualquer classificação é vulnerável a contestação. Nesse sentido, decidimos correr o risco mais conservador e adaptar a bastante utilizada classificação sugerida em Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1999).

A partir do agrupamento de partidos em esquerda (os de esquerda e centro-esquerda), centro e direita (os de direita e centro-direita)6 e da distribuição por temas, é possível observar que são os partidos de esquerda os que mais elegem mulheres (e os que mais propõem projetos por iniciativa de parlamentares mulheres). Nas Tabelas 7 e 8, é possível observar que o maior número de proposições (54%) vem do campo da esquerda, no qual estão concentradas as mulheres (48%), ligeiramente mais produtivas nesse campo do que nos demais. Esse resultado confirma o já encontrado em Avelar (2001) e alinha o caso brasileiro com a experiência internacional. Cabe agora verificar se, em relação às temáticas, as mulheres que procedem de partidos em posições diferentes no espectro ideológico possuem prioridades diferentes.

Tabela 7 Distribuição das parlamentares segundo a posição no espectro ideológico 

espectro ideológico N.A. %
direita 29 28,2
centro 25 24,3
esquerda 49 47,6
total 103 100,0

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Tabela 8 Incidência temática das proposições apresentadas por deputadas, segundo o espectro ideológico do partido entre 2003 e 2013 

temas direita centro esquerda total
comércio/indústria/serviços 41 59 119 219
mercado de trabalho 35 46 119 200
educação 36 36 90 162
administração pública 24 38 90 153
fiscal 37 39 75 152
saúde 31 31 86 148
homenagem 30 31 77 138
penal 22 26 62 111
trânsito e transporte 23 24 34 81
segurança e violência 20 13 41 74
meio ambiente 14 16 34 64
eleições/processo eleitoral 5 16 42 63
previdência 4 17 33 54
crianças e adolescentes 10 18 18 46
deficiente 5 24 16 45
assistência social 8 12 20 40
outros 15 7 17 39
idosos 11 8 15 34
moradia 8 5 16 29
direitos da família 4 10 8 22
cultura 2 5 15 22
serviços públicos 4 4 12 20
esporte 5 0 9 14
licenças parentais 2 4 6 12
trabalho doméstico 4 1 6 11
creche 1 2 7 10
escola em tempo integral 2 1 0 3
total 403 493 1.067 1.966

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Observando a Tabela 8, percebemos que a categoria comércio, indústria e serviços se destaca independentemente da posição da parlamentar no espectro ideológico. Contudo, é uma categoria extremamente ampla e, portanto, pouco informativa. A análise de outras categorias se revela um pouco mais diferenciadora. Destacamos a incidência de proposições fiscais em partidos mais à direita, a maior incidência de mercado de trabalho entre os partidos de centro e de esquerda e, em relação aos partidos de esquerda, a saliência das categorias educação e saúde, mercado de trabalho e (ainda que apenas em termos relativos) eleições/processo eleitoral. De modo geral, proposições de categorias clássicas de bem-estar social são ligeiramente mais favorecidas pelas parlamentares da esquerda (32,7%, contra 28,7% do centro e 28,3% da direita). Ser da esquerda parece inclinar a maior apoio a essas temáticas, mas como elas são salientes também nas outras posições ideológicas, parecem ser temáticas favorecidas por mulheres a despeito da ideologia. Cabe, aqui, ressaltar que em relação aos temas típicos das PFT (creche, licenças e educação integral), as parlamentares praticamente não se diferenciam na baixa prioridade revelada pelo diminuto quantitativo absoluto e relativo de proposições (respectivamente, 1,2% direita, 1,4% centro, 1,4% esquerda). Mais adiante, quando qualificarmos as PFT mais detalhadamente, veremos que esse quadro se altera, com os partidos de esquerda se destacando na proposição dessas políticas, ainda que o quantitativo seja modesto e as justificativas sejam tradicionais.

A agenda das mulheres políticas no Brasil: análise das proposições voltadas para as mulheres

Outro recorte de interesse é observar se as mulheres propõem com predominância leis que se direcionam a elas. Foram consideradas proposições direcionadas a mulheres todas as nominalmente endereçadas a elas (exemplo: saúde da mulher, violência doméstica), além das PFT, que, apesar de não nominalmente direcionadas, têm forte impacto sobre a vida das mulheres em função de normas de gênero que atribuem os cuidados a elas.

