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Caderno CRH

versión impresa ISSN 0103-4979

Cad. CRH vol.20 no.50 Salvador mayo/ago. 2007

http://dx.doi.org/10.1590/S0103-49792007000200004 

DOSSIÊ

 

Mercado de trabalho e pobreza: discurso e evidências na trajetória brasileira recente

 

Labor market and poverty: discourse and evidences in the recent Brazilian trajectory

 

Marché du travail et pauvreté: discours et évidences au sein de la trajectoire brésilienne récente

 

 

Ângela BorgesI; Elsa Sousa KraychetII

IProfessor-Doutor do Mestrado em Políticas Sociais e Cidadania da Universidade Católica do Salvador, coordenadora do Núcleo de Estudos do Trabalho e Pesquisadora Associada do CRH/UFBA, Av. Anita Garibaldi, 2981 - Rio Vermelho, Cep: 41940-450, Salvador - Bahia - Brasil, E-mail: angelborges@uol.com.br
II
Professor-Doutor do Mestrado em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social da Universidade Católica do Salvador e pesquisadora do Núcleo de Estudos do Trabalho, E-mail: elsask@ucsal.br

 

 


RESUMO

O artigo discute a redefinição da origem da pobreza e a forma de administrá-la a partir da virada dos anos 80 para os anos 90 do século XX, tomando como exemplo o caso brasileiro. Resgata as abordagens dominantes que enfatizavam as causas estruturais da pobreza a partir da dinâmica do mercado de trabalho até a crise do fordismo e centra-se na nova matriz discursiva sobre a pobreza dos anos 90, que encontra no Banco Mundial a sua formulação mais paradigmática. Nessa visão, o centro do debate sobre a origem da pobreza e sobre as estratégias para o seu enfrentamento é deslocado para os indivíduos e seus déficit, retirando de cena questões estruturais relativas à relação capital x trabalho e, em especial, ao mercado de trabalho e enfatizando a descrição da situação dos pobres e a mensuração da pobreza, essenciais para a formulação de políticas focalizadas na administração da pobreza. Sustenta sua crítica a partir da análise de informações comparativas relativas ao funcionamento do mercado de trabalho nos anos do desenvolvimentismo e no período mais recente.

Palavras-chave: trabalho, mercado de trabalho, pobreza, Banco Mundial, Brasil.


ABSTRACT

This paper discusses the redefinition of the origin of poverty and the form of managing it starting from the turning of the eighties to the nineties of the XX century, taking as an example the Brazilian case. It rescues the dominant approaches that emphasized the structural causes of the poverty starting from the dynamics of the labor market until the fordism crisis and it is centered at the new discursive matrix on poverty of the nineties, that finds in the World Bank its most paradigmatic formulation. In this vision, the center of the debate on the origin of poverty and on the policies against it is moved to the individuals and their deficit, not reckoning on relative structural issues regarding the relation capital x work and, especially, to the labor market and emphasizing the description of the situation of the poor and the measuring of poverty, essential for the formulation of policies focused in the administration of poverty. It sustains its critic starting from the analysis of comparative information regarding the operation of the labor market in the desenvolvimentism years and in the most recent period.

Keywords: work, labor market, poverty, World Bank, Brazil.


RESUMÉ

L'article présente une redéfinition des origines de la pauvreté et de la manière de l'administrer lors du passage des années 80 aux années 90 du XXe siècle, en prenant comme exemple le cas du Brésil. On reprend les approches dominantes qui mettent l'accent sur les causes structurelles de la pauvreté à partir de la dynamique du marché du travail jusqu'à la crise du fordisme et on part du nouveau modèle de discours des années 90 concernant la pauvreté qui trouve, au sein de la Banque Mondiale, sa formulation la plus paradigmatique. Dans cette optique, l'essentiel du débat sur l'origine de la pauvreté et sur les stratégies envisagées pour la freiner concerne les individus et leurs déficits, sans tenir compte des questions structurelles relatives à la relation capital X travail ni, en particulier, de celles relatives au marché du travail. Ceci permet de mettre en évidence la description de la situation des pauvres ainsi que les dimensions de la pauvreté, éléments essentiels pour la formulation de politiques qui focalisent l'administration de la pauvreté. La critique se base sur l'analyse d'informations comparatives relatives au fonction-nement du marché du travail pendant les années de la course au développement et au cours d'une période plus récente.

Mots-clés: travail, marché du travail, pauvreté, Banque Mondiale, Brésil.


 

 

Pobreza e desigualdade são fenômenos inerentes ao capitalismo. Os graus de pobreza e de desigualdade podem variar histórica e espacialmente, assim como a magnitude da população atingida em cada ciclo econômico, mas sempre se fazem presentes na trajetória capitalista. No momento em que Organizações da Cooperação Internacional, diante da crise de reprodução dos capitais e do esgotamento do modelo de desenvolvimento que vigorou entre o final da Segunda Guerra e o meado da década de 1970, buscam alternativas para a retomada do crescimento e destacam a pobreza como questão central, ganha importância não só recuperar momentos da trajetória do trato da questão social na história do capitalismo, como identificar as mudanças verificadas na concepção e na aplicação de políticas de combate à pobreza, que vêm à tona com os ideários desenvolvimentistas.

As causas da pobreza, assim como a busca de políticas capazes de regular os pobres, compõem a história social desde a emergência do capitalismo industrial na Europa. A dinâmica da economia, inaugurada com a Revolução Industrial, antes de eliminar a pobreza, com a ampliação da demanda por força de trabalho para mover as máquinas, trouxe à tona uma forma de pobreza até então desconhecida, "industrializada e urbana", no dizer de Hobsbawm (1977). No decorrer do Século XIX, ao lado de certa perplexidade sobre o aparente paradoxo entre o espetacular desenvolvimento das forças produtivas e a reprodução da pobreza, expressa no excedente de mão-de-obra, que animou debates, entre outros, o travado por Marx e Malthus, as formas de regulação da pobreza também foram objeto de reflexão. No decorrer do Século XIX, a definição de um padrão de regulação vai desde a instituição de medidas que favoreçam a constituição de um mercado de trabalho competitivo, a partir da proletarização da força de trabalho, até a recomposição de instituições que promovam a assistência para os que não conseguiam colocação produtiva (Polanyi, 2000). O ritmo em que uma ou outra medida é implementada varia de país para país, mesmo quando se toma o espaço europeu como referência.

