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Estudos Avançados

Print version ISSN 0103-4014

Estud. av. vol.26 no.74 São Paulo  2012

http://dx.doi.org/10.1590/S0103-40142012000100007 

DOSSIÊ SUSTENTABILIDADE

 

Economia verde: a reiteração de ideias à espera de ações

 

 

Luciana Togeiro de Almeida

 

 


RESUMO

A "Iniciativa Economia Verde", numa perspectiva de análise teórica, é uma reiteração de "velhas ideias"; não é propriamente um novo conceito, mas sim a proposta de um conjunto de instrumentos para o alcance do desenvolvimento sustentável. Uma novidade importante dessa inciativa é a defesa do ativismo de políticas de indução às mudanças tecnológicas ambientais, o que revela sua aproximação com a economia evolucionária. No plano da economia política internacional, o potencial de conflito Norte-Sul sobre a "Iniciativa Economia Verde" se vincula aos impasses registrados nas negociações sobre liberalização do comércio de bens e serviços ambientais na Rodada Doha da OMC.

Palavras-chave: Economia verde, Desenvolvimento sustentável, Economia evolucionária, Tecnologias ambientais, Bens e serviços ambientais, Rodada Doha.


ABSTRACT

The "Green Economy Initiative", under a perspective of theoretical analysis, it is a reiteration of "old ideas"; it is not exactly a new concept, but the proposal for a set of instruments for achieving sustainable development. A major novelty of this initiative is the defense of political activism to induce environmental technological change, which reveals its approach to evolutionary economics. In terms of international political economy, the potential for North-South conflict on the "Green Economy Initiative" is linked to the reported deadlock in the negotiations on trade liberalization in environmental goods and services in the WTO Doha Round.

Keywords: Green economy, Sustainable development, Evolutionary economics, Environmental technologies, Environmental goods and services, Doha Round.


 

 

Introdução

A "iniciativa Economia Verde" foi lançada pelo Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas (Pnuma – United Nations Environment Programme, Unep) bem em meio à eclosão da crise financeira no segundo semestre de 2008, com um forte apelo a um novo paradigma para a retomada do crescimento da economia mundial: "Mobilizar e reorientar a economia global para investimentos em tecnologias limpas e infra-estrutura 'natural', como as florestas e solos, é a melhor aposta para o crescimento efetivo, o combate às mudanças climáticas e a promoção de um boom de emprego no século 21" (Unep, 2008).

A Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável ("Rio+20"), que será realizada em junho de 2012 no Rio de Janeiro, terá como tema central a economia verde, o que já indica algum êxito dessa iniciativa do Pnuma.

As controvérsias sobre o significado de economia verde, entretanto, ainda persistem por causa da forma ambígua como foi proposto pelo Pnuma, isto é, ao mesmo tempo como um conceito complementar (ou alternativo) ao de desenvolvimento sustentável e como um conjunto de instrumentos de política para o seu alcance (Dasgupta, 2011). Como construção conceitual, suscita de imediato uma indagação: por que o Pnuma teria privilegiado um novo e impreciso conceito em lugar do já consagrado conceito de desenvolvimento sustentável cujo significado é mais abrangente? Ressalvas e críticas também são feitas ao leque de políticas setoriais recomendadas, em especial à visão de economia verde como uma abordagem estritamente econômica de incentivo ao mercado de tecnologias ambientais cuja contribuição ao desenvolvimento sustentável é questionável (Dasgupta, 2011; Cozendey, 2011; Sawyer, 2011).

Reagindo às críticas e pressões políticas, o Pnuma procurou definir melhor economia verde como "aquela que resulta na melhoria do bem-estar humano e da igualdade social, ao mesmo tempo em que reduz significativamente os riscos ambientais e das limitações ecológicas"; em síntese, uma economia de baixo-carbono, eficiente no uso de recursos naturais e socialmente inclusiva (Unep, 2011, p.16). A necessidade de adjetivação ou qualificação adicional ao conceito de economia verde para que o Pnuma pudesse avançar essa iniciativa em direção à "Rio+20" é bem evidente na chamada oficial dessa Conferência, onde consta: "economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza" (Unep, 2011, p.14).

