Herança de diferenciação e futuro de fragmentação

DOSSIÊ NORDESTE I

Herança de diferenciação e futuro de fragmentação

Tânia Bacelar de Araújo

NESTE ARTIGO, observa-se o Nordeste do Brasil por sua economia, enfocando-se suas características principais, tendências atuais e perspectivas econômicas, analisando-se ainda sua inserção nos contextos nacional e mundial.

O Nordeste aqui considerado congrega os estados que vão do Maranhão à Bahia, diferindo da classificação feita pela Sudene que inclui parte do estado de Minas Gerais (região polarizada de Montes Claros).

Apresenta-se inicialmente sucinta descrição da dinâmica geral das atividades econômicas: a região será abordada em seu conjunto, utilizando-se portanto dados globais referentes, em sua grande maioria, ao total regional. Num segundo momento, a análise será feita com referência às diferenciações existentes dentro da própria região Nordeste, destacando-se os novos subespaços dinâmicos e os focos de resistência a mudanças. A heterogeneidade e a complexidade da dinâmica nordestina aparecerão, então, com maior clareza.

Esforço especial será dedicado à observação das mais importantes articulações econômicas regionais e sub-regionais. O Nordeste e seus subespaços serão percebidos, assim, em suas tendências de ligações com o exterior e com as demais regiões do próprio Brasil. Serão analisados ainda os movimentos de mercadorias e de capitais focalizando-se as décadas de 60, 70 e 80.

Concluir-se-á com uma reflexão sobre as tendências atuais da economia nordestina e os primeiros impactos da opção brasileira por uma inserção passiva no mercado mundial em globalização. Finalmente, especular-se-á sobre a hipótese do aprofundamento das diferenciações e desigualdades internas. Daí a questão posta no título do artigo: o rumo será o da fragmentação?

Caracterização inicial

Na região Nordeste (20% do território brasileiro) vivem 29% da população do país. Originam-se, aproximadamente, 14% da produção nacional total (medida pelo PIB), 12% da produção industrial e quase 21% da produção agrícola. Cabe destacar que na região residem 23,5% da população urbana do Brasil e 46% de sua população rural. O lento crescimento econômico, que durante muitas décadas caracterizou o ambiente econômico nordestino (GTDN, 1967), foi substituído pelo forte dinamismo de numerosas atividades que se desenvolveram recentemente na região, como se verá a seguir. A pobreza, porém, continua a ser uma das características mais marcantes do Nordeste, quando visto no contexto nacional. É um traço antigo que o dinamismo econômico das últimas décadas não conseguiu alterar significativamente.

Levantamento recente do Instituto de Planejamento Econômico e Social – IPEA mostra que, em 1990, dos 32 milhões de brasileiros indigentes, 17,3 milhões estavam no Nordeste (55% do total nacional) e mais de 10 milhões residiam na zona rural da região. Assim, com 46% da população rural brasileira, o Nordeste tem 63% dos indigentes brasileiros que vivem nas áreas rurais. Dos indigentes urbanos do país, quase 46% estão no Nordeste (IPEA , 1993).

Dinamismo econômico: uma herança recente

Apesar de vista como região problema pela maior parte dos brasileiros, a economia nordestina apresentou entre 1960 e 1990 um excelente desempenho.

Coordenado por Celso Furtado no final dos anos 50, o relatório do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) que fundamentou a estratégia inicial de ação da Sudene, constatava ter sido o seu fraco dinamismo nas décadas anteriores a característica mais importante da base produtiva instalada na região. Enquanto a indústria comandava o crescimento econômico no Sudeste, o velho setor primário-exportador implantado no Nordeste dava mostras de sua incapacidade para continuar impulsionando o desenvolvimento econômico regional.

Uma das propostas centrais do relatório do GTDN – como ficou conhecido aquele documento – era estimular a industrialização no Nordeste como forma de superar as dificuldades geradas pela velha base agroexportadora nordestina.

A partir dos anos 60, impulsionadas por incentivos fiscais – 34/18-Finor e isenção do imposto sobre a renda, principalmente –, por investimentos de empresas estatais do porte da Petrobrás (na Bahia e Rio Grande do Norte) e da Vale do Rio Doce (no Maranhão), complementados com créditos públicos (do BNDES e BNB, particularmente) e com recursos próprios de importantes empresas locais, nacionais e multinacionais, as atividades urbanas – e dentro delas, as atividades industriais – ganham crescentemente espaço no ambiente econômico do Nordeste e passam a comandar o crescimento da produção na região, rompendo a fraca dinâmica preexistente. Entre 1967 e 1989 a agropecuária reduziu sua contribuição ao PIB regional de 27,4% para 18,9% e em 1990, ano de seca, que afetou consideravelmente a produção na zona semi-árida, tal percentual caiu para 12,1%. Enquanto isso, a indústria passou de 22,6% para 29,3%, e o setor terciário cresceu de 49,9% para 58,6%, segundo dados da Sudene para o período.

No início dos anos 60 a Sudene, recém-criada, concentrou esforços e recursos federais na realização de estudos e pesquisas sobre a dotação de recursos naturais do Nordeste (em particular de recursos minerais) e na ampliação da oferta de infra-estrutura econômica (sobretudo transportes e energia elétrica). Tais investimentos tiveram importante papel para o posterior dinamismo dos investimentos nas atividades privadas, tanto no setor industrial quanto no terciário.

No global, nas décadas recentes, o Nordeste foi a região que apresentou a mais elevada taxa média de crescimento do PIB no país. Vários estudos recentes confirmam esse comportamento. De 1960 a 1988 a economia nordestina suplantou a taxa de crescimento média do país em cerca de 10%; e entre 1965 e 1985 o PIB gerado no Nordeste cresceu (média de 6,3% ao ano) mais que o do Japão no mesmo período (5,5% ao ano), segundo estudo realizado por Maia Gomes (1991).

Usando dados que comparam o desempenho da economia brasileira no seu total com o de sua parte localizada no Nordeste, verifica-se nítida melhoria nos indicadores de participação relativa dessa região na economia do país: entre 1960 e 1990 a participação no PIB aumentou de 13,2% para 17,1% (Sudene, 1996).

No total, entre 1960 e 1990, o PIB do Nordeste quase sextuplicou, passando de US$ 8,6 bilhões para US$ 50 bilhões (Araújo, 1992).

Cabe salientar que quando se compara o desempenho das atividades econômicas do Nordeste com a média nacional, verifica-se que a dinâmica regional tendeu a acompanhar as oscilações cíclicas da produção total do país. Embora as taxas se diferenciem, as tendências são semelhantes. O movimento de integração econômica comandado pelo processo de acumulação de capitais do Brasil nas últimas décadas havia atingido o Nordeste e solidarizado sua dinâmica econômica às tendências gerais da economia nacional, como ressaltaram em seus estudos Oliveira (1990) e Guimarães Neto (1989). Sob tal perspectiva, e nesse novo momento, uma das teses centrais do GTDN ficou ultrapassada: não se verifica mais o fato de a economia do Nordeste ir mal, enquanto o Centro-Sul vai bem. A integração produtiva articulara a dinâmica econômica nas diversas regiões brasileiras.

Naturalmente, a integração econômica não homogeneizou as estruturas produtivas das diferentes regiões do país. Permaneceram diferenciações importantes.

E é justamente em função das particularidades das estruturas produtivas de cada região brasileira que o Nordeste foi menos atingido pela crise dos anos 80, crise que afetou mais fortemente o setor industrial e, dentro dele, os segmentos produtores de bens de capital e bens de consumo duráveis. Ora, tais segmentos não têm grande presença no tecido industrial do Nordeste. Assim, ao especializar-se mais na produção de bens intermediários, destinando parte importante às exportações, a indústria recentemente instalada no Nordeste resistiu melhor aos efeitos da desaceleração da economia brasileira. Paralelamente, em sua porção oeste, às margens do submédio São Francisco e no vale do Açu (RN), implantou moderna agricultura de grãos e importantes pólos de fruticultura, ambos para exportação, o que o ajuda a resistir aos efeitos da retração da demanda interna, podendo localizadamente melhor enfrentar a crise nacional. Conforme dados da Sudene (1992), também o setor de serviços tem tido desempenho bastante razoável na região, especialmente a partir da segunda metade dos anos 80, apresentando taxas de crescimento anual positivas e superiores à média do país.

Nordeste: mudanças no perfil produtivo

Nas últimas décadas a região promoveu mudança importante na composição de sua produção. Acompanha, também nesse ponto, as tendências gerais da economia brasileira, apesar de suas especificidades locais.

As atividades agropecuárias vêm perdendo peso relativo no PIB do Brasil e também no do Nordeste, com as atividades urbanas avançando mais nos dois casos. No entanto, a indústria tornou-se relativamente mais importante no total da produção brasileira (34%, em 1990) do que no Nordeste (30%).

Dessa forma, quando visto no ambiente econômico nacional, o Nordeste continua sendo relativamente mais importante como região produtora agropecuária (20% do total nacional) do que industrial (12%) ou terciária (15%), segundo dados da Sudene (1992) para o ano de 1990.

