TRABALHO E PROTEÇÃO SOCIAL NA ERA DA ECONOMIA DIGITAL

WORK AND SOCIAL PROTECTION IN THE DIGITAL ECONOMY ERA

TRAVAIL ET PROTECTION SOCIALE A L’ERE DE L’ECONOMIE NUMERIQUE

Resumos

Este artigo destaca a importância de se repensar os vínculos entre trabalho e proteção social no atual contexto de intensas transformações produtivas e de liberalização das economias políticas. Além de discutir os efeitos adversos gerados pelas mudanças tecnológicas nas relações de trabalho, com o consequente crescimento global do fenômeno da polarização do emprego e da renda, o objetivo deste artigo é apontar os limites e possibilidades das atuais alternativas de proteção social que buscam responder a esse fenômeno. Em diálogo com a literatura sobre o futuro do trabalho e do Estado de Bem-Estar numa era de incertezas e diversificação dos riscos sociais, conclui-se que uma alternativa realista de política social para a era da economia digital seria proteger as transições ocupacionais dos indivíduos, combinando políticas de educação, renda e emprego, com destaque para as políticas ativas de treinamento vocacional, com as tradicionais medidas contributivas.

Mudanças tecnológicas; Economia digital; Reconfiguração das relações de emprego; Desigualdades; Alternativas de proteção social

This article highlights the importance of rethinking the links between work and social protection in the current context of intense productive transformations and liberalization of political economies. In addition to discussing the adverse effects generated by technological changes in labor relations, with the consequent global growth of the phenomenon of job and income polarization, the objective of this article is to point out the limits and possibilities of current social protection alternatives that seek to respond to this phenomenon. In dialogue with the literature on the future of work and the Welfare State in an era of uncertainty and diversification of social risks, it is concluded that a realistic alternative of social policy for the era of the digital economy would be to protect the occupational transitions of individuals, combining education, income and employment policies, with emphasis on active vocational training policies, with traditional contributory measures.

Technological changes; Digital economy; Reconfiguration of employment relations; Inequalities; Social protection alternatives

Cet article souligne l’importance de repenser les liens entre travail et protection sociale dans le contexte actuel de transformations productives intenses et de libéralisation des économies politiques. En plus de discuter des effets néfastes générés par les changements technologiques dans les relations de travail, avec la croissance mondiale conséquente du phénomène de polarisation des emplois et des revenus, l’objectif de cet article est de souligner les limites et les possibilités des alternatives actuelles de protection sociale qui cherchent à répondre à ce phénomène. En dialogue avec la littérature sur l’avenir du travail et l’État-providence à l’ère de l’incertitude et de la diversification des risques sociaux, il est conclu qu’une alternative réaliste de politique sociale à l’ère de l’économie numérique serait de protéger les transitions professionnelles des individus , combinant des politiques d’éducation, de revenu et d’emploi, en mettant l’accent sur des politiques actives de formation professionnelle, avec des mesures contributives traditionnelles.

Changements technologiques; Économie numérique; Reconfiguration des relations d’emploi; Inégalités; Alternatives de protection sociale

INTRODUÇÃO

Nas diferentes economias políticas que desenvolveram abrangentes sistemas de proteção, os arranjos de política social, especialmente os esquemas de seguro social contributivo, funcionaram como importantes meios de integração social e política. Não por acaso, os modelos de bem-estar fundamentados na vinculação entre trabalho e seguro social foram constitutivos de importantes legados relacionados ao movimento de expansão do assalariamento e de suas tradições associativas, com destaque para os sindicatos.

Nessas economias políticas, a proteção das famílias era quase automática, bem como a passagem dos indivíduos da escola para o trabalho. Como a maioria dos trabalhadores se encontrava em relações de emprego duráveis e o modelo da família era estável, todos os indivíduos estavam protegidos, tal era a dependência do bem-estar das famílias em relação ao trabalho.

Porém, nas últimas décadas, a globalização financeira, as reformas orientadas para o mercado, a mudança na composição das famílias e, principalmente, as transformações tecnológicas relacionadas ao advento da economia digital trouxeram substanciais desafios ao emprego protegido, gerando um forte sentimento de incerteza e insegurança.