Como podemos observar na Tabela 9, do total de 1.966 proposições legislativas, apenas 201 (10,1%) tiveram essas características. Esse dado indica que, em geral, as proposições das deputadas possuem um viés mais genérico que específico às mulheres e fortemente ligado às temáticas de bem-estar, como já mencionado. Esse dado poderia sugerir que uma "perspectiva" própria não necessariamente equivale a um conjunto de "interesses" próprios. Mas poderia também sugerir que, com uma representação diminuta e mirando a efetividade de sua produção legislativa, as mulheres parlamentares tenham optado por questões que interessam a um conjunto mais abrangente de atores. Essas hipóteses mereceriam testes adicionais.

Tabela 9 Incidência temática das proposições com questões direcionadas às mulheres, apresentadas pelas deputadas, segundo os grandes temas, entre 2003 e 2013 

temáticas N.A. %
saúde 34 16,9
mercado de trabalho 24 11,9
penal 17 8,5
eleições/processo eleitoral 16 8,0
segurança e violência 16 8,0
deficiente 15 7,5
licenças parentais 12 6,0
trabalho doméstico 11 5,5
creche 10 5,0
previdência 9 4,5
idosos 8 4,0
direitos da família 4 2,0
escola em tempo integral 4 2,0
homenagem 4 2,0
assistência social 3 1,5
educação 3 1,5
moradia 3 1,5
administração pública 2 1,0
comércio/indústria/serviços 2 1,0
trânsito e transporte 2 1,0
esporte 1 0,5
fiscal 1 0,5
total 201 100,0

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

As maiores incidências temáticas estão nas categorias saúde, mercado de trabalho, penal, eleições/processo eleitoral e segurança/violência: somadas, englobam 53,3% das proposições direcionadas à mulher. Há, pois, no que tange às proposições direcionadas às mulheres, concentração de proposições em temas tradicionais no debate sobre as questões femininas no Brasil, como saúde (da mulher), violência (doméstica) e (desigualdades no) mercado de trabalho, e menor ênfase nas PFT típicas (creche, escola integral e licenças). Isso apenas em pequena parte explicaria a grande incidência das temáticas de bem-estar social na Tabela 9, sugerindo apoio a temas de bem-estar abrangentes. Chama a atenção, ainda, o número de proposições voltadas para a situação da mulher no sistema penal e carcerário - segundo levantamento recente do Departamento Penitenciário Nacional, é desproporcionalmente crescente a população carcerária feminina7 - e para o sistema eleitoral. Esta última poderia refletir a intensificação do debate fora do Congresso sobre a participação da mulher na arena política.

A agenda das mulheres políticas no Brasil: análise das proposições de PFT

Para observar as PFT, consideramos as políticas tradicionais de conciliação presentes na literatura (creches, licenças e escola em tempo integral) e outras mais. Incorporamos categorias como transporte, assistência social e previdência, uma vez que identificamos nas proposições a função genérica de conciliar a vida familiar e o trabalho. Por exemplo, meios de transporte com medidas de acessibilidade podem trazer aos deficientes a autonomia necessária para fazer os seus deslocamentos sozinhos, permitindo assim que o(a) seu(sua) acompanhante possa se (re)inserir no mercado de trabalho; políticas de assistência social que beneficiam famílias com idosos com um auxílio-cuidador permitem que haja a contratação de uma pessoa para esse serviço e ao antigo cuidador, normalmente uma mulher na família, o ingresso no, ou retorno ao, trabalho remunerado. Incorporamos, na mesma medida, proposições relacionadas à PFT em categorias como idosos, deficientes e trabalho doméstico.

Apesar da abrangência do que consideramos PFT, apenas 49 entre as 1.966 proposições apresentadas por 30 deputadas diferentes à Câmara Federal entre os anos de 2003 e 2013, 2,5%, portanto, podem ser consideradas políticas de conciliação entre a vida familiar e o mercado de trabalho - o que indica que esse tipo de política não aparece com destaque na agenda política das mesmas. Mais da metade diz respeito a licenças parentais, creche e regulação do mercado de trabalho, como pode ser observado na Tabela 10.