Mudanças ocorreram, por exemplo, no perfil produtivo da agropecuária nordestina: a partir dos anos 70, enquanto se reduzia a área cultivada com algodão, mamona, mandioca e sisal, expandia-se a que era ocupada com cana-de-açúcar, arroz, feijão, laranja e milho. Ao mesmo tempo algumas culturas não-tradicionais na região, por seu valor de mercado relativamente alto, apresentaram peso crescente na produção regional: é o caso de frutas como melão, manga, melancia, uva (nas áreas irrigadas pelo São Francisco e Açu), abacaxi (em manchas favoráveis do sertão e agreste) além de tomate, café e soja (em áreas favoráveis do São Francisco, do Agreste e do Cerrado, respectivamente). Tais produtos representavam, em 1970, apenas 3% do valor da produção agrícola do Nordeste, crescendo para 13,5% em 1989 (Congresso Nacional, 1993).

Por outro lado, nos anos em que a economia brasileira consolida o mercado interno nacional e promove sua integração produtiva, o Nordeste engata na dinâmica nacional, como anteriormente ressaltado. Nessa fase, capitais privados buscam novas frentes de investimento em espaços localizados para além do centro mais industrializado do país – o Sudeste. Verifica-se a desconcentração da atividade produtiva, inclusive da atividade industrial. Esse movimento atinge também o Nordeste (Guimarães Neto, 1990; Oliveira, 1990; Fundaj, 1992). Como o movimento de desconcentração busca também utilizar recursos naturais disponíveis nas diversas regiões do país, o Nordeste comparece abrigando alguns pólos importantes de desenvolvimento agroindustrial e industrial, que serão analisados com detalhes adiante, quando se examinarem os focos de modernidade surgidos na região nas últimas décadas. No caso da indústria, coube ao Nordeste assumir novo papel no contexto da divisão inter-regional do trabalho do país. De tradicional região produtora de bens de consumo não-duráveis (têxtil e alimentar, principalmente), vai se transformando nos anos pós-60 em região industrial mais especializada em bens intermediários (Araújo, 1981), com destaque para a instalação do pólo petroquímico de Camaçari, na Bahia, e do complexo minero-metalúrgico, no Maranhão, além do pólo de fertilizantes de Sergipe, do complexo da Salgema em Alagoas, da produção de alumínio no Maranhão, dentre outros.

Nesse contexto, o perfil industrial do Nordeste mudou significativamente com a perda da posição relativa da indústria de bens não-duráveis de consumo e com o crescimento relativo do segmento voltado à produção de bens-intermediários. A indústria, financiada pelos incentivos da Sudene, demonstra tal perfil: foram os segmentos produtores de insumos que receberam a maior parte dos recursos provenientes do sistema 34/18-Finor.

A nova base agrícola da região também tem a vocação para ofertar produtos cujo beneficiamento se dará fora do Nordeste ou até do país, salvo em casos como o das frutas tropicais, enviadas in natura para o mercado consumidor externo; da uva, transformada em vinho também no Nordeste; ou da soja, processada por agroindústrias instaladas na região.

Nos anos 70, quando o Estado brasileiro, a partir da estratégia definida no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), realizou importante programa de investimentos públicos e com ele sustentou a dinâmica da economia nacional num contexto internacional de crise, o Nordeste também se incluiu nessa tendência quando a Petrobrás comandou, na Bahia, a implantação do pólo petroquímico de Camaçari, e a Companhia Vale do Rio Doce implementou o complexo de Carajás, com parte do projeto localizado no Maranhão. Merecem também referência os investimentos do sistema Eletrobrás.

No total da formação bruta de capital fixo, contabilizada pelo IBGE/FGV, que inclui investimentos da administração pública e das empresas do governo, verifica-se a posição do Nordeste como região recebedora de recursos, passando de 13% do total nacional em 1970 para 17% em 1985 (superior à sua participação no PIB brasileiro).

Finalmente, nos anos 80, quando a crise se aprofundou excluindo de seus efeitos negativos as atividades de intermediação financeira e os segmentos voltados para a exportação, o Nordeste tendeu a reproduzir tal padrão. Entre 1975 e 1990 o Brasil expandiu suas exportações, mais que as quadruplicando: passam de US$ 7,6 bilhões de vendas anuais para US$ 31,1 bilhões. O Nordeste também produziu mais para o exterior, duplicando seu valor exportado, que passou de US$ 1,5 bilhão, em 1975, para US$ 3 bilhões, em 1990. Dentro dele, o estado da Bahia merece referência especial não só por ter acompanhado o padrão nacional, triplicando seu valor exportado (de US$ 525 milhões para US$ 1,5 bilhão), mas por aumentar sua já predominante importância no total vendido pela região no mercado internacional: em 1975, sua economia gerava um terço das exportações nordestinas; em 1990 respondia pela metade do valor exportado pela região.

No Nordeste, até mais que no Brasil, a tendência à perda de importância dos produtos básicos e ao maior crescimento dos bens manufaturados no valor exportado também se verificou nesse período.

No que se refere às atividades de intermediação financeira, houve excepcional crescimento no Nordeste nas décadas recentes. Enquanto a economia brasileira desacelerava, a atividade de intermediação financeira crescia. No Nordeste também se observou a mesma tendência. Enquanto nos anos 70 e 80 a economia da região cresceu em média 7,6% ao ano, as atividades financeiras, bens imóveis e serviços às empresas, como contabiliza a Sudene (1992), expandiram-se na proporção de 10% ao ano.

Como se observa do exposto, as atividades econômicas do Nordeste tendem, no geral, a acompanhar bem de perto as principais tendências da economia brasileira. Guardam, no entanto, certas especificidades importantes, algumas das quais aparecerão com destaque em outros tópicos deste trabalho.

Uma das características importantes da economia do Nordeste é o relevante papel desempenhado nos anos recentes pelo setor público. É evidente que o Estado patrocinou fortemente o crescimento econômico nas diversas regiões brasileiras. No Nordeste, porém, pode-se afirmar que sua presença foi fator fundamental para explicar a intensidade e os rumos do crescimento econômico ocorrido nas últimas décadas. Direta ou indiretamente, foi o setor público quem puxou o crescimento das atividades econômicas que mais se expandiram na região nos anos 70 e 80. Segundo dados da Sudene (1992), atividades como bens imóveis e serviços às empresas; atividades financeiras; produção de energia elétrica e abastecimento de água; serviços comunitários sociais e pessoais, destacaram-se como atividades muito dinâmicas e, na maioria delas, o investimento público foi fundamental. Aliás, o setor público tem, no Nordeste, maior peso na formação bruta de capital fixo total do que na média nacional. Investindo, produzindo, incentivando, criando infra-estrutura econômica e social, o Estado se fazia presente com grande intensidade na promoção do crescimento da economia nordestina.

A heterogeneidade econômica intra-regional

Deve-se ressaltar que nunca houve um Nordeste economicamente homogêneo e que, historicamente, era possível destacar subconjuntos sócio-econômicos diferenciados, em virtude de variados processos de ocupação humana e econômica :

• o

  Nordeste que se estendia do Rio Grande do Norte até Alagoas, onde a economia açucareira e a pecuária gestavam poderosas oligarquias e incipiente burguesia industrial;

• dele já se distinguia o Ceará, onde o complexo gado-algodão-agricultura de alimentos conformava uma

  oligarquia sertaneja que se expandia na acumulação comercial e não existia o complexo canavieiro;

• o

  Nordeste de Sergipe e Bahia, caracterizado pela Fundação IBGE durante certo tempo como integrante da

  região Leste, era comandado por Salvador, cidade portuária e mercantil, onde desde cedo se desenvolveu uma burguesia banqueira. No campo, a cana, o cacau e as zonas de combinações agrícolas sertanejas eram predominantes. O oeste baiano era um vazio econômico, e mesmo demográfico, até décadas recentes;

• o

  Nordeste do Piauí e Maranhão, mais conhecido como espaço de transição entre o Nordeste seco e a região amazônica, era chamado por alguns estudiosos de

  meio-Norte (Melo, 1978) e até o final dos anos 50 visto como área aberta à expansão da fronteira agrícola regional (GTDN, 1967).

Nas últimas décadas mudanças importantes remodelaram a realidade econômica nordestina, questionando inclusive visões tradicionalmente consagradas sobre a região. Nordeste região problema, Nordeste da seca e da miséria, Nordeste sempre ávido por verbas públicas, verdadeiro poço sem fundo em que as tradicionais políticas compensatórias de caráter assistencialista só contribuem para consolidar velhas estruturas sócio-econômicas e políticas perpetuadoras da miséria... Essas são apenas visões parciais sobre a região nos dias presentes. Revelam parte da verdade sobre a realidade econômica e social nordestina, mas não apreendem os fatos novos dos anos mais recentes. Não refletem a atual e crescente complexidade da realidade econômica regional e não permitem desvendar uma das mais marcantes características do Nordeste atual: a grande diversidade, a crescente heterogeneidade de suas estruturas econômicas.

Embora traços gerais possam ser identificados, como já o fizemos, a percepção da realidade econômica nordestina exige análise mais detalhada. Nesse sentido, é mister ressaltar os novos focos de dinamismo da economia regional, que convivem atualmente com as tradicionais áreas agrícolas ou agropastoris da região. Uma análise que perceba as diferentes trajetórias econômicas dos diversos subespaços nordestinos. É o que se tentará fazer no próximo tópico do trabalho.

