A relação entre Estado e sociedade no processo de institucionalização das políticas de gênero no Brasil e Chile

The relationship between State and Society in the process of institutionalizing gender policy in Brazil and Chile

Resumo:

O presente trabalho pretende evidenciar e analisar a relação dos movimentos e organizações da sociedade civil com o Estado, após a ditadura, acerca do processo de institucionalização das políticas com perspectiva de gênero no Brasil e no Chile. Trata-se de um estudo qualitativo, com base na metodologia interpretativa e comparativa, cujos dados foram levantados por meio de pesquisa bibliográfica, documental e de entrevistas semiestruturadas com ex-ministras dos governos de Michelle Bachelet e de Dilma Rousseff e com representantes de ONGs feministas. Os resultados da pesquisa apontam especificidades entre Brasil e Chile na relação Estado e sociedade que, em parte, resultaram da forma como esses países conduziram o seu processo de redemocratização. Também é possível constatar que o legado do envolvimento de mulheres feministas na elaboração e implementação de uma infinidade de políticas para a igualdade de gênero faz emergir novas formas de resistência no atual cenário de virada conservadora e autoritária.

Palavras-chave:
Sociedade civil; Estado; Perspectiva de gênero; Políticas públicas

Abstract:

This paper intends to shed light on and analyze the relationship between civil society movements and organizations and the State in the post-dictatorship period, with respect to the institutionalization of gender policies in Brazil and Chile. The data for this qualitative study, which is based on an interpretative and comparative methodology, were collected through bibliographical, documentary and semi-structured interviews with former government ministers of Michelle Bachelet and Dilma Rousseff and with representatives of feminists NGOs. The results of the research identify specificities between Brazil and Chile in the relationship between State and society, which in part resulted from the way that these countries conducted their redemocratization processes. It also shows that the legacy of the involvement of feminist women within and outside the State in the elaboration and implementation of a plethora of gender equality policies has led to the emergence of new forms of resistance in the current context of rising conservativism and authoritarianism.

Keywords:
Civil society; State; Gender perspective; Public policy

Questões introdutórias

A partir da década de 1970, as desigualdades de gênero passaram a ser consideradas um problema social, resultado de processos de reprodução institucional e cultural. Os Estados Nacionais, nas últimas três décadas, têm dado atenção a esse problema, indubitavelmente, pressionados por atores sociais, como os organismos internacionais e os movimentos feministas e de mulheres. Dessa relação entre Estado e sociedade surgiram os mecanismos responsáveis pela elaboração, articulação e implementação de políticas públicas com perspectiva de gênero em todos os setores do governo, como uma maneira de intervenção na realidade sociocultural, visando produzir efeitos culturais, novas práticas e, consequentemente, redução das desigualdades de gênero, da discriminação sexista e da violência contra as mulheres.

Tanto o Brasil quanto o Chile seguiram a tendência latino-americana das políticas para a igualdade de gênero, em um primeiro momento centradas na igualdade de oportunidades, depois para a equidade de gênero com base nos direitos, implementadas a partir da estratégia da transversalidade de gênero em todas as políticas do Estado. A institucionalização das políticas com perspectiva de gênero aparece como resultado de uma trajetória histórica de mobilizações feministas que se articularam em torno da luta pela democratização e pelos direitos das mulheres.

Portanto, o presente artigo tem por objetivo evidenciar e analisar como se estabeleceu a relação dos movimentos e organizações da sociedade civil com o Estado, após a ditadura, no processo de institucionalização de políticas públicas com perspectiva de gênero, no Brasil e no Chile.

Trata-se de um estudo qualitativo em que se assume a metodologia comparativa e interpretativa para a análise dos dados. De acordo com Badie e Hermet (1993), o método comparativo possibilita comparar fenômenos sociais que pertencem à mesma categoria, mesmo que estejam em contextos diferentes, com o intuito de explicar a sua gênese e suas diferenças de configuração ou de arranjos, considerando a especificidade dos contextos político, social e cultural de cada país. Esses autores alertam que os objetos comparados precisam ter pontos em comuns e, ao mesmo tempo, devem se distinguir para que a comparação se torne útil. Acreditamos que a proposta deste estudo, que é analisar a relação entre Estado e sociedade no processo de institucionalização das políticas com perspectiva de gênero no contexto político chileno e brasileiro, responde a tais critérios.

Este artigo é um recorte de uma pesquisa mais ampla, realizada no período de pós-doutorado, intitulada Processo de institucionalização e o desenho das políticas de gênero no Brasil e Chile, na gestão de Dilma Rousseff e Michelle Bachelet: Um estudo comparativo². Para este estudo priorizamos a categoria “relação estado-sociedade” acerca da institucionalização das políticas de gênero, cujos dados foram levantados por meio de diferentes fontes: bibliográfica, pautada em artigos temáticos, análise de documentos, relatórios da Cepal, Planos de Políticas da Secretaria de Políticas para Mulheres (SPM), no Brasil, e do Serviço Nacional da Mulher (Sernam), no Chile, e entrevistas semiestruturadas com três mulheres que ocuparam a função de ministras do Sernam nos governos de Michelle Bachelet e uma ministra da SPM nos governos de Dilma Rousseff. Também entrevistamos quatro mulheres integrantes de ONGs feministas do Chile e uma do Brasil.

Nossa proposta inicial era realizar somente uma pesquisa documental e bibliográfica e, se fosse necessário, dar maior clareza aos dados, realizando uma entrevista com a última ministra do Mecanismo Nacional de Políticas para as Mulheres do governo de Bachelet e de Dilma. Contudo, ao realizar um estudo que objetivava comparar processos realizados no país de origem da pesquisadora com os do Chile, fez-se necessário compreender o contexto sociocultural e a estrutura político-organizacional do Estado chileno. A literatura temática e os documentos nem sempre possibilitam tal compreensão. Desse modo, foi importante nos deslocar para o Chile durante 15 dias, onde realizamos as entrevistas³ e visitamos a estrutura física do Ministério das Mulheres e Equidade de Gênero (MMyEG), do Serviço Nacional das Mulheres (Sernam), uma sede regional de administração e a sede de uma das comunas. Tendo em vista que a pesquisadora vive no Brasil e tem certo conhecimento da estrutura político-social de seu país e que a pesquisa documental já havia fornecido muitos dados para reflexão comparativa entre Brasil e Chile, consideramos como suficientes as duas entrevistas. Assim, a função das entrevistas, neste artigo, é dar maior cientificidade aos dados coletados nos documentos e evidenciar aspectos que não seriam possíveis captar por meio da análise dos documentos.

A compreensão comparativa e interpretativa dos dados foi realizada a partir de referenciais teóricos dos estudos feministas e de gênero. Nesse sentido, nos apropriamos do conceito de Feminismo de Estado de Lovenduski (2005), cuja abordagem considera importante que as mulheres adentrem nas estruturas do Estado, como uma estratégia para produzir efeitos positivos nas ações políticas, que visam atender às demandas das mulheres, tanto por igualdade de oportunidades quanto pelo reconhecimento cultural da diferença.

Na teoria feminista, o Estado é compreendido não somente como um aparato repressivo, mas também produtor de práticas sociais (STROMQUIST, 1996)⁴, o que reforça a importância da representação política das mulheres em espaços de decisão, como uma dimensão da justiça social, conforme defende Nancy Fraser (2005). A autora argumenta sobre a importância das mulheres, como atrizes sociais, estarem representadas na arena política, locus do poder de decisão das políticas de redistribuição e de reconhecimento, que são necessárias para fazer justiça social às diferentes mulheres que, historicamente, foram privadas do acesso aos bens materiais e simbólicos, por convenções sociais da cultura patriarcal⁵.

A sociedade civil é compreendida, aqui, no que diz respeito à atuação dos movimentos feministas e de mulheres⁶. Segundo Maria da Glória Gohn (1997), os movimentos sociais são “forças sociopolíticas construídas por atores sociais coletivos pertencentes a diferentes camadas sociais, articuladas em certos cenários da conjuntura socioeconômica e política de um país, criando um campo político de força social na sociedade civil.” (GOHN, 1997, p. 251). Neste estudo, estamos considerando os movimentos feministas como movimentos sociais que se distinguem dos demais pela especificidade e multiplicidade de seus atores/suas atrizes, com práticas plurais que convergem na luta pelos direitos das mulheres e contra todas as formas de opressão e de desigualdades, que foram construídas e reproduzidas historicamente por meio de uma determinada leitura dos corpos masculinos e femininos⁷. Sonia Alvarez (2014) argumenta ser possível falar de uma multiplicação de campos feministas, cujos discursos e práticas se ampliam para os mais diversos setores paralelos na sociedade civil. Segundo a autora:

Enquanto os movimentos sociais tipicamente são teorizados como um componente mais ou menos central da sociedade civil, sustento que os movimentos feministas, ao igual que a maioria dos chamados movimentos sociais, geralmente se expandem para além da sociedade civil. Ancorados na sociedade civil e se ampliando lateralmente para abarcar diversas instâncias organizativas da mesma, eles muitas vezes também se estendem “verticalmente”, para assim dizer, em direção à sociedade política, ao Estado, e outros públicos dominantes nacionais e transnacionais. Os campos discursivos de ação são muito mais do que meros aglomerados de organizações voltadas para uma determinada problemática; eles abarcam uma vasta gama de atoras/es individuais e coletivos e de lugares sociais, culturais e políticos. (ALVAREZ, 2014, p. 17-18).

