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Estudos Avançados

Print version ISSN 0103-4014

Estud. av. vol.26 no.75 São Paulo May/Aug. 2012

http://dx.doi.org/10.1590/S0103-40142012000200007 

NOVO-DESENVOLVIMENTISMO

 

Em busca de uma nova inserção da América Latina na economia global1

 

 

Maria Cristina CacciamaliI; Márcio BobikII; Umberto Celli Jr.III

IProfessora da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo (FEA-USP). Professora do curso de Pós-Graduação em Integração da América Latina (Prolam/USP).  @ – cciamali@uol.com.br
IIProfessor da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo. Professor do curso de Pós-Graduação em Integração da América Latina (Prolam/USP).  @ – marbobik@usp.br
IIIProfessor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Professor do curso de Pós-Graduação em Integração da América Latina (Prolam/USP).  @ –  umbcelli@usp.br

 

 


RESUMO

O objetivo deste artigo é discutir, de forma interdisciplinar, as condições necessárias e os caminhos para concretizar um modelo econômico e político de maior autonomia no cenário mundial para os países da América do Sul. O enfoque parte das condições políticas e sociais configuradas pela região ao fim da primeira década do presente século, enfatizando o papel do Brasil e considerando as relações econômicas e políticas do contexto internacional, a estabilidade política e o crescente protagonismo da China nos países da região. Analisa ainda aspectos referentes à importância da política social e da política de defesa comum sob a União das Nações Sul-Americanas (Unasul).

Palavras-chave: América Latina e sua posição na economia mundial, Modelo de maior autonomia econômica e política para a América do Sul, Brasil e China na América do Sul.


ABSTRACT

The aim of this paper is to discuss, in an interdisciplinary way, the necessary conditions and steps to achieve a more autonomous political and economic model on the world stage for South America countries. It departs from the political and social conditions of the region by the end of the first decade of this century. Emphasis is placed on the role of Brazil across the region in the light of the economic and political relations in the international arena, political stability and the growing influence of China. It also examines issues concerning the importance of maintaining an inclusive social policy and a common defense policy under the Southern America Nations Union (Unasur).

Keywords: Latin America and its position in the global economy; model of more economic and political autonomy in Latin America; Brazil and China in South America.


 

 

Introdução

Em uma entrevista concedida ao jornal Folha S.Paulo, no dia 2 de novembro de 2010, o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso se referiu ao debate político que havia pautado o segundo turno das eleições presidenciais no Brasil com as seguintes palavras: "Os candidatos esqueceram a campanha e não definiram o futuro. O nosso futuro vai ser fornecer produtos primários? Ou vamos desenvolver inovação, a educação, a industrialização? Isso não foi posto".

Autor de um dos textos mais significativos da interpretação do atraso da América Latina, o ex-presidente respondia a uma pergunta do jornalista acerca do fracasso do candidato de seu partido político. Teria ele aproveitado a oportunidade para levantar questões não discutidas pelos candidatos ou estaria apenas utilizando-se da retórica para justificar a derrota de seu partido? Essa é uma dúvida menor. O fato é que existe a percepção, para muitos, de que o Brasil continua sendo um país sem um modelo econômico bem definido de desenvolvimento de longo prazo. E essa indefinição incide e perpassa à região latino-americana, em geral, e à América do Sul, em particular.

Numa perspectiva mais ampla, é possível perceber que a América do Sul se encontra em uma encruzilhada. Continuará a ser fornecedora, para o mundo, de bens primários? A indústria regional, especialmente a brasileira, será sufocada pela concorrência, sobretudo da China? A reinserção da América Latina, em especial da América do Sul, no mercado mundial com maior grau de autonomia implicará conflitos com os Estados Unidos? As relações com as potências emergentes estreitar-se-ão ou a região caminhará para antagonismos? Em que medida a região poderia usufruir da vantagem comparativa de alguns países em matéria de fontes de energia limpas e renováveis? No novo contexto, como fica a agenda da integração econômica regional na América e de um projeto de defesa comum?

Este artigo levanta a discussão sobre esse tema sem a pretensão de exauri-lo e aponta um conjunto de aspectos econômicos, sociais e políticos que, inter-relacionados, condicionarão as possíveis mudanças. 

O artigo foi estruturado em três seções, além desta introdução. A primeira analisa as perspectivas de um processo de mudanças econômicas e políticas na região rumo a um maior protagonismo na economia mundial e aponta alguns dos pontos necessários que devem ser observados ao traçar essa meta. A segunda examina a inserção do Brasil na economia política mundial. Aborda o papel do Brasil na América do Sul, no cenário internacional e entre os Bric, além de analisar a importância crescente da China na economia da região. A terceira visa discutir bases e limites para a construção de uma estratégia de maior autonomia econômica e política da América do Sul e a importância do Brasil nesse processo. Por fim, traçam-se algumas diretrizes condicionantes a título de considerações finais.

 

Perspectivas da reconfiguração da inserção mundial da América do Sul

A relação das forças políticas na América Latina permite pressentir um período de refluxo em sua coesão na próxima década, o que poderá prejudicar o aprofundamento da integração regional e o estabelecimento de estratégias comuns ou complementares para atingir maior autonomia em matéria de desenvolvimento econômico, sustentabilidade ambiental e erradicação da pobreza da região. Depois de uma década em que governos de esquerda ou centro-esquerda predominaram na região, o quadro político poderá reverter-se, ou melhor, mostrar maior balanceamento entre governos de coalizão de centro-esquerda e centro-direita. Chile e Colômbia elegeram presidentes conservadores, enquanto, no Brasil e no Uruguai, as eleições favoreceram composições de centro-esquerda; os governos de Bolívia e Equador, que propuseram mudanças radicais na estrutura do Estado e da propriedade dos seus países, estão com os respectivos projetos paralisados ou evoluindo lentamente; Peru elegeu em 2011 um presidente conservador em um ambiente de disputa acirrada entre partidos políticos; e Argentina e México repetiram a atmosfera de alta rivalidade entre facções políticas nas eleições de 2011 e 2012, respectivamente. Neste último país, depois de dez anos fora do poder nacional, no meio de conflito armado entre forças do Estado e grupos de narcotraficantes que disputam o território do noroeste do país, o Partido Revolucionário Institucional (PRI) ganhou a maioria dos governos regionais em 2010, muitos dos quais tinham governos do partido da situação, o Partido da Ação Nacional (PAN).