Ainda no decorrer desse século, aparecem as primeiras reivindicações por direitos. Já se tornava patente que as leis reguladoras do mercado de trabalho, orientadas para a competição, assim como a filantropia, mostravam-se incapazes de resolver a contento as ameaças da desintegração social, como também de atender às aspirações dos pobres (2000). O direito de viver, motivação que justificava a filantropia, há muito já apontava seus limites: não respondia à vulnerabilidade própria da condição operária.

Emerge, nesse contexto, a noção de direito, primeiro ao trabalho, e a sua extensão aos que ficaram desempregados involuntariamente, aos acidentados, aos atingidos por doenças, aos velhos. Direito é noção que surge da capacidade do movimento dos trabalhadores de articular suas lutas com questões mais amplas, mas também da visão de empregadores, que se adiantavam à radicalização das lutas por igualdade, e da capacidade do Estado em administrar conflitos divergentes. Nessa direção, vai-se implementando um conjunto de leis de proteção ao trabalho, aos trabalhadores que perderam emprego e aos que já não podiam trabalhar. Esse movimento, num primeiro momento, vai desresponsabilizar a esfera privada de cuidar dessas questões no âmbito individual, para, em seguida, passar a responsabilidade da proteção social para a esfera do Estado.

Esse trânsito, da proteção individual para a proteção social patrocinada pelo Estado, perpassa a segunda metade do século XIX e boa parte da primeira metade do século seguinte, e só se completa, como concepção, na conjuntura do pós-Segunda Guerra. Percurso longo e permanentemente tenso, que exigiu debelar crenças e práticas, submissão de alternativas revolucionárias, regulação dos mercados e a assunção do Estado como instituição central para conduzir a estratégia de busca e zelo do consenso, centrado na harmonia de interesses entre capital e trabalho:

Que fique claro, principalmente, que tal emergência de um terceiro (o que não significa de um árbitro imparcial) supõe que se realizem duas séries de condições preliminares. Primeiro, que se afrouxe o tornilho da proteção, em outros termos, que se torne evidente a incapacidade dessas redes de regulações morais para comandar a vida e as aspirações das "classes inferiores": lenta maturação, durante todo o século XIX, de pólo de resistência à concepção da ordem social definida pelos notáveis. Mas foi preciso também, e ainda, que a alternativa propriamente revolucionária da inversão radical da relação de dominação fosse vencida, ou pelo menos suspensa: a mudança social não vai ocorrer pela substituição de uma hegemonia por outra. O Estado social supõe e contorna, ao mesmo tempo, o antagonismo de classes (Castel, 1998, p. 346-347).

Em largos traços, Castel (1998) destaca três aspectos que marcam a consolidação do social regulado pela noção de direitos: o primeiro diz respeito à fixação do trabalhador ao emprego, como principal mecanismo de acesso à renda, e também como um antídoto a uma associabilidade que era preciso erradicar; o segundo refere-se ao repasse de parte da produtividade para os operários, estabelecendo-se um patamar de salário que vai permitir que eles passem a figurar não apenas como trabalhadores, mas também como consumidores; e o terceiro refere-se ao acesso que os operários passam a ter aos serviços públicos, a partir da montagem de um complexo sistema de proteção e segurança levado a cabo pelo Estado. Sob esse regime, parte dos trabalhadores é engajada num padrão de reprodução da vida predominantemente dominado por mercadorias, em especial de bens de consumo duráveis.

O trabalhador disponível, mas não integrado ao processo produtivo (o desempregado), segundo a noção de direitos universais, também deveria ser contemplado. O Estado Providência, feição de Estado mais próxima do estatuto da cidadania, buscava responder à exigência da universalização dos direitos: admitir os direitos sociais na concepção de direito, que já incorporava os direitos civis e os direitos políticos. A efetivação de políticas públicas provedoras de serviços de educação, saúde, previdência social em caso de doença, velhice, morte de arrimo de família e desemprego involuntário era o intento. Esse elenco de medidas pode ser completado com o seguro-desemprego, que não integra o trabalhador à produção, mas não o exclui de algum nível de consumo.

Trata-se, portanto, de uma abordagem que entende a pobreza, nos países capitalistas, como um fenômeno que encontra a sua origem na relação entre capital e trabalho, cujas manifestações são encontradas nos âmbitos da produção e do mercado de trabalho e cujo enfrentamento passa pelo crescimento econômico elevado e contínuo, pela regulação do mercado de trabalho e também por uma atuação do Estado de caráter universal, que assegure proteção contra os riscos do mercado de trabalho e demais riscos inerentes à condição humana, além do atendimento das necessidades da reprodução, o que supõe a oferta de bens de consumo coletivo.

Recuperações históricas feitas à luz do movimento cíclico, nas economias capitalistas desenvolvidas, evidenciam a o impacto das políticas baseadas nesse tipo de diagnóstico. Nesses países, o modelo de desenvolvimento ensaiado pós-recessão de 1930, e confirmado a partir de 1945, elevou sensivelmente os rendimentos dos trabalhadores e assegurou o quase pleno emprego, uma ampla oferta de bens e serviços públicos gratuitos, levando à eliminação da pobreza absoluta ou restringindo-a a segmentos minoritários da população. Com isso, o fenômeno vai se configurar como uma pobreza relativa, significando privação de consumo em relação ao patamar de riqueza produzido na sociedade.

Tal combinação entre crescimento econômico e desenvolvimento social encontra seus limites nos países centrais, em meados dos anos 60, passando a demandar ajustes no âmbito das políticas econômicas e sociais, em busca de um novo modelo de desenvolvimento, do qual as políticas de minoração da pobreza passam a fazer parte.