Áreas dinâmicas de modernização intensa

Como vem se tentando demonstrar ao longo deste texto, importantes movimentos da economia brasileira tiveram fortes repercussões na região Nordeste nos anos recentes. Tendências da acumulação privada reforçadas pela ação estatal, quando não comandadas pelo Estado brasileiro, fizeram surgir e se desenvolver no Nordeste diversos subespaços dotados de estruturas econômicas modernas e ativas, focos de dinamismo em grande parte responsáveis pelo desempenho relativamente positivo apresentado pelas atividades econômicas na região. Tais estruturas são tratadas na literatura especializada ora como frentes de expansão, ora como pólos dinâmicos, ora como manchas ou focos de dinamismo e até como enclaves. Dentre eles, cabe destaque para o complexo petroquímico de Camaçari, o pólo têxtil e de confecções de Fortaleza, o complexo minero-metalúrgico de Carajás, no que se refere a atividades industriais, além do pólo agroindustrial de Petrolina-Juazeiro (com base na agricultura irrigada do submédio São Francisco), das áreas de moderna agricultura de grãos (que se estendem dos cerrados baianos atingindo, mais recentemente, o sul dos estados do Maranhão e do Piauí), do moderno pólo de fruticultura do Rio Grande do Norte (com base na agricultura irrigada do Vale do Açu), e dos diversos pólos turísticos implantados nas principais cidades litorâneas do Nordeste.

Pesquisa recente realizada pelos professores Policarpo Lima e Frederico Katz, da UFPE, tentou melhor identificar essas áreas, caracterizando-as e analisando seus novos impactos e suas perspectivas de expansão (Lima & Katz, 1993). Menos por seu dinamismo e mais pelo fato de desenvolverem modernas atividades de base tecnológica, merecem referência ainda os tecnopólos de Campina Grande (PB) e do Recife (PE).

O pólo petroquímico de Camaçari, como descrevem Lima e Katz (1993), constitui um dos principais pilares da crescente importância da produção de bens intermediários no Nordeste. Implementado ao longo dos anos 70, importou em investimento total de cerca de US$ 4,5 bilhões e, com o programa de ampliação previsto, chegará a US$ 6 bilhões. Esse complexo industrial foi viabilizado com a participação de capitais privados nacionais e multinacionais e com o suporte estatal (Petrobrás), contando com fontes de financiamento diversas.

Quanto aos seus impactos, vale registrar que em 1990 o pólo petroquímico de Camaçari contribuiu com 13,6% da receita tributária do estado da Bahia, sendo de 32,8% o seu peso na receita do ICMS gerado pela indústria de transformação. Além disso, concorreu para alterar estruturalmente a economia baiana (aumentando o peso do setor secundário de 12%, em 1960, para quase 30% do PIB estadual em 1990), contribuindo também para a elevação das exportações do estado. Embora as repercussões esperadas fossem maiores, o pólo de Camaçari representa hoje uma possível base para a esperada verticalização da matriz industrial da petroquímica regional.

O pólo têxtil e de confecções de Fortaleza, por sua vez, desponta como um dos importantes centros do setor, tanto em âmbito regional como nacional. Entre 1970 e 1985 o número de estabelecimentos têxteis do Ceará cresceu de 155 para 358, enquanto os ligados à confecção passavam de 152 para 850. Em 1991, segundo o Sindicato da Indústria de Confecções do Ceará, o pólo cearense reunia cerca de três mil empresas, gerava 60 mil empregos diretos e era responsável por 12% do ICMS do Ceará (Lima & Katz, 1993).

O parque têxtil e de confecções de Fortaleza é competitivo nacionalmente e, no caso da fiação, internacionalmente, em virtude de sua atualização tecnológica. A abertura comercial pode ter implicações negativas sobre a tecelagem e as confecções, dado que nesses segmentos existe uma defasagem tecnológica a ser superada.

O encadeamento do pólo cearense com a base agrícola da região é reduzido, devido à drástica diminuição na produção de algodão no Nordeste. Contudo, nos efeitos para a frente conta-se com a perspectiva da instalação de pequenas e médias malharias que se beneficiariam das fiações já existentes, o que já vem sendo estimulado por empresários ligados ao setor. No que se refere ao segmento das confecções, há espaços para um reforço do setor de tecelagem (60% dos tecidos são adquiridos fora do estado), bem como para o crescimento de unidades fornecedoras de aviamentos e linhas (cerca de 80% destes são comprados fora) (Lima & Katz, 1993).

O complexo minero-metalúrgico do Maranhão está associado aos desdobramentos do Programa Grande Carajás (PGC) e ao interesse do capital multinacional em diversificar suas fontes de abastecimento de matérias-primas. Para a montagem desse pólo, a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) desempenhou um dos papéis principais, implantando a infra-estrutura para exploração-exportação de minério de ferro.

Em função desses investimentos, impactos importantes já se notavam nos anos 80: o PIB total do estado aumentou de US$ 2 bilhões em 1980 para US$ 3 bilhões em 1987, tendo o produto da indústria ampliado sua participação no total estadual de 14,3% para 21,8%. Cortando regiões anteriormente isoladas, a Estrada de Ferro Carajás (EFC) integrou-as ao circuito da produção mercantil e contribuiu para dinamizar o pólo agrícola do sul do Maranhão, onde a produção de soja se expande.

O projeto Celmar, que tem a CVRD como sócio, destina-se a produzir celulose, em Imperatriz, com investimentos de US$ 1,2 bilhão, produção estimada em 420 mil toneladas/ano, gerando diretamente 800 empregos, e mais três mil no reflorestamento, além de cerca de 3.200 empregos indiretos (Lima & Katz, 1993). Além disso, a Estrada de Ferro Carajás ajudou a dinamizar a instalação de usinas de ferrogusa e de ferroliga ao longo de sua extensão.

O projeto da Alumar também tem grande peso atualmente na indústria maranhense. Trata-se de uma associação de várias empresas, que resultou em projeto de investimento da ordem de US$ 2 bilhões para a produção de três milhões de toneladas/ano de alumina e 500 mil de alumínio, gerando na fase atual um milhão de toneladas de alumina e 350 mil de alumínio. De forma semelhante ao caso da CVRD, a Alumar é responsável por significativo fluxo mensal de rendimentos, pelo menos para os padrões locais, na economia de São Luiz. O projeto criou 4.100 empregos diretos, estimando-se em 1.220 os indiretos, tendo ainda articulações a montante via absorção de bauxita do rio Trombetas, de cal do Ceará, de soda cáustica de Alagoas, da energia elétrica de Tucuruí, além dos serviços de manutenção refletidos nos empregos indiretos. As articulações pelo uso do alumínio são reduzidas, já que são exportados 95% do produto (Lima & Katz, 1993).

O complexo agroindustrial de Petrolina-Juazeiro surgiu nos anos 70, com base na implantação de grandes projetos de irrigação. Também neste caso, a presença do Estado foi fundamental, uma vez que montou a maior parte da infra-estrutura de captação e distribuição de água. Constatou-se o cultivo cada vez maior de produtos de elevado valor comercial, destinados tanto à venda in natura para o mercados de maior poder aquisitivo, externo inclusive, quanto ao processamento local em plantas industriais. Ao mesmo tempo deu-se a implantação de grandes projetos de médias empresas nacionais e, mesmo, internacionais. Nessa época, instalaram-se na área diversas plantas industriais de ramos variados: processamento de alimentos, bens de capital, embalagens, equipamentos para irrigação, materiais de construção, fertilizantes e rações (Lima & Katz, 1993). Enquanto eram incorporados à agricultura cerca de 56 mil hectares, o setor industrial gerava cerca de 24 mil empregos (Galvão, 1990).

As áreas de moderna agricultura de grãos se estendem dos cerrados do oeste baiano ao sul do Maranhão e do Piauí.

A expansão da economia do oeste da Bahia está associada à introdução e à rápida expansão da soja, implantada na área por agricultores do Sul do país, após avanços tecnológicos que viabilizaram o cultivo do produto nos cerrados. Tiveram importante papel os subsídios governamentais (Galvão, 1990) e os investimentos públicos em infra-estrutura.

Com a soja, implanta-se na região todo um conjunto de atividades e práticas ligadas à agricultura moderna. Entre 1980/81 e 1985/86, a área plantada com soja expandiu-se 143 vezes e a produção em 848 vezes, enquanto crescia também a produção de arroz. No início da atual década (safra de 1991/92) foram produzidas 800 mil toneladas de grãos no oeste da Bahia, especialmente soja (460 mil toneladas), milho, arroz e feijão. Para o processamento da significativa produção de soja, foram instaladas no município de Barreiras duas plantas industriais.

Nos anos mais recentes a produção de grãos vem crescendo bastante (em 1992, produziu-se no Piauí e em Tocantins cerca de um milhão de toneladas). A produção também se estende para o sul do Maranhão.

Essas áreas não conhecem crise ou recessão. Nelas despontam atividades como avicultura, suinocultura, frigorificação de carnes. Começam a se desenvolver também atividades de produção de insumos (fertilizantes, calcário) e de equipamentos próprios para a agricultura.

O pólo de fruticultura do Vale Açu (RN) cresceu comandado por grandes empresas (com destaque para a Maísa), que se especializam na exportação.

Pelo exposto, pode-se inferir que as mencionadas áreas são pontos de intenso dinamismo econômico implantados no território nordestino. As potencialidades agrícolas e minerais reveladas na região com grande evidência, constituem um Nordeste que não existia há poucas décadas.

