A atuação de grupos de interesse étnicos nos Estados Unidos

Resumo

O presente artigo examina a literatura existente sobre a atuação de grupos de interesse étnicos dentro da formulação da política externa dos Estados Unidos. Esta pesquisa foi dividida em duas partes: a) problematização da questão do interesse nacional e a atuação de grupos com lealdades compartilhadas entre os Estados Unidos e outros países que ainda lhes apresentam laços familiares; e b) sistematização das principais características, apontadas pela bibliografia, sobre o engajamento político das comunidades diaspóricas. Dessa forma, procura-se agregar ao debate existentes sobre o tema dentro da academia brasileira, o qual ainda é escasso e centrados na atuação dos grupos judaicos e, com menor ênfase, dos cubano-americanos.

Palavras-chave:
Lobbies étnicos; Política Externa Estadunidense; Estados Unidos; diásporas; grupos étnicos

Abstract

This article examines the existing literature on the work of ethnic interest groups within the formulation of US foreign policy. This research was divided into two parts: a) problematization of the question of national interest and the performance of groups with shared loyalties between the United States and other countries that still have family ties; and b) systematization of the main characteristics, indicated by the bibliography, on the political engagement of diasporic communities. In this way, we try to add to the existing debate on the subject within the Brazilian academy, which is still scarce and focused on the work of Jewish groups and, to a lesser extent, the Cuban-Americans.

Keywords:
Ethnic lobbies; United States Foreign Policy; United States; Diasporas; Ethnic groups

Introdução

A democracia pode ser entendida como um regime político pautado na responsividade aos cidadãos, os quais seriam livres e encorajados a formular suas reivindicações e expressar suas opiniões (Dahl, 2005, p.25). Nessa perspectiva, a participação social é considerada elemento imprescindível para a elaboração democrática das políticas públicas (Mesquita; Lopes, 2018, p.2). Todavia, o federalista James Madison já dizia que a liberdade desencadeava a formação de “facções”. Nesse ambiente aberto às ações de diferentes agentes deve-se considerar a existência dos grupos representando interesses organizados (Resende, 2017, p.221).

Mancuso e Gozetto (2018, p.23) destacam que nos diversos processos de formulação de políticas públicas é possível identificar a atuação dos grupos interesses - inclusive na política externa. Esses atores podem ser definidos como associações que objetivam influenciar determinadas questões em seu favor de forma que se utilizam de instrumentos para alcançar seus objetivos: isto é, fazendo lobby (Thomas, 2004, p.4-6).

No campo das relações internacionais, a representação de interesses privados na formulação de política externa ocupa lugar de destaque (Thomaz, 2012, p.24). Por exemplo, Consentino (2011, p.17-21) aponta a existência de organizações de representação e defesa de interesses privados dentro do ambiente global, embora destaque que o interesse acadêmico sobre o tema seja majoritariamente recente.

Da mesma forma, Mancuso e Gozetto (2018, p.9), Resende (2017, p.217-218) e Santos et al. (2017, p. 11-12) relatam que os estudos sobre representação de interesses privados na academia brasileira ainda são escassos e segmentados em pesquisas elaboradas sobre objetos específicos. No campo das relações internacionais, a falta de estudos tende a se acentuar devido ao fato de o debate acadêmico nessa área ser frequentemente focado na suposta idiossincrasia da política externa, que seria uma área onde as disputas políticas domésticas cessariam perante o interesse nacional - a ideia de que “politics stops at the waters edge”, para citar um conhecido dito nos Estados Unidos.

O desenvolvimento da abordagem neoinstitucionalista nas relações internacionais abriu margem para o avanço de pesquisas sobre as atividades de grupos de interesse agindo na formulação do engajamento internacional dos Estados. Diversos autores, como Milner e Tingley (2015, p.1), e Milani e Pinheiro (2013), admitem a necessidade de olhar a política externa como resultante de disputas políticas domésticas; isto é, haveria um aspecto distributivo de maneira que os ganhos seriam repartidos de acordo com o engajamento aplicado pelos atores sobre determinado contexto. (Lowi, 1964, p.691).

Grande parte das pesquisas sobre lobbies concentra-se nos Estados Unidos, pois lá existe uma maior transparência sobre os métodos de financiamentos de campanhas e a natureza dos agentes (Przeworski, 2011, p.3). A academia estadunidense tem se destacado nos estudos sobre os agentes sociais que buscam influenciar políticas no campo internacional - os chamados lobbies transnacionais, ou seja, aqueles orquestrados por atores não-estatais, inseridos dentro do ambiente político de determinado país, visando influenciar em questões internacionais (Diven, 2004, p.341). Tais atores podem ser desde igrejas até comunidades diaspóricas, que por sua vez guardam suas idiossincrasias e têm desencadeado globalmente debates políticos sobre sua influência na formulação de política externa.

Dado que o sistema político estadunidense se aproxima do modelo pluralista de representação de interesses, a possibilidade de agentes estrangeiros influírem nas políticas públicas dos Estados Unidos é um tema que acompanha historicamente o seu desenvolvimento democrático, de modo que diversos mecanismos jurídicos foram estabelecidos para regular essas práticas³. O mais conhecido é o Foreign Agents Registration Act (FARA), ligado ao Departamento de Justiça e que obriga os agentes atuando politicamente em favor de interesses privados ou públicos estrangeiros a relatar periodicamente seus relacionamentos e gastos realizados (United States, 2018b; Thurbert, Campbell e Dulio, 2018, p.3-4).

Contudo, essa legislação não abrange o lobby orquestrado pelos chamados grupos de interesse étnicos. O FARA objetiva regular o lobby feito diretamente a mando de países ou organizações baseadas fora dos Estados Unidos. Os grupos de interesse étnicos podem ser entendidos como os agrupamentos políticos organizados por membros das diásporas visando direta ou indiretamente influenciar assuntos relacionados àquela comunidade e a política externa quando a questão faz referência às localidades que mantêm laços culturais e fraternais. (Ambrosio, 2002a, p.2). Destarte, esses grupos não podem ser considerados propriamente como lobbies estrangeiros - embora, alegue-se que eles possam eventualmente vir a ser instrumentalizados por governos ou entidades externas (Walt, 2005).