 

A EXPERIÊNCIA DOS PAÍSES PERIFÉRICOS

As idéias que compunham esse modelo, concebidas nos países centrais e tomadas como missão das Organizações Internacionais oriundas de Bretton Woods, alcançam os países da periferia, como meio para superar subdesenvolvimento. Compunha a parte central da proposição desses organismos a idéia de acabar com a pobreza a partir do crescimento econômico, liderado pela industrialização e pela introdução de técnicas modernas de produção em todas as esferas da economia.

Em tais países, elevados níveis de pobreza (absoluta e relativa) e de desigualdade tornaram-se constitutivos do modelo de desenvolvimento que, no pós-guerra, viabilizou a industrialização dos países periféricos de médio porte, dos quais o Brasil é um caso emblemático. Mesmo em períodos de forte expansão da economia, a proporção de pobres no conjunto da população sempre foi muito elevada, e os índices de desigualdade de renda (inclusive a desigualdade entre os trabalhadores) sempre se situaram entre os mais altos do mundo.

Esses elevados níveis de pobreza e de desigualdade guardam relação com os padrões de uso, contratação e de remuneração dos trabalhadores, vigentes nesses países. Como revela o caso brasileiro, a reprodução contínua da pobreza está diretamente associada à sub-remuneração do trabalho, particularmente dos grandes contingentes de trabalhadores pouco qualificados, do campo e da cidade, e ao baixo grau de estruturação do mercado de trabalho, sempre incapaz de incorporar a maioria dos trabalhadores ao processo produtivo do núcleo capitalista as empresas capitalistas e o setor produtivo estatal.

Por essa razão, a coexistência de diferentes formas de organização da produção e de relações de trabalho, embora seja um fenômeno presente em todas as economias capitalistas, no Brasil, como de resto em toda a periferia do sistema, implicou a persistência de contingentes expressivos de ocupados em atividades por conta própria, nos pequenos negócios e nos biscates, ou submetidos a vínculos empregatícios não formalizados. Esse conjunto de trabalhadores conforma um amplo e heterogêneo espaço em que as relações de trabalho permanecem à margem do estatuto do trabalhador, isto é, do conjunto de leis ao qual se associam instituições e políticas de regulação do funcionamento do mercado de trabalho, cuja vigência se efetiva, principalmente, através da generalização do emprego regular e regulamentado.

Trata-se de um espaço que abarca tudo aquilo que se convencionou chamar de "informalidade", mas nela não se esgota, por incluir também segmentos de algum modo formalizados, como o conjunto de trabalhadores autônomos e de pequenos negócios, que se encontram na fronteira entre o "informal" e o "formal", cuja maioria aí permaneceu mesmo em períodos de expansão das atividades tipicamente capitalistas.

Apesar da manutenção e permanente reposição de gigantescos bolsões de informalidade então percebidos como "marca" do subdesenvolvimento, até os anos 70 do século XX , o mercado de trabalho brasileiro registrava uma clara tendência à formalização crescente das relações de trabalho e à extensão da frágil proteção do estatuto brasileiro do trabalhador a um maior número de categorias, como evidenciam as informações compiladas por Pochmann. Entre 1940 e 1980, ocorreu expressiva ampliação do número de postos de trabalho no núcleo protegido do mercado de trabalho, sendo que, em cada dez novas ocupações geradas no período, oito eram assalariados e sete correspondiam a empregos com carteira de trabalho assinada (Pochmann, 2006, p. 126). Como resultado, ao final do período, quase 50% da população economicamente ativa ocupava um emprego protegido.

 

A REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA NO BRASIL SEU CARÁTER E O SENTIDO DAS TRANSFORMAÇÕES

A reconversão do modelo de desenvolvimento seguido pelo país desde o pós-guerra ocorreu nos anos 90, com a opção (e implementação) do modelo neoliberal de inserção subordinada da economia brasileira no contexto da economia global. O novo paradigma produtivo, já hegemônico no plano mundial, foi rapidamente introduzido1 no país, e as políticas emanadas do receituário do FMI foram postas em prática pelos sucessivos governos, resultando numa completa reconfiguração da economia brasileira e numa forte alteração na distribuição funcional da renda, a favor das empresas e do governo (que usa os novos recursos para pagamento dos juros da dívida) e em detrimento do trabalho.

O ponto de inflexão foi o ano de 1989, quando o resultado das eleições presidenciais assegurou a vitória das forças que representavam e (ou) cujos interesses são os mesmos dos que comandam a globalização. Foi essa guinada no plano político que viabilizou as mudanças também no plano econômico, pois é a partir daí e, mais eficazmente, a partir de 1994, com F. H. Cardoso, que se inicia a transformação do Estado brasileiro nacional-desenvolvimentista, keynesiano, interventor, planejador e (minimamente) protetor num "estado nacional competitivo", na expressão de Hirsch (1997).

Trata-se de um estado forte, que tem como principal objetivo otimizar as condições de rentabilidade do capital em nível nacional, adequando a economia brasileira às novas exigências do processo de acumulação, sem levar em conta as demandas sociais da maioria da população. Sob seu comando, o crescimento econômico e o bem-estar da população tornam-se excludentes, e "o mercado" ou seja, os interesses de classes, hegemônicos nos planos nacional e global impõe-se absoluto, na determinação de todas as possibilidades. A ação desse Estado visa e leva à fragmentação social e, para legitimar-se, recorre a ações sociais politicamente focalizadas, interrompendo, desse modo, a tendência à universalização das políticas sociais.

A desregulamentação do mercado de trabalho foi justificada por uma suposta inadequação aos novos tempos da regulação das relações de trabalho vigentes no país. Afirmou-se que toda a legislação em vigor bem como os demais componentes do arcabouço institucional responsável por essa regulação corresponderiam a uma realidade já ultrapassada, e que a sua manutenção estaria colocando obstáculos à competitividade da economia brasileira e, portanto, à geração de novos postos de trabalho. Isso ocorreria porque os direitos trabalhistas vigentes responderiam por boa parte do "Custo Brasil", na medida em que os encargos sociais embutidos na folha de pagamento acabariam por colocar num patamar pouco competitivo os custos da mão-de-obra no país.