A expansão econômica mundial da primeira década deste século permitiu que as economias do continente crescessem e que os governos realizassem mudanças na política econômica e implantassem programas bem-sucedidos de inclusão social, afinados tanto com uma agenda redistributiva, quanto com propostas de reconhecimento identitário.2 Esse período positivo está relacionado ao aperfeiçoamento das instituições e às políticas econômicas praticadas na região, mas encontra-se associado fortemente ao cenário internacional favorável, em especial à elevação dos preços das commodities e à abundante liquidez internacional. A primeira década do século XXI apresentou uma reconcentração das exportações latino-americanas em commodities, assim como uma ampliação das importações para suprir insumos e necessidades de produtos industriais, especialmente os intensivos em tecnologia. Essa mudança é interpretada, por muitos, como perda de densidade tecnológica da produção das economias latino-americanas, o que poderia resultar em perda de dinamismo futuro por sacrificar a capacidade de gerar inovações e incorporar mão de obra mais qualificada ao processo produtivo.  Uma das principais preocupações do momento refere-se à questão do aquecimento global e seus impactos sobre as condições de vida no planeta. A ampliação do consumo e da qualidade de vida deverá ser feita com base em tecnologias menos intensivas em carbono, com maior eficiência energética e uso de fontes de energia alternativa. Para muitos analistas, essa restrição ambiental coloca pressões adicionais em setores como o uso do solo que, além de gerar alimentos para atender à demanda crescente gerada pelo aumento dos níveis de renda, deverá atender também à demanda por fontes de energia renováveis. Isso faz que o preço de diversas commodities deva permanecer alto, refletindo seu custo total, incluindo o custo ambiental. Para algumas commodities as restrições ambientais significarão restrições ao consumo e redução de renda para os países. Para outras, como o etanol e outros biocombustíveis, a tendência é a de uma demanda crescente, abrindo maiores possibilidades para o crescimento econômico.

Algumas questões, entretanto, devem ser levantadas. Será que as commodities atuais são semelhantes às do passado? Qual o conteúdo tecnológico das commodities exportadas atualmente? Qual a capacidade de essa tecnologia gerar externalidades para os demais setores? Considerando-se as pressões demográficas e ambientais, a tendência dos termos de troca será desfavorável às commodities intensivas em recursos naturais? Qual a previsibilidade do comportamento econômico e como se comportará a nova "loteria das commodities"? Estaremos sempre com a roda da fortuna a nosso favor, como aconteceu em grande parte da última década? A volta da especialização das economias latino-americanas em commodities, mesmo com maior densidade tecnológica e com as alterações ambientais, coloca sérias dúvidas sobre as possibilidades futuras de desenvolvimento dos países latino-americanos.

A reinserção da região como ator global depois de 25 anos de instabilidade e estagnação econômica recolocou na mesa de negociação a integração econômica e política da América do Sul.3 A crise financeira de 2008, porém, provocou a desaceleração do crescimento econômico e postergou as discussões sobre o projeto de integração econômica. Por sua vez, o acordo militar entre Colômbia e Estados Unidos retirou a integração política da agenda externa regional, pelo menos no momento.4 Assim, a discussão em torno da construção de novas relações internacionais, econômicas e políticas para o Brasil e a reconfiguração de sua inserção mundial encontram-se entre as prioridades de estudo sobre a América Latina.

No plano das relações econômicas internacionais, o Brasil e seus parceiros do Mercosul concentraram  seus esforços na conclusão da Rodada Doha da OMC. Outros países da região, ao contrário, como Chile, Colômbia e Peru, seguiram a tendência, sem precedentes na história das relações econômicas da região, de firmar acordos bilaterais de comércio com países centrais e com países de outras regiões, notadamente o Leste da Ásia. Enquanto os Estados Unidos, a União Europeia e a China, cada um com seus modelos específicos, ampliaram ou consolidaram o acesso a mercados de países estrategicamente importantes, o Mercosul, somente nos últimos dois anos, passou a perseguir a trilha dos acordos comerciais bilaterais, sem um modelo definido, no entanto. Na medida em que os resultados políticos, econômicos e sociais dos próximos anos do Brasil poderão ditar o padrão que será eventualmente seguido pela região no plano doméstico e em sua inserção mundial, é fundamental acelerar a celebração desses acordos comerciais e estabelecer um modelo equilibrado que permita a expansão comercial e a atração de investimentos, bem como a implantação de políticas de desenvolvimento. É preciso fazê-lo, no entanto, em sintonia com uma nova tendência, ainda pouco estudada, que parece indicar certas mudanças nessas relações econômicas internacionais: a convergência dos acordos comerciais regionais. Na Ásia, por exemplo, existem dois esforços de convergência em andamento: Associação das Nações do Sudeste Asiático (Asean) + 3 (China, Japão e Coreia) e Asean + 6 (além de China, Japão e Coreia, incluiria Austrália, Índia e Nova Zelândia). Na América, o México e os países da América Central; a Área de Integração Profunda (AIP) entre Chile, Peru, Colômbia e o México; e a Unasul que, apesar de ter objetivos muito mais amplos que os de uma integração econômica, reúne os Estados-membro do Mercosul (membros plenos e associados), os da Comunidade Andina de Nações, alguns da Alba, além de outros países sul-americanos que não integram esses processos de integração, como o Suriname e a Guiana.