Formados por cidadãos americanos vinculados a territórios estrangeiros, a caracterização desses atores é complexa do ponto de vista jurídico. O lobby étnico é realizado por agrupamentos de pessoas que formam organizações para representar seus interesses e, por tratarem-se de indivíduos com laços culturais e familiares com outros países ou territórios, seus interesses podem incluir questões relacionadas a temas de política internacional (Ambrosio, 2002a, p.2).

A questão é acentuada devido ao relevante papel que muitos autores atribuem a suas ações na formulação da política externa dos Estados Unidos. Newhouse (2009, p.73) descreve o engajamento das diásporas como a principal maneira de promoção dos interesses estrangeiros dentro das instituições estadunidenses. Huntington (1997, p.48) lamentou que a política externa dos Estados Unidos teria supostamente se tornado uma ferramenta de inserção global dos interesses de empresas e grupos étnicos. Mearsheimer e Walt (2006, p.30) acreditam que determinadas diásporas têm obtido sucesso em persuadir tomadores de decisões estadunidenses a defender causas internacionais supostamente incompatíveis com os interesses originais de seu país.

No campo dos estudos sobre grupos de interesse étnicos, acreditamos que três observações devem ser feitas: (a) a produção acadêmica sobre o engajamento político das diásporas é vasta, mas geralmente focada em comunidades específicas; (b) consequentemente, observam-se poucos casos de pesquisas voltadas à sistematização das características desses atores. O termo “grupo de interesse étnico” se mantém obscurecido diante dos debates sobre a suposta inserção de interesses exógenos nas instituições estadunidenses. Ou seja, dá-se maior importância a casos específicos dado que o debate geralmente é guiado pelo interesse dos pesquisadores em identificar se as ações de determinadas diásporas estariam conduzindo a política externa dos Estados Unidos para caminhos opostos aos supostos interesses nacionais daquele país; (c) No Brasil, há escassa produção sobre o tema. Mancuso e Gozetto (2018, p.10), por exemplo, dispõem uma lista de trabalhos brasileiros sobre grupos de interesse de diferentes segmentos: nenhum deles é referente aos grupos étnicos. Apenas algumas pesquisas foram realizadas no Brasil sobre o tema, a maioria delas localizadas no campo de Relações Internacionais e repetindo o questionamento sobre os impactos das diásporas no contexto estadunidense.

Ainda há diversas barreiras a serem superadas para um estudo sistemático dos grupos de interesse étnicos. Muitos pesquisadores mostram-se reticentes diante de um objeto de estudo que frequentemente é confundido com teorias conspiratórias e preconceituosas. Mearsheimer e Walt (2006, p.40), por exemplo, precisam enfatizar que estudar o lobby judaico não significa investigar uma organização secreta, mas sim um grupo de interesse regularmente inserido na vida política dos Estados Unidos.

Esse artigo objetiva fazer uma sistematização das características dos grupos de interesse étnicos localizados a partir de uma revisão bibliográfica da literatura especializada no tema especificamente no caso estadunidense. Essa escolha foi feita devido ao fato de haver uma maior quantidade de pesquisas elaboradas sobre aquele contexto e por ser um tema em ascensão dentro dos estudos brasileiros sobre o processo de tomada de decisões sobre a política externa nos Estados Unidos.

Objetivando suprir a lacuna existente na área de estudos sobre representação de interesses privados no Brasil, essa pesquisa se debruça sobre uma literatura já existente que, porém, ainda não se encontra devidamente popularizada, inclusive entre os trabalhos cujo objeto de análise são os lobbies orquestrados pelas diásporas. Embora o conhecido estudo de Mearsheimer e Walt sobre o lobby judaico (2006) possa ser considerado como uma introdução ao tema no Brasil, existem outros autores menos conhecidos pelos acadêmicos brasileiros de relações internacionais que elaboraram relevantes obras sobre esse assunto.

Assim, a contribuição principal desse artigo é buscar sistematizar as características em comum encontradas na literatura sobre grupos de interesse étnicos. A atuação das diásporas como agentes interessados na formulação de política externa tem ganhado expressão mundial através da expansão dos estudos em países como a Austrália (Juppa, 2002; Burla e Lawrence, 2015; Hamilton, 2018). No Brasil, o tema ainda é tratado de maneira tímida por poucas pesquisas - caso da tese de doutorado de Casarões (2014, p.95) sobre as organizações judaicas atuando durante o governo de Fernando Collor (1990-1992) ou os estudos de Stenberg (2012) sobre a formação dos tongxianghui (organizações comunitárias da diáspora chinesa) em São Paulo. Os resultados desse artigo podem servir para nortear pesquisadores que venham a se debruçar sobre a atuação desses atores na cena política brasileira.

Fuchs (1959, p.161) já advertia sobre a existência de um paradoxo na academia estadunidense: observa-se frequentemente as ações de grupos minoritários que buscam influenciar a política externa, mas poucos autores que tentaram sistematizar esse processo. Alguns autores estadunidenses têm avançado nessa questão. Rubenzer (2008, p.170) relata que esse exercício é importante para os estudos sobre política externa dos Estados Unidos, uma vez que se procura encontrar quais são as maneiras pelas quais esses agentes sociais atuam politicamente. Ademais, Ambrosio (2002a) e Thurbert, Campbell e Dulio (2018) apresentam a necessidade de se estudar tal objeto a partir da perspectiva de que os grupos de interesse agem nas instituições da mesma maneira que as empresas o fazem. Paul e Paul (2009) acreditam que a definição de um tipo ideal de grupo de interesse étnicos - através da seleção das características mais mencionadas em estudos sobre a ação política das diásporas - é um avanço importante para a área de Ciência Política e Relações Internacionais dado que significaria o aprofundamento das investigações sobre atores relevantes no processo de formulação de política externa.