Tabela 10 Incidência de proposições PFT apresentadas por parlamentares mulheres entre 2003 e 2013 

temas N.A. %
licenças parentais 12 24,5
mercado de trabalho 9 18,4
creche 9 18,4
idosos 8 16,3
escola em tempo integral 3 6,1
previdência 3 6,1
trabalho doméstico 2 4,1
deficiente 1 2,0
trânsito e transporte 1 2,0
assistência social 1 2,0
total 49 100,0

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

A despeito do pequeno montante, as proposições PFT são de iniciativa principal de mulheres em partidos de esquerda, com destaque para o PT, com 12 proposições no período (Tabela 11). Esse resultado alinha o Brasil com a experiência internacional.

Tabela 11 Distribuição de PFT propostas por mulheres na Câmara Federal por partido de 2003 a 2013 

espectro ideológico partido PFT no de parlamentares mulheres
esquerda PT 12 7
esquerda PCdoB 3 2
esquerda PDT 3 1
esquerda PSB 4 3
esquerda PV 1 1
centro PMDB 7 4
centro PSDB 6 3
centro PTdoB 1 1
direita PP 6 4
direita PLF/DEM 5 3
direita PR 1 1
total 49 30

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Análise das proposições PFT: homens e mulheres em 2011

No intuito de observar se o sexo é um determinante importante na incidência de proposições com a temática das PFT e na impossibilidade material de analisarmos todos os anos e proposições dentro do escopo desta pesquisa, estudamos o ano de 2011. O propósito último é estabelecer um diálogo com teóricas feministas que defendem uma "política de presença" e o impacto da mulher no espaço político, especificamente com relação às PFT. O ano de 2011 foi escolhido por ter apresentado a maior produção legislativa entre os anos acompanhados. Entre todas as proposições legislativas, acompanhamos os projetos de leis (PL), que são as que predominam. Foram observadas as proposições apresentadas individualmente por parlamentares homens e mulheres.

Em 2011, 2.919 PL foram apresentados individual ou coletivamente por parlamentares na Câmara dos Deputados8. Na legislatura que inclui o ano de 2011 (2011-2014), foram contabilizadas 45 parlamentares mulheres (8,8%), sendo, por conseguinte, as outras 468 cadeiras ocupadas por parlamentares do sexo masculino. Nesse mesmo ano, 2.919 proposições foram oriundas da Câmara Federal: 252 apresentadas por mulheres individualmente e as 2.667 restantes foram apresentadas por homens, homens e mulheres ou pelas Comissões Temáticas da Câmara Federal. O número de PL apresentados por deputados individualmente, tendo como temática central as PFT, totalizou 27, dos quais 21 foram apresentados por homens e 6 por mulheres. Em termos proporcionais, a cada 8 mulheres, uma proposta de PFT foi apresentada, enquanto a proporção entre os homens foi de 22 para 1. Logo, a chance de uma PFT ser apresentada como projeto de lei foi quase três vezes maior entre as mulheres do que entre os homens.

Apesar de se tratar de um único ano, esses dados sugerem a existência de uma situação específica: embora as PFT não apareçam como temáticas destacadas, quando apresentadas, o são com maior frequência por mulheres. Naturalmente, o pequeno número de observações requer cautela em relação a qualquer generalização e recomenda a ampliação do escopo da pesquisa. Contudo, é digno de nota que esse resultado seja coerente com a bibliografia internacional, segundo a qual as mulheres legislam com maior frequência do que os homens as questões de PFT (Kerstenetzky, 2014).

No conjunto de proposições de PFT, a distribuição observada é apresentada na Tabela 12.

Tabela 12 Incidência temática das PFT por sexo no ano de 2011 

PFT mulheres % homens %
mercado de trabalho - - 7 33,3
licenças parentais 3 50,0 6 28,5
creche - - 4 19,0
assistência social - - 2 9,5
direitos de família - - 1 4,7
idoso 3 50,0 1 4,7
total 6 100,0 21 100,0

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

As proposições por mulheres se limitaram às temáticas idosos e licenças parentais (Tabela 13): 3 delas pelo PDT, 1 pelo PT, 1 pelo PSDB e 1 pelo PCdoB - portanto, se concentraram em partidos da esquerda. Os homens, por sua vez, destacaram o mercado de trabalho, seguido por licenças parentais e creches (Tabela 14), com igual concentração à esquerda. Ou seja, tanto ser de esquerda quanto ser mulher importaram em termos da iniciativa legislativa de PFT.