Entre as questões polêmicas que poderão desviar a sinergia necessária para a obtenção de reinserção destacada na economia mundial e melhor qualidade de vida para a sua população, ressaltamos pelo menos quatro pontos:

a) Depois da crise financeira mundial de 2008, do ponto de vista econômico, o primeiro aspecto a destacar refere-se à expectativa de que os países industrializados e emergentes tendam a reafirmar a condição histórica exportadora de commodities dos países da América do Sul, com a ampliação dos mercados para a Ásia. Nessa conjuntura, apenas a coesão dos governantes da região e a sua pressão continua em torno do projeto de fortalecimento de acordos regionais, como o Mercosul e, em médio prazo, a Unasul, poderão atribuir-lhe nova perspectiva. Essa possibilidade requer que os governos sul-americanos mantenham sob controle os interesses nacionais, os conflitos sociais e que ampliem a interdependência entre seus países (cf. Peña. 2009; Serbin. 2009). A maioria dos analistas, ao considerar o quadro político regional presente, é cética quanto ao atendimento dessas condições. A incerteza procede das condições econômicas e políticas depois da crise mundial de 2008, sobretudo se tardar a recuperação da economia dos Estados Unidos. Os países inseridos na economia mundial como exportadores de commodities podem sofrer reveses nos preços internacionais ou na demanda externa que comprometeriam a gestão da política macroeconômica e uma mudança de inserção no mercado mundial, até mesmo pela consolidação dos interesses dos grupos econômicos dos setores exportadores.

b) O padrão de evolução da economia nos remete ao segundo ponto: a manutenção das políticas sociais abrangentes, redistributivas e de reconhecimento cultural, tão bem-sucedida nos anos 2000 na América Latina (Lopes-Calva, 2010).5 Retrocessos nessa área poderão comprometer não apenas os programas assistenciais, como também políticas de educação e formação profissional, e de segurança interna. Vale lembrar que a América do Sul, apesar dos avanços na última década, ainda apresenta índices elevados de concentração de renda e de pobreza, déficits significativos em termos educacionais e de capacidades para desenvolvimento ou adaptação de tecnologias, além de índices elevados de violência.

c) O terceiro ponto refere-se à maior exposição das assimetrias regionais, depois da crise de 2008, o que pode comprometer a coesão política. O crescimento continuado das economias regionais entre 2001 e 2008 possibilitou o fortalecimento dos programas de integração regional (Mercosul, liderado por Brasil e Argentina, e Alba, liderado pela Venezuela) (Botto & Tussie, 2007). A crise de 2008 impôs freio a essa tendência. A maioria dos países da região voltou a enfrentar déficits fiscais, déficits comerciais e dificuldades de equilibrar o balanço de pagamento; outros países experimentaram pressões inflacionárias (Cepal, 2010a). Os governos postergaram projetos regionais em infraestrutura e/ou sociais concebidos na fase de prosperidade, e mais uma vez as economias sul-americanas expuseram as suas fragilidades. Ficaram patentes nos distintos paí- ses da região a insuficiência e a má distribuição do desenvolvimento tecnológico que se concentram, sobretudo, nos setores econômicos de exportadores, uma das heranças do passado primário-exportador da região. A não execução pelos governos nacionais de uma estratégia compartilhada para superar a crise mundial ou reduzir as assimetrias abriu espaço para que os atores de cada país (governo, formadores de opinião pública e população) possam reinterpretar as possíveis vantagens de participar de um projeto de integração regional, reposicionando-se de forma negativa (Tussie, 2009).

d) O último ponto refere-se à inserção mundial da América do Sul. A região compõe a esfera dos interesses estadunidenses como nos relembram todos os modelos geopolíticos no passado e na atualidade (Cairo, 2008). No campo da segurança externa, por exemplo, os países do continente estão longe de poder prover autonomamente a sua segurança – naval, aérea ou espacial. A construção de um sistema de defesa comum à região, como a que se propõe a construir a Unasul, constituiria uma mudança qualitativa das relações de poder no cenário internacional. Esse projeto dependerá da elaboração de uma estratégia, continuidade de propósitos ao longo do tempo, recursos, incorporação de tecnologia e, sobretudo, persistência e consistência de ações. Os países da região, entretanto, à medida que avançam em seu progresso econômico e social, ampliam a sua atuação internacional e fomentam estratégias internas para aumentar a garantia à sua própria segurança em caso de ataque ou interferência externa indesejada. Os casos mais evidentes são aqueles ligados a Colômbia, Venezuela, Chile e Brasil, por razões históricas ou pelos conflitos recentes. O caso argentino, no passado, em favor das Malvinas, ainda é um símbolo de uma triste agenda de relações políticas internacionais.

 

Figura 1

 

O Brasil na economia mundial

O Brasil na América do Sul

Durante praticamente toda a década de 2000, o Brasil se constituiu no nonagésimo PIB mundial. No ano 2009 contribuiu com quase 50% do PIB da América do Sul e 45,5% da população dessa parte do continente americano (International Monetary Fund, 2011). Estimativas do Fundo Monetário Internacional (FMI) para o ano 2010 já colocam o Brasil em sétimo lugar no ranking do PIB mundial, na frente de Inglaterra, França e Itália. A participação do Brasil no comércio internacional, entretanto, ainda é pequena, não chegando a 2% do total mundial. Considerando o comércio regional no âmbito da Associação Latino-Americana de Integração (Aladi), a participação do Brasil, porém, é bem mais significativa. No ano 2009, para um total de comércio intrarregional de bens da ordem de US$ 73,0 bilhões, o Brasil contribuiu com um volume de US$ 20,3 bilhões, ou seja, 27,3% do volume total.6 Dentre os parceiros comerciais, destacam-se os países do Mercosul, fruto de anos de construção de acordos no âmbito da integração no Cone Sul. Apesar da proximidade/custo de transporte, esses acordos foram elementos essenciais para a ampliação do comércio, tendo em vista falta de tradição histórica em termos de cooperação entre os países da região, particularmente no período marcado pelas ditaduras militares.7

Historicamente, a América do Sul constitui palco privilegiado da política externa brasileira (Iglésias, 1993). Recentemente, a política externa mostrou ainda maior ativismo na defesa dos interesses brasileiros. Essa atuação se expressou, especialmente, na definição de um projeto próprio de segurança (Conselho Sul-Americano de Defesa) e no aprofundamento da integração econômica do continente. Com a expansão do Mercosul e a criação da Unasul, o Brasil contribuiu para desativar ou diminuir a importância de ações da diplomacia estadunidense, como o projeto da Alca e o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca e o Tratado da Junta Interamericana de Defesa (Cervo & Lessa, 2010; Almeida, 2002, 2010). O aumento da pressão militar dos Estados Unidos na região – sob o argumento da contenção ao narcotráfico na Colômbia e Paraguai – levou a que cada país sinalizasse a sua intenção de ampliar a própria autonomia político-militar com relação aos interesses da grande potência militar. O Brasil assinou acordo militar com a França em setembro de 2009, o qual na próxima década poderá transformá-lo no primeiro país na condição de potência naval regional. Venezuela e Argentina assinaram acordos militares e financeiros com Rússia, Chile e Colômbia e mantiveram os mais altos gastos em segurança do continente – 3,4% e 4% do PIB de cada um os dois países, respectivamente.