A sistematização da literatura sobre grupos de interesse étnicos abarcada por essa pesquisa serve também para caracterizar melhor o que são esses atores e como se organizam. Além de rever outros trabalhos realizados com o mesmo objetivo, é importante examinar os textos que tentam entender as razões do suposto sucesso de um grupo étnico em determinada questão. Assim, faremos uma revisão da bibliografia existente sobre grupos de interesse étnicos com o objetivo de levantar e sistematizar os resultados encontrados em diversas pesquisas científicas sobre os fatores que afetam a eficácia do engajamento político das diásporas. Embora os estudos sobre a ação das diásporas nos Estados Unidos sejam muito difusos, dado que muitos trabalhos se concentram em casos específicos, procuraremos destacar quais são as principais variáveis apresentadas pelos autores que se debruçam sobre o tema.

O restante desse artigo será dividido em quatro sessões. Primeiro, faremos uma breve introdução sobre seus objetivos e a contextualização da temática abordada. Segundo, ofereceremos um panorama do debate existente sobre a participação dos grupos de interesse étnicos na política externa americana com ênfase no diálogo entre duas vertentes observadas sobre os efeitos da atuação desses atores na questão do interesse nacional norte-americano. Terceiro, buscaremos sistematizar as características dos grupos de interesse étnicos localizados a partir de uma revisão bibliográfica da literatura sobre o tema, buscando identificar as variáveis que tornam esses grupos mais ou menos influentes. Por fim, apresentaremos conclusões sobre o estudo efetuado.

Os grupos de interesse étnicos nos Estados Unidos: o embate de visões

Um número considerável de pesquisadores tem se dedicado ao estudo de grupos de interesse étnicos nos Estados Unidos. Embora a presença de agentes sociais atuando no campo da política externa ainda seja menos explorado em comparação com a política doméstica, o sistema político estadunidense apresenta canais abertos à influência de atores não-estatais que não devem ser desconsiderados no processo de formulação de suas ações internacionais.

O debate acadêmico sobre os embates políticos domésticos no processo de tomada de decisão em política externa não é novidade. Allison (1971), Gourevitch (1978) e Lindsay (1992) desafiaram o paradigma que afirmava a atuação internacional dos Estados como imune às escaramuças domésticas entre partidos políticos e interesses organizados. Por sua vez, Milner e Tingley (2015, p.77-79) destacam que o ambiente externo nunca esteve imune aos embates domésticos.

Nos últimos anos, verifica-se o desenvolvimento do debate acadêmico sobre identidades étnicas e sua participação política (Haney e Vanderbush, 1999, p.343). Os Estados Unidos são concomitantemente uma sociedade multicultural e detentora de um sistema político aberto à participação popular (Lindsay, 2004, p.143-144) e, portanto, o debate sobre a presença política de imigrantes e suas comunidades dentro das instituições acompanha a história norte-americana (Ambrosio, 2002a, p.4-7; DeConde, 1992; Smith, 2000, p.47). Segundo Shain (1995, p.70), as diásporas nos Estados Unidos historicamente envolvem-se em questões de política externa que compreendam as localidades com as quais mantêm relacionamento.

Membros de grupos étnicos costumam apresentar um alto grau de reconhecimento mútuo devido a fatores subjetivos como valores culturais e entendimentos comuns sobre diversas dimensões do cotidiano (Anderson, 2008). Essas convergências levam ao estabelecimento de interesses comuns e consequentemente à consolidação de agrupamentos voltados à representação dos interesses organizados pela comunidade (Rytz, 2013, p.1). Shain (1995) acredita que membros imaginários de uma diáspora compartilham muitas vezes a ideia de que territórios alhures, aonde mantêm ligação familiar ou cultural, sejam considerados um ambiente familiar - mesmo que alguns nunca tenham estado naquele local.

Nesse aspecto, as análises sobre o engajamento político das diásporas apresentam suas idiossincrasias e similaridades com os demais campos de estudo sobre representação de interesses organizados como, por exemplo, o lobby das armas de fogo ou da indústria farmacêutica. A existência desses atores desencadeia discussões sobre suas naturezas e as consequências de suas ações dentro do processo de formulação de políticas públicas.

Lindsay (2004), Rytz (2013) e Thurbert, Campbell e Dulio (2018) ressaltam que não se deve afirmar que diásporas automaticamente formam grupos de interesse. A natureza desses agentes diferencia-se dos demais por tratarem-se de grupos mantidos por vínculos identitários baseados em laços transnacionais e culturais com povos de outras localidades (Rytz, 2013, p.3). Porém, a participação desses grupos no processo de formulação de política externa fica condicionada aos seus interesses nesse contexto, isto é, vislumbrar um lobby da comunidade norueguesa nos Estados Unidos seria improvável devido ao fato de a Noruega não possuir grandes reivindicações no campo internacional capazes de mobilizar cidadãos que se consideram ligados àquele país (Lindsay, 2004, p.143). Por outro lado, os armênios e judeus possuem demandas globalmente compartilhadas por diversos de seus membros - seja a denúncia de um genocídio ou questões de segurança estratégica.

Mistry (2014), Paul e Paul (2009, p.11-13) e Sharma (2016) argumentam que os grupos de interesse étnicos se mobilizam sobre questões que tenham grande impacto sobre a comunidade. Destarte, Gottschlich (2008, p.158) afirma que os grupos de interesse étnicos tendem a apresentar maior grau de atividade quando encontram questões que atinjam suas comunidades mais facilmente, mas também através de um senso pragmático de se aproximar de posições que possam lhes conferir maior destaque - como, por exemplo, encontrando financiadores e angariando apoios para seus objetivos. (DeConde, 1992; Paul e Paul, 2009, p.12).