Áreas tradicionais

Ao mesmo tempo em que diversos subespaços do Nordeste desenvolvem atividades modernas, em outras áreas a resistência à mudança permanece sendo a marca principal do ambiente socio-econômico: as zonas cacaueiras, canavieiras e o sertão semi-árido são as principais e históricas áreas com tal característica. Quando ocorre, a modernização é restrita, seletiva, o que ajuda a manter um padrão dominantemente tradicional. As zonas canavieiras expandiram-se muito nos anos 70, impulsionadas pelo Proálcool. Mas o crescimento se fez com base na incorporação de terras (a área cultivada rapidamente duplica), mais do que na elevação dos padrões de produtividade. Nos anos 90, com a crise financeira do Estado (velho protetor da ineficiência) e a intensificação da concorrência, diversas usinas são paralisadas. Uma nova vaga de centralização de capitais promete deixar vivas apenas as menos resistentes à mudança.

No caso do semi-árido, a crise do algodão (com a presença do bicudo e as alterações na demanda, no padrão tecnológico e empresarial da indústria têxtil modernizada na região e, mais recentemente, as políticas associadas ao Plano Real) contribuiu para tornar ainda mais difícil e frágil a sobrevivência do imenso contingente populacional que habita os espaços dominados pelo complexo pecuária-agricultura de sequeiro. No arranjo organizacional local, o algodão era a principal (embora reduzida) fonte de renda dos pequenos produtores e trabalhadores rurais desses espaços nordestinos. Na ausência do produto, esses pequenos produtores são obrigados a levar ao mercado o reduzido excedente da agricultura alimentar tradicional de sequeiro (milho, feijão e mandioca), uma vez que a pecuária sempre foi atividade privativa dos grandes proprietários locais.

Não é sem razão que nos momentos de irregularidade de chuvas ocorridos nos anos recentes, as tradicionais frentes de emergência (como são chamados os programas assistenciais do governo) alistam enorme número de agricultores (2,1 milhões de pessoas em 1993). Nessas áreas, nos anos de chuva regular, os pequenos produtores, rendeiros e parceiros produzem, mas não conseguem acumular: descapitalizados ao final de cada ciclo produtivo, são incapazes de dispor de reservas para enfrentar um ano seco. Nesse quadro, portanto, não houve mudanças significativas, e as que aconteceram, em geral, tiveram impactos negativos, como o desaparecimento da cultura do algodão. Em algumas sub-regiões (como no sertão pernambucano) a maconha tem avançado bastante, gerando renda ilegal mas capaz de compensar o desaparecimento da renda do algodão. De positivo, cita-se a extensão da ação previdenciária, cobrindo parte da população idosa e assegurando renda (mínima, mas permanente) a muitas famílias sertanejas. Hoje, com freqüência, os velhos sustentam os jovens nessa parte do Nordeste.

Na região cacaueira, a resistência à mudança convive na fase mais recente com importante queda nos preços internacionais do cacau, aprofundando a crise na sub-região. Crise ainda sem solução nos anos 90.

Nas áreas em que predominam a rigidez das velhas estruturas econômico-sociais e o domínio político das oligarquias tradicionais da região, há importantes traços comuns. Primeiro, cabe destacar que são áreas de ocupação antiga, nas quais as velhas estruturas foram criando sucessivos mecanismos de preservação. A questão fundiária é mais dramática e vem se agravando. Na Zona da Mata, por exemplo, o processo de concentração fundiária tem aumentado nos anos recentes, e o monopólio da cana sobre as áreas cultiváveis se amplia. No semi-árido, das secas, também verifica-se o agravamento da já elevada concentração das terras em mãos de pouquíssimos produtores: "na seca, pequenos proprietários inviabilizados vendem suas terras a baixos preços e os latifúndios crescem", como bem explica Andrade (1988). Simultaneamente, os incentivos à pecuária fortaleceram e modernizaram tal atividade, que sempre foi a principal da unidade produtiva típica do sertão e do agreste nordestino. A hegemonia crescente da pecuária nos moldes em que foi realizada agravou a questão fundiária do Nordeste, além de provocar outros consideráveis efeitos, como a redução da produção de alimentos e a intensificação da emigração rural. Na lúcida afirmação do geógrafo Mário Lacerda de Melo (1980), "o capim expulsa a policultura alimentar e o gado tange o homem". Mesmo onde a irrigação introduziu uma agricultura moderna no semi-árido, a modernização foi conservadora, inclusive da estrutura fundiária. A base técnica modernizou-se, a questão fundiária agravou-se (Graziano da Silva, 1989).

Como a estratégia brasileira das últimas décadas foi concentrar a expansão da agropecuária em áreas novas (especialmente no Centro-Oeste), no Nordeste também se assistiu a um grande dinamismo agropecuário e agroindustrial no oeste baiano e no sul do Maranhão e do Piauí; portanto, em áreas da antiga fronteira agrícola da região. Nos anos 60 e seguintes a proposta da reforma agrária foi abandonada na prática pelos sucessivos governos militares e civis, apresentada ao país como desnecessária em muitos fóruns (inclusive nos acadêmicos) com base no sucesso da ocupação de novas terras. As oligarquias nordestinas, proprietárias das áreas de antiga ocupação e sempre bem situadas nas estruturas de poder, continuavam a beneficiar-se dessa opção conservadora.

E, após tantos anos de dinamismo econômico, a questão fundiária permanece praticamente intocada, apesar da miséria alarmante que domina nas áreas rurais do Nordeste. Segundo o Mapa da Fome feito recentemente pelo IPEA, dois terços dos indigentes rurais do país estão no Nordeste.

Os dados confirmam que a concentração fundiária aumentou no Nordeste nas últimas décadas. Em 1970 os estabelecimentos com menos de 100 hectares (94% do total) ocupavam quase 30% da área; em 1985, essa participação caiu para 28%. Ao mesmo tempo, aqueles com mais de mil hectares (0,4% do total) aumentaram sua participação na área total, passando de 27% em 1970 para 32% em 1985. Nesse período, a área total ampliou-se de 74 milhões de hectares para 92 milhões de hectares, de acordo com os censos agropecuários realizados pela Fundação IBGE.

Estudo da Universidade Estadual de Campinas – Unicamp destaca, para o mesmo período, que "a desigualdade da posse da terra é maior que a da propriedade, tanto no Nordeste como no Brasil, sendo a diferença relativa maior no Nordeste. Esse fato reforça a hipótese de que as formas peculiares de exploração da terra no Nordeste lhe conferem uma estrutura de posse da terra diferenciada da existente na média do Brasil, no sentido de elevar a desigualdade da distribuição. Nesse contexto, um caso ilustrativo é o de grandes fazendas que reúnem áreas de posse e áreas de diferentes escrituras, muitas vezes registradas como imóveis distintos para evitar seu enquadramento como latifúndio por dimensão" (Graziano da Silva, 1989).

Na zona semi-árida, onde se reproduz a estrutura desigual do resto do Nordeste, a situação é agravada pela presença de latifúndios maiores: lá a área média de 1% dos maiores estabelecimentos (1.914 hectares, em 1985) é superior ao tamanho médio desses no resto do Nordeste (1.002 hectares). No semi-árido o acesso à terra é feito por formas precárias (parceria, por exemplo), caracterizando maior instabilidade e registrando-se maior presença de posseiros em comparação com as demais regiões nordestinas (Graziano da Silva, 1989).

Nesses espaços resistentes a mudanças, como já mencionado, as velhas estruturas sócio-econômicas e políticas têm na base fundiária e no controle do acesso à água seus principais pilares de sustentação e de dominação (política e econômica).

Novas articulações econômicas do Nordeste

Busca-se examinar neste tópico as articulações econômicas estabelecidas entre Nordeste, suas sub-regiões (prioritariamente as que experimentaram maior dinamismo nas últimas décadas), outras macrorregiões brasileiras e o resto do mundo.

Ligações econômicas do novo parque industrial

O novo parque industrial, instalado a partir dos anos 60 com o apoio dos incentivos federais, mantém estreitas articulações econômicas com outras regiões brasileiras, mais particularmente com o Sudeste.

Do ponto de vista da origem dos insumos que transforma no processo produtivo e dos serviços que utiliza, há forte relação com a base econômica nordestina, da qual adquire 66% das matérias-primas e 58% dos serviços que consome. A recente especialização nos bens intermediários reforça essa ligação. Mas o novo parque industrial desenvolveu também importante fluxo de aquisição de serviços e insumos com o Sudeste (em especial com São Paulo). Dos serviços que usa, 40% vêm do Sudeste (90% desses de São Paulo); das matérias-primas que processa, 17% são produzidas no Sudeste (dois terços em São Paulo). Do exterior vêm apenas 10% dos insumos que aqui são transformados pela indústria (Sudene-BNB, 1992).

No que se refere ao mercado de produtos, a relação é predominantemente extra-regional, com destaque para a região Sudeste e, dentro dela, São Paulo.

Das vendas realizadas pela indústria incentivada, pouco mais de um terço se destina à própria região Nordeste (36%). O destino principal é o Sudeste, que compra 44% da produção da indústria incentivada (71% dos quais adquiridos por São Paulo). O mercado internacional participa com apenas 10% das vendas totais desse segmento da economia nordestina.

A predominância da produção de bens intermediários está na base dessa vocação para fora da nova indústria: os insumos que produz são transformados, em grande parte, onde se localiza a maior base industrial do país (o Sudeste). Tal característica é ainda mais forte no segmento extrativo mineral, que destina ao mercado nordestino apenas 20% de sua produção, mais uma vez exportando o excedente predominantemente para a região Sudeste do Brasil, que comprou 53% da produção mineral da indústria instalada com os incentivos federais nas últimas décadas.