Tabela 13 Distribuição das PFT propostas por mulheres, por partido político, no ano de 2011 

espectro ideológico partido temática PFT
esquerda PDT idosos 3
esquerda PT licenças parentais 1
esquerda PCdoB licenças parentais 1
centro PSDB licenças parentais 1
total 6

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Tabela 14 Distribuição das PFT propostas por homens, por partido político, no ano de 2011 

espectro ideológico partido temática PFT
esquerda PDT creche 1
esquerda PDT mercado de trabalho 1
esquerda PSB assistência social 1
esquerda PSOL mercado de trabalho 1
esquerda PT idosos 1
esquerda PT mercado de trabalho 2
esquerda PV licenças parentais 1
esquerda PSB creche 1
centro PMDB creche 1
centro PMDB mercado de trabalho 2
centro PSDB assistência social 1
centro PSDB creche 1
centro PSDB licenças parentais 1
direita PP licenças parentais 1
direita PR licenças parentais 1
direita PSB licenças parentais 1
direita PSC mercado de trabalho 1
direita PTB direitos da família 1
direita PTC licenças parentais 1
total 21

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

As justificativas para as PFT

Para além de uma análise quantitativa, interessou-nos a análise do conteúdo dessas políticas e suas respectivas justificativas. Isso porque é geralmente reconhecido que as PFT se dispõem ao longo de um contínuo normativo entre uma perspectiva mais conservadora, possivelmente marcada pelo modelo familiar homem provedor/mulher que cuida, e um referencial mais equitativo, de dois provedores/dois indivíduos que cuidam, conforme indicado por Rosemary Crompton (1999). Essas diferenças podem se apresentar tanto em diferentes políticas específicas propostas (por exemplo, ênfase em licença maternidade extensa versus licenças para serem compartilhadas por ambos os pais ou exclusivas para os homens) como em aspectos específicos às próprias políticas (por exemplo, creches em tempo parcial ou integral).

Para documentar essa questão, procedemos a uma análise das ementas e das justificativas nelas contidas para as 49 proposições legislativas de PFT. Identificamos três categorias de justificativas explícitas: (i) bem-estar dos filhos/dependentes: enfatizam a importância da disponibilidade física dos pais, com compensação aos responsáveis com licenças-maternidade, por exemplo; (ii) conciliação família e trabalho: simpatizam com a perspectiva da "mulher provedora de cuidados" e a conexão da mulher com os filhos, mas de forma que permita a participação no mercado de trabalho remunerado em tempo parcial ou com horários flexíveis, tendendo a moderar as duas funções; (iii) igualdade entre os sexos ou de gênero (Gornick e Meyers, 2007): mencionam a perspectiva de que a participação das mulheres no espaço público é fundamental, defendem políticas que reduzam barreiras de emprego e discriminação, buscam ainda alternativas ao cuidado materno dos filhos com o aumento do número de creches de melhor qualidade e a expansão de licenças remuneradas para os homens. Nosso interesse é perceber se as PFT elaboradas pelas parlamentares mulheres nas últimas três legislaturas se revestiram de um caráter mais conservador das normas prevalecentes de gênero ou se, pelo contrário, almejam a igualdade entre os gêneros.

De modo geral, as PFT se concentram nos seis últimos anos. Entre todas as categorias incluídas e suas respectivas PFT, na maioria das vezes originadas de mulheres advindas de partidos de esquerda, das 49 PFT9, somente 6 apresentaram, em alguma medida, justificativa baseada no ideal de igualdade entre os gêneros. Sob a perspectiva que visa à conciliação entre família e trabalho, foram contabilizadas 11 proposições. E todas as demais, 32, tiveram como propósito exclusivo o bem-estar do dependente (criança, idoso, deficiente), na maioria das vezes concomitantemente com a defesa do exercício efetivo dos direitos constitucionais que esses grupos possuem formalmente, mas não substantivamente.

A título de exemplo, trazemos o caso das licenças parentais e das creches, políticas que mais têm se prestado ao avanço da equidade de gênero no que se refere aos cuidados no interior das famílias em países desenvolvidos.