O estudo sobre os impactos dos grupos de interesse étnicos na política externa tem sido o principal tema observado no debate acadêmico estadunidense sobre o tema. As análises dividem-se entre duas vertentes: (a) aqueles que consideram esses atores políticos como uma ameaça estrangeira afetando os rumos internacionais dos Estados Unidos; ou (b) aqueles que os defendem como auxiliares na manutenção do engajamento global dos Estados Unidos de maneira a forçar Washington a atuar em causas que de outra forma não receberiam tanta atenção.

Os efeitos que esse tipo de lobby tem sobre a política externa dos Estados Unidos é o cerne do debate. A vertente mais cética é predominante na literatura estadunidense, sob o argumento de que a política externa dos Estados Unidos seria instrumentalizada por interesses privados, inclusive advindos de outros países. Kennan (1977) destaca, por exemplo, que é notável como questões domésticas influenciam as relações exteriores dos Estados Unidos possibilitando que até diásporas possam influenciar certas decisões. Smith (2000, p.167) acredita que os interesses desses atores geralmente são conflitantes com aqueles que deveriam ser defendidos pelos Estados Unidos. Walt (2005, p.111-112) demonstra que os grupos de interesse étnicos podem exercer importante papel diplomático para outros Estados ao influenciar as decisões de Washington. Destarte, o engajamento político desses agentes sociais seria um instrumento para a erosão da coesão da política externa dos Estados Unidos dado que sua raison d’être seria induzir Washington a assumir posturas que naturalmente não as tomaria (Ambrosio, 2002b, p.204-206; Huntington, 1997, p.38-39).

Por outro lado, há autores que defendem o engajamento político das diásporas como benéficos à política externa dos Estados Unidos. Ambrosio (2002b, p.200-201), Lindsay (2004) e Shain (1995) avaliam que, a influência desses grupos na formulação de política externa dos Estados Unidos é um reflexo do multiculturalismo e dos princípios liberais-republicanos que vigoram naquela sociedade, desde seus primórdios, e que permitem que a “missão universalista” dos Estados Unidos em difundir seus preceitos e valores seja constantemente revigorada, uma vez que essas comunidades diaspóricas estão sempre chamando atenção do governo federal para com o resto do mundo. Lindsay (2004) acredita que as diásporas tendem a assimilar os preceitos que alegadamente regem o sistema político americano e consequentemente passam a procurar promover esses valores.

São muitos os momentos em que se atribui supostamente os resultados de diversas ações adotadas pelos EUA como fruto de uma pressão exercida por comunidades diaspóricas. Exemplos podem ser apreciados desde uma conversa gravada entre líderes do Canadá, Bélgica e Luxemburgo destacando a vontade do governo Clinton em expandir a OTAN para o leste europeu como uma maneira do presidente americano agradar bases eleitorais representadas por grupos de interesse⁴, até questões como o engajamento da comunidade indo-americana no Congresso dos Estados Unidas para a aprovação do Acordo Nuclear Civil de 2008 com a Índia, ou ainda os relatos de que a diáspora germânica tentava impedir a entrada dos Estados Unidos na Primeira Guerra Mundial (DeConde, 1992; Paul e Paul, 2009, p.1-2; Smith, 2000, p.100). No caso do lobby étnico mais estudado pela academia, Mearsheimer e Walt (2006, p.62) concluem que Washington tem sido decisivamente influenciado pelo lobby judaico no que tange às ações para o Oriente Médio. Igualmente, Ambrosio (2002a, p.11) considera o American Israel Public Affairs (AIPAC), a principal organização representante dos interesses judaico-americanos, como a quintessência dos grupos de interesse étnicos devido ao seu empreendimento político bipartidário nas instituições estadunidenses.

Ainda que a ação dos grupos de interesse étnicos seja um fator a ser considerado dentro do processo de formulação da política externa estadunidense, são muitos os casos em que esses grupos de interesse atuam de maneira que desafiam conclusões definitivas. As capacidades políticas das diásporas são variadas e muitas vezes suas potencialidades não são propriamente compreendidas. LaPalombara (2017, p.177), e Mancuso e Gozetto (2018, p.43) salientam a existência de enormes discrepâncias nos recursos que os diferentes grupos de interesse possuem para influenciar determinada questão. Ou seja, embora o sistema de representação pluralista permita a ação de todos, não há igualdade entre os mecanismos que esses atores possam utilizar. Paul e Paul (2009) demonstram que essa afirmativa é observável entre os diferentes grupos de ação política organizados pelas diásporas.

Ambrosio (2002a), Rytz (2013) e Thurber, Campbell e Dulio (2018, p.6) explicam que os grupos de interesse étnicos se utilizam das mesmas estratégias que os demais agentes representantes de interesses privados. Inicialmente, imagina-se que suas atuações sejam diretamente vinculadas às atividades de lobby indireto, de maneira semelhante a utilizada por movimentos sociais, ou seja, via tentativas de influenciar um determinado agente público através de protestos ou campanhas objetivando alcançar a opinião pública e criar ambientes sociais constrangedores à adoção de uma medida adversa aos seus anseios (Mancuso, 2007, p.142; Newland, 2010; Thomaz, 2016, p.34). Contudo, diversas comunidades têm demonstrado capacidades de organização e recursos financeiros de forma a contatar diretamente seus destinatários (como membros do executivo e congressistas) objetivando influenciá-los através de reuniões, contratação de empresas e agentes especializados, e contribuição de fundos de campanha, bem como promovendo viagens com os agentes públicos e testemunhos diante dos comitês legislativos (Paul e Paul, 2009; Thurber, Campbell e Dulio, 2018).