No complexo minero-metalúrgico do Maranhão, por exemplo, a prioridade à exportação é marca dos empreendimentos localmente instalados. Não é por acaso que o Projeto Grande Carajás incluiu, além da implantação da estratégica ferrovia de quase 900 km de extensão, a construção de um porto (Ponta da Madeira, na região de São Luís do Maranhão).

Outro exemplo dessa articulação especial com o exterior é o projeto da Alumar, no Maranhão, planejado para produzir anualmente 3 milhões de toneladas de alumina e 500 mil de alumínio, de cuja produção atual exporta cerca de 95% (Lima & Katz, 1993).

O mercado extra-regional também tendeu a ser o destino da produção de alguns segmentos da indústria de transformação, caso de fumo (99%), borracha (88%), couros e peles (87%), material elétrico-eletrônico e de comunicações (79%) e química (61%), segundo pesquisa da Sudene-BNB, 1992.

Por outro lado, os equipamentos utilizados na montagem desse novo parque industrial foram importados do Sudeste (49%), especialmente de São Paulo (80%), e do exterior (33%). Apenas 10% dos equipamentos foram adquiridos das indústrias instaladas no próprio Nordeste (Sudene-BNB, 1992).

Portanto, há novos fluxos comerciais (de mercadorias e serviços) que se intensificaram nas últimas décadas e que articulam a indústria incentivada instalada no Nordeste com outros segmentos da economia brasileira e com o exterior.

Articulações dos modernos pólos agroindustriais

Os novos pólos agrícolas também têm estabelecido importantes relações econômicas extra-regionais, em particular com o mercado internacional. A soja do oeste baiano, e agora do sul do Maranhão e do Piauí, destina-se em grande parte a atender à demanda externa. Estima-se que apenas o oeste baiano, até 1995, produzia 1,7 milhão de t / ano, devendo destinar um milhão de toneladas de derivados ao mercado internacional (Queiroz, 1992). As produções maranhense e piauiense orientam-se basicamente para o exterior. A sub-região nordestina que vai do oeste baiano ao sul do Piauí e Maranhão tem experimentado um processo de ocupação comandado por agentes econômicos extra-regionais e recebido capitais e capitalistas predominantemente não-nordestinos, implantando processos econômicos e construindo uma paisagem que se assemelha muito mais à macrorregião Centro-Oeste do Brasil. Suas ligações econômicas e semelhanças geo-socio-econômicas com asdemais sub-regiões do Nordeste são muito tênues. Até os estrangulamentos à continuidade de seu desenvolvimento são mais parecidos com os de Tocantins ou Mato Grosso do que com os do lado oriental nordestino: infra-estrutura de transporte, por exemplo. Aliás, dependendo da forma como consolidar-se-á a malha de transportes, sua vinculação futura com o Centro-Oeste poderá ser ampliada.

Da mesma forma, a produção agroindustrial, especialmente a associada à irrigação, instalada tanto no vale do São Francisco (BA e PE) quanto no vale do Açu (RN), desenvolve importantes articulações econômicas extra-regionais, em particular no que se refere ao destino de sua produção.

Mudanças nas articulações comerciais

O exame da dinâmica comercial da região, particularmente as relações estabelecidas com o mercado internacional, mostra que o Nordeste tentou acompanhar a tendência mais geral da economia brasileira nos recentes anos de crise, instabilidade e retração da demanda interna: ampliar suas articulações com o exterior. O Brasil mais que quadruplicou o valor anual de suas exportações, passando de US$ 7,6 bilhões para US$ 31,1 bilhões entre 1975 e 1990, segundo dados do BB/Cacex. No mesmo período, as exportações de todas as regiões brasileiras tiveram crescimento significativo; o Nordeste duplicou seu valor exportado.

Dentro da região, o estado do Maranhão intensificou fortemente seus laços econômicos com o mercado externo, passando de um modesto valor exportado de US$ 5,7 milhões em 1975, para US$ 443 milhões em 1990. No mesmo período, os estados do Piauí e de Sergipe quintuplicaram suas vendas ao mercado internacional, e os da Bahia e do Ceará triplicaram-nas. As exceções corresponderam aos estados de Alagoas e de Pernambuco, que exportaram em 1990 valor menor do que o de 1975 (Sudene, 1996).

Mais uma vez seguindo a tendência geral da economia brasileira, as relações comerciais do Nordeste com o resto do mundo se dão cada vez menos pela venda dos chamados produtos básicos e mais por oferta de produtos semimanufaturados e manufaturados.

Embora na pauta nordestina os produtos semimanufaturados (30,1%) tenham tido, em 1990, maior peso relativo que o mesmo item na pauta brasileira (16,5%), o crescimento das relações com o exterior via venda de manufaturados no caso do Nordeste é notável: enquanto no total das exportações do Brasil os manufaturados passavam de um terço para pouco mais da metade (54,7%) da participação nas vendas externas entre 1975 e 1990, na pauta do Nordeste o peso relativo desses itens cresceu de 12,9% para 44,9%. Apenas o Sudeste e o Sul, dentre as demais regiões, apresentaram maior volume na venda de manufaturados (64,3% e 47,4%, respectivamente).

Para avaliar os fluxos comerciais inter-regionais, e portanto visualizar melhor as tendências desse tipo de relação econômica entre o Nordeste e os demais espaços do país, as informações são insuficientes. O comércio por vias internas (especialmente rodovias) é predominante no Brasil, e as pesquisas disponíveis não são atualizadas. No caso do Nordeste a Sudene estimou, para 1980, que das exportações totais do Nordeste, um terço se destinou ao mercado internacional e dois terços a outras regiões brasileiras. Desse total, 97% transportados por vias internas e apenas 3% por cabotagem. Das importações totais, apenas 18% vieram do exterior e, dos 82% originados em outras regiões do país, 85% chegavam por vias internas (Sudene, 1985).

Os saldos comerciais do Nordeste têm-se mostrado historicamente positivos nas relações com o exterior e altamente negativos nas trocas inter-regionais. As importações de outras regiões (especialmente do Sudeste) eram quase cinco vezes maiores que o valor importado do exterior em 1980, enquanto as exportações para o resto do país não chegavam a representar duas vezes o valor das mercadorias mandadas para o mercado internacional.

Portanto, o Nordeste surge predominantemente como região-mercado (sobretudo para o Sudeste) quando visto no contexto nacional. E isso é tendência crescente, pois nos anos 50 as compras efetuadas de outras regiões representavam 1,2 vezes as vendas do Nordeste para o resto do país. No período 1975-1980 tal relação havia aumentado para 2,5 vezes (Sudene, 1985).

Os dados da Sudene para 1980 já revelavam uma economia baiana fortemente orientada para o mercado nacional: quase 70% das vendas do Nordeste para outras regiões brasileiras tinham origem na Bahia, cuja economia representava, na época, pouco menos de 40% do PIB regional. Todavia, essa forte tendência surgiu mais recentemente, posto que na década anterior o estado da Bahia representava apenas 25% nas exportações inter-regionais do país (Sudene, 1985).

Embora com percentuais bem mais modestos, o estado do Ceará demonstrava tendência semelhante, pois sua participação nas vendas nordestinas para o resto do Brasil passava de 3,5% em 1975 para 9% em 1980, ano em que se classificou como o segundo exportador regional para o mercado nacional. O inverso acontecia com Pernambuco, que perdera seu papel de intermediário atacadista. Sua participação nas exportações inter-regionais caiu de 30,3% para 8,4% no mesmo período (embora sua economia fosse 20% do total nordestino).

Como as áreas dinâmicas recentemente instaladas repercutiram com maior intensidade nos espaços maranhenses, piauienses, cearenses, baianos e sergipanos, o mais provável é que a articulação comercial dessa parte mais ocidental do Nordeste com o Centro-Oeste e com o Sudeste tenha se ampliado, como vinha acontecendo nos anos 70.

No que se refere ao subespaço compreendido pelos estados do Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco e Alagoas, a menor articulação comercial com o resto do país, surgida como tendência na década anterior, não parece ter sido revertida nos anos 80 à luz dos dados disponíveis sobre a composição e dinamismo de suas atividades econômicas.

Integração via movimento do capital produtivo

O movimento do capital produtivo, por sua vez, também atingiu o Nordeste ao se intensificar no espaço do Brasil ao longo das últimas décadas. O relatório que precedeu à criação da Sudene, analisou corretamente que um dos problemas nordestinos, nos anos 40 e 50, era a forte emigração de capital produtivo em direção ao Centro-Sul, à medida que o dinamismo industrial daquela região abria oportunidades para rentáveis investimentos (GTDN, 1967). A partir dos anos 60, a rápida intensificação do movimento de oligopolização da economia brasileira e o papel de correia de repasse desempenhado pelos incentivos federais aplicados no Nordeste – como menciona Oliveira (1981) – atuaram no sentido de alterar a orientação desse fluxo econômico, invertendo-o.

A crescente presença de grandes grupos empresariais no Nordeste, como também ocorre em outras regiões, não se restringe ao setor industrial. Na construção civil (impulsionada pelo Sistema Financeiro de Habitação – SFH e por programas de obras públicas importantes) e nos complexos agroindustriais (ligados especialmente à produção de grãos, frutas e pecuária) sua recente presença é marcante. Paralelamente, também na atividade comercial o capital tem se centralizado, a oligopolização se firmado e grandes cadeias de magazines e supermercados se fizeram presentes no Nordeste, como acontecera em diversas regiões do país.