Tal concepção é fecunda para compreender a interconexão dos feminismos populares, autônomos, de Estado, das ONGs e dos centros de pesquisas ou de agrupamentos menos formalizados no processo de institucionalização das políticas com perspectiva de gênero. São diferentes campos de ação que, na visão de Alvarez, articulam-se discursivamente por meio de linguagens, sentidos, visões de mundo, parcialmente compartilhadas, mas que constroem espécie de gramática política que vincula as atrizes/os atores que se identificam com a mesma causa ou interesse público.

Após essas considerações metodológicas e teóricas é preciso registrar que este artigo está estruturado em quatro pontos. No primeiro, tratamos da relação entre Estado e sociedade no processo de redemocratização e conquista dos mecanismos nacionais de políticas de gênero. No segundo ponto, evidenciamos como ocorreu a participação da sociedade civil nos mecanismos criados para garantir a transversalidade de gênero nas políticas promovidas pelos diferentes setores do Estado. Em seguida, apontamos como ocorreu o envolvimento e a participação da sociedade na elaboração dos Planos de Políticas para a Igualdade de Gênero, no Chile e no Brasil. Por último, evidenciamos aspectos do legado que resultou da experiência de participação de mulheres feministas dentro e fora do Estado, nos processos de construção de políticas de gênero durante os governos progressistas. Isto é, apontamos como essas experiências vividas potencializam novas formas de resistência no cenário político atual, quando governos de direita, com perfil autoritário e conservador, assumiram o poder no Brasil e no Chile, com uma agenda que não prioriza a continuidade das políticas em favor da igualdade de gênero.

Processo de redemocratização e a conquista dos mecanismos de políticas de gênero

A incorporação das políticas de gênero na agenda pública foi resultado de diferentes fatores, como: compromissos jurídicos dos Estados e governos; pressões internas e externas protagonizadas pelos movimentos feministas e de mulheres e por organizações internacionais, sobretudo a partir da década de 1970⁸. Essa década constitui-se um marco para o movimento de mulheres, tanto para os de vertente feminista quanto para os grupos de mulheres que lutaram pela redemocratização desses países e pela melhoria das condições de vida e de trabalho da população. Vale ressaltar que a Década da Mulher instituída pelas Nações Unidas, em 1975, foi fundamental para legitimar a reivindicação dos direitos das mulheres em plena ditadura militar, criando possibilidades para a realização de encontros nacionais e latino-americanos, onde as mulheres discutiam suas demandas e se fortaleciam como movimento social.

Tanto no Brasil quanto no Chile os movimentos feministas e de mulheres se fortaleceram durante o período da ditadura, exercendo um papel importante de resistência, em que conjugavam a luta em favor da democracia, que era prioritária, com a luta por melhores condições de vida para as mulheres. Essa luta resistente e reivindicatória ocorria não somente em movimentos sociais independentes, mas também nos partidos de esquerda que faziam oposição à ditadura, cuja trajetória abriu “caminho para a construção de uma agenda compartilhada com o Estado, processo que não esteve isento de confrontações, tensões e até mesmo de fracassos.” (CEPAL, 2011, p. 46).

Estudos, como de Matos e Paradis (2013), Salazar (2015) e Gonzalez (2018), apontam que a aproximação dos movimentos feministas e de mulheres com os partidos de esquerda foi fundamental para a reivindicação dos organismos estatais, responsáveis por garantir os direitos das mulheres e políticas em favor da igualdade de oportunidades e de redução da discriminação social. Entretanto, no período de reinstalação da democracia é possível visualizar processos específicos nos dois países. No Chile, depois da ditadura, houve certa desmobilização dos movimentos sociais, e a luta feminista em prol dos direitos das mulheres e de políticas públicas ocorreu de maneira mais intensa no interior dos partidos de esquerda e por meio da emergência dos estudos feministas e de gênero no espaço das universidades (SERRANO, 1992). Desse modo, a força da ação política do que se chamou de Feminismo de Estado⁹ foi de grande importância para a criação do Sernam em 1991¹⁰, em um contexto de desarticulação dos movimentos feministas e de mulheres. Por outro lado, o Sernam era uma promessa de reconhecimento ao protagonismo dos movimentos de mulheres na luta pela democracia, durante a ditadura no Chile.

No Brasil a luta feminista se fortaleceu tanto nos partidos de esquerda quanto nos movimentos sociais e sindicatos, de modo que a conquista do Conselho Nacional de Direitos das Mulheres (CNDM) em 1985 e, posteriormente, a Secretaria de Políticas para Mulheres (SPM) em 2003, contou com a força conjugada das duas práticas de ação política. Indubitavelmente que a emergência do Partido dos Trabalhadores e a sua agenda política afinada com as demandas das mulheres foi um fator importante no processo de redemocratização em comparação ao Chile. Isso porque houve uma retroalimentação Partido-Movimento, no caso do Brasil, o que foi fundamental para que as demandas feministas tivessem apoio.

Essa diferença em relação ao Chile, em certa medida, esteve vinculada ao processo constituinte instituído no Brasil a partir do descontentamento com as práticas do regime militar que havia cerceado os direitos humanos. Houve, assim, uma ampla mobilização e participação dos diferentes setores populares, motivados pelo anseio da democratização, pela busca de direitos e pela construção de canais de participação direta da sociedade civil nas ações do governo.

Pode-se dizer que, no caso do Brasil e do Chile, a criação dos mecanismos nacionais de políticas públicas para as mulheres não foi somente uma resposta às exigências do marco jurídico internacional, construído a partir da realização de convenções e conferências mundiais apoiadas pela ONU¹¹, mas também resultado da pressão dos movimentos feministas autônomos e do Feminismo de Estado¹² Entretanto, as diferenças dos processos estabelecidos se vinculam às especificidades dos contextos histórico, social e político de cada país.

Se os Mecanismos Institucionais são ferramentas importantes para a promoção e implementação de políticas que visam à justiça social de gênero, é preciso concordar com as teorias do Feminismo de Estado de que a presença de mulheres feministas no interior do Estado traz resultados mais positivos nos processos políticos. O mesmo podemos afirmar em relação aos argumentos de Nancy Fraser (2005) sobre a importância de as mulheres estarem representadas na esfera da política, porque isso não somente visibiliza um novo sujeito social e político, mas é a condição necessária para fazer justiça social às diferentes mulheres que, historicamente, foram privadas do acesso aos bens materiais e simbólicos.

No início do século XXI, o Brasil e o Chile se equiparam, em termos de um forte mecanismo de políticas para as mulheres, com grau de hierarquia médio, vinculado diretamente à presidência da República, tendo um bom nível de capacidade técnica e orçamentária para levar a cabo a promoção e a articulação de políticas transversais de gênero. Com a criação da SPM, no Brasil, fortaleceu-se também o Feminismo de Estado, uma vez que grande parte das gestoras, que assumiram diferentes funções na SPM eram mulheres que militavam em movimentos sociais e em partidos políticos de esquerda. Contudo, o diferencial entre os dois mecanismos de Estado, a partir do ano 2000, vai ser a maneira como cada um passou a atuar. Enquanto o Sernam se caracterizou como um organismo de Estado mais tecnocrático, centralizado no poder de gestoras, afinadas com pautas feministas, na sua relação com o poder executivo, a SPM se apresentou como um organismo construído dentro da estrutura política de um governo que ampliou a democracia participativa e atuou com fortes canais de participação dos movimentos feministas e de mulheres. Isto é, no Brasil, a luta feminista se amparou na esfera partidária e na esfera movimentalista.