O Brasil marcou presença na política externa da região sul-americana ao mediar conflitos entre Equador e Colômbia, e entre Colômbia e Venezuela. Distinguiu-se ainda ao renegociar as tarifas da energia elétrica de Itaipu e ao intervir na Bolívia para obstar o conflito de secessão territorial, na própria fronteira. Além disso, o país avançou em propostas de pacificação e mediação em espaços da América Central e Caribe, como Haiti e Honduras, persistiu na defesa da reintegração de Cuba na comunidade americana, como um dos seus principais interlocutores na comunidade internacional, e administrou a seu favor a tensão com os Estados Unidos, na disputa pelos papéis a serem exercidos na coordenação da ajuda ao Haiti, no terremoto de Porto Príncipe. Salienta-se ainda a atua- ção do BNDES na região e as possibilidades de sua ampliação. Essa instituição realiza operações diretas na área de comércio exterior mediante o financiamento a entidades públicas estrangeiras com o objetivo de viabilizar a exportação de bens e serviços brasileiros. Em 2008, foram desembolsados US$ 211,8 milhões na região. Esse valor pulou para pouco mais de US$ 1 bilhão em 2009 (BNDS, 2011). Na área do crédito, deve-se mencionar ainda convênio entre o BNDES e o BID, assinado em 2009, destinado ao financiamento de micro, pequenas e médias empresas brasileiras. Menção também dever ser feita à atuação do Brasil na implantação do Fundo de Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional (Focem) do Mercosul, que tem proporcionado aportes financeiros para projetos de infraestrutura na região. O sucesso econômico e político do Brasil, no entanto, vem acentuando as assimetrias econômicas e políticas ante os demais países do continente, o que poderá desgastar laços de coesão. Pela rapidez com que o Brasil superou os efeitos deletérios da crise econômica mundial de 2008, a expectativa é que elas aumentem. Contudo, é de notar que mesmo com o maior ativismo econômico ou mesmo diplomático, o Brasil ainda não tem possibilidade de competir ou questionar o poder americano, sequer na América do Sul.

Um problema que dificulta a integração e a cooperação na região refere-se às assimetrias entre os seus países. Tais assimetrias são encontradas em vários indicadores de desempenho macroeconômico e tornaram-se ainda mais evidentes a partir das crises cambiais da década de 1990 (Veiga, 2002; Bouza & Veiga, 2002). Os resultados mais peculiares dessas crises foram a desvalorização da moeda brasileira no início de 1999, que provocou desequilíbrio significativo no andamento do Mercosul, a dolarização do Equador em 2000, que retirou desse país a sua moeda e a autonomia da política monetária, e a crise cambial e financeira na Argentina em 2001 e 2002, que resultou na moratória de sua dívida interna e externa. As consequências mais graves das crises cambiais do final dos anos 1990 sobre a região verificaram-se na Argentina e no Uruguai, que experimentaram queda no PIB real em mais de 14% no biênio 2001/2002. A Argentina perdeu a capacidade de colocação de títulos da dívida pública no mercado doméstico e externo e enfrentou fortes restrições para o financiamento do seu déficit público corrente. Essa restrição gerou um grande período de dificuldade nas finanças públicas argentinas que permanece até hoje e praticamente extinguiu o mercado de títulos públicos do país. Considerando o ano de 2009, a Argentina possuía uma dívida pública de 57,7% como percentual do PIB, seguido do Uruguai, com 47,4%. O Brasil, um dos poucos países da região que possuem um mercado de títulos bem desenvolvido, ainda experimenta um alto percentual entre dívida pública como percentual do PIB: 42,8% para o ano 2009. Tomando em conta a última década, esse percentual caiu, mais em razão da alta do PIB do que da queda da dívida pública total. No Brasil, a situação ainda requer atenção, uma vez que a maior parte da dívida é de curto prazo e o país ainda detém uma das maiores taxas de juros do mundo. Nos anos 2007 e 2008, houve, por conta da estagnação da economia, um crescimento da relação dívida/PIB. Essa tendência parece ter se revertido a partir de 2009. De qualquer forma, a questão ainda não está bem resolvida no país. Em relação a esse indicador, o caso mais favorável é o do Chile, com uma dívida de 12,7% do PIB.8 Em relação à inflação, a Argentina e a Venezuela tiveram as maiores taxas ao longo da última década. Em 2002, ao mesmo tempo que a economia argentina experimentava uma queda no PIB de 10,9%, amargurava inflação de 41% nos preços ao consumidor. Nos anos seguintes, as taxas foram bem menores, mas ainda altas em relação à média da América Latina (em 2010, a taxa foi acima de 11% para esse país). No caso da Venezuela, a situação é ainda mais grave, pois, nos últimos cinco anos, as taxas de inflação têm ficado acima de 20% ao ano (26,9% em 2010). No caso do Brasil, a taxa foi de 5,6% ao ano, contra taxa de 2,5% ao ano para o Chile em 2010, a menor entre os países da região.9

Em relação ao setor externo, interessante notar que, se no ano 2001, o Brasil detinha 21,9% das reservas da América Latina e Caribe, em 2009 esse percentual pulou para 42,1%. Isso sugere uma maior capacidade desse país de atrair recursos, seja sob investimento direto estrangeiro, seja sob a forma de capitais especulativos. No caso dos investimentos diretos estrangeiros, existe uma perspectiva de crescimento da economia e confiança nos negócios que têm con- tribuído para a atração desses recursos. Finalmente, apesar de, ao contrário de outros países da América do Sul, como a Argentina, o Brasil não ter nenhum Acordo Bilateral de Investimento (BIT) em vigor,10 parece ser um país com pequeno risco institucional para os investimentos diretos estrangeiros (descumprimento de contratos, mudanças de regras etc.). No caso dos capitais especulativos, a percepção parece ser a mesma: a atração decorre da confiança que os investidores externos mantêm nos mercados de capitais e de títulos no Brasil, além das altas taxas de juros e perspectiva de valorização do real.