O que se pretende neste artigo é analisar a economia verde numa perspectiva teórica, primeiramente, e de economia política internacional, em segundo plano, encerrando com considerações finais sobre o seu potencial para converter ideias em ações concretas. No plano teórico, argumenta-se que economia verde não é propriamente um novo conceito, mas sim a proposta de um conjunto de instrumentos para o alcance do desenvolvimento sustentável (Seroa da Motta & Dubeux, 2011); mais do que isso, é uma reiteração de ideias já bem conhecidas na literatura de economia do meio ambiente. A novidade é que a proposta de economia verde de certo modo aproxima as abordagens da economia neo- clássica (Pearce et al., 1989 – referência explícita nas publicações do Pnuma; Grossman & Krueger, 1991), evolucionária (Kemp & Soete, 1990; Ayres, 1991) e de autores de estratégia corporativa (Porter, 1991; Porter & Van der Linde, 1995a e 1995b) ao defender enfaticamente políticas ambientais integradas estratégicas, sobretudo políticas de incentivo a inovações tecnológicas ambientais. Por sua vez, a economia verde segue ainda distante da perspectiva da economia ecológica ao tratar de forma muito indireta – pela recomendação de valoração e contabilização econômica das perdas de capital natural nas contas nacionais – a escala sustentável de produção e consumo, ou seja, aquela que respeita os limites biofísicos dados (Georgescu-Roegen, 1979; Daly, 2005; Cechin & Veiga, 2010; Romeiro, 2011).

Numa perspectiva de análise de economia política internacional, discute-se aqui a relação entre a economia verde e a liberalização do comércio mundial de bens e serviços ambientais, como prevê o mandato negociador da Rodada Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC) (Almeida & Presser, 2006; Almeida, 2006; Almeida et al., 2010). Neste ponto também se chama a atenção para o potencial de conflito entre a proposta de economia verde e o padrão de especialização produtiva exportadora do país (Almeida & Mazzero, 2011; Young, 2011).

 

Economia verde: uma macrorrestrição diretiva para as inovações tecnológicas ambientais

Segundo Unep (2011, p.16): "O objetivo-chave de uma transição para uma economia verde é eliminar os trade-offs entre crescimento econômico e investimento e os ganhos em qualidade ambiental e inclusão social". Essencialmente, esse objetivo deve ser alcançado por meio de uma adequada seleção de setores a serem priorizados pelos gastos públicos e investimentos privados, de acordo com critérios socioambientais, e de áreas estratégicas para incentivo à difusão de tecnologias limpas.

Isso não é muito diferente de se apostar nos efeitos composição e tecnológico para compensar o efeito escala na relação entre crescimento econômico e degradação ambiental descrita pela Curva de Kuznets Ambiental (CKA). O efeito escala corresponde às maiores pressões sobre o meio ambiente que decorrem do aumento do nível de produção e consumo. O efeito composição refere-se a mudanças na estrutura produtiva do país que alteram o seu potencial de impacto ambiental (por exemplo, maiores investimentos no setor serviços, relativamente aos setores primário e industrial, tendem a melhorar a qualidade ambiental). O efeito tecnológico, que se dá pela introdução de tecnologias ambientais, é responsável pela maior eficiência no uso dos recursos naturais e redução de poluição por unidade de produto (Grossman & Krueger, 1991).

A economia verde é uma proposta que visa dinamizar os efeitos composição e tecnológico para conciliar crescimento econômico com qualidade ambiental e inclusão social (esse é um diferencial). A mesma ideia de desacoplamento (decoupling) entre crescimento econômico e depleção de recursos naturais, degradação ambiental, que está por detrás da CKA, é parte essencial do argumento em favor do desenvolvimento sustentável (Stern, 2002), como também se encontra na base da economia verde.