Contra todas as evidências, argumentou-se que a desregulação das relações entre capital e trabalho, no Brasil, impunha-se pela necessidade de adaptação das condições de contratação e de uso da força de trabalho aos novos termos da competitividade, centrada nos custos e no ajuste das empresas a uma realidade marcada pela instabilidade dos mercados (Borges, 2005). Assim, foi revogada a política salarial e foram introduzidos novos tipos de contrato de trabalho, mais flexíveis e com menos direitos.

Esse conjunto de políticas resultou na falta de autonomia para crescer pela perda dos instrumentos necessários e pelo ajuste fiscal tornado permanente e teve impactos fulminantes e profundos tanto na estrutura produtiva como na organização da produção.

Assim, Baltar e Dedecca (1996) ressaltam que esse conjunto de políticas teve efeitos devastadores sobre a estrutura industrial brasileira, forçando uma racionalização que assumiu várias formas, a depender das características do setor: concentração, focalização e externalização de atividades, desverticalização e importação de insumos e componentes de alta tecnologia para uma modernização tecnológica limitada.

Como resultado dessa modernização defensiva e na presença de fatores externos desfavoráveis juros elevados, câmbio apreciado, concorrência dos importados e recessão , observou-se o fechamento de empresas, o que resultou na destruição da capacidade produtiva em setores importantes e na conseqüente desestruturação de cadeias produtivas, bem como na desnacionalização de diversos setores. Essas mudanças não se limitaram à indústria, atingindo também as demais atividades, e repercutiram fortemente no mercado de trabalho, como será tratado mais adiante.

 

A NOVA ABORDAGEM DA POBREZA

A partir dos anos 80, vai sendo articulado um novo discurso sobre o problema da pobreza, para dar respostas à crise econômica e aos efeitos das transformações da economia mundial, decorrentes da reestruturação produtiva e dos planos de ajustes macroeconômicos implementados.

Sem renunciar à defesa dos planos de ajustes, o Banco Mundial anuncia a necessidade de avançar em direção a reformas estruturais privatizações, abertura dos mercados, liberalização financeira e reforma do Estado, bem como a desregulamentação do mercado de trabalho. Bem sucedidas as reformas estruturais, afirmava o Banco, os países pobres teriam condições de retomar os investimentos e, de maneira sustentável, elevar a produção e a produtividade. Mas, até que os resultados dessa nova configuração virtuosa se apresentassem, seria necessário implementar políticas que contribuíssem para aliviar a pobreza.

Assim, em paralelo ao ajuste, caberia aos governos atuar na área social, com políticas estrategicamente orientadas de forma a seguir duas grandes diretrizes:

... o meio mais eficiente de obter avanços rápidos e politicamente sustentáveis na qualidade de vida dos pobres tem sido a adoção de uma estratégia de dois elementos. O primeiro elemento dessa estratégia é a busca de um modelo de crescimento que garanta o uso produtivo do bem mais abundante entre os pobres - o trabalho. O segundo elemento é o provimento amplo de serviços sociais básicos aos pobres, sobretudo de educação primária, assistência médica básica e planejamento familiar. O primeiro componente cria oportunidades; o segundo capacita o pobre a tirar proveito das oportunidades. (Banco Mundial, 1990, p. 3).

Ressalta ainda,

... dois fatores importantíssimos que determinam a pobreza: o acesso a oportunidades de auferir renda e a capacidade de reação. Se as famílias tiverem oportunidades seguras de usar proveitosamente sua mão-de-obra e se seus membros forem capacitados, instruídos e saudáveis, certamente estará assegurado um padrão de vida mínimo e a pobreza desaparecerá. Se não existirem essas oportunidades e se o acesso aos serviços sociais for limitado, o padrão de vida será inaceitavelmente baixo (1990, p. 39).

A noção de Desenvolvimento Humano e Sustentável, desenvolvida pelo Programa das Nações Unidas, PNUD, sustenta-se em quatro pontos: que o crescimento econômico é uma condição necessária, mas não suficiente, para o desenvolvimento humano, já que, por si só, não melhora o nível de vida dos indivíduos; que deve ser buscada a eqüidade de oportunidades para todos, permitindo que os indivíduos participem e se beneficiem dos resultados do crescimento econômico; que a sustentabilidade do desenvolvimento tenha como finalidade não só a distribuição equânime dos recursos capazes de suprir as necessidades das gerações atuais, como das gerações futuras; e, finalmente, que sejam criadas condições que possibilitem a participação dos indivíduos nas decisões e processos que dizem respeito a suas vidas.

No econômico, a pobreza constitui obstáculo ao crescimento, pelo menos por duas razões. Em primeiro lugar, por reduzir o mercado interno, limitando os incentivos ao investimento; em segundo, porque no mundo contemporâneo o fator-chave da produção não é mais a terra e o capital, nem o trabalho físico do homem, mas o conhecimento [...] A pobreza é insuficiência de conhecimentos, mas também obstáculo para a sua aquisição. Diminuir e erradicar a pobreza torna-se indispensável para elevar as capacidades e os conhecimentos da população, requisito sine qua non para superar o subdesenvolvimento latino-americano. Do mesmo modo, a apropriação de conhecimentos por parte dos pobres aumenta sua potencialidade para abandonar esse estado (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 1992 , p. 158-159).

[...] se alcança a eqüidade quando cada pessoa tem acesso a recursos adequados às suas necessidades. Também é necessário aceitar que a verdadeira igualdade de oportunidades só é alcançada mediante o trato desigual aos desiguais, significando que a política compensa as desvantagens das pessoas, por exemplo, fornecendo alimentação escolar às crianças pobres. (1992, p. 174).