Este artigo discute as relações entre trabalho e proteção social no atual contexto de reconfiguração dos mercados de trabalho e de retração das políticas sociais. Além desta sucinta introdução, o artigo está dividido em quatro seções. A primeira seção faz uma breve revisão sobre o papel da vinculação entre trabalho e seguro social na constituição do Estado de Bem-Estar Social. A segunda seção destaca as recentes transformações nos mercados de trabalho, enfatizando os efeitos das mudanças tecnológicas para o crescimento da polarização do emprego e das desigualdades. A terceira seção discute algumas alternativas de proteção que despontam no atual cenário para fazer frente a essas mudanças. A última seção conclui a discussão.

OS NEXOS ENTRE PROTEÇÃO SOCIAL E TRABALHO

Promover a integração dos indivíduos nos sistemas de produção e ao mesmo tempo garantir proteção a esses mesmos indivíduos se constituiu no principal objetivo das políticas sociais já em fins do século XIX, constatada a impotência dos princípios da economia de mercado para fundar uma sociedade estável e integrada.

Desde então, o principal desafio colocado para as diversas nações engajadas em perseguir o desenvolvimento econômico foi criar alguns suportes estáveis de proteção. Assim, um conjunto articulado de regulações, no início bastante restritivo e de caráter compensatório, passou a demonstrar que os rigores da competição capitalista poderiam ser atenuados, caso fossem oferecidos aos trabalhadores algumas condições para garantir sua permanência no emprego. Criados muitas vezes em regimes autoritários e informados por doutrinas de caráter conservador, os instrumentos de regulação do trabalho e os benefícios sociais associados ao vínculo empregatício se tornaram os alicerces da legislação social de diversos países.

Cabe destacar que estava fora do alcance das políticas sociais o objetivo de abolir definitivamente as desigualdades, embora não a tarefa de torná-las justas ou justificadas. No seio da própria tradição liberal reformista surgiu a ideia de que os direitos de cidadania não eram totalmente inconsistentes com as desigualdades, desde que as posições das distintas classes fossem modificadas por critérios de status ; por critérios de pertencimento coletivo a um conjunto de prerrogativas e direitos. Em seu célebre ensaio de 1950, Thomas H. Marshall ([1950] 1967, p. 94) declarou que o objetivo do Estado de Bem-Estar Social não era “igualar rendas” e sim “enriquecer a substância concreta da vida civilizada” através da diminuição dos riscos e da insegurança social. Tal como salientado por Marshall (1967) , o final do século XIX revelou uma paradoxal simbiose em que os direitos sociais (novos) se aliaram à velha ordem dos estatutos, enquanto os direitos civis (velhos) se aliaram à nova ordem de uma economia de mercado baseada em relações contratuais, anônimas e impessoais, supostamente livres de poder e conflito. As reivindicações de status surgiram dentro de estruturas salariais hierárquicas, em que cada categoria salarial representava um direito social e não apenas um “valor de mercado”.

A vinculação dos interesses do mundo do trabalho aos direitos sociais trouxe importantes repercussões para a vida associativa que estruturou o Estado social. Em razão de esse Estado ter conferido ao trabalhador assalariado o estatuto de membro de uma comunidade política asseguradora de direitos, o trabalhador deixou de se encontrar numa posição meramente contratual. Esse estatuto outorgava um conjunto de prerrogativas jurídicas ao trabalho cuja vigência dependia da posição que o trabalhador ocupava na “comunidade extrapatrimonial de trabalho” centrada na dignidade da pessoa do trabalhador, e não nos contratos privados de compra e venda de trabalho ( Supiot, 1994 , p. 10). Assim, através da mediação exercida por esse estatuto, o valor do trabalho não poderia mais ser aquilatado como um artigo de troca tipicamente mercantil, passando então a ser arbitrado como parte de um arranjo normativo mais amplo.

Durante o período de expansão do Estado de Bem-Estar, a natureza estatutária das proteções se constituiu no fundamento da chamada sociedade salarial (Cf. Castel, 1998 ). O emprego estável de duração indeterminada, além de configurar-se como vetor da integração social e política, tornou-se o principal mecanismo de distribuição da renda na maioria das economias políticas que lograram estabelecer sistemas abrangentes de bem-estar. Nesses sistemas, uma densa rede de instituições e políticas públicas conferiu estabilidade ao assalariamento formal. É importante destacar que a conexão entre trabalho e proteção social se realizou em mercados de trabalho estruturados por políticas de seguridade social e por sistemas de educação e treinamento vocacional. A natureza dessa conexão, nas chamadas “economias de mercado coordenadas”, gerou certas complementaridades entre os componentes dos sistemas de proteção e dos regimes produtivos que se revelaram estratégicos para imbricar o desenvolvimento econômico à produção do bem-estar ( Hall; Soskice, 2001 ).