As tensões, polarizações e divergências entre feministas “institucionalizadas” e “autônomas”, que foram inerentes aos processos de institucionalização das demandas e agendas feministas na América Latina, conforme foi evidenciado por Matos e Paradis (2013), também se visualizam nas trajetórias do Brasil e do Chile. De acordo com a literatura acessada, no Brasil essa tensão aparece já na criação do Conselho Estadual da Condição Feminina no estado de São Paulo, que gerou não somente uma divisão no interior do movimento feminista entre as que ingressaram na estrutura do poder público e as que ficaram de fora, mas também entre as que militavam nos partidos do PMDB e PT. Essas últimas se recusaram a participar da estrutura do conselho, porque reivindicavam um modelo institucional com maior autonomia e que assumisse a estratégia da transversalidade de gênero em todas as políticas públicas (SANTOS, 2006). No Chile, a tensão e o conflito ocorreram entre as feministas que militavam nos partidos de esquerda, pois com o processo de redemocratização algumas assumiram posições de poder institucionalizando-se e outras optaram pela autonomia, criando um setor dissidente (SERRANO, 1992).

Esses conflitos e tensões foram vivenciados nos dois países e amenizados no início do século XXI. Chegou-se ao consenso de que a presença feminista em espaços institucionais de controle social e de formação de políticas públicas favorece a democratização e a descentralização do poder do Estado, qualifica as políticas públicas e empodera as mulheres como sujeitos de ações políticas (MATOS, 2010). Vale destacar que no Brasil os conflitos e as tensões foram atenuados porque, desde a década de 1990, partidos de esquerda, com destaque ao PT, estavam chegando às prefeituras, dando ensejo a várias experiências de políticas para mulheres que, nos anos 2000, foram canalizadas para a SPM. Na visão de Matos (2010), independentemente das tensões e controvérsias, a estratégia de participação política de feministas nas esferas do Estado tem sido importante para a busca da justiça de gênero, uma vez que elas passaram a ter nas mãos os instrumentos de formulação de políticas públicas que visam reparar as desigualdades sociais.

Apesar dessas tensões, no contexto da política chilena e brasileira, tanto as feministas institucionalizadas quanto as que atuavam em movimentos autônomos exerceram um papel significativo para que as demandas das mulheres fossem sendo incorporadas nas ações do Estado. No Brasil, os espaços de diálogo e de interlocução entre as feministas que atuam na estrutura do Estado e as que atuam nos sindicatos e movimentos sociais têm trazido uma contribuição significativa na construção dos planos de políticas públicas para as mulheres e no monitoramento de sua implementação.

Ao comparar a contribuição do feminismo do Brasil e do Chile, em suas especificidades e aproximações, para o processo de institucionalização das políticas públicas para as mulheres e/ou com perspectiva de gênero, é possível afirmar que tanto o Brasil quanto o Chile seguiram a tendência latino-americana, na sua interlocução com as exigências internacionais e com a força do protagonismo das mulheres, que foi distinta em cada um dos países. Nesse processo, fica evidente que a criação dos mecanismos estatais não dependeu somente da vontade política dos governos, mas resultou de uma confluência de fatores, em que se destaca a trajetória histórica de luta e de mobilizações feministas em prol de seus direitos e de políticas públicas voltadas para a superação das desigualdades, da discriminação e da violência de gênero. Já as particularidades dos processos de construção dos mecanismos estão diretamente vinculadas às especificidades dos contextos histórico, social e político de cada país.

Monitoramento da transversalidade de gênero e a participação da sociedade

Nos anos de 1990, a perspectiva de gênero foi institucionalizando-se por meio de mecanismos estatais isso, em parte, pelo avanço dos processos políticos que tiveram a participação de diversos atores/atrizes do setor público e de organismos não governamentais. A principal função desses mecanismos foi a articulação e coordenação das políticas públicas com perspectiva de gênero, de forma transversal, em todas as esferas políticas e em todos os níveis de atuação do governo.

A transversalidade de gênero foi uma das recomendações da Plataforma de Ação¹³, que se constituiu em uma estratégia de política pública com um objetivo maior, que é a igualdade entre mulheres e homens e a plena cidadania das mulheres. Segundo a Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), “transversalizar a perspectiva de gênero é o processo de valorizar as implicações que tem para os homens e mulheres qualquer ação planejada, trate-se de legislação, políticas ou programas, em todas as áreas e em todos os níveis.” (CEPAL, 2012, p. 58).

Para garantir a transversalidade de gênero nas políticas estatais foram criados mecanismos específicos no Sernam (Chile) e na SPM (Brasil), os quais apresentam aspectos distintos, quando está em questão a participação da sociedade civil. No Chile foi criado, em 2002, o Conselho de Ministros pela Igualdade de Oportunidades¹⁴, vinculado ao SERNAM, que funcionava articulado com mais dois instrumentos: a) Compromissos Ministeriais de Igualdade que eram definidos anualmente no dia 8 de março, Dia Internacional da Mulher, e assumidos por cada ministério como uma estratégia para avançar na implementação de políticas de igualdade entre mulheres e homens;¹⁵ b) Sistema de Gênero no Programa de Melhoramento da Gestão (PMG)¹⁶, cujo programa existia desde 1998 e que, a partir do ano de 2002, incluiu a perspectiva de gênero como um elemento importante para planejamento, execução e avaliação de programas e ações da institucionalidade pública. Esse sistema foi considerado um dos instrumentos importantes dentro do esforço de transversalizar a perspectiva de gênero (SALAZAR, 2015).

No Brasil, para garantir a transversalidade de gênero nas ações do governo, foi criado o Comitê de Articulação e Monitoramento do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres em 2005¹⁷. Esse organismo teve a função de “acompanhar e avaliar periodicamente o cumprimento dos objetivos, ações e metas definidos nos Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres (PNPMs)” (SPM, 2018). Era constituído por 12 ministérios e três representações do CNDM. Com o II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM), passou a ser composto por 22 órgãos governamentais federais, por representações do CNDM e dos organismos municipais e estaduais de políticas para as mulheres (BRASIL, 2008). No Governo de Dilma Rousseff houve a adição de mais 11 membros, sendo composto por 33 órgãos governamentais federais, incluindo a SPM e três representações do CNDM. (BRASIL, 2013). As representações de organismos subnacionais de políticas para as mulheres (estaduais e municipais) passaram a ter status de convidadas, em cuja categoria se incluiu também os organismos internacionais. O Comitê de Articulação e Monitoramento acompanhava todo o processo, desde a formulação do PNPM, sua implementação e avaliação, a fim de garantir a transversalidade de gênero em todas as fases do Plano.

Além dos mecanismos estatais de monitoramento, no Brasil, o Centro Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA)¹⁸, em conjunto com outras ONGs parceiras, criou o Orçamento Mulher em 2002. Trata-se de uma metodologia e de um instrumento político que visava monitorar os investimentos e os gastos públicos em ações voltadas para a igualdade de gênero e para o exercício dos direitos das mulheres.

A estratégia de atuação leva em conta ações de sugestão de emendas e controle do orçamento, o acompanhamento, monitoramento e avaliação de todo o processo orçamentário, incluindo a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA). (CFEMEA, 2014, p. 3)¹⁹.

O Orçamento Mulher, como um instrumento da Sociedade Civil pautado no princípio da participação cidadã e da transparência dos atos públicos, passou a monitorar como as metas em relação às políticas de gênero eram garantidas no planejamento orçamentário e na execução do orçamento governamental. Segundo o CFEMEA (2014), uma das principais ações do Orçamento Mulher foi mostrar o que acontece com os valores orçados e em que medida as políticas públicas avançam na superação das desigualdades. Por meio desse instrumento político de ação, as mulheres conseguiram reivindicar ajustes no orçamento público aproximando as metas democráticas de igualdade, respeito à diversidade, autonomia das mulheres, universalidade dos direitos e justiça social²⁰. Isso indica que a transversalidade de gênero nas políticas públicas não é garantida somente por meio de planos e metas bem formatados, mas também com a destinação de recursos necessários à sua efetivação.

Se compararmos os mecanismos de controle e de monitoramento do Sernam e da SPM, em relação à efetividade da transversalidade de gênero, constatamos diferenças específicas. No Brasil, o Comitê de Articulação e Monitoramento inclui a representação da sociedade civil no monitoramento das ações do governo. Ou seja, diferente do Chile, no Brasil o monitoramento das políticas acolheu maior presença de movimentos e organizações da sociedade civil, corroborando que aqui as políticas de gênero contaram com expressiva interação entre Estado e movimentos. Já, no Chile, o Conselho de Ministros pela Igualdade de Oportunidades é um órgão puramente estatal. Sua atuação opera em conjunto com os compromissos ministeriais para a igualdade de gênero e com PMG, que é um organismo com um alto nível de eficácia, dada a compensação financeira que é oferecida aos funcionários, quando as metas são atingidas. No Brasil, os mecanismos estatais, além de garantir a participação da sociedade civil no monitoramento das políticas com perspectiva de gênero, as ONGs, especificamente o CFEMEA, têm tido uma atuação importante no monitoramento e controle orçamentário, necessários para efetivar as ações. Vale destacar, ainda, que a inserção de gênero no Plano Plurianual (PPA) foi um mecanismo importante que veio fortalecer o compromisso do governo com a transversalidade de gênero nas políticas.