O Brasil no cenário internacional

O Brasil ampliou seu protagonismo no cenário internacional desde a última década do século XX. Nos anos 2000, segundo especialistas, a política externa brasileira sofreu dois reveses e seguiu com sucesso três linhas de ação.  No campo da política de comércio exterior, apesar de sua atuação de destaque ao liderar o G20, o Brasil, por conta de conflitos de interesses, sobretudo dos Estados Unidos, de um lado, e da Índia, de outro, acabou não obtendo os resultados almejados na Rodada Doha. Por sua vez, falhou ao não buscar alternativas, como os acordos comerciais bilaterais, como fizeram Estados Unidos, União Europeia e China, entre outros. Contudo, a despeito de sua pequena participação no total do comércio mundial, o Brasil possui destaque singular. É um dos grandes players no mercado mundial de minérios, do complexo de soja, complexo sucroalcooleiro, carnes e café, dentre outros. Possui ainda potencial nos mercados de cereais e produtos agroindustrializados em geral. Na crise energética que se instala globalmente, o país conta com diversidade energética (etanol, pré-sal, hidroeletricidade, energia eólica e solar), dispõe de uma das mais amplas biodiversidades do planeta e se constitui juntamente com os Bric em ator crucial para estabelecer acordos multilaterais sobre o meio ambiente.11

No campo diplomático, o maior revés ocorreu na busca da almejada cadeira permanente para o Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (Cervo & Lessa, 2010).12 As ações bem-sucedidas no campo internacional concernem à internacionalização da economia brasileira, com inversões diretas de estrangeiros no país e de empresas nacionais no exterior; à estratégia de negociação de conflitos internacionais; e à pressão exercida para a reorganização do poder mundial.

Ainda no campo da política externa, o Brasil manteve atuação relevante na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e intensificou as relações com os países africanos em geral;13 ganhou voz na primeira década de 2000 na defesa das políticas de combate à pobreza e inclusão social; participou na defesa de interesse da região; e, no G20 financeiro, se aliou aos Bric na demanda pela recomposição de forças no cenário internacional, em razão do aumento de importância dos países emergentes (relação entre países do norte e emergentes), especialmente com respeito à reestruturação do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial.

A importância econômica dos Bric pode ser comprovada por alguns indicadores econômicos. No que se refere à hierarquia dos PIB em valores de poder de compra, entre 1990 e 2009, segundo estatísticas do Fundo Monetário Internacional, a China passou de nonagésimo para o segundo lugar no ranking das maiores economias na última década. No período, o Brasil manteve-se em sua posição, tendo uma pequena melhora no último ano, conforme discutido anteriormente; a Rússia caiu de quarto para o sétimo lugar no ranking, e a Índia subiu da décima para a quarta colocação.14 Depois dos anos 1990, notadamente os Bric e, especialmente, os países asiáticos acumularam competências que lhes permitem concorrer mais diretamente com os países centrais, fenômeno inédito que se apresenta nessa etapa do desenvolvimento do capitalismo em nível mundial (Baldwin & Robert-Nicoud, 2006; Baldwin, 2006a). Esse processo ampliou, em nível mundial, o número de empresas e de trabalhadores e elevou e ampliou os impactos dos conflitos geopolíticos e econômicos.

Mais recentemente, os Bric confirmaram a sua efetividade de gestão econômica e política. Os quatro países atravessaram a crise financeira mundial de 2008 mais rapidamente do que os países avançados. Enquanto o conjunto das economias compostas por Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Japão, Itália e França experimentaram retração média do PIB de 2,7% em 2008, os Bric cresceram em média quase 6% naquele ano.15

Os indicadores de ciência e tecnologia mostram um forte crescimento da China nos últimos anos. Considerando o ultimo relatório da Organização Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi), a China ocupa atualmente o terceiro lugar em registros de patentes, ficando atrás somente dos Estados Unidos e do Japão.16 Em 2007, registrou 245 mil patentes, enquanto no Brasil esse número ficou em torno de 24 mil patentes. Apesar dessa discrepância, o Brasil é o país que mais avança na América Latina na prática de registrar patentes.

 

O Brasil entre os Bric

O pressuposto de que os Bric e outros emergentes poderiam apoiar, em tese, a maior autonomia econômica e política do Brasil pode não se concretizar. Os interesses econômicos dos demais Bric podem colidir com aqueles brasileiros. Por exemplo, Rússia e Brasil são exportadores de recursos primários, minerais, alimentos e petróleo; e China e Índia dependem de exportações de manufaturas e serviços para os países avançados, espaço que o Brasil pretende ampliar. Ao mesmo tempo que o Brasil aumenta seu volume de exportações de produtos de commodities para a China, importa daquele país produtos com maior valor agregado, o que, para muitos, tem contribuído para o processo de desindustrialização do país.

Ao focalizar especificamente as relações econômicas, na primeira década do século XXI, os quatro países alinharam propostas e ações na defesa de interesses comuns em fóruns multilaterais, como nas negociações comerciais de Doha, com exceção da Rússia que ainda não é Membro da OMC, na criação do G20 (comercial), e na definição de diretrizes econômicas e institucionais referentes à superação da crise econômica mundial de 2008. Essas ações comuns dissimulam diferenças entre contextos e desafios geopolíticos, singulares ou regionais aos quatro países.

A política externa na Ásia é instável e complexa envolvendo conflitos territoriais, disputas para conquistar a supremacia sub-regional e competição armamentista. Entre muitos, podemos destacar os seguintes pontos geradores de dissídios: disputas territoriais entre a Rússia e países que compunham a antiga União Soviética, haja vista que a Rússia "perdeu" pouco mais de um quinto do território e cerca da metade da população da antiga União Soviética; disputa entre China e Índia pela supremacia do sul e sudeste asiático, que envolve também os Estados Unidos como aliado estratégico da Índia;17 disputas por segurança energética entre Índia e China na África, Oriente Médio e Ásia Central;18  e disputas territoriais e competição atômica entre a Índia e o Paquistão – não se deve esquecer de que China, Índia, Rússia e Paquistão dispõem de armamento nuclear.