Embora ajam de maneira semelhante aos demais grupos de interesse, o contexto sociopolítico apresentado demonstra que as diásporas são cercadas por peculiaridades no que tange às ações empregadas e suas consequências no cenário estadunidense (Mistry, 2013, p.721). Devido às diferentes capacidades e maneiras utilizadas pelas diásporas para fazer lobby, é interessante notar quais são as estratégias observadas pela literatura como mais eficientes em termos de possibilitar o sucesso de um grupo de interesse étnico. Não bastando apenas salientar o contexto em que se inserem, a sistematização das características predominantes nas ações de grupos de interesse étnicos é interessante para ampliar os conhecimentos sobre esse tema dentro dos estudos sobre política externa dos Estados Unidos.

Influenciando Washington: estratégias e semelhanças dos grupos de interesse étnicos.

Os grupos de interesse étnicos são multifacetados devido, entre outras coisas, aos diferentes recursos de suas comunidades. O termo utilizado geralmente para descrever suas atividades é advocacy, conceito normalmente associado à maneira singular pela qual ONGs e movimentos sociais designam seu estilo de defesa de interesses visando se distinguir do conceito de lobby (Mancuso e Gozetto, 2018, p.10; Newland, 2010, p.3).

Nesse contexto, cabe salientar que do ponto de vista jurídico é comum as organizações ligadas aos interesses de comunidades étnicas serem adequadas pelo Internal Revenue Code dos Estados Unidos como entidades 501(c)(3)⁵, ou seja, instituições que apresentem fins religiosos, educacionais ou questões voltadas à segurança pública e temáticas sociais (United States, 2018c). Isso implica em isenção fiscal e que geralmente as doações recebidas possam ser deduzidas dos impostos dos doadores. Entretanto, suas ações ficam limitadas, uma vez que suas possibilidades de fazer lobby direto se restringem a atividades em que não constem gastos financeiros visando influenciar os agentes públicos e que não se envolvam diretamente nas disputas eleitorais. Ou seja, fica-se mais restrito teoricamente às estratégias de fomentação de lobby indireto, como a participação em protestos, ou através da produção de documentos visando influenciar o debate político.

Por outro lado, algumas organizações representantes de interesses de diásporas se estruturam de maneira robusta e através de estratégia de ação buscando influenciar diplomatas, congressistas, a Casa Branca e a sociedade estadunidense em geral - caso do lobby israelense AIPAC (Newhouse, 2009). Essas organizações são consideradas 501(c)(4), o que lhes caracteriza como sem fins lucrativos e cujas doações recebidas não são passíveis de dedução de impostos - e as identidades dos doadores não precisam ser reveladas - na medida em que visem objetivos ligados ao “bem-estar social” ou agremiações de comunidades. Portanto, elas são autorizadas a exercer lobby através da utilização de seus recursos desde que essa não seja sua atividade primária, isto é, que não comprometa a maior parte de suas divisas (Sullivan, 2013; United States, 2018d).

As organizações étnicas possuem maior poder de atuação dentro do Congresso, embora outras instituições também sejam alvo de suas ações. Por exemplo, a comunidade cubano-americana cumpriu papel fundamental na conturbada eleição presidencial de 2000 quando seus membros residentes na Flórida decidiram dar um voto de protesto (“el voto castigo”) a George W. Bush contra Al Gore em virtude da ação do governo Clinton no caso da deportação do menino cubano Elián González (Schneider, 2001). Os motivos de se priorizar a relação entre essas comunidades com legisladores, ao invés do poder executivo, devem-se às configurações do sistema eleitoral dos Estados Unidos que incentivam os congressistas a investir em bandeiras de maior atenção regional, uma vez que os pleitos ocorrem por voto distrital no caso dos representantes (Milner e Tingley, 2015, p.33; Paul e Paul, 2009, p.103). O sistema de divisão dos distritos eleitorais nos Estados Unidos muitas vezes os define através de características favoráveis à manutenção de determinado perfil de votantes, o que tende a ajudar alguns candidatos (Pecequilo, 2012, p.7). Esses arranjos geográficos muitas vezes possibilitam o aumento da influência de comunidades étnicas devido ao fato de pressionarem os candidatos locais a defenderem seus interesses. (Paul e Paul, 2009).

Diante desse quadro aberto à participação política das diásporas, Rubenzer (2008) chamava a atenção para o fato de a literatura dedicada a esse tema não ser devidamente sistematizada.

Fatores determinantes da influência dos grupos de interesse étnicos

Ao examinar a literatura disponível sobre os fatores que determinam a menor ou maior influência dos lobbies étnicos, identificamos oito variáveis predominantes: (i) concentração populacional; (ii) convergência de agendas com a dos EUA; (iii) unidade comunitária; (iv) capacidade organizacional; (v) participação em coalizões ad hoc; (vi) assimilação com a sociedade local e capacidade de influenciá-la; (vii) acesso às instituições governamentais; e (viii) recursos financeiros e financiamento de campanhas.

Tal como já identificado pela literatura sobre grupos de interesse em geral, o aspecto (viii) é o mais citado. LaPalombara (2017), Mancuso e Gozetto (2018), Przeworski (2011) e Thomaz (2016) reconhecem que dinheiro ocupa papel de destaque no processo de representação de interesses. A realidade dos grupos de interesse étnicos é idêntica. Contudo, outras características também são consideradas importantes por muitos autores: casos dos aspectos (i), (iii) e (iv). Ademais, diversos autores advogam que o fator (v) seria o mais importante devido ao fato de que alegadamente outros grupos de interesse, como empresas multinacionais, possuem maiores capacidades de influenciar as instituições estadunidenses, logo, as possibilidades de sucesso seriam aumentadas caso grupos de interesse étnicos lograssem participar dessas coalizões ad hoc.