Existem quatro componentes essenciais no paradigma do desenvolvimento humano: eqüidade (igualdade de oportunidades para todas as pessoas na sociedade), o caráter sustentável (de tais oportunidades de uma geração para a próxima), a oportunidade e "empoderamento" (das pessoas de modo que elas participem e se beneficiem do processo de desenvolvimento).

Tal paradigma considera o crescimento econômico essencial, mas enfatiza a necessidade de se prestar atenção a sua qualidade e distribuição [...] (1999, p. 3).

A igualdade de oportunidades e a ampliação das capacidades constituem elementos-chave para que os indivíduos alcancem nível adequado de bem-estar, objetivo maior do desenvolvimento humano. O bem-estar seria uma situação que os indivíduos podem alcançar a partir de sua inserção nos mercados de trabalho e de consumo. As políticas voltadas para a capacitação assim como as de transferência de renda para os mais pobres buscam assegurar esses objetivos.

Nessa noção de bem-estar, as desigualdades de renda e de riqueza são tomadas como um dado posto pela realidade, não sendo, portanto, questionadas. Concebe-se ainda que, coerentemente com a idéia neoliberal de liberdade individual (Rawls, 1981), cabe ao pobre, na condição de consumidor, adequar o seu padrão de consumo, em quantidade e em qualidade, a uma cesta de bens definida consensualmente pelos grupos sociais movidos pelo princípio da eqüidade.

Pobreza não é o mesmo que desigualdade. Há que enfatizar essa diferença. Enquanto pobreza diz respeito ao padrão de vida absoluto de uma parte da sociedade os pobres , desigualdade se refere a padrões de vida relativos a toda a sociedade. Na desigualdade máxima, uma pessoa tem tudo, e nesse caso obviamente, é grande a pobreza. Mas desigualdade mínima (situação em que todos são iguais) é possível tanto com a pobreza zero (ninguém é pobre) quanto com pobreza máxima (todos são pobres). (Banco Mundial, 1990, p.27).

A escassez de recursos, sobretudo nos países periféricos, segundo o PNUD, recomenda que as políticas sociais, nesses espaços, sejam orientadas a partir da eleição de grupos-alvo, aos quais deveriam ser providos serviços sociais básicos educação, saúde, nutrição, saneamento básico , de modo a suprir suas carências. O preenchimento dessas carências teria em vista, por um lado, a ampliação das capacidades dos indivíduos, igualando-os com vistas à competição no mercado e, por outro lado, seria um meio para elevar a eficácia dos recursos escassos.

A eficácia e a eficiência da política são avaliadas a partir do objetivo de diminuir a pobreza, de tal maneira que se tornem eficazes a política, os programas e projetos que a minimizem efetivamente, e eficientes os que conseguem a custos mais baixos.

Esse objetivo só pode ser alcançado de modo eficiente por meio da concentração (focalização), isto é, de programas e projetos que na verdade venham beneficiar os pobres, com um mínimo de escoamento para outros grupos populacionais. A concentração supõe seletividade, terreno em que costumam ser mais eficientes os mecanismos de seletividade territorial e de auto-seletividade. (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 1992, p. 174).

Essa exigência de eleição de grupos-alvo vai orientar metodologicamente as definições de políticas, no sentido de que a pobreza possa ser medida de maneira absoluta e de maneira relativa. A pobreza absoluta seria a que engloba o indivíduo ou grupo familiar cuja renda é apenas suficiente para adquirir uma cesta de bens e serviços que o ser humano requer como mínimo para sobreviver. Já a pobreza relativa seria constituída pelos indivíduos cujo nível de renda está abaixo da metade do rendimento mediano de outros grupos de indivíduos ou de uma outra sociedade.

A noção de pobreza absoluta comporta a demarcação de linha de indigência e linha de pobreza. A pobreza absoluta tem por base um nível de renda necessário para a estrita reprodução do indivíduo ou grupo familiar. Os indivíduos ou grupos familiares abaixo dessa linha são classificados entre os que vivem em situação de pobreza extrema. Definida a linha de indigência, ao nível da renda mínima necessária à reprodução calórica, aplica-se um multiplicador para agregar as despesas necessárias a suprir os gastos com vestuário, aluguel e transporte para se obter a linha de pobreza (Banco Mundial, 1990).

Estabelecida essa diferença, a pobreza é definida "... como a incapacidade de atingir um padrão de vida mínimo." (1990, p. 27). A partir dessa definição, trata-se de medir o padrão de vida o mínimo será estimado com base no consumo, acoplado a outros itens como nutrição, expectativa de vida, mortalidade infantil e índices de matrícula escolar e construir parâmetros que permitam estabelecer comparações entre um nível de vida e um outro, eleito como referencial. A partir desses parâmetros, a explicitação do nível de pobreza, baseado no consumo, contém dois elementos: "a despesa necessária para adquirir um padrão mínimo de nutrição e outras necessidades básicas, e um montante adicional, variável de um país para outro, que reflete o custo da participação na vida cotidiana da sociedade." (1990, p. 27).

A demarcação de uma linha de pobreza distribui o conjunto dos pobres entre os que são classificados como extremamente pobres e os pobres. Esta ordenação norteará a definição das políticas para cada um desses segmentos sociais.

Para os indivíduos que vivem em estado de pobreza absoluta, são prescritos programas especiais distribuição de alimentos, programas de bolsas para fins diversos, entre outros que os ajudem a ultrapassar essa fronteira. Já para os pobres que conseguiram vencer a linha de indigência, as recomendações recaem sobre a distribuição de ativos aliada ao funcionamento do mercado. Para atender a esses, cabe aos governos nacionais traçar políticas que visem ao ingresso dos pobres nos mercados de terras e de crédito, ativos capazes de capitalizar os indivíduos, levando-os a romper as fronteiras da pobreza.