Sem discutir o grau de eficácia das formas de monitoramento das políticas transversais com perspectiva de gênero em cada país, podemos afirmar que essas diferenças estão vinculadas aos modelos de redemocratização que foram assumidos no Brasil e no Chile. Diferentemente do Chile, o Brasil foi redemocratizando-se com uma nova Constituição Federal, onde se abriram diversos canais de participação da sociedade civil, de modo que a participação social se constituiu um princípio básico do Estado democrático. Assim, a participação de representantes dos movimentos feministas e de mulheres e de outras organizações da sociedade civil tem sido constante, não só no monitoramento, mas também nos processos de elaboração e implementação das políticas para as mulheres.

Planos de Políticas para a Igualdade de Gênero e a relação entre Estado e sociedade

Os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres (PNPMs) se constituem o principal instrumento político utilizado pelo Sernam e pela SPM para promover políticas de superação das desigualdades de gênero, considerando as medidas sugeridas pela Plataforma de Ação de Beijing, nas áreas indicadas como prioritárias²¹. A metodologia utilizada para a elaboração dos Planos no Brasil e no Chile tem sido bem distinta, quando se consideram os processos participativos e as instâncias de consulta à sociedade civil, nas diferentes fases de elaboração, em magnitude e amplitude.

No Chile, segundo os relatos das entrevistas para fins da pesquisa e os estudos de Gonzalez (2017, 2018), os Planos de Igualdade aparecem como parte dos programas de governo, desenhados pelos aparatos técnicos dos partidos, muitas vezes envolvendo a contratação de ONGs ou de especialistas feministas, sob a responsabilidade do Sernam. Nesse sentido, o primeiro e o segundo Plano de Igualdade²² foram elaborados com o trabalho de consultoria e assessoria do Centro de Estudos Feministas (CEM), cuja construção envolveu diferentes ONGs especializadas, de modo que foram planos absolutamente técnicos. A definição das políticas ocorreu de maneira centralizada altamente institucionalizada, como programas de governo, sem consultas populares ou instâncias participativas efetivas.

O terceiro Plano foi elaborado no final do primeiro governo de Bachelet, cuja intenção era deixar para o governo seguinte um legado e linhas de ação que permitissem continuar avançando na promoção das políticas com perspectiva de gênero²³. A elaboração deste plano ficou sob a responsabilidade do Centro de Estudios para el Desarrollo de la Mujer (Cedem), o qual estabeleceu uma metodologia que envolveu uma participação relativa da sociedade civil. Foram realizadas entrevistas individuais e grupais com diferentes atores sociais; realização de seminários com organizações sociais e funcionários públicos nas diversas regiões; criação de uma plataforma na internet para que as mulheres pudessem interagir, apontando entre as propostas já elaboradas as que consideravam mais prioritárias; fóruns virtuais e, por fim, a realização de jornadas com representantes do governo, de organizações de mulheres e outras lideranças da sociedade civil de todas as regiões para aprovação da versão experimental do Plano (ANDRADE, 2012; CHILE, 2010)²⁴.

Apesar da tentativa de abrir canais de participação, nota-se a existência de um déficit de participação qualitativa e, outras vezes, processos de indução ao que se pretende com tal participação, como se evidencia no relato que segue:

Eu considero a participação muito relativa. Te apresento cinco temas e você me diz qual te parece mais importante. Não é uma questão muito aberta. É relativo, é relativo, porque, há um déficit na participação das mulheres, em termos de discussão de suas próprias demandas. Não existe um diagnóstico desde a própria vivência e experiência das mulheres. Elas são um tanto dependentes, pois repetem a agenda pública sobre violência, participação política, direitos sexuais e reprodutivos. Então, já se pode prever antes o que elas vão te dizer. Isso é uma tese que se nota em todos os âmbitos e não só das mulheres, em relação ao déficit de participação. (Tereza Valdés, coordenadora do Observatório de Gênero e Equidade)²⁵.

É possível constatar que a metodologia utilizada nem sempre favorece o protagonismo das mulheres e, de certa maneira, reproduz a cultura de dependência. Por outro lado, é certo que com a retomada da democracia no Chile, os movimentos sociais se desmobilizaram, de modo que a sociedade passou a esperar do Estado, sem usar do seu protagonismo para diagnosticar e reivindicar as próprias demandas.

A nível das Regiões Administrativas²⁶, a coordenação e o monitoramento dos compromissos regionais são realizados por instâncias técnicas, conhecidas como Mesas Técnicas do Plano Regional de Igualdade, em que participam técnicos dos serviços e das repartições públicas responsáveis pela execução do plano. Já as Mesas de Mulheres exercem uma função de monitoramento e são constituídas por mulheres da sociedade civil organizada e por agentes dos programas do Sernam, sobretudo em torno de temas, tais como violência intrafamiliar, produção, saúde, entre outros, cuja gestão e execução do Plano tem certo controle de cidadãos. As Mesas Rurais também são constituídas por agentes públicos e por mulheres da sociedade civil organizada. Contudo, essas mesas dão ênfase aos assuntos de desenvolvimento econômico rural, sobretudo no aspecto produtivo. Assim, participam dessa instância setores e instituições do âmbito agrícola e pequenas produtoras do campesinato²⁷ (SALAZAR, 2015).

Com a criação do Ministério da Mulher e Equidade de Gênero (MMyEG), em 2015, houve mudanças na estrutura visando ao fortalecimento da institucionalidade de gênero e a ampliação da participação da sociedade civil. Assim, o segundo governo de Bachelet foi marcado pelo esforço em ampliar os canais participativos, ainda que timidamente. Ela procurou fortalecer os processos de consulta popular, promovendo maior abertura estatal. Essa experiência foi realizada no processo que se chamou Constituinte Aberta à Sociedade, quando se coletou propostas em vista da mudança constitucional em diferentes temas. Esse processo deu origem ao documento chamado Bases Ciudadanas para la Constitución²⁸. A etapa participativa no processo constituinte envolveu três níveis territoriais: local, regional e provincial. No nível local foram realizadas consultas individuais²⁹ por meio da internet e encontros locais autoconvocados³⁰. Em nível regional e provincial foram realizadas diversas reuniões públicas abertas (Cabildos) com ampla participação da sociedade civil, onde eram discutidos os temas constitucionais. Em todo o processo houve a participação de 218.689 (duzentas e dezoito mil e seiscentos e oitenta e nove) pessoas³¹.

Essa metodologia teve o propósito de envolver a participação da sociedade civil, sendo utilizada no final do segundo governo de Bachelet para a construção do IV Plano de Igualdade entre Mulheres e Homens (2018-2030), elaborado na perspectiva dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável de 2030, como uma estratégia para garantir a continuidade das políticas. Trata-se de um Plano que propôs ações de continuidade e outras mais transformadoras, em termos de gênero. Contudo, ao ser entregue em março de 2018, quando Piñera retorna ao poder, o plano acabou sendo paralisado e submetido à revisão pela sua equipe de governo³².

Praticamente todas as mulheres entrevistadas afirmaram que a elaboração do IV Plano resultou de um esforço mais participativo, que envolveu mulheres de todo o país³³. O processo participativo incluiu: consulta individual, encontros locais autoconvocados de organizações de mulheres e convocação para seminários e reuniões públicas abertas, em nível regional e provincial, onde se discutiam os temas do Plano e depois se elegia o que precisava ser priorizado em relação aos direitos econômicos, sociais e políticos. Segundo uma das interlocutoras da pesquisa, a convocação para esse processo participativo veio reanimar as organizações de mulheres.

Apesar dos esforços de Bachelet, a participação da sociedade civil no Chile continua sendo relativa e institucionalizada. Trata-se de canais que o Estado constrói e não resultado da reivindicação e pressão dos movimentos sociais e de outras organizações. É possível afirmar que esta realidade, em parte, reflete a própria estrutura do Sernam, que desde a sua criação assumiu um modelo centralizado de gestão, reduzindo o papel de decisão das instâncias regionais, não reconhecendo a importância de políticas e programas regionais que levassem em conta as realidades locais, com exceção em alguns quesitos de ordem econômica. Como bem assinala Salazar (2015), é um modelo de gestão técnico-elitista, que concebe a transformação social desde a incidência de uma agenda pública e das autoridades estatais que decidem a política, configurando-se em um modelo de ação de “cima para baixo”. Disso resulta uma tarefa que se realiza nas estruturas e mecanismos institucionais, de acordo com as políticas públicas e um distanciamento das mulheres e da sociedade civil organizada, que se torna um ponto de questionamento. De acordo com Matos e Paradis (2013), trata-se de um modelo altamente institucional que dá ênfase aos aspectos técnicos e às regras formais da política pública e isso explica o distanciamento e o contato direto com as mulheres e com suas organizações.