À semelhança do conceito de desenvolvimento sustentável, a proposta de economia verde não oferece resposta para a preocupação da economia ecológica com a definição de escala sustentável, isto é, com a necessidade de restringir o crescimento econômico para torná-lo compatível com os limites biofísicos dados e, assim, evitar, ou melhor, postergar a catástrofe ecológica prenunciada pelo acúmulo de desequilíbrios termodinâmicos ao longo do tempo. A inclusão dos serviços ecossistêmicos como um dos setores estratégicos na transição para uma economia verde e a proposta de revisão da contabilidade nacional para sinalizar a depleção dos recursos naturais e a degradação ambiental provocada pelo aumento de poluição revelam em alguma medida a preocupação com a escala (in)sustentável, mas ainda muito aquém do que propõem economistas ecológicos – decrescimento por Georgescu-Roegen e "economia em estado estacionário" por Herman Daly (Georgescu-Roegen, 1995; Daly, 2005; Cechin & Veiga, 2010; Romeiro, 2011).

Uma questão central frequentemente colocada sobre a CKA é se o desacoplamento seria uma consequência automática do crescimento econômico per se ou um processo induzido por políticas e instituições (Alstine & Neumayer, 2008). Até mesmo os seus autores originais (Grossman & Krueger, 1991) deixam uma margem de dúvida para essa resposta. Se a ideia central é que a introdução de tecnologias ambientais tem um papel determinante na melhoria da qualidade ambiental descrita pela CKA, isso indica que se trata de uma resposta induzida por política de incentivos a inovações tecnológicas apropriadas (Alstine & Neumayer, 2008).

Já na proposta de economia verde, não há dúvida sobre o determinante em última instância do desacoplamento: trata-se de um processo induzido por políticas, sobretudo as de incentivo a inovações. Isso representa uma ruptura com a visão neoclássica liberal, segundo a qual o impulso às inovações viria das próprias forças do mercado, em especial das pressões competitivas pela via do livre comércio e do investimento externo direto.

Daí que a economia verde é uma proposta que resgata ideias da economia evolucionária, como ressalta Lustosa (2011), e se apoia na escolha de instrumentos de regulação ambiental na linha da economia neoclássica para colocá-las em prática, como propõem Seroa da Motta & Dubeux (2011). Essa aproximação da economia verde com a teoria econômica evolucionária e também com autores de estratégia corporativa é demonstrada a seguir por meio de citações elucidativas.

Kemp & Soete (1990, p.254), na perspectiva teórica de economia evolucionária, analisam os fatores que afetam a oferta e a demanda das tecnologias ambientais e assim concluem:

Tanto o desenvolvimento quanto a difusão de tecnologia de controle da poluição são obstaculizados pela insegurança e incerteza sobre a demanda, por mercados atomizados, pela falta de poder de mercado da indústria fornecedora e, sobretudo, pela exclusão de questões ambientais dos objetivos e valores tradicionais de maximização de lucros da firma. O desenvolvimento e a difusão de tecnologia ambiental precisam, portanto, ser apoiados mais ativamente do que as tecnologias normais de produção. (grifo nosso)

Na mesma linha, Ayres (1991) argumenta que para romper com as barreiras existentes, superar o problema de aprisionamento em trajetórias tecnológicas (lock-in1) e impulsionar a difusão de trajetórias tecnológicas sustentáveis ecologicamente, há que instituir uma macrorrestrição diretiva (a directional constraint on the macro-scale). Nas palavras de Ayres (1991, p.12-13):

Enquanto que a evolução biológica envolve processos de seleção acidentais e involuntários, a evolução econômica pode – e deve – ter lugar numa escala de tempo muito mais curta. Para que isso aconteça, processos involuntários e acidentais (míopes) devem ser substituídos por processos político-econômicos deliberados, com visão de longo prazo. Além disso, uma conclusão que é muito difícil de evitar é que não se pode confiar nos sinais de preços por si só para desencadear investimentos, mesmo quando são economicamente justificados, menos ainda para promover inovações ecologicamente necessárias. Esta é uma notícia muito ruim para o alcance da sustentabilidade a longo prazo. Isso implica que os governos terão de desempenhar um papel mais intervencionista do que a maioria dos economistas até agora tem considerado como necessário ou desejável. (grifo nosso)