 

O aumento da importância chinesa na América do Sul

Desde o final do século passado, mas, especialmente, no início do século XXI, a entrada da China na América do Sul como na África provocou alterações na estrutura econômica como aumentou o nível de competitividade dessas regiões. No tocante ao comércio internacional, a importância da China nos anos 2000 pode ser evidenciada a partir do crescimento tanto das exportações quanto das importações para a América Latina.19 Com exceção do Paraguai e Uruguai, entre 2000 e 2009, a China aumentou a sua participação no total das exportações dos Estados-membro do Mercosul: na Argentina, passou de 3,1% para 6,7%; na Bolívia, de 0,4% para 2,4%; no Brasil, de 2,0% para 13,5%; e, no Chile, de 5,1% para 23,8%. No caso das importações, a elevação dos percentuais foi ainda mais expressiva em todos os países do Mercosul: de 4,6% para 12,5% na Argentina; de 3,5% para 8,4% na Bolívia; de 2,4% para 12,3% no Brasil; de 5,8% para 13,3% no Chile; de 12,9 % para 29,5% no Paraguai; e de 1,3% para 10,4% no Uruguai (Aladi, 2011). Considerando o conjunto dos países da América do Sul, excetuando-se a Venezuela, e comparando os anos 2000 e 2009, a participação das exportações para a China em relação ao total passou de 2,7% para 12%, e as importações daquele país aumentaram de 3,6%  para 13%.

O protagonismo ascendente da China na região sul-americana também ganha concretude ao se analisar a evolução de seus investimentos na região. Se, em 2003, o volume de investimentos diretos provenientes da China para a América Latina totalizava US$ 15,86 bilhões, em 2009, a cifra atingia US$ 344,09 bilhões, e a previsão para 2010, para o período de janeiro a julho, apontava um volume de investimentos da ordem de US$ 576,6 bilhões.20 Deste último total, a maior parte vai para a América do Sul, particularmente para o Brasil: US$ 408,05 bilhões (ou 70,77%); Peru: US$ 96,32 bilhões (ou 16,70%); Argentina: US$ 31,91 bilhões (ou 5,53%); e Venezuela: US$ 14,95 (ou 2,59%). Ao longo de todo o período, o Brasil lidera os investimentos. Quase a totalidade desses investimentos foi em ramos de atividade de matérias-primas, transportes e energia.

 

Elevação da autonomia econômica da América Latina

Duas estratégias se colocam para o Brasil e para América do Sul. A manutenção do status quo se constitui em permanecer na condição histórica de periferia econômica do sistema internacional, uma condição de exportadores de bens primários, mesmo com a ampliação e diversificação dos mercados na direção da Ásia e da China. A mudança implica decisões de Estado dos governos sul-americanos em relação a, pelo menos, dois aspectos: comandar a sua própria política econômica e conduzir a sua participação na economia mundial e construir um sistema de segurança e de defesa continental autônomo para garantir os próprios interesses. Escolhida a segunda estratégia, algumas missões serão necessárias. A primeira poderá ser cumprida se os Estados sustentarem o projeto integracionista, independentemente de mudanças de governos e/ou de conflitos que possam ocorrer na região. O quesito fundamental para alcançar esse objetivo é executar os projetos de construção da infraestrutura de comunicações, transporte e energia, assim como organizar de forma integrada a produção regional. Espera-se que o resultado seja uma ampliação do mercado interno regional, menor dependência macroeconômica às flutuações de preços e da demanda mundial de commodities (Rosales, 2006).

A segunda missão implica rever a histórica e tradicional relação de proteção subordinada, primeiro sob a Grã-Bretanha desde o final do século XVIII até o final do século XIX, posteriormente sob os Estados Unidos até o momento. A construção de um sistema de segurança continental torna necessário que todos os países participem na condição de aliados estratégicos desse projeto. O risco de deslanchar tal esforço, caso não haja coesão das partes interessadas, é o de iniciar-se uma corrida armamentista entre os países da região, o que poderia acirrar o comportamento, por exemplo, de Colômbia e Chile, que já dispõem de orçamentos elevados em defesa por temor em relação a Venezuela e Argentina, respectivamente. A constituição de um sistema de segurança autônomo regional confirmaria a mudança de inserção na economia mundial e outorgaria maior poder de negociação na defesa dos interesses regionais quando em desacordo com o alinhamento norte-americano. As duas missões mencionadas têm potencial de geração de conflitos com os Estados Unidos e, caso sejam colocadas em prática, demandarão gestões políticas realistas e habilidosas. No campo da segurança, ao final da primeira década de 2000, os Estados Unidos ampliaram sua influência na América do Sul com a justificativa de combater o narcotráfico e o terrorismo. A reativação da IV Frota Naval, em julho de 2008, pode ser interpretada nesse contexto.21 Outro passo nessa direção são as sete bases militares adicionais localizadas na Colômbia, por conta do Tratado de Cooperação e Assistência Técnica em Defesa e Segurança firmada entre os governos de Uribe e Obama em 14 de agosto de 2009.22 Por sua vez, a reinserção da América Latina no mercado mundial com maior grau de autonomia implicará, sobretudo para o Brasil, executar padrão de acumulação próximo e concorrencial aos Estados Unidos, o que poderá levar a uma rota de conflito.

 

A necessária liderança brasileira para a reversão da inserção mundial da América do Sul

Romper as diferentes metamorfoses da inserção no comércio mundial predominante em exportação de commodities da América Latina exigirá maior ativismo econômico e político do Brasil visto sua importância regional. A opção estratégica assumida pelo país terá reflexo sobre toda a região. O Brasil desenvolveu, desde o final do século XIX, os principais condicionantes institucionais e componentes ideológicos para alterar qualitativa e quantitativamente o padrão de acumulação primário-exportador. Não cabe explicar neste artigo os motivos que levaram ao esgotamento e interrupção do modelo de industrialização induzido pelo Estado entre 1930 e meados dos anos 1970, nem a insuficiência do modelo de liberalização econômica e comercial para o processo de desenvolvimento econômico. O que importa ressaltar são as condições econômicas e políticas presentes que oferecem uma oportunidade de alterar positivamente o padrão de acumulação do país, arrastar nessa mudança as economias latino-americanas e ampliar o maior poder de barganha na sociedade internacional alterando a natureza de sua inserção na economia mundial.