Cabe destacar, no entanto, que a presença do grande capital na região já era muito seletiva, tanto espacialmente quanto nas atividades econômicas para as quais se dirigira. Dados referentes às mil maiores empresas no país demonstram que, em 1990, Bahia (46%), Pernambuco (18%) e Ceará (11%) concentravam a maior parte (75%) dessas empresas. Do ponto de vista setorial, a indústria de transformação produtora de bens intermediários, em especial a indústria química, tem destaque na atração de tal tipo de empresas: "das 105 grandes empresas sediadas na região, cerca de 35 são empresas industriais produtoras de bens intermediários e dessas, 23 são indústrias químicas" (Guimarães Neto, 1993). Outros segmentos que merecem referência são as indústrias de alimentos e as dedicadas à produção têxtil.

Aspecto relevante a ser destacado diz respeito ao controle do capital no moderno segmento industrial instalado no Nordeste com o apoio dos incentivos federais. Dados disponíveis em pesquisa (Sudene-BNB, 1992) demonstram que a recente expansão industrial não é produto da ação de investidores locais. Ao contrário, a maioria das empresas incentivadas fazia parte de grandes grupos econômicos, em sua maioria extra-regionais. Além disso, a pesquisa constatou que tais grupos dirigem e controlam os empreendimentos de maior porte da indústria incentivada, enquanto os empresários nordestinos concentram seu controle sobre empreendimentos de menor porte. É grande o controle do capital por grupos privados ou por sistemas de empresas estatais com sede no Sul e no Sudeste (Guimarães Neto & Galindo, 1992).

Portanto, a articulação inter-regional via fluxo de capital produtivo ampliou, nas últimas décadas, as relações do Nordeste com outras regiões do país e com o exterior.

Tendências nacionais atuais e o Nordeste

Como a economia do Nordeste havia aprofundado sua inserção no contexto nacional, o entendimento das suas atuais tendências remete necessariamente à compreensão do que se passa no país como um todo.

Num contexto mundial marcado por importantes transformações, o ambiente econômico brasileiro sofreu grandes mudanças nos anos 90. Dentre as principais destacam-se intensa e rápida política de abertura comercial, priorização à integração competitiva, reformas profundas na ação do Estado e implementação de um programa de estabilização que já dura três anos. Paralelamente, o setor privado promove, também de forma intensa e rápida, uma reestruturação produtiva.

Nesse contexto, novas forças atuam, umas concentradoras, outras não. Dentre as que atuam no sentido de induzir à desconcentração espacial destacam-se: a abertura comercial podendo favorecer focos exportadores, as mudanças tecnológicas que reduzem custos de investimento, o crescente papel da logística nas decisões de localização dos estabelecimentos, a importância da proximidade do cliente final para diversas atividades, a ação ativa de governos locais oferecendo incentivos, entre outras. Enquanto isso, há forças atuando no sentido da concentração de investimentos nas áreas mais dinâmicas e competitivas do país. Atuam nesse sentido, em especial, os novos requisitos locacionais da acumulação flexível, como melhor oferta de recursos humanos qualificados, maior proximidade com centros de produção de conhecimento e tecnologia, maior e mais eficiente dotação de infra-estrutura econômica, proximidade com os mercados consumidores de mais alta renda.

Autores como Carlos Pacheco (1996) chamam a atenção também para os condicionantes da reestruturação produtiva, em particular para a forma como vem se dando a inserção internacional do Brasil, especialmente no que diz respeito às estratégias das grandes empresas frente ao cenário da globalização da economia mundial. Tais autores constatam que, ao contrário do que se poderia esperar, "a globalização reforça as estratégias de especialização regional" (Oman, 1994). A nova organização dos espaços nacionais tende a resultar por um lado, da dinâmica da produção regionalizada das grandes empresas (atores globais) e, por outro, da resposta dos Estados nacionais para enfrentar os impactos regionais seletivos da globalização.

Nos anos 90 tende-se a romper o padrão dominante no Brasil das últimas décadas, quando a prioridade era dada à montagem de uma base econômica que operava essencialmente no espaço nacional – embora fortemente penetrada por agentes econômicos transnacionais – e lentamente desconcentrava atividades para espaços periféricos do país. O Estado nacional desempenhava, como ocorreu no Nordeste, um papel ativo no processo, tanto por suas políticas explicitamente regionais e de corte setorial/nacional (mas com impactos regionais diferenciados) quanto pela ação de suas estatais.

No presente, as decisões dominantes tendem a ser as do mercado, dadas a crise do Estado e as novas orientações governamentais e empresariais. Embora as tendências ainda sejam recentes, os estudos realizados têm convergido para sinalizar, no mínimo, para a interrupção do movimento de desconcentração do desenvolvimento na direção das regiões menos desenvolvidas.

Alguns estudiosos chegam a mencionar a reconcentração para o caso da atividade industrial (Campolina Diniz & Crocco, 1996). Mesmo sem ir tão longe, estudo recente da Confederação Nacional da Industria, com base em dados da Fundação Getúlio Vargas, confirma a hipótese de que, no mínimo, se interrompeu a desconcentração e, entre 1990 e 1995, a região Sudeste não só deixa de perder posição relativa da produção nacional – trajetória que percorrera nas duas últimas décadas – como volta a ganhar importância na economia brasileira (passando de 60% a 63% seu peso no PIB do Brasil), o mesmo acontecendo com os estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, as duas maiores bases econômicas do país. O Nordeste volta a perder posição (CNI, 1996), o que é confirmado por recentes estimativas da Sudene (1996).

No caso da indústria, estudos e dados recentes permitem pressupor a tendência à concentração do dinamismo em determinados espaços do território brasileiro. Estimativas do PIB industrial por macrorregião, elaboradas pelo IPEA, constatam que nos anos 90 as regiões Sudeste e Sul deixam de perder posição relativa na produção industrial nacional e voltam a ampliar sua presença em tal atividade no contexto do país, o mesmo acontecendo com o estado de São Paulo, onde historicamente se concentrara a indústria brasileira. O Nordeste, por sua vez, reduz seu peso na indústria nacional de 12% em 1990, para 8% em 1994, segundo a mesma fonte.

Também identificando forte tendência à concentração espacial do dinamismo industrial, trabalho elaborado pelo economista Campolina Diniz (1994), da ufmg, localizou os atuais centros urbanos dinâmicos do país em termos de crescimento industrial. Constatou que a grande maioria deles se encontra num polígono que começa em Belo Horizonte, vai a Uberlândia (MG), desce na direção de Maringá (PR) até Porto Alegre (RS) e retorna a Belo Horizonte via Florianópolis (SC), Curitiba (PR), e São José dos Campos (SP). O Nordeste abriga cerca de 15% desses centros dinâmicos, dos quais 80% estão no Sudeste-Sul.

É certo que as conseqüências espaciais de políticas importantes como a de abertura comercial e a de integração competitiva comandada pelo mercado, aliadas a aspectos relevantes da política de estabilização (câmbio valorizado, juros elevados e prazos curtos de financiamento) têm impactado negativamente vários segmentos da indústria instalada no Brasil e afetado especialmente o Sudeste (São Paulo, em particular).

É evidente também que algumas empresas de gêneros industriais mais mão-de-obra intensivos têm buscado se relocalizar no interior do Nordeste, para competir com concorrentes externos (principalmente com os países asiáticos), atraídas pela superoferta de mão-de-obra e baixos salários, além da possibilidade de flexibilizar as relações de trabalho (adotando subcontratação, por exemplo).

Tais fatos, porém, não alteram significativamente as tendências e as preferências locacionais identificadas pelos estudos, já mencionados, de Campolina Diniz. Tendências e preferências que beneficiam as regiões mais ricas e industrializadas do país (Sudeste e Sul). Por sua vez, Haddad (1996) tem chamado a atenção para o reforço dado pelo Mercosul a essa tendência de arrastar o crescimento industrial para o espaço que fica abaixo de Belo Horizonte.

No momento em que a política governamental opta por promover rápida e intensa abertura comercial, cabe analisar as tendências das exportações brasileiras, da perspectiva regional. Dados disponíveis demonstram que 82% (em 1995) das exportações do Brasil se originam nas regiões Sul-Sudeste. Esse percentual era de 68% em 1975 e passara para 81,5% em 1990 (Campolina Diniz, 1994). O maior dinamismo no período pós-abertura acelerada verifica-se na base exportadora da região Sul, que amplia sua presença no total vendido pelo país ao exterior de 21,5% em 1990, para 24,5% em 1995. Tendência oposta é verificada no Nordeste, que respondia por 17% das exportações brasileiras em 1975, cai para 9,6% em 1990 e para 9,1% em 1995, apesar do dinamismo de segmentos com tendências exportadoras, como a indústria de papel e celulose (BA), química (NE-Oriental), alumínio (MA), fruticultura (vales do São Francisco e do Açu) e a soja (Bahia, Piauí e Maranhão).