Na concepção de Salazar (2015), esta distância com a sociedade tende a trazer problemas de fragilidade e deslegitimação do mecanismo nacional de mulheres, em relação a sua proposição de construir cidadania. E mais que isso, aponta fragilidade na conformação de sua base social, que tende a se enfraquecer com o tempo. Daí, entende-se o esforço de Bachelet em mudar esta configuração.

O modelo assumido no Chile para a formulação e o monitoramento das políticas com perspectiva de gênero opõe-se à proposta da Plataforma de Ação de Beijing, que sugere que os mecanismos nacionais criem estratégias para agilizar um planejamento descentralizado com a participação de ONGs e de outras organizações sociais. Apesar da debilidade da participação da sociedade civil e do fato de o Sernam se mostrar deficitário em sua vinculação com organizações de mulheres da sociedade civil, ele tem tido sucesso em sua estratégia de políticas públicas e na transversalidade de coordenação interinstitucional, sobretudo pela atuação dos mecanismos de controle e de monitoramento que estão bem estruturados (SALAZAR, 2015).

Bem diferente do modelo adotado pelo Chile, em relação à formulação das políticas de gênero, no Brasil os PNPMs resultaram de um amplo processo de diálogo, negociação e participação dos movimentos feministas e de mulheres, por meio de diversos canais de participação social, como conselhos, fóruns e conferências. Cabe ressaltar que esse processo se fortaleceu com o novo cenário político do país, a partir da eleição de Luiz Inácio Lula da Silva em 2003. O fortalecimento da democracia participativa era parte dos discursos históricos do Partido dos Trabalhadores (PT), de modo que no primeiro governo de Lula foram criados, em diversas áreas da política pública, conselhos, conferências, secretarias. Além disso, com o governo do PT tornou-se possível uma presença maior de ativistas dos movimentos sociais no aparato estatal, que influenciaram os processos da política formal.

Segundo relatório da Cepal de 2017, o Brasil tem sido um exemplo pelo grande envolvimento da sociedade civil nos processos de elaboração dos Planos Nacionais, que ocorrem por meio da realização das Conferências Nacionais, com base na noção de um Estado plenamente democrático. Trata-se de uma metodologia abrangente, que envolve um grande número de mulheres em ciclos participativos cada vez mais ampliados, que são construídos no âmbito das conferências municipais, estaduais e, por fim, na Conferência Nacional de Mulheres, processos que antecipam a elaboração do PNPM. Vale ressaltar que as conferências de políticas públicas são consideradas espaços institucionais de participação e deliberação das diretrizes gerais que constituem determinada política pública. No Brasil, as conferências se tornaram espaços importantes para retroalimentar as sinergias e selar acordos entre Estado e movimentos, no que diz respeito às políticas de gênero ou, como bem argumentou Celi Pinto (2009), as conferências têm sido experiências originais de participação democrática e momentos privilegiados de encontro entre o Estado e a sociedade civil³⁴.

Pode-se afirmar que o envolvimento das mulheres na construção participativa dos PNPMs torna-se, ao mesmo tempo, um germe de inovação social e democrática, à medida que consegue fortalecer a articulação de mulheres individuais e de grupos organizados, bem como a sua capacidade de deliberação diante do Estado. Nesse sentido, a cidadania das mulheres se expressa para além das demandas por direitos, que cabe aos mecanismos nacionais promover como instituição pública, mas passa a ser uma questão política que permite a negociação de interesses atuais no campo das políticas públicas, no nível local e organizacional das mulheres.

Considerando que o Brasil é um Estado federativo, em que estados e municípios têm autonomia para gerir as políticas públicas, os Organismos de Políticas para as Mulheres (OPMs) foram criados por meio de um pacto com o governo federal, em que a SPM empreendia esforços para negociar a criação ou o fortalecimento dos Organismos de Políticas para as Mulheres (OPMs)³⁵ nas esferas estadual e municipal, cuja iniciativa foi acompanhada pela decisão de garantir recursos próprios para esses organismos no PPA. Os OPMs, representados por secretarias, coordenadorias ou núcleos, são mecanismos de elaboração, coordenação e articulação das políticas de gênero nos estados e municípios brasileiros, com base nas diretrizes do PNPM.

Em consonância com o princípio democrático da participação da sociedade civil, garantido pela Constituição de 1988, nas esferas estaduais e municipais, junto com os Organismos de Políticas para as Mulheres (OPMs) foram criados Conselhos Gestores de Políticas para Mulheres (CPMs), que se configuraram em instâncias participativas com representação do Estado, da sociedade civil e dos serviços públicos. Sua função era contribuir nos processos de formulação, execução e fiscalização das políticas públicas para as mulheres. Trata-se de um canal político de participação das mulheres nas decisões, na elaboração e no monitoramento dos Planos Estaduais e Municipais de políticas de gênero, que visavam responder aos problemas locais, segundo os princípios estabelecidos no PNPM. Segundo Gonzalez (2018), no Brasil, desde a criação da SPM os OPMs estaduais e municipais foram ampliando-se consideravelmente e chegaram a 796 em abril de 2016, período que o governo de Dilma sofreu o golpe parlamentar. Na verdade, esses números indicam que uma parcela muito pequena das prefeituras, ou seja, apenas 14% dos municípios, criou algum organismo específico de políticas para as mulheres, considerando que no Brasil existem 5.570 munícipios.

Outra instância que opera junto com os OPMs são os Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos das Mulheres, que se constituem espaços de controle social e de interlocução com a sociedade civil organizada e de lideranças expressivas com os governos, por meio de sua representação. Embora a criação desses conselhos seja de caráter facultativo, eles têm sido uma bandeira dos movimentos feministas e de mulheres (BRASIL, 2009).

É importante ressaltar, ainda, que as Conferências Nacionais, precedidas por Conferências Estaduais e Municipais, têm sido o maior espaço de participação da sociedade civil organizada junto com representantes do Estado e dos Serviços Públicos. Constituíram-se verdadeiros espaços democráticos, onde se estabelecem acordos, consensos, compromissos e se elaboram as diretrizes que orientam a construção dos Planos Nacional, Estadual e Municipal.

Quando se compara a institucionalidade das políticas de gênero no Brasil e no Chile é possível observar que, enquanto no Chile há uma expressão mais técnica e governamental, no Brasil existem canais de participação da sociedade civil organizada nos processos de elaboração, monitoramento e avaliação das políticas, tanto nas instâncias horizontais quanto nas verticais do poder estatal. No Chile, a participação das mulheres tem sido muito restrita, ocorrendo mais em instâncias regionais e locais, por meio das chamadas Mesas de Mulheres, onde se realizavam as consultas, o monitoramento e avaliação das políticas. Essa realidade expressa a estrutura de gestão adotada no Chile, que é mais centralizada e técnica, reduzindo o protagonismo e o poder de decisão das instituições regionais. Os mecanismos de participação são fortalecidos a partir da segunda gestão de Michelle Bachelet, quando é criado o Ministério da Mulher e Equidade de Gênero, em que o Conselho da Sociedade Civil teve atuação junto ao SermanEG, muito embora, apenas em uma perspectiva consultiva.

Vale reforçar que, pelo fato de o Chile ser constituído como um Estado unitário e centralizado, a verticalização da transversalização nas regiões reproduz a estrutura nacional com secretarias ministeriais que atuam junto com a intendência, de modo que já estão determinados os mecanismos para transversalizar gênero nas políticas. Já o Brasil, por ser um Estado Federativo e descentralizado, em que cada ente federativo possui certa autonomia legislativa, o processo de verticalização das políticas necessita de alianças e de pactuação do governo federal com os estados e municípios para implementar as ações da SPM.

A relação entre Estado e sociedade na construção de políticas de gênero: legado e resistência

O envolvimento de mulheres feministas dentro e fora da estrutura estatal ou, em outras palavras, do Feminismo de Estado e de feministas autônomas na trajetória de institucionalização e de implementação de políticas com perspectiva de gênero, iniciada no contexto da redemocratização do Brasil e do Chile, sinalizam aspectos significativos que podem ser considerados legados, mas também potencial de resistência em tempos de autoritarismo e conservadorismo. Nesta perspectiva, com base nos relatos das interlocutoras da pesquisa, é possível pontuar ao menos três aspectos que podem ser considerados legados.