Interessante notar que essa visão de que a inovação tecnológica ambiental deve ser induzida deliberadamente por regulações e políticas apropriadas, expressa pelos autores de economia evolucionária, aqui citados, também foi compartilhada por autores de estratégia corporativa à mesma época (Porter, 1991; Porter & Van der Linde, 1995a, 1995b), como revela o trecho a seguir:

A crença de que as empresas vão escolher as oportunidades lucrativas sem qualquer acicate da regulação baseia-se numa suposição falsa sobre a realidade da concorrência – vale dizer, que todas as oportunidades lucrativas para inovações já foram descobertas, que todos gerentes dispõem de informações perfeitas sobre elas e que os incentivos na organização estão orientados para a inovação. De fato, no mundo real, os gerentes têm informações altamente incompletas e dispõem de tempo e atenção limitados. As barreiras às mudanças são numerosas. (Porter & Van der Linde, 1995b, p.127, grifo nosso)

Esses mesmos autores saíram ainda em defesa de um maior rigor das regulações ambientais para induzir soluções tecnológicas ambientais mais ousadas e lançaram a ideia de que os ganhos ambientais advindos de inovações podem levar a ganhos econômicos para as empresas. Haveria, portanto, não uma relação conflitiva (trade-off) entre a busca de lucros privados e melhorias ambientais, mas sim uma relação sinérgica – a "hipótese de Porter", como passou a ser tratada na literatura.2

Para finalizar esta seção, cabe chamar a atenção para o fato de que praticamente vinte anos depois que esses autores trouxeram à luz a importância de regulações ambientais estratégicas para estimular inovações ecologicamente sustentáveis, o Pnuma veio a lançar a "Iniciativa Economia Verde". A expectativa agora é que a reiteração dessas "velhas ideias", sob uma nova roupagem, promova as ações há muito tempo aguardadas.

 

Economia verde e comércio internacional

Uma vez que a "Iniciativa Economia Verde" reconhece o papel central das inovações tecnológicas para a promoção de uma "economia verde e inclusiva", evidentemente que isso se vincula ao comércio mundial de tecnologias ambientais, o que suscita preocupações de países em desenvolvimento quanto aos interesses comerciais que se espreitam por detrás dessa iniciativa.

A experiência com a negociação sobre a liberalização do comércio de bens e serviços ambientais sob o mandato da Rodada Doha reforça essas inquietações e a "Iniciativa Economia Verde" tende a ser vista como uma manobra dos países desenvolvidos para promover o crescimento da demanda mundial por tecnologias ambientais de seu domínio. Os obstáculos encontrados pelos países líderes no mercado mundial de tecnologias ambientais para aprovar um acordo de liberalização do comércio de bens e serviços ambientais na Rodada Doha seriam então superados por meio de um acordo pró-economia verde na "Rio+20" (Cozendey, 2011).

Como a "Iniciativa Economia Verde" partiu especialmente dos países desenvolvidos,3 essa suspeita dos PED é ainda mais reforçada, e esses tendem a favorecer um comportamento bastante cauteloso na negociação de compromissos para a transição a uma economia verde na "Rio+20". O esforço do Pnuma em qualificar a proposta inicial, conforme visto na introdução, passando a adotar uma frase inteira para expressar o "novo conceito" – "economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza" –, resultou em grande medida da pressão política exercida pelos PED para que os compromissos com desenvolvimento e justiça social fossem adequadamente contemplados.

A pergunta central aqui é: há fundamento para essas preocupações de PED? Sim e não. Seguem, primeiramente, as razões para o "sim", fundamentadas na situação do mercado mundial de tecnologias ambientais e na dinâmica negociadora de Doha (Almeida & Presser, 2006; Almeida, 2006; Almeida et al., 2010):

1) A assimetria no mercado mundial de tecnologias ambientais a favor dos PD e o nível médio de proteção tarifária mais elevado nos PED. Os PD são os principais ofertantes dessas tecnologias ambientais e os PED em geral são importadores líquidos nesse mercado. Como os mercados dos PD recebem menor proteção do que nos PED, a maior pressão para liberalização comercial recai sobre esses.4