Uma reflexão particular merece o Mercosul. O comércio brasileiro com os demais países do bloco aumentou intensamente nos últimos anos. O valor das trocas do Brasil com o Mercosul cresceram de US$ 1,7 bilhões em 1985, US$ 3,6 bilhões em 1990, US$ 8,7 bilhões em 1993 para alcançar US$ 13,1 bilhões em 1995, incremento de 50% apenas entre 1993 e 1995. No mesmo período, as exportações nordestinas para o Mercosul cresceram 84% e as importações 64%, mas em valores muito pequenos: US$ 420 milhões de exportações e US$ 478 milhões de importações. Tal dinamismo geral está encobrindo diferenciações, uma vez que é razoável supor:

• deve-se promover uma

  articulação comercial mais intensa dos outros países do Mercosul com o Sul-Sudeste brasileiro;

• em termos de investimentos, deve-se favorecer investimentos cruzados e associações de empresas instaladas no Sudeste e no Sul com os demais países do bloco. Assim, o movimento de

  integração produtiva que buscava o Nordeste e o Norte nas décadas anteriores, tende agora a se redirecionar para o Mercosul. Vale lembrar que o PIB do Mercosul (sem o Chile e sem o Brasil) é mais que o dobro do PIB do Nordeste e do Norte brasileiros juntos.

No que se refere às tendências do investimento no país, as informações disponíveis não permitem mais que esboçar algumas possibilidades referentes à futura distribuição espacial da atividade econômica no contexto brasileiro. Em relatório recentemente elaborado para o Ipea, Guimarães Neto (1996) examina algumas informações, notadamente o levantamento do Ministério da Indústria, Comércio e Turismo sobre as intenções de investimentos industriais da iniciativa privada, além de indicadores da ação de alguns bancos oficiais relativos ao financiamento dos investimentos.

O exame de parte relevante dessas informações permite destacar o caráter espacialmente seletivo dos investimentos industriais que privilegiam alguns espaços específicos nas regiões, tornando-as extremamente heterogêneas na medida que não se difundem. Os dados mostram claramente uma divisão de trabalho entre as regiões brasileiras, pois importante parcela dos segmentos produtivos que definem a dinâmica da economia nacional tende, mais uma vez, a se concentrar nas regiões onde teve início e se consolidou a indústria moderna brasileira. Enquanto isso, os segmentos mais leves da indústria, de menor densidade de capital, procuram as regiões de menor nível de desenvolvimento e, seguramente, de menor custo de mão-de-obra.

Em termos macrorregionais, os dados do Ministério da Indústria, Comércio e Turismo antes referidos revelam que dos US$ 73,4 bilhões dos investimentos – que podem ser regionalizados até o ano 2000 e cujos investidores potenciais podem ser identificados – cerca de 64,3% deverão se concentrar no Sudeste (sendo 28,2% em São Paulo); 17,6%, no Nordeste; 9,4%, no Sul. No caso nordestino, mais de metade dos investimentos previstos destinam-se a um único estado: a Bahia. E isso sem mencionar a provável instalação de uma montadora de veículos naquele estado.

Na análise da distribuição regional dos investimentos segundo os segmentos produtivos mais importantes, Guimarães Neto destaca que há, sem dúvida, uma divisão espacial de trabalho que induz os investimentos dos grupos metal-mecânico, automobilístico e químico – segmentos básicos da chamada indústria pesada – para o Sudeste e, simultaneamente, possibilita à industria de minerais não-metálicos, geralmente de padrão de localização mais desconcentrado, e setores têxtil, calçados, produtos alimentares e bebidas, papel e celulose, além da indústria eletro-eletrônica e material de comunicações, por razões muito específicas (Zona Franca de Manaus), para as demais regiões.

A tendência parece ser, com base nos dados do Ministério da Indústria, Comércio e Turismo, o avanço, no futuro imediato, da consolidação dos segmentos básicos e estratégicos no Sudeste. De outro lado, percebe-se o fortalecimento de especializações em outros estados que, embora fora da região industrial tradicional, conseguiram, através de fatores os mais diversos (recursos naturais, fortes incentivos regionais, condições de infra-estrutura) atrair segmentos específicos que definem subáreas dinâmicas e modernas, muitas vezes em contextos nos quais prevalecem, ainda, subáreas tradicionais e estagnadas.

Deve-se ressaltar que a divisão do território brasileiro em macrorregiões, cada vez mais, esconde mais que revela a realidade do país. No que se refere ao grande investimento industrial, fica nítida uma grande seletividade espacial, notadamente quando é orientado para as demais regiões que não o Sudeste. No Nordeste, essa escolha seletiva está tendendo a privilegiar o estado da Bahia.

Relativamente à atuação dos bancos oficiais, as informações mais interessantes, pela importância relativa dos recursos envolvidos, referem-se aos aprovados pelo BNDES para investimentos nos próximos anos. Os dados do seu último relatório, que indicam a distribuição regional dos recursos aprovados, demonstram estar havendo, a partir de 1991, crescimento gradativo dos valores investidos. De fato, as aprovações passam de US$ 3,8 bilhões em 1991, para US$ 9,7 bilhões em 1995.

Em meio a essa tendência ascendente do total das aprovações, o Nordeste perde posição relativa (caindo de 24% para 15% a sua participação entre 1991 e 1995), embora seu peso no total ainda continue, na maior parte dos anos, similar ou um pouco maior que sua participação na geração do produto interno do país (BNDES, 1996). O Sudeste, embora registre menor percentual na participação dos recursos aprovados do que a sua participação na economia nacional, mostra uma tendência ascendente entre 1991 e 1995, que se torna bem mais patente quando são considerados os valores absolutos dos recursos aprovados. O mesmo ocorre no Sul, com a particularidade de que a região registra, em todo período, percentual bem maior do que a sua contribuição na geração do produto interno do país.

Em síntese, os indicadores sobre os investimentos privados em curso indicam grande seletividade na escolha dos espaços nos quais se darão os investimentos no país. As atividades mais estratégicas – e que definem a dinâmica da economia nacional – estão se concentrando no Sudeste; os demais segmentos da indústria, de menor densidade de capital, marcam presença em alguns estados específicos e em certos pontos de seus territórios (os focos de competitividade). Tal tendência não parece estar sendo compensada pelo financiamento dos bancos oficiais.

Outro ponto importante a se observar atualmente é a tendência de localização de investimentos em infra-estrutura econômica e nos desenvolvimentos científico e tecnológico. Isso porque, dentre os novos elementos portadores de capacidade de atração de atividades e investimentos, especialmente no que diz respeito às atividades industriais, vêm sendo freqüentemente apontadas a existência de mão-de-obra qualificada e a presença de competentes centros de ensino e pesquisa científica e tecnológica.

Como bem destaca Haddad (1996), não resta dúvida de que, no conjunto do panorama nacional, o potencial locacional de áreas do Sul-Sudeste para atrair os novos investimentos é, em quantidade e qualidade, bem maior que o encontrado no Norte, Nordeste e Centro-Oeste brasileiros. Tornam-se particularmente atraentes nesse novo contexto cidades médias daquelas regiões, localizadas próximas a eixos de transportes e, portanto, dotadas de boas condições de acessibilidade (importante em tempos de abertura comercial e globalização intensas). Ainda segundo Haddad, a geografia industrial dos grandes projetos de investimentos privados, anunciados no período posterior ao Plano Real, revelam evidências inequívocas de que tais projetos (especialmente os de montadoras de veículos) tendem a se concentrar no Sudeste-Sul (de Belo Horizonte para baixo), justamente nas áreas dinâmicas apontadas por Campolina Diniz.

Se, do ponto de vista das tendências de mercado, os espaços mais atraentes tendem a estar situados em áreas concentradas no Sul-Sudeste, do ponto de vista dos restritos investimentos patrocinados pelo governo federal era de se esperar ação efetiva no sentido de evitar a ampliação de disparidades já gritantes no Brasil e assegurar a compatibilidade entre inserção na globalização e integração dos diversos espaços do país. Mas os dados parecem sinalizar para tendência a fortalecer (ao invés de contrabalançar) a concentração de novas atividades e de novos investimentos em certos focos competitivos. Essa é uma das orientações centrais do Programa Brasil em Ação, no qual o governo federal define os 42 projetos prioritários de investimentos para o biênio 1997-98, com recursos que totalizam R$ 54,4 bilhões, destacando-se obras prioritárias de infra-estrutura.

Para o que interessa nesse trabalho, tomem-se os projetos de infra-estrutura que têm capacidade de definir articulações econômicas inter-regionais ou internacionais e, portanto, capazes de influir na organização territorial do Brasil em tempos de globalização. Os demais são projetos importantes, mas de impacto localizado, restritos a uma ou outra região do país (a exemplo da conclusão de Xingó, com impacto no Nordeste). Por sua vez, de grande importância para a modelagem territorial do Brasil, fica fora dessa análise o Programa de Desenvolvimento das Telecomunicações (Paste), por não ter sido apresentado com o detalhe da localização regional de seus investimentos (orçados em R$ 16 bilhões para o biênio) e o Programa de Recuperação de Rodovias, também sem localização definida no documento oficial.

Os projetos prioritários de infra-estrutura econômica, estratégicos para a futura organização territorial do Brasil, revelam algumas características importantes :

• têm uma opção prioritária clara pela integração dos espaços dinâmicos do Brasil ao mercado externo, em especial ao Mercosul e ao restante da América do Sul, consistente com a opção brasileira de promover a

  integração competitiva. Essa orientação estratégica secundariza a

  integração interna;

• priorizam dotar de acessibilidade os

  focos dinâmicos do Brasil (agrícolas, agro-industriais, agropecuários ou industriais), deixando em segundo plano as áreas menos dinâmicas, ou os tradicionais investimentos

  autônomos, pelos quais o Estado patrocina infra-estruturas que potencializam dinamismo econômico futuro. Na opção atual, o Estado segue o mercado, enquanto com os investimentos autônomos se antecipam a ele. Na opção do

  Brasil em Ação, o governo busca ampliar a competitividade de espaços já competitivos;

• concentram os investimentos no Sul-Sudeste, na fronteira Noroeste, e em pontos dinâmicos do Nordeste e do Norte, seguindo os espaços que vêm concentrando maior dinamismo nos anos recentes.