O primeiro deles tem a ver com a maior formação política das mulheres que entraram para trabalhar como gestoras de políticas nas estruturas dos Mecanismos Nacionais de Políticas para as Mulheres (Sernam / MMyEG e SPM). Esses lugares de ação se tornaram uma escola de formação política e em gênero. Segundo relatos de entrevistas, realizadas no Chile, muitas mulheres que passaram pelo Sernam depois se tornaram ministras, senadoras, deputadas, intendentes e alcadezas.

O segundo tem a ver com a consciência maior por parte dos governos e das pessoas sobre a existência das desigualdades de gênero como um problema social e a necessidade da ação do Estado com políticas públicas para a sua superação, como se lê nos relatos que seguem.

Para mim, assim, um grande legado é dizer que o Estado Brasileiro, no governo Lula e Dilma, reconheceu que havia desigualdade entre homens e mulheres e que as políticas públicas são fundamentais para alterar essa situação de desigualdade (Sonia Coelho, Brasil).

Eu acredito que uma das mudanças foi a maior compreensão do que é a desigualdade de gênero. Se criou maior consciência nas pessoas e no próprio governo, que a desigualdade de gênero não é somente o tema da violência, da incorporação das mulheres no mercado de trabalho, mas a geração de um sistema de desigualdade entre homens e mulheres que precisa ser modificado (Virginia Gusmán, Chile).

É preciso salientar que a afirmação de que se criou uma consciência maior por parte dos governos e das pessoas sobre a existência das desigualdades de gênero como um problema social pode ser problematizada, porque, em parte, os governos progressistas assumiriam compromissos com as políticas de igualdade, pressionados por tratados internacionais e movimentos feministas. Indubitavelmente, esses governos que incorporavam mulheres dos movimentos feministas no interior da estrutura estatal estiveram mais afinados com as demandas por igualdade de gênero. Já, no atual cenário político, com a ascensão de governos de direita e de perfil conservador, essa lógica desaparece. Não se observa um compromisso efetivo para cumprir os tratados internacionais por meio de políticas públicas que objetivam mudar as estruturas, que reproduzem as desigualdades de gênero.

Um terceiro aspecto tem a ver com o crescimento da consciência feminista que foi penetrando todos os ambientes sociais e o reconhecimento da importância do movimento feminista e das mobilizações como ferramenta de resistência e garantia de direitos, sobretudo em cenário político de retrocessos em relação aos direitos das mulheres.

Este terceiro aspecto aparece no relato de, praticamente, todas as entrevistadas. No Chile, por exemplo, elas citam o chamado “maio feminista de 2018”, protagonizado por estudantes universitárias, como expressão do crescimento da consciência feminista. Essa mobilização teve início com uma denúncia de abuso sexual cometido por um professor, em uma das universidades. Segundo os relatos, o movimento feminista das estudantes tomou 40 universidades do norte ao sul do país, que foram paralisadas por mais de três meses. Teresa Valdés considera que foi uma grande mobilização, por trazer em cena bandeiras contra a violência de gênero, o assédio sexual e a educação sexista nas universidades. Isso pressionou o governo de Piñera a dar uma resposta ao movimento estudantil, o qual propôs uma “Agenda Mulher”³⁶ que, na visão da entrevistada, apresenta-se como um instrumento político bastante “pobre”, em relação à trajetória construída nos governos de perspectiva centro-esquerda. Na avaliação de Camila Maturana, a Agenda não foi capaz de incluir uma educação não sexista, que era uma das principais demandas reivindicadas pelas estudantes feministas. O que se definiu foi que as universidades deveriam criar um sistema de gênero ou da mulher, isto é, uma diretoria, uma secretaria ou um comitê para abordar as questões de gênero no ambiente universitário, o que de certa forma é uma conquista importante.

De acordo com os relatos, depois do “maio feminista” muitas jovens começaram a se assumir feministas e isso passou a ser considerado politicamente correto, o que, até pouco tempo, era visto como algo pejorativo. De certo modo, podemos dizer que as bandeiras do feminismo, assumidas pela nova geração, mesmo que retomem as antigas causas do direito ao corpo e a da igualdade de gênero, tornam-se potencial de resistência em contextos de retrocessos políticos. Nesse cenário, o “maio feminista” pode ser compreendido como um novo alvorecer dos movimentos feministas no Chile e de seu protagonismo no papel de pressionar o Estado para implementar ações que visam garantir os direitos das mulheres.

No Brasil, Sonia Coelho assinala que as grandes mobilizações das mulheres em defesa da Dilma, o “Fora Cunha” e o “Ele não”, mostram que o feminismo aparece como uma ferramenta importante de luta no cenário social e, na sua visão, isso foi resultado do processo construído pela luta feminista a partir dos espaços abertos pelos governos do PT. As políticas implementadas por meio de uma relação dialógica entre Estado-movimento fortaleceram a agência dos movimentos, de modo que as mulheres passaram a constituírem-se sujeitos sociais. Contudo, Sonia ainda argumenta que essa consciência feminista tem sido resultado também de longa experiência acumulada de luta por direitos e por políticas públicas, conforme evidencia o relato que segue.

Olhando o que foi a última campanha política agora, quem apareceu com mais força, posicionando-se de forma massiva na sociedade, foi justamente as mulheres que se posicionaram contra o Bolsonaro. O feminismo, neste momento, apareceu como ferramenta importante, disputando na sociedade como nunca tinha ocorrido antes. Precisamos pensar isso como produto desse processo que foi do governo Lula e Dilma de as mulheres quererem se sentir sujeitos de se posicionarem. Se olharmos quem se posicionou primeiro nas ruas contra o Cunha, não foi a CUT, não foi o MST, foi a Marcha das Margaridas que, em agosto de 2015, quando havia uma tensão terrível no governo que podia ser que naquele momento iriam votar o impeachment. A gente estava com a organização da Marcha das Margaridas, embora a gente tinha uma agenda extensa, aquele chamado no momento do “Fora Cunha” foi fundamental, teve uma repercussão e fez que os movimentos mistos, que não tinham se posicionado, quando o próprio PT, o PCdoB, os partidos no Congresso tentavam negociar com Cunha, e a gente vai para a rua e se posiciona, como movimento. Com isso os movimentos mistos passam a se posicionar também, nessa coisa “Fora Cunha”. Depois tem todo aquele movimento da juventude e das mulheres que vão para a rua de maneira massiva nessa luta contra o desgaste da figura de Lula. Claro que teve vítimas, sofremos a derrota do jeito que sofremos. Agora esse movimento contra o Bolsonaro não foi do nada, foi do processo de acúmulo de luta das mulheres e de posicionamento contra o machismo, contra a misoginia, contra o patriarcado, contra o racismo que as mulheres têm se fortalecido, desde o governo Dilma elas têm se posicionado na rua. (Sonia)

Para Sonia Coelho, a experiência acumulada da luta feminista na relação com a conquista de direitos agora potencializa a resistência das mulheres diante de um cenário político de retrocessos em relação aos direitos já conquistados. Matos e Paradis (2014) já haviam assinalado que o processo de institucionalização e de implementação das políticas de gênero na América Latina, a partir da década de 1990, trouxe efeitos positivos, como a horizontalização do feminismo ou fluxos horizontais feministas, uma vez que ele passou a penetrar diferentes cenários de lutas sociais e potencializar a resistência e a defesa da democracia. Na mesma perspectiva, Alvarez (2014) argumenta que no caso brasileiro, com a maior presença pública do feminismo, o próprio Estado por meio do “feminismo estatal participativo” (MATOS, 2010; MATOS; PARADIS, 2013), instanciado principalmente nos processos organizativos das Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres, foi promovendo uma espécie de “sidestreaming via mainstreaming”, “de fluxos horizontais do feminismo em consequência da transversalidade vertical do gênero” (ALVAREZ, 2014, p. 44).

Pode-se afirmar que o feminismo é hoje uma das ferramentas de luta democrática importante para questionar os campos de ação política em relação aos efeitos nas relações de gênero, em vista da construção da justiça de gênero e da democracia de gênero. De acordo com Heinrich Böll (2007, p. 14), “a democracia de gênero é um conceito normativo que postula direitos iguais, chances iguais, acesso aos recursos econômicos e ao poder político iguais para homens e mulheres. Participação é a condição para a mudança e a transformação de relações injustas entre os gêneros.” A democracia de gênero requer a renovação de todas as estruturas sociais que reproduzem as injustiças e os modelos estereotipados entre os sexos.