Estudar a pobreza nesse novo contexto, na perspectiva do Banco Mundial, deixa, portanto, de referenciar-se na análise das causas estruturais em cada espaço específico, da organização da produção e da distribuição próprias do capitalismo, para ocupar-se, prioritariamente, da mensuração da pobreza e da atualização do diagnóstico sobre a situação dos pobres. O discurso dessas Organizações, cujo referencial é o ideário liberal, propõe políticas que ressaltam a importância das ações voltadas para a igualdade de oportunidades, que proporcionaria o acesso dos indivíduos aos bens e serviços básicos compensatórios das deficiências individuais e a melhoria da capacidade dos indivíduos (Banco Mundial, 1990).

Tal posição, defendida pelas referidas Organizações, promove um duplo deslocamento do centro do debate com relação às posições dominantes até a crise do fordismo: primeiramente, para a mensuração da pobreza, levando a que as estatísticas as linhas de pobreza tomem o lugar das categorias centrais relativas ao tema; e, em segundo lugar, para os próprios pobres, sub-repticiamente transformados de vítimas do sistema em parte do problema, em co-responsáveis pela situação em que se encontram, por portarem déficits de qualificação.

Essa abordagem, ao tomar a pobreza como uma categoria em si, coloca num segundo plano um dos locus principais da sua produção e reprodução nas economias capitalistas: o mercado de trabalho, sua dinâmica e a qualidade das vagas nele ofertadas.

 

PRECARIEDADE, DESEMPREGO E A REPRODUÇÃO DA POBREZA NO BRASIL

Os impactos da reestruturação e da desregulamentação neoliberal sobre o mercado de trabalho brasileiro foram tão ou mais devastadores do que aqueles que atingiram a estrutura produtiva. O principal e mais visível desses impactos foi o descolamento das curvas de produção e de emprego. Ao contrário dos anos 1980, na década de 90 o desemprego não cedeu quando a economia se recuperou, pois os empregos destruídos não voltaram mais, inaugurando-se, no país, o fenômeno do desemprego aberto elevado, de longa duração e estrutural, porque resultado de mudanças igualmente estruturais.

Segundo Dedecca (2000), durante os anos 1990, a população em idade ativa e a população economicamente ativa (PEA) cresceram mais do que a ocupação, resultando em um aumento do número de desempregados que correspondeu a cerca de 43% do incremento da PEA (Dedecca, 2001). Já Pochmann (1999) estima que o desemprego da década de 90 corresponde, no mínimo, ao dobro daquele registrado no decênio anterior.

Além do desemprego, a reestruturação produtiva comandada pelas políticas neoliberais resultou em mudanças na estrutura do emprego urbano, bem assim nos padrões de contratação e uso da força de trabalho.

Ocorreu uma destruição absoluta de postos de trabalho na indústria de transformação, e os demitidos da indústria tiveram reduzidas possibilidades de encontrar outro emprego da mesma qualidade, tendo sido freqüente, nesses casos, o deslocamento para a cadeia de subcontratação.

Simultaneamente, aumentou a ocupação nos serviços, insuficiente, contudo, para compensar as perdas da indústria. Isso significa que, durante a década de 90, o mercado de trabalho urbano brasileiro registrou o fim da transferência intersetorial da força de trabalho, processo que, ao longo das últimas seis décadas, vinha assegurando a incorporação contínua da PEA e baixas taxas de desemprego aberto.

Quanto às formas de inserção, Pochmann (1998) chama a atenção para o fato de que o desassalariamento interrompeu uma tendência de décadas, sendo o primeiro indicador do processo de desestruturação do mercado de trabalho brasileiro. A ele se somaram a queda absoluta e relativa do emprego com carteira assinada o emprego protegido e o aumento do emprego precário e do trabalho por conta própria. Essa crescente informalidade segundo Pochmann (1998), na década de 90, de cada 10 novos postos de trabalho oito não eram assalariados e os dois restantes eram empregos sem carteira assinada , resultante dos movimentos de reestruturação e das baixas taxas de crescimento da economia, se constitui em mais um indicador do processo de desestruturação do mercado de trabalho durante esse período.

Configurou-se, assim, um novo padrão de uso da força de trabalho, no qual as empresas mantêm um estoque mínimo de empregos estáveis e complementam as suas necessidades de pessoal com uma massa de empregos instáveis e mal remunerados cujos ocupantes são contratados e demitidos diretamente ou no circuito de subcontratação, conforme o nível de produção.

Finalmente, a crise que se abateu sobre o mercado de trabalho brasileiro abalou a estrutura socioeconômica constituída ao longo do processo de industrialização do país, levando ao surgimento da categoria dos chamados "novos pobres", trabalhadores que, tendo perdido durante a reestruturação produtiva as posições que ocupavam no segmento estruturado do mercado de trabalho, não conseguem reinserir-se num emprego equivalente, sendo deslocados para empregos ou ocupações precárias, ou caindo no desemprego de longa duração.

A partir dos anos 1990, portanto, a tendência à estruturação do mercado de trabalho, anteriormente mencionada, foi interrompida e invertida, explicitando-se as articulações entre o trabalho e a reprodução continuada da pobreza e da desigualdade.

Nesse sentido, para evidenciar essas articulações, foram construídos alguns indicadores para o conjunto do mercado de trabalho urbano no Brasil, considerando três pontos de referência: o ano de 1995, que mostra os primeiros impactos do Plano Real, cuja introdução marcou a implementação mais efetiva e sistemática da agenda neoliberal no país, inaugurada no governo Collor; o ano de 1999, que marca o fim dos efeitos distributivos da estabilização monetária e o fim da âncora cambial; e 2004, ano que já permite observar a dinâmica do mercado de trabalho pós-reestruturação produtiva.

 

 

Os dois períodos em análise apresentam diferenças marcantes na economia e nos indicadores do mercado de trabalho. No primeiro período, entre 1995 e 1999, com o câmbio valorizado, aumentaram as importações, a produção caiu e registrou-se a elevação do desemprego e a precarização dos vínculos empregatícios, como resultado do ajuste das empresas a um contexto bastante adverso, ajuste que encontrou no enxugamento dos quadros de pessoal e na terceirização generalizada alguns dos seus principais mecanismos. Como resultado, a taxa de desemprego aberto saltou de 7,5% para 11,6% da PEA e, em cada dez novos ocupados que se inseriram no mercado nesse período, quatro ocuparam empregos precários (assalariados sem carteira assinada), quatro eram trabalhadores por conta própria, um era empregado doméstico e apenas um conseguiu um emprego assalariado formal.