O novo modelo econômico, pelas características da economia brasileira, terá perfil concorrente com a estrutura econômica norte-americana, pois deverá contemplar a combinação de indústrias de alto valor agregado, autossuficiência e diversidade energética e alta produtividade na produção de alimentos e outras commodities. Essa estratégia ainda depende da estruturação de instrumentos para o desenvolvimento econômico, como a ampliação do mercado privado de crédito de longo prazo e a articulação público-privada para o progresso da ciência, fomento das inovações e aplicações tecnológicas na produção e manufaturas e serviços.  Essa é uma escolha de natureza política e estratégica, que comporta objetivos de Estado e metas definidas para a inserção internacional do Brasil.

O sucesso de tal estratégia dependerá de coordenações políticas bem-sucedidas nas relações de complementaridade e competitividade crescentes com os Estados Unidos,23 envolvendo também as demais potências do sistema mundial, e o fortalecimento da liderança, solidariedade e legitimidade com os países da América do Sul. Esse contexto implica a ampliação das competências da diplomacia e seu entorno para operar ao mesmo tempo na esfera regional, nas relações com os países da União Europeia e países emergentes e na construção de alianças com os países africanos. Para além das determinações técnicas e econômicas, a mudança de inserção no cenário mundial é uma escolha de natureza política e estratégica, que comporta objetivos de Estado e metas definidas para a inserção internacional do Brasil e dos países da região. Assim, a construção de diagnósticos e de alternativas deve não apenas ser submetida ao debate público-científico e político, como, especialmente, os estudos devem ser analisados e criticados pari passu, permitindo a realimentação da estratégia, caso necessário.

 

Considerações finais

Quando se analisam as perspectivas de um processo de mudanças econômicas e políticas na América do Sul, em particular, rumo a um maior protagonismo na economia mundial, o que se nota é que a região se encontra em uma encruzilhada. A reconcentração de suas exportações em commodities, assim como a ampliação de importações para suprir insumos e necessidades de produtos industriais, especialmente os intensivos em tecnologia, é interpretada, por muitos, como perda de densidade tecnológica em sua produção, o que poderia resultar em redução de dinamismo futuro por sacrificar a capacidade de gerar inovações e incorporar mão de obra mais qualificada ao processo produtivo. Nessa conjuntura, apenas a coesão dos governantes da região e a sua pressão contínua em torno do projeto de fortalecimento de acordos regionais, como o Mercosul e, em médio prazo, a Unasul, poderão atribuir-lhe nova perspectiva. Essa possibilidade requer que os governos sul-americanos mantenham sob controle os interesses nacionais, os conflitos sociais e que ampliem a interdependência entre seus países. Em face do atual quadro político regional presente, o atendimento dessas condições parece ser complicado.

Em contrapartida, será necessário um grande esforço para manter as políticas sociais abrangentes, redistributivas e de reconhecimento cultural, tão bem-sucedidas nos anos 2000. Retrocessos nessa área poderão comprometer não apenas os programas assistenciais, como também políticas de educação e formação profissional, e de segurança interna.

No campo da segurança externa, os países do continente estão longe de poder provê-la autonomamente nos setores naval, aéreo e espacial. A construção de um sistema de defesa comum à região, como a que se propõe a construir a Unasul, constituiria uma mudança qualitativa das relações de poder no cenário internacional. Esse projeto dependerá de elaboração de uma estratégia, continuidade de propósitos ao longo do tempo, recursos, incorporação de tecnologia e, sobretudo, persistência e consistência de ações.

Na América do Sul, o sucesso econômico e político do Brasil vem acentuando as assimetrias econômicas e políticas frente aos demais países do continente, o que poderá desgastar laços de coesão. Por causa da rapidez com que o Brasil superou os efeitos deletérios da crise econômica mundial de 2008, a expectativa é que elas aumentem. Mesmo com o maior ativismo econômico ou mesmo diplomático, o Brasil ainda não tem, porém, possibilidade de competir ou questionar o poder americano na região.

No cenário internacional, o Brasil, desde a última década do século XX, tem ampliado seu protagonismo não somente em organizações internacionais como a OMC, mas, também, em coalizões de interesses, como os Bric. No caso dos Bric, contudo, o pressuposto de que seus parceiros poderiam apoiar, em tese, sua maior autonomia econômica e política talvez não se concretize. Isso porque os interesses econômicos da coalizão são muitas vezes colidentes. Caso mais emblemático é da China, país para o qual o Brasil tem aumentado de modo expressivo seu volume de exportações de produtos de commodities, enquanto importa crescentemente produtos com maior valor agregado, o que pode contribuir para o processo de desindustrialização do país.

Por fim, o exame das bases e limites para a construção de uma maior autonomia econômica da América do Sul e a importância do Brasil nesse processo permite distinguir alguns desafios. Em primeiro lugar, será necessário romper em definitivo com o status quo de periferia econômica do sistema internacional como uma região exportadora de bens primários, com esforços de ampliação e maior diversificação dos mercados para outros produtos na direção da Ásia e da China. Para tanto, os governos dos países sul-americanos deverão ter condições de comandar sua própria política econômica e conduzir sua participação na economia mundial.

Em segundo lugar, será imprescindível construir um sistema de segurança e de defesa continental autônomo para garantir seus próprios interesses. Os Estados deverão sustentar seu projeto integracionista, independentemente de mudanças de governos e/ou de conflitos que possam ocorrer na região. O quesito fundamental para alcançar esse objetivo é o de executar os projetos de construção da infraestrutura de comunicações, transporte e energia, assim como organizar de forma integrada a produção regional. Espera-se que o resultado seja uma ampliação do mercado interno regional, menor dependência macroeconômica às flutuações de preços e da demanda mundial de commodities.

Outro aspecto de fundamental importância será a revisão da histórica e tradicional relação de proteção subordinada, primeiro sob a Grã-Bretanha desde o final do século XVIII até o final do século XIX, posteriormente sob os Estados Unidos até o presente momento. A construção de um sistema de segurança continental torna necessário que todos os países participem na condição de aliados estratégicos desse projeto.

Todos esses desafios exigirão um maior ativismo econômico e político do Brasil tendo em vista sua importância regional. A opção estratégica assumida pelo país terá reflexo sobre toda a região.