Contudo, a ideia de uma política social centrada no trabalho se enraizou na crença de que somente os riscos sociais típicos poderiam ser assegurados. A percepção desses riscos, no entanto, estava baseada na suposição de que a relação padrão de emprego seria permanente; uma relação em que o trabalho de longa duração – interrompido apenas pelos curtos períodos de desemprego – era realizado pelo provedor masculino do bem-estar. A principal função dos arranjos de proteção social, particularmente dos esquemas de seguro social contributivo, num ambiente de relações salariais fortemente protegidas, era garantir a redistribuição intertemporal da renda ao longo do ciclo de vida de um trabalhador e não a redistribuição interpessoal, apesar desta se fazer presente ( Hinrichs; Jessoula, 2012 ). Garantir a relação de emprego e o padrão de vida alcançado através de um abrangente esquema de seguro social se constituiu, portanto, no principal instrumento de manutenção de renda das famílias.

O esquema fundamentado no trabalho protegido e no seguro social tornou dispensável os esquemas de combate à pobreza na maioria das economias políticas de “capitalismo coordenado” ( Hall; Soskice, 2001 ), visto que os efeitos do pleno emprego, somados à abrangência da cobertura do seguro social, protegiam as famílias do risco de caírem na pobreza. Este, na verdade, permaneceu oculto ou latente em razão da forte dependência das famílias em relação ao vínculo de trabalho estável realizado pelo provedor masculino do bem-estar.

MUDANÇAS TECNOLÓGICAS E CRESCIMENTO DAS DESIGUALDADES

Nas últimas décadas, as mudanças demográficas, a desindustrialização, o crescimento generalizado do desemprego e do subemprego colocaram em xeque o relacionamento entre trabalho protegido e seguro social. Ao lado disso, os processos de liberalização ao redor do mundo difundiram a crença de que a proteção social reduz a produtividade das economias ao permitir um aumento expressivo dos custos trabalhistas e dos gastos sociais.

Tais processos, no entanto, geraram resultados bastante contraditórios e levaram a variados graus de dualização nos arranjos de proteção nacionais, acirrando a divisão entre insiders e outsiders . A chamada dualização do emprego, um fenômeno deveras conhecido na realidade estanque dos mercados de trabalho heterogêneos e pouco estruturados da América Latina, tem acentuado as tendências de instabilidade e precarização do trabalho, inclusive nos países com fortes esquemas de proteção social ( Palier; Thelen, 2010 ; Emmenegger et al ., 2012). Embora a dualização do emprego não seja um fenômeno recente, sua prevalência e intensidade nas últimas décadas, decorre de mudanças tecnológicas que abismaram as diferenças entre aqueles que possuem as competências necessárias para fazer frente a tais mudanças e aqueles que simplesmente não as possuem.

A natureza do trabalho se modificou radicalmente nas últimas décadas em consequência dos efeitos da globalização e das mudanças tecnológicas. O estreitamento do emprego industrial (resultante dos processos de reestruturação produtiva), a retração do Estado de Bem-Estar e o enfraquecimento dos sindicatos levaram ao aumento das desigualdades nas diversas economias políticas.

Desde as últimas décadas do século XX, a porção da renda do capital sobre o total da renda nas economias nacionais, incluindo a renda do trabalho, tem aumentado exorbitantemente, significando que uma parte considerável do produto dessas economias é retida pelos mais ricos por meio de lucros e dividendos, cada vez mais isentos de tributação. Conforme destacado pela literatura, essa tendência de concentração da renda tem sido mais acentuada nos Estados Unidos, mas também é verificada em diversos países, desde os tradicionalmente muito desiguais, como Brasil e África do Sul, até os mais igualitários, como os países escandinavos, embora nesses últimos haja moderação em tal tendência ( Piketty, 2020 ).

Branko Milanovic (2020) afirma que uma das principais características do atual capitalismo é o fato de este radicalizar e ao mesmo tempo revestir de cinismo os seus tradicionais ideais meritocráticos, buscando legitimar desigualdades injustas. A face meritocrática e cínica desse novo capitalismo, conforme salienta o autor, é que os mais ricos, hoje, podem reclamar que sua posição social deriva da “virtude do seu trabalho” – um trabalho cada vez mais especializado e intensivo em conhecimento – obscurecendo assim as vantagens que eles têm obtido de um sistema que torna a mobilidade econômica cada vez mais rara e difícil ( Milanovic, 2020 , p. 14).