A proporção de ocupados contribuintes da previdência registrou uma queda (de 52,7% para 51,8%), assim como os rendimentos médios dos ocupados caíram em todos os níveis de escolaridade, com exceção da classe dos trabalhadores "sem instrução".

Observe-se, no entanto, que, apesar desses indicadores altamente negativos neste período, o percentual de ocupados precários2 sobre o total de ocupados sofreu uma pequena redução de 23,8% para 22,1%, embora se mantivesse no patamar superior a 1/5 dos ocupados no mercado de trabalho urbano do país.

Já o período de 1999 a 2004 inicia-se com a desvalorização cambial que, juntamente com as mudanças na economia mundial, alterou bastante o cenário macroeconômico. No plano externo, a melhoria das condições de operação da economia nacional encontra suas raízes na expansão do comércio que, segundo Dedecca e Rosandiski (2006), integra um fenômeno inédito desde os anos 60: a expansão generalizada da economia mundial, que atingiu simultaneamente os países desenvolvidos e os em desenvolvimento.

No plano interno, a economia apresentou uma recuperação, com o aumento das exportações, do superávit e do emprego e, particularmente a partir de 2003, uma expansão significativa também do emprego formal. Nesse período, de cada cem novas ocupações geradas, 52,6% corresponderam a um emprego formal e apenas 47,4% assumiram formas historicamente associadas ao trabalho precário, as quais, como visto, responderam por quase 90% do incremento da ocupação no período anterior.

 

 

Essa recuperação do emprego formal até certo ponto surpreendente porque contraria as expectativas mais pessimistas quanto ao caráter definitivo dos cortes realizados durante os anos 90 parece estar sendo determinada por um conjunto de fatores, dentre os quais pode ser destacada a acentuada redução dos custos do trabalho no país.

Ou seja, depois de uma década de enxugamento dos quadros de pessoal das empresas do núcleo capitalista e de precarização dos vínculos empregatícios, o "mercado" retomou a contratação direta de mão-de-obra dentro dos parâmetros legalmente estabelecidos de proteção social. No entanto essa recuperação do emprego formal que levou a um aumento do percentual de contribuintes para a previdência de 51,8% em 1999 para 53,8% em 2004 não sinaliza para uma melhoria muito significativa das condições de funcionamento do mercado de trabalho urbano do país, pois ela vem ampliando o peso relativo das ocupações com baixos rendimentos na estrutura ocupacional do núcleo desse mercado, composto pelas empresas privadas e pelo segmento público-estatal.

Isso ocorre porque a expansão do emprego formal, como dito, está fortemente associada a um rebaixamento generalizado dos salários, que aparece tanto no quadro de distribuição dos ocupados por classes de rendimento como na evolução do custo da hora de trabalho em dólar. Entre 1999 e 2004, depois de uma década de perdas salariais acumuladas, como mostram os dados da Tabela 3, o incremento do número de assalariados com carteira de trabalho assinada concentrou-se nas faixas de até 2 salários mínimos mensais, cuja expansão mais do que compensou a destruição de vagas acima desse patamar e, sobretudo, acima de 5 salários mínimos. Por outro lado, segundo Pochaman (2006), além desse achatamento, a desvalorização do real contribuiu para que o custo da hora de trabalho na indústria de transformação brasileira caísse de US$ 3,50, em 2000, para US$ 2,70 em 2003, uma redução de 23%.

O desempenho recente do mercado de trabalho formal revela uma acomodação das empresas a um novo padrão de relação entre capital e trabalho de baixíssimos salários e escassos benefícios , tornado possível depois de uma década de desemprego, precarização, destruição de coletivos, fragilização dos sindicatos e conivência do Estado com a quase destruição do estatuto do trabalhador. Esse padrão tem sido sustentado por um desemprego persistentemente elevado, que mantém na defensiva os trabalhadores e suas entidades representativas: entre 1999 e 2004, apesar da retomada da geração de empregos, o desemprego caiu relativamente pouco (de 11,6% para 10,3%), indicando que, apesar da sua recuperação, a economia brasileira não tem sido capaz de incorporar a força de trabalho disponível a ponto de reduzir o estoque de desempregados, o qual foi acrescido de 523 mil trabalhadores entre 1999 e 2004.

Ocorre uma reatualização do padrão histórico do mercado de trabalho brasileiro, cuja estrutura embute, como elementos essenciais ao seu funcionamento, taxas elevadas de desemprego (mesmo quando esse fenômeno se esconde em ocupações esporádicas e precárias ou numa inatividade forçada) e uma parcela expressiva dos trabalhadores em ocupações com baixíssimos rendimentos, inclusive no seu núcleo estruturado.

No passado, no período de expansão, sob o modelo de industrialização por substituição de importações, a existência de largos contingentes de trabalhadores com baixíssimos rendimentos vinha acompanhada da abertura de postos de trabalho mais bem remunerados, viabilizando um processo de mobilidade social que resultou na ampliação dos estratos médios. Hoje, esse processo está bloqueado pela destruição maciça dos postos de trabalho intermediários na hierarquia sócio-ocupacional e (ou) pelo acentuado rebaixamento das remunerações que oferecem, apesar de exigirem níveis de escolaridade cada vez mais elevados. Os dados da Tabela 4 mostram que, mesmo no núcleo estruturado do mercado de trabalho urbano brasileiro, onde são encontrados os melhores empregos, os diplomas vão sendo rapidamente desvalorizados, com perdas salariais mais acentuadas para aqueles que concluíram maior número de anos de estudo do que para os menos escolarizados. Essa é uma indicação de que, apesar da baixa escolaridade da maioria dos trabalhadores, os investimentos em educação avidamente buscados nos últimos 15 anos já apresentam retornos decrescentes.