Não é nossa intenção fazer inferências sobre qual é o fator mais relevante, mas sim apresentar quais as principais características encontradas na bibliografia. Os autores variam em suas análises de acordo com suas visões e casos estudados. Assim, iremos analisar melhor o significado desses fatores apresentados pelos autores, e suas peculiaridades no caso étnico, objetivando ampliar os conhecimentos sobre a questão.

Concentração Populacional

Devido ao fato de que as eleições norte-americanas são baseadas num sistema de votação por distritos, uma comunidade étnica concentrada em algumas localidades pode ter mais influência dentro das instituições governamentais estadunidenses do que outros atores políticos. As comunidades judaica e cubana nos Estados Unidos contam com população de alguns poucos milhões de cidadãos, mas suas concentrações populacionais são estratégicas em Estados-chave na cena eleitoral americana (Nova York e Flórida), o que lhes dá atenção não somente de políticos locais, mas também, inter alia, auxiliam-nas a receber tratamento especial até da Casa Branca (Smith, 2000, p.200; Ayerbe, 2009, p.216-217). Como apontam Paul e Paul (2009, p.104), as comunidades étnicas concentradas em distritos possuem mais facilidade em eleger representantes ligados às suas causas e consequentemente fazem suas vozes serem ouvidas em Washington na medida em que se organizam em blocos eleitorais pautados numa mesma bandeira (Smith, 2000, p.95; Ambrosio, 2002a, p.11).

Convergência de Agendas

A convergência com a agenda governamental dos Estados Unidos é um fator apontado pelos autores como uma maior capacidade dos grupos de interesse étnicos em vincular suas demandas com o que a maioria dos tomadores de decisão entende por “interesse nacional” (Ahrari, 1987, p.155-157; Ambrosio, 2002a, p.12). Uma posição que convirja com os interesses dos congressistas possui maiores chances de ser efetivada. Para um político norte-americano é geralmente mais confortável defender o discurso de Israel do que abraçar causas armênio-americanas como a manutenção de sanções contra o Azerbaijão e a condenação do Medz Yeghern, perpetrado pelo Império Otomano (atualmente Turquia) em 1915, e potencialmente criar desentendimentos com os interesses das indústrias petrolíferas e de defesa americanas que possuem negócios lucrativos com esses Estados (Lindsay, 2004; Grjebine, 2009).

A convergência com a estratégia geopolítica traçada pelos tomadores de decisões estadunidenses é importante na medida em que essas comunidades procuram incentivar o estabelecimento de melhores relações entre seus países e os Estados Unidos. Shain (1994, p.815) acredita que as possibilidades de uma diáspora participar efetivamente do jogo político estadunidense são conduzidas pela percepção da sociedade americana sobre a “terra natal” daquela comunidade. Essa questão socialmente construída sobre a imagem do outro (amigo/inimigo) já foi capaz de impedir que os germano-americanos, considerados os mais bem organizados e adaptados ao meio social dos EUA durante os primeiros anos do século XX, fossem incapacitados de agir no contexto político daquele país devido à conjuntura internacional da época que colocou Estados Unidos e Alemanha em lados opostos nas duas Guerras Mundiais.

Unidade Comunitária

O grau de união da comunidade é um fator importante para que haja maior organização e principalmente para que se possam planejar estratégias eleitorais como votar em bloco e apoiar candidatos que defendam seus interesses (Ambrosio, 2002a, p.11). Apesar de pequenas, algumas comunidades diaspóricas conseguem maior sucesso em suas requisições do que outras que possuem maior expressão demográfica justamente pelo fato de serem relativamente unidas e bem organizadas - caso da comunidade grego-americana⁶ (Rubenzer, 2008, p.176-178).

Cabe salientar que os movimentos advindos das comunidades étnicas se pautam prioritariamente na possibilidade de fomentar, dentre seus membros, ações políticas que visem aumentar as capacidades de defesa dos interesses estabelecidos. Seja por campanhas nas redes sociais ou protestos nas ruas, essas comunidades pautam-se pelos laços subjetivos que os unem inicialmente como nação - numa alusão ao termo “comunidade imaginada” de Benedict Anderson (2008) - e precisam gozar de concreta organização para usufruir do que se denomina como grassroots lobbying; ou seja, ações políticas organizadas por cidadãos de uma comunidade específica objetivando fazer valer seus interesses através de pressões aos legisladores (Loomis, 2004, p.181).

Para a consolidação de uma unidade da comunidade em torno de certas causas é muitas vezes necessária a presença de um líder capaz de articular as diferentes forças presentes dentro de uma comunidade em torno das questões. Se o cubano-americano Jorge Mas Canosa cumpriu um importante papel no fortalecimento de organizações comunitárias cubano-americanas anticastristas dentro dos EUA, os indo-americanos tiveram, durante as campanhas presidenciais norte-americanas de 2016, a figura de Shalabh Kumar como uma força que uniu significativa parcela dessa comunidade em favor da candidatura de Donald Trump.

Capacidade Organizacional

Uma comunidade que se organiza em instituições tem maiores habilidades e capacidades de promover seus interesses através de ações políticas. A AIPAC, a United States India Political Action Committee (USINPAC), e a American Task Force for Lebanon são instituições que estrategicamente planejam atividades objetivando convencer os tomadores de decisão e congressistas estadunidenses e estabelecer ambientes mais favoráveis aos seus anseios dentro do cenário político e da própria sociedade americana. Assim, algumas diásporas apresentam maiores possibilidades de alcançar seus objetivos porque gozam de instituições mais adaptadas aos contextos da ação de lobbies nos Estados Unidos, como a organização de fundos de campanhas para candidatos, publicação em meios de comunicação, e relacionamento com empresários e outros grupos de interesse (Ambrosio, 2002a, p.11; Haney e Vanderbush, 1999, p.344).