Nunca antes o “véu da ignorância” que acoberta as diferenças sociais foi tão omisso a respeito do crescimento das desigualdades. Nos últimos quarenta anos, houve o crescimento de um topo isolado do restante da sociedade em diversos países. Nos Estados Unidos, os 10% mais ricos detêm mais de 90% dos ativos financeiros. Esse topo é altamente educado e sua renda do trabalho é bastante elevada se comparada aos ganhos médios do restante da população ( Milanovic, 2020 ).

Vale lembrar que os grupos mais afluentes auferem suas vantagens da realização de um tipo de trabalho que se torna cada vez mais escasso quanto mais se aumentam as competências para o domínio das novas tecnologias. O resultado disso é a atual tendência das famílias mais ricas de “hiperinvestir” na educação dos seus filhos como estratégia para o fechamento de oportunidades ( Milanovic, 2020 ). E isso vem se revelando ser cada vez mais frequente, na medida em que o acesso aos recursos proporcionados pelas novas tecnologias digitais se torna um requisito indispensável à mobilidade social. Assim, a transmissão intergeracional da riqueza passa a ser o resultado do acúmulo (nas mãos de poucos) das competências que conferem acesso a um conjunto de profissões e carreiras mais valorizadas. E nisso reside o caráter perverso das tendências de mudança nas relações de emprego, ora em curso, intensificadas pela velocidade das inovações tecnológicas.

Tal perversidade advém do fato de uma pequena elite se apoderar do capital tecnológico que é produzido a partir de genuínos esforços coletivos e investimentos públicos ( Mazzucato, 2013 ). Além disso, o vertiginoso enriquecimento daqueles situados no topo da pirâmide de rendimentos e o consequente fechamento de oportunidades representam um poderoso fator de abalo nas crenças igualitárias que fundamentam as democracias. E o problema mais imediato, particularmente para os mais pobres, é que as oportunidades de ascensão relacionadas à integração no mercado de trabalho estão rapidamente se deteriorando em razão das mudanças tecnológicas.

O fato é que tais mudanças transformaram radicalmente as relações de emprego, criando profundas incertezas sobre o futuro dos trabalhadores. Os rápidos avanços no campo da automação e da informática colocaram o trabalho em uma nova era. Algumas evidências demonstram que a tecnologia se tornou uma das principais forças de ativação das mudanças na estrutura de emprego nas diversas economias, superando inclusive a liberalização dos mercados como fator explicativo para o crescimento das desigualdades (Goos; Manning; Salomons, 2014; Autor, 2015 ). Nas chamadas economias digitais do início do século XXI, as relações de emprego vêm se tornando cada vez menos rotineiras, mais desiguais e menos remuneradas se comparadas com o padrão clássico de emprego ( Autor, 2015 ).

É preciso, no entanto, evitar perspectivas catastrofistas e relativizar o fenômeno do desemprego de massa gerado pelas transformações tecnológicas como uma “via de mão única”. É importante destacar que, diferentemente da “economia material”, as formas de emprego no espaço digital têm obscurecido os limites fixados pela regulação do trabalho, colocando sérios desafios para a continuidade do trabalho regulamentado e protegido ( Casilli; Posada, 2019 ). É fato que os principais ganhadores da chamada “quarta Revolução Industrial” são os detentores de capital intelectual ou físico, os inovadores, investidores e acionistas. ( Schwab, 2016 ) A mudança na estrutura produtiva das economias capitalistas – cada vez mais digitais e financeirizadas – vem contribuindo decisivamente para avultar esses ganhos. Atualmente, a riqueza pode ser produzida com um volume muito menor de trabalho porque os custos marginais das empresas digitais tendem a zero.¹

Por outro lado, a expansão do emprego intensivo em conhecimento pode ser explicada pela redução dos custos das tarefas rotineiras provocada pelo advento das novas tecnologias da informação ( Autor, 2015 ). Essa redução, contudo, não surge isenta de efeitos nocivos sobre a estrutura dos salários. Autor e Dorn (2013) demonstraram que a automação erode particularmente os salários dos trabalhadores que desempenham tarefas rotineiras, provocando sua realocação nos setores pouco especializados e de baixos salários. A consequência disso, segundo os autores, é a intensificação da polarização do emprego, com o crescimento do trabalho cognitivo altamente remunerado e de ocupações manuais de baixa remuneração, acompanhado do desaparecimento dos empregos situados em atividades cognitivas rotineiras e de média remuneração ( Autor; Dorn, 2013 ).