Licenças parentais são todas as licenças do trabalho concedidas a homens e mulheres, remuneradas ou não, seja por motivo de gravidez ou adoção - podendo ser licença-maternidade, licença-paternidade, licença-adoção ou qualquer tipo de licença dirigida ao trabalhador, destinada ao ambiente privado e familiar. Entre todas as PFT, as licenças parentais são as que possuem maior incidência, num total de 12 projetos de lei. Como podemos observar no Quadro 1, mais da metade das propostas se justificaram pelo cuidado e bem-estar dos filhos e apenas 3 argumentaram a favor da igualdade de gênero. E apesar de ser preponderantemente iniciativa da esquerda, sua base justificatória mesmo na esquerda não se centrou em argumentos de igualdade de gênero.

Quadro 1 Divisão por ênfase das proposições sobre licenças parentais apresentadas por mulheres na Câmara Federal de 2003 a 2013 

proposição partido assunto situação ênfase
PL nº 901/2011 PT licença-paternidade tramitando bem-estar da criança e responsabilidade social das empresas
PL nº 3.431/2012 PT licença-paternidade tramitando direitos das crianças
PL nº 5.376/2013 PTdoB licença-maternidade tramitando direitos das crianças
PL nº 2.272/2011 PSDB licença-paternidade e salário-paternidade tramitando bem-estar da criança
PL nº 3.212/2012 PSDB licença-paternidade tramitando direitos das crianças
PL nº 16/2003 PT licença-parental arquivada cuidados com filhos
PL nº 4.402/2004 PCdoB licença-paternidade diversas bem-estar da criança com a presença do pai
PL nº 125/2011 PCdoB salário-maternidade tramitando incentivar a contratação de mulheres e reduzir dificuldades de caixa das micro e pequenas empresas
PL nº 4.913/2009 PLF/DEM licença-adoção tramitando Igualdade entre os sexos
PL nº 4.028/2008 PMDB licença-paternidade arquivada divisão dos cuidados
PL nº 2.430/2007 PT licença-paternidade diversas* divisão dos cuidados
PL nº 7.247/2010 PP licença-nojo tramitando equilíbrio família e trabalho

* Não houve uma designação para a situação "diversas".

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Quanto a creches, nesta categoria encontram-se todas as propostas de cuidado, público ou particular, fora do ambiente privado, familiar ou doméstico, com crianças na primeira infância, isto é, de 0 a 5 anos. Conforme pode ser visto no Quadro 2, a grande maioria tem como justificativa os direitos da criança, ou o bem-estar infantil ou, ainda, os benefícios de um ensino pré-escolar de qualidade para o desenvolvimento infantil. Das 9 propostas, 6 têm sua origem em partidos de esquerda, inclusive a de conciliação entre família e trabalho, cujo argumento é o aumento da produtividade do trabalhador. No entanto, apesar de iniciativa predominantemente de partidos da esquerda, os discursos não vinculam as creches à emancipação feminina e divisão equitativa dos cuidados.

Quadro 2 Divisão por ênfase das proposições sobre creche apresentadas por mulheres na Câmara Federal de 2003 a 2013 

proposição partido assunto situação ênfase
PLP nº 131/2012 PMDB creche penitenciária tramitando contato da mãe e criança
PEC nº 105/2003 PSB creche arquivada bem-estar da criança
PEC nº 92/2003 PSB creche devolvida ao autor bem-estar da criança
PL nº 6.965/2006 PSDB aumento de educadores arquivada qualidade no ensino
PL nº 3.137/2012 PLF/DEM creche tramitando bem-estar da criança
PL nº 7.974/2010 PT creche tramitando bem-estar da criança
PL nº 4.381/2004 PT pré-escolar arquivada bem-estar da criança
PL nº 5.647/2013 PV faltas e maus-tratos tramitando bem-estar da criança
PL nº 7.687/2010 PCdoB berçário/creche na empresa tramitando gerar produtividade

Obs.: Creches = Creches públicas.

Fonte: Elaboração própria com os dados da Câmara Federal.