O sucesso de tal estratégia dependerá de coordenações políticas bem-sucedidas nas relações de complementaridade e competitividade crescentes com os Estados Unidos, envolvendo também as demais potências do sistema mundial, e o fortalecimento da liderança, solidariedade e legitimidade com os países da América do Sul.

 

Notas

1 Este artigo é parte de projeto temático enviado à Fapesp em julho de 2011. Os autores agradecem a Alexandre de Freitas Barbosa, Carlos Eduardo de Carvalho, Vivian Urquidi as contribuições ao documento.

2 O crescimento econômico foi acompanhado, além de uma melhora nas contas externas da maioria dos países, pela redução nas taxas de inflação na região. Ou seja, vive-se um momento de relativa estabilidade macroeconômica, pelo menos em comparação décadas anteriores.

3 Não cabe neste espaço analisar a combinação de fatores determinantes que levaram ao crescimento da economia da América Latina no início do século XXI. Contudo, destacamos o vigoroso crescimento do comércio mundial, impulsionado pelo crescimento continuado da economia chinesa que chegou a reverter os termos de troca entre commodities e manufaturas; gestão macroeconômica equilibrada; e políticas sociais de ampliação do mercado interno, entre outras.

4 Estamos nos referindo ao acordo que permite o uso do território colombiano pelas forças militares dos Estados Unidos de onde poderão controlar o espaço de toda a América do Sul.

5 No caso brasileiro, devemos destacar a importância da Constituição de 1988 para o desenho e financiamento da política social e sua combinação com a política econômica.

6 Dados retirados do Anuário Estadístico de América Latina y el Caribe, 2010, Naciones Unidas, diciembre of 2010 United Nations, December, 2010. Disponível em: <http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/6/42166/LCG2483b_2.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2011.

7 Isso sem levar em conta o período anterior à Segunda Guerra Mundial, em que as nossas economias eram fortemente voltadas para os grandes centros comerciais da Europa e dos Estados Unidos.

8 Os dados desse parágrafo foram extraídos do relatório Cepal (2010a).

9 Índices oficiais de preços ao consumidor. Fonte: Cepal (2010a).

10 Existe apenas um "Acordo sobre Garantia de Investimentos" firmado com os Estados Unidos na década de 1960. Dos 14 BIT assinados nos anos 1990, nenhum deles foi ratificado por razões políticas e legais, essas sobretudo de natureza constitucional.  Ver, sobre o assunto, Azevedo (2001).

11 Acrônimo criado pela agência Goldman Sachs em 2001 para referir-se às quatro economias continentais que crescem rapidamente e deverão ultrapassar pelas projeções os PIB das economias denominadas de avançadas (Estados Unidos, Japão, Alemanha, Grã-Bretanha, França e Itália), até 2040. Esse fato deverá alterar governança mundial.  O acrônimo não inclui o papel futuro de países como Indonésia, Coreia do Sul, México, Turquia, Irã e África do Sul. De todo modo, o termo Bric é utilizado frequentemente na mídia, reuniões internacionais e no meio técnico acadêmico para projeções e análises comparativas.

12 Em junho de 2011, no entanto, conseguiu eleger José Graziano como diretor da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO).

13 O país atuou como ator principal na constituição da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e continua mantendo liderança legítima confirmada pelo papel mediador entre Portugal e as antigas colônias, pela importância no Brasil da herança africana ou pela cooperação econômica e política que oferece. A declaração constitutiva foi assinada pelos governos de Brasil, Cabo Verde, Guiné Bissau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Príncipe em Lisboa em 17 de julho de 1996, destacando-se a presença expressiva do embaixador José Aparecido de Oliveira para o sucesso confirmação da Declaração. Posteriormente, Timor Leste passou também a integrar a Comunidade. Ressaltamos que o Brasil dispõe aos países africanos tecnologia nas áreas da indústria do petróleo, siderurgia, mineração e construção, entre as mais importantes.

14 Dados procedentes de International Monetary Fund (2011).

15 Dados procedentes de International Monetary Fund (2011). O PNB empregado nas estimativas foi considerado pelo critério de paridade do poder de compra.

16 Informações contidas no Word Intellectual Property Indicator, 2009. Disponível em:<www.wipo.int/export/sites/www/ipstats/en/statistics/patents/pdf/wipo_pub_941.pdf>. Acesso em: 21 dez. 2010.

17 China e Índia mantêm fronteira comum de 3.200 km, ambos mantêm fronteira com Paquistão, Nepal, Butão e Miamar; a China mantém relações intensas com Bangladesh e Sri Lanka na zona de influência indiana. A recente aliança estratégica entre Índia e Estados Unidos, por sua vez, para a diplomacia chinesa possui potencial de ameaça por introduzir desequilíbrio no poder na zona de influência chinesa.

18 Nesse contexto, o Grupo Xangai estabelece acordo militar para a Ásia Central. O Grupo criado em 2004 sob a liderança China e Rússia, conta com participação de Kazakstan, Kirquizia, Tayikistan e Usbekitan,  e da Índia e Paquistão na condição de observadores.

19 Para detalhes sobre a evolução recente do comércio entre a China e a América Latina, ver relatório da Cepal (2010b).

20 Esses dados constam do recente relatório do Banco Interamericano para o Desenvolvimento intitulado Ten yeas after the take-off: taking stock of China-Latin America and Caribbean Economic Relation. Washington DC: IBD, 2010.

21 Sob a óptica estratégica os Estados Unidos mantêm a tradicional concepção da política externa de definir zonas de segurança e ter a capacidade de defendê-las rapidamente envolvendo meios navais e aéreos, seguindo Spykman, revisitando Mackinder (Cairo, 2008; Flores, 2008).

22 No início do século XXI, os Estados Unidos tinham assinado acordos militares com cerca de 130 países e mantinham 700 bases militares fora do seu território. Do total dessas bases, vinte se localizam na América Latina, e destas últimas, sete se encontram na Colômbia por conta do acordo assinado em 2009.

23 A vinda ao Brasil, em março de 2011, do presidente Barack Obama é um sinal de que as relações políticas e comerciais tendem a se intensificar e a se aprimorar.

 

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Recebido em 20.7.2011 e aceito em 12.8.2011.