É uma tendência que as comunidades diaspóricas passem a se estabelecer como instituições com fins políticos uma vez que a concentração de recursos de seus participantes tende a financiar práticas mais impactantes do que protestos e grupos pouco organizados. A convergência entre a atividade engajada da população diaspórica com os trabalhos desenvolvidos pelas suas organizações são muito importantes nesse contexto, como demonstra empiricamente o potencial desenvolvido, por exemplo, pelos indo-americanos, cubano-americanos, grego-americanos e libanês-americanos. (Paul e Paul, 2009, p.157).

Participação em Coalizões

Como expõem Paul e Paul (2009, p.64-65), a formação de coalizões se dá como uma forma de compartilhamento de atividades com outros atores interessados numa determinada causa. Isso aumenta as chances de seus participantes atingirem seus objetivos comuns. Como no caso do acordo nuclear civil de 2008 entre Índia e Estados Unidos, as coalizões geralmente se configuram de maneira ad hoc, uma vez que essas movimentações se originam pela convergência de interesses em determinada matéria (Mistry, 2013). Para Smith (2000, p.118-119), a participação em coalizões deve ser algo buscado pelos lobbies étnicos para ganhar influência em diversos setores e aumentar as pressões nos congressistas americanos - caso dos judeus com os grupos ligados ao cristianismo, dos mexicano-americanos procurando apoio constante de alas da Igreja Católica, ou os turcos e azeris que convergiram com os interesses das grandes petrolíferas objetivando impedir possíveis desentendimentos diplomáticos dos Estados Unidos com a Turquia e Azerbaijão. (Grjebine, 2009).

Assimilação com a População e Capacidade de Influenciá-la

A legitimação perante a sociedade é algo importante para os grupos de interesse étnicos. Ter a sua demanda disseminada nos meios de comunicação e defendida por acadêmicos traz uma série de benefícios a começar pelo fato de que, se bem assimilada pela sociedade, diminuem-se eventuais constrangimentos públicos ao defendê-la (Ambrosio, 2002a, p.11). Buscar apoio em meios de comunicação e acadêmicos é algo realizado pelas comunidades diaspóricas - principalmente as com mais recursos financeiros - visando passar a ideia de compatibilidade entre seus anseios e os interesses norte-americanos.

Nesse quesito, Mearsheimer e Walt (2006, p.19-20) procuram salientar como uma suposta aproximação entre membros da comunidade judaica e os meios de comunicação nos Estados Unidos é um importante fator na manutenção do imaginário socialmente difundido sobre Israel como uma democracia naturalmente aliada dos Estados Unidos e emergida dentro de um contexto regional conflituoso.

Acesso às Instituições Governamentais

Essa proposição refere-se ao fato de que grupos de interesse geralmente têm maior probabilidade de influenciar congressistas ou membros do executivo quando possuem acessos a informações exclusivas de dentro das instituições governamentais. Segundo Smith (2000, p.122), deter uma boa rede de contatos com membros do governo pode auxiliar no preparo de estratégias e antecipar movimentos de opositores.

Destarte, muitos países procuram agir em consonância com suas comunidades nos Estados Unidos visando formar “grupos parlamentares” (caucus) no Congresso norte-americano objetivando criar canais de contato (Smith, 2000, p.123). Como exemplo, podemos citar o Congressional Caucus on India and Indian Americans, Armenian Caucus, e a pequena Congressional Brazil Caucus.

Recursos Financeiros e Financiamento de Campanhas

Autores como Chomsky e Achcar (2007, p.86) e Smith (2000, p.101-104) concordam que os recursos financeiros são decisivos no âmbito da influência de determinados grupos na formulação de políticas. De fato, as contribuições feitas pelas comunidades diaspóricas é algo muito requisitado por diversos candidatos. Poucos são os casos em que se recusam quantias monetárias advindas de grupos étnicos como fez Walter Mondale na campanha presidencial de 1984, quando devolveu o apoio financeiro da comunidade árabe. Como disse o ex-representante Lee H. Hamilton (D-Ind): “Too many people place constituent interests above national interests. They don’t see much difference between lobbying for highway funds and slanting foreign policy toward a particular interest group” (Mufson, 2001).

Além do grassroots lobbying, uma diáspora pode se utilizar, dentro do jogo político estadunidense, da contratação de lobistas para defender seus interesses diretamente frente aos membros do governo, na medida em que possuam recursos financeiros. Se algumas comunidades, como a somali-americana, têm no protesto de rua sua quase que exclusiva ferramenta para tentar pressionar os congressistas, outras populações diaspóricas - caso da indo-americana e judaica - costumeiramente investem na contratação de lobistas visando a defesa de seus interesses (Mearsheimer e Walt, 2006; Sharma, 2016).

Uma comunidade diaspórica cujos membros tenham uma renda acima da média nacional tende a destinar mais recursos para suas atividades com fins políticos e, consequentemente, pode se organizar melhor e obter mais influência dentro da classe política dos Estados Unidos através de atividades como o apoio em suas campanhas eleitorais e o estabelecimento de pools de doações - caso dos political action committees (PACs) (Paul e Paul,2009). Deste modo, o fato de algumas comunidades como a indo-americana e a judaica possuírem renda média acima da média nacional nos Estados Unidos é um elemento que não deve ser negligenciado.⁷

Outrossim, há diversas comunidades diaspóricas que, pelo fato de seus membros serem basicamente trabalhadores de baixa renda, observa-se menor engajamento nas questões de política externa dado que essas pessoas estão mais preocupados com questões domésticas como a manutenção de programas assistenciais e direitos trabalhistas. Garrett (1977, p.314) relata que os poloneses-americanos constituíam uma comunidade expressiva e procurada não apenas por candidatos ao legislativo, mas também pelas campanhas presidenciais de Franklin Roosevelt e Richard Nixon. Todavia, suas reivindicações tinham mais ligação com as da American Federation of Labor-Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) do que propriamente com as relações entre Washington e Varsóvia. Esse cenário é derivado do fato de que grande parte da população polonês-americana era constituída por trabalhadores industriais e, portanto, apresentavam maiores requisições relativas às causas sindicais do que aos temas de política internacional para com a Polônia.