Conclusões

Apesar de constituírem mais da metade do eleitorado brasileiro, e a despeito da existência de uma lei de cotas que reserva 30% das candidaturas dos partidos para elas, as mulheres têm presença acanhada no Congresso Nacional - menos de 9% na Câmara Federal em 2013. No Legislativo, as mulheres parlamentares se mostram produtivas, mas não efetivas, já que muito poucas proposições se transformam em leis e boa parte delas são apenas homenagens.

No interior desse diminuto espaço político, as mulheres se concentram em partidos de esquerda, dos quais emana a maior parte de suas proposições, e, assim como esses partidos, privilegiam questões clássicas de bem-estar social, não a agenda feminina convencional ou mesmo a agenda moderna de conciliação entre família e trabalho. Quando legislam sobre políticas de família e trabalho, as mulheres tendem a invocar argumentos de bem-estar e/ou direitos de dependentes e apenas excepcionalmente também arrolam justificativas baseadas em equidade de gênero. Apesar de "ser mulher" e "ser da esquerda" permitirem prever um apoio relativo maior às políticas de família-trabalho, a equidade de gênero, uma potencialidade radical dessas políticas, não parece ser uma prioridade para as mulheres legisladoras nem para os partidos de esquerda nos quais elas se concentram.

Podemos nos perguntar o porquê dessa situação - no âmbito deste artigo, podemos oferecer apenas hipóteses e especulação. A primeira a merecer exame nos parece ser justamente o aspecto principalmente simbólico de uma representação tão baixa, que talvez iniba a vocalização de interesses diretos das mulheres, de independência e de autonomia, e as faça legislar em prol de causas mais prováveis de obter apoio. Outra possibilidade é que prevaleceria entre as mulheres políticas uma atitude "altruísta", de privilegiar o bem-estar do dependente, o que poderia decorrer de "perspectiva social" desenvolvida no âmbito do espaço doméstico, ainda reconhecidamente feminino, mas que o supera e se generaliza. Não podemos descartar ainda a hipótese de que normas de gênero familistas, que reconhecem nos cuidados uma função tipicamente feminina, ainda impregnariam atitudes e opiniões de mulheres políticas, mesmo quando elas se inclinam em prol de políticas potencialmente emancipadoras como as PFT. Provavelmente, uma combinação dessas possibilidades deve estar por trás dos nossos achados nesta pesquisa.

Resta, entre outras tantas, a questão de como se formam essas preferências políticas, em particular o papel dos partidos e dos movimentos sociais na compreensão do alcance transformador e na advocacia de políticas família-trabalho. O que esses atores estariam aparentemente deixando escapar é justamente a gigantesca área de interseção entre bem-estar social e a equidade de gênero, que reside em potência nas políticas família-trabalho mais avançadas.

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1 Campbell, Childs e Lovenduski (2010) proveem uma revisão dos achados.

2Ver Pitkin (1967) para a categorização seminal de diferentes formas de representação.

3Uma proposição legislativa, de acordo com a Constituição Brasileira de 1988, pode ser de autoria do Executivo, do Legislativo (Câmara ou Senado), do Judiciário ou de iniciativa popular.

4Essas proposições podem ser apresentadas por um parlamentar, por um grupo de parlamentares ou pelas comissões que constituem a Câmara Federal.

5Essa categoria envolve de direito do consumidor à regulação de setores como telefonia e meios de comunicação e regulação sobre propagandas.

6Por direita: PFL/DEM, PP, PR, PSC, PTB e PL; centro: PSDB e PMDB; e esquerda: PCdoB, PDT, PPS, PSB, PSOL, PT e PV. Categorização própria, inspirada em Figueiredo e Limongi (1999, p. 78). A adaptação se deu no que se refere aos partidos novos, com relação aos quais foram seguidas as indicações de Bobbio (1992) e Bobbio et al. (2001).

7Disponível no banco de dados do Ministério da Justiça. Disponível em: <http://www.justica.gov.br/>. Acessado em 30 maio 2015.

8Cabe relembrar que o Executivo, o Judiciário e o Senado também podem elaborar proposições, e que, nesta pesquisa, tomamos por base somente as proposições apresentadas pelos integrantes da Câmara Federal.

9A descrição exaustiva de todas as 49 ementas de PFT pode ser obtida entrando em contato com as autoras e apenas por razão de espaço não será incluída neste artigo.

Recebido: 31 de Maio de 2015; Aceito: 03 de Outubro de 2015

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