Considerando o número significativo de políticas com perspectivas de gênero, implementadas no Brasil e no Chile, pode-se afirmar que houve esforço para construir uma democracia de gênero, porém, numa estrutura patriarcal fundada em valores conservadores, pouco se avançou nesta direção. A justiça de gênero ou mesmo a democracia de gênero permanece como um grande desafio e uma pauta da luta feminista para pressionar o Estado a cumprir os acordos internacionais. Contudo, no cenário atual do Brasil e do Chile, com governos que reforçam o conservadorismo e o patriarcado, parece que a instauração da democracia de gênero continua sendo uma utopia. Essa constatação é clara no relato de Laura Albornoz; “Eu acredito que o movimento social e o movimento feminista têm como principal objetivo fazer as democracias serem mais democráticas e humanas, mas o que está acontecendo parece ser o contrário quando vemos a eleição de um Bolsonaro no Brasil e de um Trump nos EUA.”

Considerações finais

A participação da sociedade civil na elaboração de Políticas para as Mulheres é descrita, na Plataforma de Ação de Beijing, como um dos princípios importantes para dar maior efetividade às políticas de igualdade de gênero. Nosso estudo mostra que este cenário foi mais favorável no processo realizado no Brasil, já que nas diferentes fases da institucionalização das políticas de gênero houve uma relação de mútua colaboração entre as feministas que ocupavam as estruturas estatais e os movimentos organizados da sociedade civil. Reafirmamos que isso é expressão da forma como o país conduziu sua redemocratização. No Brasil, o grande envolvimento da sociedade civil no processo constituinte foi fundamental para que a Constituição de 1988 garantisse diferentes canais de participação social. A construção de uma democracia participativa se fortaleceu no início do século XXI, quando o Partido dos Trabalhadores assumiu o poder, o qual sempre teve como bandeira o princípio democrático da participação social, incluindo em seu projeto e em seu governo demandas e lideranças dos movimentos sociais. Isso também ocorreu no processo de institucionalização das políticas com perspectivas de gênero, quando se observa que a luta feminista se amparou na esfera partidária e na esfera movimentalista.

Como demostramos no decorrer deste artigo, o Chile fez outro caminho, isso porque as mulheres feministas dos partidos de centro-esquerda, que integravam a Concertación pela Democracia, ao assumirem as estruturas do Estado, deixaram à margem do processo os movimentos populares que haviam somado na luta pela democracia, de modo que eles foram se dispersando. Além disso, o Chile se redemocratizou permanecendo com a Constituição elaborada em contexto de Ditadura, o que, de certo modo, impediu que a sociedade fizesse uma experiência de mobilização e participação para definir os novos rumos do país. Vale destacar, ainda, que no Chile a tensão entre Feminismo de Estado e feministas autônomas foi bem mais evidente e o processo de institucionalização das políticas de gênero se tornou uma luta das feministas que atuavam nas esferas do Estado, ou seja, de mulheres que ocuparam o parlamento e as estruturas de governo, em parceria com as feministas que haviam criado suas ONGs.

Esse distanciamento da sociedade civil, apesar da inauguração de iniciativas pontuais, sobretudo no último governo de Michelle Bachelet, não obteve avanços efetivos na relação entre Estado e sociedade. Contudo, o impacto das políticas com perspectivas de gênero e o envolvimento de mulheres neste processo têm gerado resultado positivo na vida das mulheres e no despertar de uma consciência feminista. Isso confirma que a participação política de feministas nas esferas do Estado é uma das formas eficientes para fazer justiça de gênero, porque as mulheres se apropriam dos instrumentos de formulação de políticas públicas, que visam reparar as desigualdades sociais, conforme tem apontado Lovenduski (2005) na teoria do Feminismo de Estado e Fraser, no paradigma da justiça social, quando enfatiza a importância da representação política de mulheres em espaços de poder. No entanto, esse processo tende a se fortalecer quando é retroalimentado com a participação da sociedade civil, conforme a experiência realizada no Brasil.

É recorrente a afirmação de que a conquista de mecanismos de políticas públicas para as mulheres, nas estruturas dos Estados nacionais, envolveu fatores distintos, entre os quais a pressão dos movimentos feministas e de organizações de mulheres. No entanto, fica evidente que o processo de institucionalização, de elaboração e monitoramento das políticas de gênero no Brasil e no Chile foi sendo construído de maneira distinta, seja com maior participação popular, seja de forma centralizada e técnica, cujas diferenças nas estratégias estabelecidas se vinculam às especificidades dos contextos histórico, social e político de cada país e, sobretudo, pela forma como foi ocorrendo o processo de redemocratização desses países.

Indubitavelmente, a implementação das políticas de gênero, em ambos os países, foi um passo importante para avançar na democracia de gênero e, neste ponto, é possível afirmar que o envolvimento e a atuação do que se chamou de Feminismo de Estado tem sido de grande importância, ora com maior, ora com menor grau da participação da sociedade civil. É certo que este legado de participação feminista na elaboração de políticas de gênero, dentro e fora das estruturas do Estado, impactaram positivamente na vida das mulheres, sendo incentivadas ou promovidas nos governos progressistas. Hoje, em um cenário de governos conservadores, autoritários, avessos à participação popular, tais experiências potencializam processos de resistências diante das ameaças aos direitos conquistados, ao longo dos últimos trinta anos.

Por fim, é importante sinalizar que, em um contexto de política neoliberal combinada com o neoconservadorismo, manter viva a reflexão sobre os processos e avanços em relação às políticas com perspectiva de gênero é uma estratégia política para fazer resistência frente ao embate travado pelo que se chamou “ideologia de gênero”, cuja ação discursiva tem interesses políticos de enfraquecer um projeto de sociedade, baseado na igualdade de gênero e em valores democráticos. Nesse cenário, a crítica que fazem ao gênero é política e não epistemológica ou teórica, de modo que gênero passou a ser um campo de disputa política, que põe em jogo um modelo de sociedade pautado na democracia e na igualdade de direitos.

Em uma conjuntura política de retrocessos, o pensamento da militante feminista, Guacira Cesar Oliveira, do Centro Feminista de Estudos e Assessoria, parece fazer sentido, pois segundo ela, “em um sistema político que é excludente e violento, o caminho para garantir os direitos é pelo fortalecimento dos movimentos sociais e seus atores.”³⁷ E, aqui, precisamos apostar na experiência acumulada e no papel de resistência dos diversos feminismos, que atuam nas diferentes esferas da sociedade, para que, por meio de práticas coletivas e redes de interlocução, vinculem-se em uma gramática política contra o enfraquecimento do projeto de sociedade plural, baseado na igualdade e na justiça de gênero e em valores democráticos.

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  » http://forumeja.org.br/sites/forumeja.org.br/files/Politicas_publicas_Equidade_Genero%20(texto%20complementar).pdf
• VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Declaração e plataforma de ação da IV Conferência Mundial Sobre a Mulher. Instrumentos internacionais de direitos das mulheres, Pequim, p. 148-158, 1995. Disponível em: Disponível em: http://www.unfpa.org.br/Arquivos/declaracao_beijing.pdf Acesso em: 17 mai. 2018.
  » http://www.unfpa.org.br/Arquivos/declaracao_beijing.pdf