As desvantagens decorrentes do advento das novas tecnologias nos diferentes locais de trabalho estão fortemente concentradas nos trabalhadores de média e baixa qualificação, grande parte deles situados nos setores industriais e de serviços suscetíveis à automação ( Kurer; Palier, 2019 ). Vale destacar que a expansão de ocupações de média e baixa qualificação nos setores de serviços é fortemente caracterizada por empregos mal remunerados e precários. Além disso, a mudança tecnológica tende a complicar a organização sindical ( Meyer; Biegert, 2019 ).

Grande parte da atual tendência de substituição e precarização do trabalho decorre das estratégias de enxugamento dos custos trabalhistas das empresas, que não medem esforços para terceirizar e permitir o trabalho digital ( Schwab, 2016 ). As vantagens do advento das novas tecnologias para as empresas, especialmente para as Big Techs , são inegáveis. Exemplos dessas vantagens são as estratégias de recrutamento de trabalho através das chamadas “plataformas de nuvem humana”. Empresas que se utilizam dessas plataformas tendem a contratar trabalhadores como “autônomos”, incentivando formas de trabalho “colaborativas”, porém, eximindo-se da obrigação de pagar salários mínimos, tributos e benefícios sociais. De acordo com Schwab (2016 , p. 41), essas empresas estão se transformando em verdadeiras “fábricas virtuais não regulamentadas”. Como consequência, um fenômeno que vem se tornando cada vez mais frequente, em escala global, é a chamada “plataformização do trabalho” ( Casilli; Posada, 2019 ). Várias empresas de alta tecnologia, como Google e Amazon, estão faturando bilhões de dólares anualmente através do recrutamento de trabalhadores telemigrantes ao redor do mundo, em sua maioria mal remunerados e desprovidos de quaisquer direitos trabalhistas ( Casilli; Posada, 2019 ).

Existe uma íntima conexão entre a sanha inventiva das empresas de alta tecnologia e a ânsia de Wall Street em reduzir os custos do trabalho (conexão esta que passa despercebida nas análises que retratam essas empresas através da retórica heroica dos desbravadores e pioneiros). Um exemplo dessa conexão pode ser dado pelo recente processo de automação das empresas de fast food nos Estados Unidos. Imbuídas da informação de que os custo total do trabalho na produção de hambúrgueres na economia americana se aproximava de USD 9 bilhões anuais, algumas empresas de alta tecnologia, situadas no Vale do Silício, passaram a projetar robôs para produzir hambúrgueres gourmet em grande escala (até então produzidos de forma manual). Essas empresas acreditavam que a eliminação de empregos pela automação poderia gerar uma economia de recursos sem precedentes para as grandes redes globais que atuam no setor. No entanto, dentre os diversos fatores que justificaram a necessidade de automação em um setor até então intensivo em trabalho, embora reconhecidamente precário e de baixos salários, havia um bastante significativo, qual seja: o surgimento de uma inédita onda de protestos por melhores salários e condições de trabalho que se espalhou pelas diversas redes de fast food nos Estados Unidos em 2013. No auge desses protestos, o Employment Policies Institute, um poderoso think tank conservador que atua na indústria de alimentação dos EUA, publicou uma matéria de primeira página no Wall Street Journal, a qual advertia os empregados das redes de fast food a desistir dos protestos e a se resignar aos seus baixos salários, pois, caso contrário, “seriam rapidamente substituídos por robôs baseados em algoritmos inteligentes” ( Ford, 2015 , p. 15).

É claro que não se pode desprezar o progresso das inovações tecnológicas, mas os seus potenciais impactos positivos podem ser anulados, se o ritmo de criação de empregos nas economias digitais for bem menor que a intensidade dos empregos destruídos. Atualmente, a velocidade que imprime obsolescência a uma série de empregos é inédita se comparada aos períodos anteriores de destruição criativa (Cf. Schumpeter, [1943] 2017). Como ressalta Martin Ford (2015) , o desemprego sempre caracterizou os períodos de transição das economias capitalistas gerados pelas inovações produtivas. E várias economias políticas presenciaram, após esses períodos de transição, um ciclo virtuoso entre aumento da produtividade e expansão dos empregos, salários e do consumo das famílias. Hoje a situação é bastante distinta: a produtividade cresceu puxada pelas inovações tecnológicas, mas o mesmo não pode ser dito dos salários e do consumo das famílias (cada vez mais endividadas) e do próprio emprego.