2) A dinâmica e os impasses das negociações sobre bens e serviços ambientais em Doha. A percepção formada pelos PED foi que os PD, uma vez tendo encontrado dificuldades para aprovar acordos de liberalização do comércio de bens industriais a cargo do Grupo Negociador de Acesso a Mercados para Bens Não Agrícolas (Non-Agricultural Market Access – Nama), trataram de avançar compromissos de liberalização em bens ambientais sob responsabilidade da Sessão Especial do Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente (Special Session of the Committee on Trade and Environment – CTESS). Esclarecendo melhor: os PD apresentaram amplas listas de bens industriais ao CTESS, todos identificados como ambientais, ou seja, cujo uso ou destinação final supostamente deveria contribuir para melhorias ambientais. Ante a abrangência dessas listas – incluíam desde alguns produtos químicos intermediários, a máquinas e equipamentos, passando por diversos bens de consumo, como cadeados e outros acessórios para bicicletas, eletrodomésticos e eletrônicos de consumo –, os PED acabaram por não concordar com os termos dessas negociações e nenhum acordo foi alcançado.

Por sua vez, não há razão para os PED anteciparem resultados negativos das negociações sobre economia verde na "Rio+20", projetando para essas o temor de riscos de perdas comerciais dissociados de ganhos ambientais, com base na experiência malsucedida das negociações na Rodada Doha. Razões para o otimismo:

a) A ¨Rio+20" pode ser uma oportunidade para negociar melhores condições de transferência de tecnologias ambientais dos PD que contribuam efetivamente para o desenvolvimento sustentável dos PED, o que significa avançar na direção desejada, isto é, ganhos comerciais alinhados a ganhos ambientais, o que não foi possível no âmbito da OMC. Particularmente, a economia verde pode ser um instrumento para colocação em prática da proposta da Índia ao CTESS sobre a liberalização do comércio de bens e serviços ambientais, que ficou conhecida como a "abordagem de projeto". Por essa proposta a Índia condicionou a abertura comercial para tecnologias ambientais à existência prévia de projetos de desenvolvimento sustentável que justificassem a necessidade de importação de bens e serviços ambientais, que assim deveriam receber desoneração tarifária e facilitação de acesso a mercado. A ideia central dessa proposta foi garantir ex-ante o ganho ambiental para então estabelecer acordos de liberalização comercial (Almeida, 2006). A mesma ideia pode ser levada para a "Rio+20" a partir da identificação de áreas ou setores estratégicos onde se percebe a urgência de introdução de novas tecnologias ambientais.

b) As soluções tecnológicas para a transição a uma economia verde não devem exigir necessariamente a importação de tecnologias ambientais. Para tanto, a inclusão de incentivos à pesquisa científica e tecnológica no país para o desenvolvimento e difusão de tecnologias ambientais, como também incentivos de política industrial à construção de capacidade endógena de oferta são diretrizes fundamentais a serem levadas para a "Rio+20", à semelhança do que propõe La Rovere (2011) para a promoção da energia solar fotovoltaica no Brasil.

Por fim, ainda sobre as relações entre economia verde e comércio internacional, cabe lembrar as limitações que a especialização produtiva exportadora do Brasil tende a impor às mudanças estruturais exigidas para a transição a esse "novo paradigma de desenvolvimento".

Estudos sobre o comércio exterior brasileiro chamam a atenção para evidências de reforço da pauta exportadora concentrada nas exportações de produtos primários e semimanufaturados básicos e importações de produtos manufaturados de maior valor agregado. O Ipea (2009, p.3) conclui: "A crise internacional parece ter acentuado uma das principais características da pauta de comércio exterior brasileira: sua elevada concentração em commodities e em produtos de menor intensidade tecnológica".

A vulnerabilidade ambiental desse padrão de comércio – baseado em setores intensivos em recursos naturais, em poluição e consumo de energia – foi apontada por estudos empíricos realizados desde os anos 1990 (Veiga et al., 1995; Schaper, 1999; Young & Pereira, 2000; Young & Lustosa, 2002; Young, 2011; Almeida & Mazzero, 2011). Emprega-se aqui a expressão vulnerabilidade ambiental na mesma acepção proposta originalmente por Schaper (1999) para expressar problemas ambientais no lado da oferta – a especialização em setores produtivos com elevado potencial de impacto ambiental – e que enfrentam crescentes restrições no lado da demanda no mercado internacional, cada vez mais exigente quanto a aspectos ambientais.