Considerações finais

Dentro dos estudos sobre a influência de grupos de interesse na formulação da política externa dos Estados Unidos, as diásporas se fazem importantes, dentre outras razões, pelo fato de causar receio entre alguns cidadãos e estudiosos daquele país a ideia de que pessoas “divididas entre duas lealdades” possam atuar dentro do jogo político norte-americano. Para um país que historicamente vive um dilema entre a propagação de seus valores pelo mundo ou o isolamento frente aos problemas externos, a atuação de grupos de interesse étnicos configura-se um tema complexo.

O direito de peticionar perante as organizações governamentais deu origem ao processo de legitimação da ação dos grupos de interesse dentro do sistema político estadunidense. Por se tratar da maior potência do sistema internacional, muitos países buscam intensificar as suas ações visando estreitar relações com os Estados Unidos. As comunidades diaspóricas podem ser consideradas pontes nesse cenário - salvo em alguns casos específicos, como as questões cubanas, etíopes, sikhs e recentemente a venezuelana, as quais o engajamento político de seus radicadas nos território norte-americano atua de forma contrária aos regimes de suas “terras natais”.

Sem pretender apresentar uma conclusão definitiva, esse artigo buscou empreender um esforço inicial em sistematizar a literatura produzida sobre os grupos de interesse - ou lobbies - étnicos dentro do sistema político dos Estados Unidos, e extrair as variáveis que tendem a tornar esses grupos mais ou menos influentes, quais sejam: concentração populacional, convergência com a agenda governamental dos Estados Unidos, capacidade organizacional, participação em coalizões ad hoc, assimilação com a população local, acesso às instituições governamentais, e recursos financeiros. Pretendemos com isso contribuir para futuros estudos sobre o tema na academia brasileira.

A participação das comunidades diaspóricas na política doméstica norte-americana representa um desafio à perspectiva, já bastante ultrapassada, de que a política externa não se mistura com o debate doméstico dado que supostamente os Estados seriam guiados pelos seus “interesses nacionais” na cena global. Contudo, essa discussão sobre o que significa a atuação desses grupos étnicos dentro do cenário político americano continua em voga devido ao receio de parte da população em ver seu país supostamente defendendo o interesse de outras nações ao invés da sua própria. Como conciliar os interesses de um Estado pautado por uma histórica ideia de nação dotada de um “destino manifesto” e portadora de “valores republicanos” desde seu nascimento com o direito democrático das populações diaspóricas é um problema que se traduz em embates cada vez mais presentes no contexto da recente ascensão de movimentos nativistas.

Faz-se importante olhar para a participação das comunidades diaspóricas dentro da política estadunidense com o aumento das tensões raciais e étnicas dentro das democracias do mundo desenvolvido. Porém, essa temática ainda não é popular nas análises brasileiras sobre política externa dos Estados Unidos, salvo os casos judaico e cubano. Os grupos de interesse étnicos são atores consideráveis dentro dos processos de formulação das ações norte-americanas no exterior, uma vez que o sistema político daquele país demonstra uma forte relação do âmbito do externo com o doméstico. Portanto, um maior entendimento do funcionamento desses grupos é parte fundamental na agenda de pesquisa sobre a formulação da política externa dos Estados Unidos. Esse artigo pretendeu apresentar um esforço inicial no sentido de contribuir para futuras investigações mais sistemáticas sobre esse tema no âmbito da academia brasileira.

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• ³
  Sobre essa questão deve ser lembrado que houve um aumento no controle da participação desses grupos de interesse durante o período da Segunda Guerra Mundial até o início da Guerra Fria. Criaram-se diversas leis como o Alien Registration Act de 1940 e o McCarran Act de 1950 que cerceavam grupos “servindo a interesses comunistas” e criminalizavam qualquer movimento que apoiasse subversões contra o governo através do uso da força. (Fuchs, 1959, p.173).
• ⁴
  Esse caso é interessante por uma questão que perpassa aos elementos conjunturais. Waltz (2000, p.21-22), defensor da ideia de que as relações internacionais são pautadas por paradigmas naturais que sobrepujam as questões políticas domésticas, credita certa importância das diáspora radicadas nos EUA durante o processo de expansão da OTAN após o final da Guerra Fria. Como o próprio autor neorrealista estrutural diz, Bill Clinton escolheu Milwaukee e Detroit para anunciar seu apoio à inclusão dos países do leste europeu na organização porque são localidades com significativas comunidades oriundas dessas localidades.
• ⁵
  Dentro da jurisdição estadunidense, a seção 501(c) é composta pelas organizações sem fins lucrativos.
• ⁶
  Um exemplo de comunidade relativamente dividida é a turco-americana que opõe basicamente os apoiadores do atual governo do Partido da Justiça e Desenvolvimento (AKP) liderados por Recep Tayyip Erdoğan com os apoiadores do movimento liderado por Fethullah Gülen que reside nos Estados Unidos. Igualmente, dissertar sobre a união da comunidade indo-americana é um tanto abstrato porque teoricamente considera-la propriamente um caso de comunidade unificada é possível que a abranja parcialmente pelo fato de se excluir, entre vários, os Sikhs que também vieram da mesma região e possuem grupos com certos interesses opostos aos dos demais pertencentes à diáspora indiana nos Estados Unidos.
• ⁷
  A comunidade indo-americana é, entre as populações diaspóricas, a com maior renda média familiar (US$107.390). Em seguida aparece a comunidade judaica (US$ 97.500), a taiwanês-americana (US$ 85.566) e a filipino-americana (US$82.389). A média norte-americana, no ano de 2014, era de US$53.719. (United States, 2018a).

• O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Set 2019
• Data do Fascículo
  May-Aug 2019

Histórico

• Recebido
  20 Out 2018
• Aceito
  01 Jun 2019