• ²
  Pesquisa realizada com fomento da CAPES, junto ao Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais, da Universidade Estadual de Maringá. O critério de escolha do Chile e do Brasil para o estudo comparativo sobre a institucionalização das políticas de gênero e o desenho dessas políticas no governo Bachelet e Dilma foi o fato de essas mulheres terem sido as primeiras mulheres eleitas presidentas em seus países e porque ambas possuem uma trajetória que se intercruza, tanto na luta em favor da democracia, no período da ditadura, quanto por terem assumido trabalhos puramente técnicos antes de serem eleitas.
• ³
  Nessa viagem in loco, a intenção era a de entrevistar apenas a última ex-ministra de Bachelet, Claudia Pascual Grau e a socióloga e pesquisadora da ONG Centro de Estudios de la Mujer, Virginia Gusmán, com as quais havia estabelecido contato, antes da viagem. Contudo, estando no Chile, essas interlocutoras indicaram o contato de outras mulheres cujas entrevistas seriam significativas para a pesquisa, o que permitiu ampliar os dados e a compreensão dos processos realizados no Chile.
• ⁴
  Segundo Stromquist (1996), a posição feminista de distanciamento do Estado se modificou e elas se aproximaram utilizando de duas estratégias: a) trabalhar com o Estado por meio de pressões; b) desenvolver um trabalho independente, por meio de grupos de mulheres, especialmente de Organizações não Governamentais (ONGs). Essa nova postura foi fundamental para exercer influência no cenário político, onde são construídas as políticas sociais.
• ⁵
  Com o termo “convenções sociais” estamos nos referindo ao conjunto de normas e costumes impostos pela cultura patriarcal.
• ⁶
  Usaremos as duas nomenclaturas para distinguir, pois todos movimentos feministas são constituídos por mulheres, porém nem todos os movimentos de mulheres são feministas ou se identificam com o discurso feminista.
• ⁷
  Uma das grandes contribuições dos estudos feministas foi a construção do conceito de gênero, na década de 1970, que permitiu mostrar que as desigualdades entre homens e mulheres não podem ser explicadas pelas diferenças biológicas, mas pelos papéis sociais e características do que é o feminino e o masculino, determinados pela cultura.
• ⁸
  Vale recordar que, até meados do século XX, as principais conquistas, que resultaram da luta organizada das mulheres, foram os direitos de acesso à educação, ao mercado de trabalho e ao de votar e ser eleita.
• ⁹
  Esse conceito, segundo Lovenduski (2005, p. 4 apud MATOS; PARADIS, 2013, p. 13), refere-se “às ações dos mecanismos institucionais de mulheres para incluir as demandas e atrizes do movimento de mulheres no interior do Estado, de modo a produzir resultados feministas nos processos políticos e impacto social ou ambos”.
• ¹⁰
  Em 2015, com a criação do Ministério da Mulher e Equidade de Gênero (MMyEG), o Sernam foi transformado em um Serviço do Ministério, sendo responsável pela articulação e implementação das políticas com perspectiva de gênero.
• ¹¹
  Aqui nos referimos às várias Conferências Mundiais da ONU sobre os Direitos Humanos das Mulheres e da Convenção para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW) de 1979.
• ¹²
  Vale destacar que as conquistas sistematizadas nos documentos finais, que resultaram das Conferências Mundiais sobre a Mulher, em grande parte, resultaram das pressões exercidas por ONGs e movimentos feministas internacionais. Segundo Nelly P. Stromquist (1996), durante a realização dessas conferências, onde participavam representantes dos governos nacionais, as mulheres das ONGs realizavam suas conferências paralelas, nas mesmas cidades, e apresentavam suas deliberações e recomendações aos seus representantes, junto ao Estado. Tal estratégia fez com que muitas de suas ideias fossem incorporadas nos documentos oficiais finais das conferências da ONU.
• ¹³
  Documento que resultou da IV Conferência Mundial das Mulheres, realizada em Beijing, em 1995, em que Brasil e Chile são signatários.
• ¹⁴
  Com a Criação do MMyEG no segundo mandato de Michelle Bachelet, este conselho foi nomeado Conselho de Ministros e Ministras pela Igualdade de Gênero, para expressar o compromisso com a equidade de gênero.
• ¹⁵
  Esses compromissos são firmados por solicitação do Conselho de Ministros para a Igualdade de oportunidades, e precisam ser definidos de acordo com a política do Plano Nacional. A primeira vez ocorreu no dia 8 de março de 2002 (SALAZAR, 2015).
• ¹⁶
  O PMG é parte de um sistema de controle mais amplo, que visa garantir o comprometimento e o monitoramento das ações em cada ministério, dentro de um projeto de modernização e concessão de benefícios às instituições. Isto é, vincula o cumprimento das metas de gestão com incentivos monetários aos funcionários, ao mesmo tempo que contribui com o melhoramento dos procedimentos de avaliação do orçamento e o desenvolvimento de estratégias de gestão pública. (CEPAL, 2011).
• ¹⁷
  Criado pelo Decreto nº 5.390 de 2005. Inicialmente era composto por 12 ministérios e três representações do CNDM.
• ¹⁸
  O CFEMEA é uma organização não governamental, sem fins lucrativos, fundada em 1989, com sede em Brasília-DF. Tem como marcos políticos de ação: o feminismo, os direitos humanos, a democracia e a igualdade racial.
• ¹⁹
  Vale mencionar que a Constituição Federal de 1988 vinculou planejamento e orçamento, unindo os três programas governamentais: LDO, LOA e PPA.
• ²⁰
  A metodologia Orçamento Mulher do CFEMEA no acompanhamento das ações orçamentárias da União, desde 2002, deixa evidente a importância dessa luta do movimento feminista, uma vez que, no período de 2002 a 2013, houve crescimento constante dos recursos alocados para a efetivação das políticas públicas com perspectiva de gênero (CFMEA, 2014).
• ²¹
  Sobre as 12 áreas de preocupação indicadas pela Plataforma de Ação de Beijing para a intervenção do Estado, consultar Viotti (1995).
• ²²
  O II Plano contou com algumas consultas a mulheres, dentro de um processo centralizado.
• ²³
  Este Plano foi praticamente todo modificado pelo governo de Piñera ao assumir o poder. Desapareceu a perspectiva da equidade de gênero e enfatizou-se o enfoque da família e da mulher, com foco na igualdade de oportunidades.
• ²⁴
  Confirmam esta metodologia dados levantados na entrevista com a representante da Ong do Observatório de Gênero e Equidade e com uma ex-ministra de Bachelet que estava no cargo quando foi feito esse processo.
• ²⁵
  Vale mencionar que as entrevistadas consentiram, por meio de documento assinado, revelar seus nomes em artigos científicos, uma vez que seus relatos trataram de temas públicos.
• ²⁶
  Chile é um Estado unitário centralizado com 16 regiões administrativas, cuja administração é feita por um intendente nomeado pelo presidente, junto com as secretarias ministeriais.
• ²⁷
  Essas têm sido mesas mais permanentes, que se reúnem a cada dois meses com uma ou duas representantes das organizações das mulheres indígenas e campesinas, junto com uma representante da direção do Sernam, do Ministério das Mulheres e Equidade de Gênero e da direção do Instituto de Desenvolvimento Agropecuário do Ministério da Agricultura (dados de entrevista com Claudia Pascual Grau).
• ²⁸
  Claudia Pascual Grau relatou que este projeto foi paralisado no governo de Piñera. Segundo ela, “junto com o documento, a presidenta Bachelet enviou um projeto de lei ao parlamento, mas ele continua paralisado pelo novo governo e não há nenhuma articulação parlamentar da oposição que queira movê-lo, isso porque nosso regime é presidencial e por isso a iniciativa parlamentar acaba ficando muito limitada.” (Claudia Pascual Grau).
• ²⁹
  Nessa consulta, cada pessoa respondia, por meio da internet, cinco questões, quatro fechadas e uma aberta, opinando sobre os temas da constituição.
• ³⁰
  Qualquer grupo ou organização social/territorial de 10 a 30 membros com domicílio em uma comuna deliberavam sobre os assuntos constitucionais, inscrevendo previamente o seu encontro em uma plataforma digital, seguindo a metodologia proposta para isso.
• ³¹
  Informações do relatório de síntese dos resultados quantitativos da etapa participativa do processo constituinte aberto à sociedade. Documento recebido de uma das entrevistadas.
• ³²
  Segundo as interlocutoras da pesquisa, no período da pesquisa de campo, setembro de 2018, este plano estava ainda sendo revisado pelo governo de Piñera. Também afirmaram que a revisão de um Plano feito com bases participativas poderia ter sido evitada se a ministra tivesse sido mais ágil em fazer o Plano chegar às regionais.
• ³³
  A metodologia do plano foi pensada com a parceria da Cepal e implementada pelo MMyEG. A elaboração final do Plano ficou sob a responsabilidade de uma ONG contratada, que acompanhou todo o processo.
• ³⁴
  Para mais detalhes sobre as conferências como espaço diálogo entre Estado e sociedade civil, consultar Pinto (2009).
• ³⁵
  Nos municípios as estruturas são bem diversas, que dependem da vontade política de cada prefeito. Alguns criaram a Secretaria Municipal da Mulher, outros fundaram centros de referência da mulher ou núcleos de atendimentos às mulheres e estes organismos foram vinculados a outras secretarias.
• ³⁶
  Segundo as entrevistadas, o governo de direita refuta a palavra gênero. O mesmo ocorre no Brasil, pois no governo de Bolsonaro o termo “gênero” se tornou uma disputa política.
• ³⁷
  Cf. CFMEA: http://www.cfemea.org.br/index.php/compartilhe-isso/4566-compartilhe-isso-flavia-nogueira-jornalista.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  21 Ago 2020
• Data do Fascículo
  May-Aug 2020

Histórico

• Recebido
  17 Jun 2019
• Aceito
  22 Abr 2020