Os espaços mais dinâmicos atraem projetos federais de infra-estrutura (que ampliam sua acessibilidade) com investimentos da ordem de R$ 5,7 bilhões, enquanto os demais ficam com apenas R$ 195 milhões para o biênio 1997-98, ou seja, apenas 3% do total.

Outro investimento igualmente estratégico, face aos novos paradigmas tecnológico e produtivo e às novas condições de concorrência num mercado mundial em globalização, é o destinado a geração e difusão de conhecimentos científicos e tecnológicos e a formação de recursos humanos qualificados. Locais bem dotados desses atributos são apontados como atrativos para investimentos.

Cabe destacar que o dispêndio em C&T realizado no Brasil nos anos 90 continua muito baixo (0,7% do PIB) quando comparado aos países do G7 e a alguns tigres, que despendem entre 2 e 3% de seus PIBs para promover os desenvolvimentos científico e tecnológico. Por outro lado, dados relativos a 1994 revelam que, no Brasil, 82% do gasto total em C&T ainda cabem ao setor público (sendo 57% de responsabilidade do governo federal, 17% dos governos estaduais e 8% das estatais).

Por sua vez, das 158 instituições de pesquisa cadastradas pelo CNPq, 81% eram de natureza pública, metade delas localizadas em uma única região: o Sudeste. O Nordeste abriga 20% das instituições cadastradas (50% das quais em dois estados: Pernambuco e Bahia). Como se percebe, é histórica a concentração espacial dos centro produtores de conhecimento no país (IPEA/DPRU/CGPR, Nota Técnica, 1996).

O último levantamento efetuado pelo CNPq registrava sete mil grupos de pesquisa ativos no país no primeiro semestre de 1995, fortemente concentrados no Sudeste (69%), especialmente em São Paulo (40,7% do total nacional). Um interessante indicador de concentração é o que revela que em apenas cinco estados (São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Pernambuco e Paraíba) a participação no total dos Grupos de Pesquisa do país é maior que a participação desses estados no PIB do Brasil (IPEA/DPRU/CGPR, Nota Técnica, 1996).

Considerando a produção desses grupos no biênio 1993-94, constata-se uma distribuição espacial ainda mais concentrada no Sudeste considerando-se a distribuição dos grupos de pesquisa. A região responde por 85,5% dos artigos publicados em periódicos nacionais e estrangeiros por pesquisadores do Brasil.

A distribuição espacial dos produtos e processos tecnológicos desenvolvidos revela, mais uma vez, forte concentração no Sudeste (com destaque para Rio de Janeiro e São Paulo). Por sua vez, a distribuição das patentes outorgadas para produtos gerados por grupos de pesquisa no Brasil mostra que, à exceção de PE e DF, nenhuma outra unidade da Federação fora do Sudeste e Sul conseguiu tal intento.

Finalmente, em termos financeiros, dados fornecidos pelo CNPq para 1994 (último disponível) revelam que a alocação regional dos investimentos em C&T confirma a União tender a fortalecer, também nesse campo, os mais fortes ao concentrar seus financiamentos nas bases científica e tecnológica instaladas no Sudeste brasileiro (62% do total, contra apenas 9% no Nordeste, dos quais 1/3 só em Pernambuco).

O papel esperado do Estado é o de contrabalançar, com sua presença, a relativa ausência de investimentos privados, e não se concentrar onde o ente privado já prefere se localizar, onde o dinamismo conduzido pela lógica do mercado já é mais intenso, onde os novos fatores de competitividade já são abundantes. A preocupação que deriva de tais fatores refere-se ao destino das chamadas áreas não-competitivas. No Nordeste, muitas delas abrigam significativo contingente de pessoas (como o grande espaço semi-árido não passível de abrigar focos de agricultura irrigada, ou seja, 95% da área total dessa sub-região nordestina).

Como ficou evidenciado pelas análises até aqui procedidas, no Brasil dos anos recentes, já no novo contexto de abertura, predomínio da integração competitiva e estabilização, parece se confirmar a tendência a interromper a desconcentração espacial do crescimento que ocorria nos anos 70 e 80, quando a análise é feita em escala macrorregional. Essa interrupção vem sendo comandada pelo mercado e referendada pelas políticas públicas federais de corte nacional/setorial. Em termos regionais, sobrevivem instrumentos e políticas herdados do passado, com reduzida capacidade de impactar as realidades regionais e contrapor-se às novas forças que tendem a se consolidar.

A ausência de explícitas políticas regionais por parte do governo federal abriu espaço à deflagração de uma guerra fiscal entre estados e municípios, que buscam contribuir para consolidar alguns focos de dinamismo em suas áreas de atuação. A combinação desses dois fatos, vai deixando grandes áreas do país à margem: são os ditos espaços não-competitivos.

Por sua vez, as tendências prováveis dos investimentos sugerem que, após a fase de modesta desconcentração, poderá ocorrer no futuro imediato um processo de concentração espacial do dinamismo econômico em algumas sub-regiões (focos dinâmicos) do país.

A conclusão preocupante que emerge das observações e análises aqui apresentadas é a de que, muito provavelmente, a inserção do Brasil na economia mundial globalizada tende a ser muito diferenciada, segundo os diversos subespaços econômicos desse amplo e heterogêneo país. Tal diferenciação tende a alimentar a ampliação de históricas e profundas desigualdades. Certamente não se repetirão as formas pelas quais se materializaram essas desigualdades ao longo do século XX, mas provavelmente se observará aumento da heterogeneidade no interior das macrorregiões. Essa é uma forte tendência pois o próprio estilo de crescimento da economia mundial é profundamente assimétrico, como supõe Pacheco (1996), e aos atores globais interessam apenas os espaços competitivos do Brasil. Espaços identificados a partir de seus interesses privados e não dos interesses do Brasil.

Rumo à fragmentação?

Face ao exposto, parece evidente que as tendências recentes atuam no sentido de aprofundar as diferenciações regionais herdadas do passado e, destacando os focos de competitividade e de dinamismo do resto do país, fragmentar o Brasil para articulá-los à economia global. A aguda crise do Estado e o tratamento não-prioritário concedido ao objetivo da integração nacional, nos tempos atuais, sinalizam nessa direção.

Pelo que já é possível apreender, Furtado (1992) chegou a mencionar a construção interrompida da nação brasileira. A inserção seletiva promovida pelas novas tendências terão como contra-face da mesma moeda, o abandono das áreas de exclusão (ditas não-competitivas). Poderia estar sendo traçado, assim, o roteiro da fragmentação brasileira. E pelo que já se observa no Nordeste, a região acompanhará a tendência geral, num espaço em que a herança de desigualdade é muito grave.

No Brasil, a emergência de focos de um novo tipo de regionalismo, intitulado paroquialismo mundializado por Vainer (1995), sinaliza nessa direção. São locais de grande dinamismo recente, dotados dos novos fatores de competitividade que montam sua articulação para fora do país e tendem a romper laços de solidariedade com o resto, passando a praticar políticas explícitas de segregação contra emigrantes (nordestinos, na maioria dos casos), vindos de áreas não-competitivas. Buscam, assim, evitar manchar a ilha de Primeiro Mundo que julgam constituir (Vainer, 1995).

O futuro parece apontar, especialmente quanto ao Nordeste, para o aprofundamento da heterogeneidade herdada do passado recente. E tenderão a se ampliar as diferenciações dentro das macrorregiões, cada uma delas podendo conter distintos tipos de sub-regiões, como: sub-regiões de áreas dinâmicas, sub-regiões em processo de reestruturação, sub-regiões estagnadas ou sub-regiões e áreas de potencial pouco utilizado.

É importante considerar que o desenvolvimento regional recente, sobretudo na fase de desconcentração da segunda metade dos anos 70 até a primeira dos anos 80, reforçou a heterogeneidade de cada macrorregião, tornando mais nítidas e mesmo maior as diferenças entre as sub-regiões de cada grande região. Também neste aspecto, o Nordeste acompanhou e continua a acompanhar o Brasil.

A heterogeneidade crescente vai consolidando dinâmicas particulares no interior dos diversos estados do Nordeste. Em Pernambuco e no Rio Grande do Norte, por exemplo, o dinamismo das áreas de fruticultura (de Petrolina ou do vale do Açu) contrasta com a passividade com que se assiste à crise das áreas do antigo complexo gado-algodão (embora geograficamente as duas estejam próximas, nos dois estados). O dinamismo do oeste baiano contrasta com a lentidão com que se buscam alternativas ao cacau, na parte oriental-sul do estado. Com a ferrovia Norte-Sul e a hidrovia do São Francisco, e sem a ferrovia Transnordestina (tal como está previsto no Brasil em Ação), a porção ocidental dinâmica do Nordeste amplia suas chances de interação privilegiada com o Centro-Oeste e Sudeste. E isola-se, crescentemente, o Nordeste oriental.

Rumamos, agora, para aprofundar as diferenciações pré-existentes, cada um olhando para si próprio, cada subespaço buscando suas próprias definições e montando suas articulações. Os atores globais também farão suas escolhas. Rumamos à fragmentação?

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Tania Bacelar de Araújo, economista, é professora da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  30 Maio 2005
• Data do Fascículo
  Abr 1997