Essas evidências levam a uma outra questão fundamental: é possível conciliar uma especialização produtiva exportadora intensiva em produtos primários e industrializados fortemente dependente de recursos naturais e com alto potencial de dano ambiental com estratégias de transição para uma "economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza"? Se as mudanças estruturais privilegiadas pela estratégia de transição a uma economia verde no Brasil privilegiarem apenas os setores produtivos voltados para o mercado interno, mantendo inalterados a sua especialização produtiva exportadora e o modelo de produção a essa associado, a economia brasileira provavelmente será tingida de um suave verde e a sua sustentabilidade, mais uma vez, postergada.

 

Considerações finais

A "Iniciativa Economia Verde", numa perspectiva de análise teórica, é uma reiteração de "velhas ideias"; não é propriamente um novo conceito, mas sim a proposta de um conjunto de instrumentos para o alcance do desenvolvimento sustentável. Essencialmente propõe mudanças tecnológicas ambientais de larga escala por meio de parcerias público-privadas, mas com uma defesa enfática do ativismo de políticas para a indução das mudanças desejadas. Reconhece, portanto, que não se deve aguardar passivamente pela espontaneidade dos mercados para aportar essas mudanças tecnológicas necessárias; ao contrário, é preciso instituir uma diretriz ao nível macro e colocá-la em prática por meio de instrumentos apropriados.

No plano da economia política internacional também se recoloca uma "velha questão": como conciliar interesses de PD e PED. Se, por um lado, esses têm motivos novamente para suspeitar de interesses comerciais disfarçados de causas ambientais, em especial no tocante ao comércio mundial de tecnologias ambientais, por outro, a "Rio+20" lhes coloca a oportunidade para negociar melhores condições de transferência de tecnologias ambientais.

A dificuldade para a conciliação entre PD e PED na transição para uma economia verde extrapola em muito o foco da discussão sobre interesses comerciais estratégicos no mercado mundial de tecnologias ambientais. A essência da controvérsia pode ser expressa como uma falácia de composição: ainda que seja possível realizar o desacoplamento entre crescimento econômico e depleção de recursos naturais e qualidade ambiental em um país ou grupo de países, essa não é uma possibilidade aberta a todos na economia mundial.

 

Notas

1 O conceito de lock-in na abordagem evolucionária ou neoschumpeteriana refere-se à rigidez estrutural para romper com trajetórias tecnológicas dadas. Por mais acidental que possa ser a escolha de uma determinada tecnologia, uma vez realizada se configura como uma trajetória tecnológica, que pode dominar por um longo período de tempo, inibindo o desenvolvimento e a introdução de tecnologias alternativas, mesmo que estas se apresentem como superiores em vários aspectos (Dosi, 1991; Cramer & Zegveld, 1991).

2 Para uma resenha desse debate inaugurado pela "hipótese de Porter", ver Almeida (2002).

3 "A Iniciativa Economia Verde dispõe de um financiamento de cerca de 4 milhões de dólares fornecido pela Comissão Europeia, Alemanha e Noruega, e foi elaborada, em parte, em atendimento ao pedido feito há dois pelo grupo G8+5" (Unep, 2008); o G8 composto por Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá e Rússia; o G5 corresponde ao grupo formado por África do Sul, Brasil, China, Índia e México.

4 Um exemplo desse domínio do mercado de tecnologias ambientais pelos PD é do setor de energias renováveis (biocombustíveis, solar, eólica e geotérmica), onde 18 das 20 maiores empresas são oriundas desses países, a maioria da Europa (Jha, 2009).

 

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Recebido em 26.9.2011 e aceito em 29.9.2011.

 

 

Luciana Togeiro de Almeida é professora doutora do Departamento de Economia da Faculdade de Ciências e Letras da Universidade Estadual Paulista (Unesp), campus de Araraquara. Ex-presidente da Sociedade Brasileira de Economia Ecológica (Ecoeco). @ – ltogeiro@fclar.unesp.br