Essa nova configuração dos mercados de trabalho urbanos no Brasil tornam ainda mais explícitas as articulações entre o padrão da relação entre capital e trabalho e a (re)produção da pobreza no Brasil. O mercado de trabalho que emerge da profunda reestruturação sofrida pela economia brasileira na última década do século XX é uma fábrica extremamente eficiente de pobres e de indigentes e, nele, como mostra Dedecca, as ocupações com baixos rendimentos não ocupam uma posição secundária ou periférica, constituindo, pelo contrário, a base do seu funcionamento (Dedecca, 2006, p. 165).

Segundo esse autor, mesmo com a elevação contínua da escolaridade dos ocupados, em 2000 o rendimento médio dos 40% mais pobres dos ocupados situava-se em torno de 1,2 salários mínimos e englobava nada menos que 21 milhões de trabalhadores. Essa multidão de trabalhadores com baixos rendimentos já é predominantemente urbana e tem, no mercado de trabalho, sua única possibilidade de obtenção dos meios de subsistência. Além disso, a maioria desses trabalhadores mal remunerados encontra-se no auge da idade produtiva e 2/3 deles ocupam a posição de chefe de família.

Ou seja: o mercado de trabalho remunera com baixíssimos rendimentos uma parcela expressiva da força de trabalho principal, a qual, a depender do perfil da família, vai engrossar os contingentes situados abaixo das linhas de pobreza mais minimalistas e, conseqüentemente, habilitá-los como beneficiários dos programas focalizados de transferência de renda, única alternativa colocada pelo receituário hegemônico para içá-los alguns degraus dos "infernos da distribuição de renda" (Oliveira, 2003).

Essa configuração do mercado de trabalho brasileiro na primeira década do século XXI, ao reatualizar os traços mais marcantes do "capitalismo selvagem" do período do "milagre" econômico dos anos 60 e 70, coloca, portanto, ao pensamento crítico o desafio de enfrentar a banalização da pobreza imposta pelo discurso dominante com o aprofundamento do estudo e dos debates sobre as suas causas e as possibilidades da sua superação, na periferia do sistema capitalista, no século XXI.

 

CONCLUSÕES

A mudança de orientação no trato da questão social, que substitui a categoria trabalhador por pobre, traduzida na prioridade de implementação de políticas focalizadas nos extratos de rendimentos mais baixos, implicou o abandono do debate crítico sobre o desenvolvimento e sobre as causas da pobreza. Assim, na década de 90, a relação entre reestruturação produtiva e pobreza foi se restringindo a dois tipos de preocupação, fortemente informados pelas idéias liberais e pelos procedimentos fortemente quantitativistas das ciências sociais norte-americanas: o da mensuração da pobreza e o de caracterização dos pobres.

Além disso, a nova abordagem da pobreza, ao fortalecer a idéia de pobreza absoluta em detrimento da pobreza relativa, deixa de considerar categorias centrais do pensamento crítico, expressas nas noções de trabalho, exploração, contradição e desigualdades, centrando-se na noção de mínimos sociais, destituída de conteúdo social, o que torna a pobreza uma categoria naturalizada, como se resultasse de procedimentos estatísticos.

Essas mudanças no plano das idéias estão em sintonia com a política macroeconômica, que não leva em conta as transformações necessárias à incorporação dos elevados contingentes de desempregados e à superação da precariedade da ocupação, levando a que a baixa qualidade dos empregos gerados cada vez menos autorize a afirmação de que o acesso a um posto de trabalho seja capaz de assegurar ao trabalhador a saída da situação de pobreza.

 

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(Recebido para publicação em julho de 2007)
(Aceito em agosto de 2007)

 

 

Elsa Sousa Kraychete - Economista, Doutora em Administração pela Universidade Federal da Bahia e Professora do Programa de Pós-graduação em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social da Universidade Católica do Salvador- UCSal. Atualmente é co-editora da revista Caderno CRH e membro do Conselho Editorial do Cadernos CEAS, desde 1978. É autora de vários trabalhos científicos, dentre os mais recentes destaca-se "Desenvolvimento: razões e limites do Banco Mundial, Caderno CRH, n. 48 e sua tese de doutorado O Banco Mundial e o Desenvolvimento das Microfinanças em Países da Periferia Capitalista (2005). Tem se dedicado ao estudo de temas ligados à questão do desenvolvimento e das desigualdades.

Ângela Borges - Professora da Escola de Serviço Social, coordenadora do Mestrado em Políticas Sociais e Cidadania e pesquisadora do Núcleo de Estudos do Trabalho da Universidade Católica do Salvador. Pesquisadora associada ao Centro de Recursos Humanos da UFBA, no Grupo de Pesquisa "Trabalho, Trabalhadores e Reprodução Social". Doutora em Ciências Socais pela UFBA, com a tese "Desestruturação do mercado de trabalho e vulnerabilidade social". É autora de vários artigos na área de estudos sobre o trabalho, destacando-se:"Crise global, terceirização e a exclusão do mundo do trabalho", em co-autoria com Graça Druck. Caderno CRH, n. 19, 1993; "Impactos do desemprego e da precarização sobre famílias metropolitanas". Revista Brasileira de Estudos da População, n. 23, 2006; e "A inserção dos jovens baianos no mercado de trabalho nos anos 90". In: "10 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente. Salvador: UNICEF, 2001. Seus trabalhos tratam da temática do trabalho; estrutura e dinâmica do mercado de trabalho; questão social; pobreza e desigualdades; juventude e trabalho.

1 Ou melhor, tem a sua implantação acelerada, posto que ele já vinha sendo introduzido, aos poucos, naqueles setores mais articulados com o mercado mundial.
2 Assim considerados os ocupados sem rendimentos, os que trabalhavam na subsistência e os assalariados sem carteira, por conta própria e empregadores que ganhavam menos de um salário mínimo.