Não se pretende aqui apresentar uma visão distópica do futuro, mas pode uma economia menos intensiva em trabalho prosperar se o poder de compra gerado pelo trabalho é cada vez mais reduzido e desigual? Pode a prosperidade ser encaminhada através de diminutos canais de conhecimento especializado se uma massa de trabalhadores permanece alijada do processo produtivo ou sujeita a empregos intermitentes, mal remunerados e precários?

Os governos ao redor do mundo parecem fazer vistas grossas a essas questões, dobrando-se a um conjunto de pressões competitivas para desregulamentar seus mercados de trabalho no intuito de aumentar a “empregabilidade” de suas economias. E a questão mais grave é que sem programas públicos abrangentes de treinamento profissional, a escassez de trabalho qualificado pode se constituir num fator permanente de estagnação das economias nacionais, limitando seus horizontes de inovação e crescimento.

Deve-se ainda destacar que o fosso que distancia o trabalho cognitivo altamente recompensado das ocupações de baixa remuneração, nas diversas economias nacionais, também pode cavar um abismo entre os países ricos e pobres. As tendências apontadas acima são extremamente preocupantes para os países emergentes com baixa capacidade de inovação e com mercados de trabalho pouco qualificados, heterogêneos e fortemente rotativos. Se o domínio das novas tecnologias e o trabalho intensivo em conhecimento são fatores limitantes para a inovação, a quarta revolução industrial poderá penalizar particularmente esses países, provocando um grande deslocamento dos investimentos produtivos para as economias mais avançadas ( Schwab, 2016 ).

Nesse aspecto, as estratégias de desregulamentação dos mercados de trabalho adotadas recentemente por alguns países emergentes para reduzir “custos” do trabalho, atrair investimentos e tornar suas economias mais competitivas podem se mostrar totalmente inócuas, especialmente se o acesso a baixos salários deixar de ser o principal fator de competitividade para as empresas.

REPENSAR OS NEXOS ENTRE TRABALHO E PROTEÇÃO SOCIAL

Conforme discutido acima, a globalização e as mudanças tecnológicas afetaram de um modo bastante desigual os diferentes grupos de trabalhadores. O risco de possuir um trabalho mal remunerado e obsoleto cresceu enormemente devido ao intenso processo de desindustrialização e automação das economias.

Indivíduos com baixa qualificação ou que possuem habilidades específicas enfrentam grandes riscos no mercado de trabalho, e podem ser considerados os “perdedores” da globalização. No entanto, esses mesmos indivíduos também manifestam uma forte aversão aos riscos e são mais propensos a expressar suas preferências políticas por medidas redistributivas ( Iversen; Soskice, 2001 ; Thewissem; Rueda, 2017).² Em contraste, os “ganhadores” – indivíduos com alta qualificação e altos salários – tendem a se portar como oponentes da redistribuição e a manifestar suas preferências por políticas mais orientadas aos riscos e à competitividade global ( Walter, 2017 ).

Assim, as percepções individuais são dimensões importantes para a compreensão dos diferentes graus de exposição dos indivíduos aos riscos e também de suas preferências políticas. Quando os riscos se encontram distribuídos de um modo muito desigual, tal como no atual cenário, e particularmente quando há uma forte polarização da renda resultante da polarização do emprego, o conflito sociopolítico tende a se intensificar, produzindo resultados imprevisíveis. Alguns autores têm demonstrado que a recente onda de crescimento do conservadorismo social e político nas diversas democracias liberais decorre de mudanças que afetaram os grupos que desempenhavam importantes papéis na sociedade salarial, gerando um forte sentimento de instabilidade e perda (De Vries; Tavits; Solaz, 2017; Kurer; Palier, 2019 ).

Num ambiente de fortes incertezas, o futuro da política social necessita urgentemente compreender como as novas tecnologias afetam a economia e o emprego. Em primeiro lugar, a substituição do trabalho induzida por mudanças tecnológicas é uma potencial fonte de descontentamento apenas quando os trabalhadores não encontram melhores alternativas de emprego, ou quando não são compensados por políticas sociais especialmente desenhadas para lidar com o fenômeno das transições ocupacionais geradas pela automação ( Kurer; Gallego, 2019 ). Em segundo lugar, a política social precisa se constituir como um novo “contramovimento protetor” (Cf. Polanyi, [1944] 2000) capaz de gerar alternativas realistas a uma espiral de ilusões que alimentam as crenças no empreendedorismo e no espontaneísmo das inovações.

As inovações tecnológicas são as molas propulsoras que ativam as economias digitais. Mas são elas, também, que caracterizam a forte volatilidade dos novos processos produtivos e situações de trabalho. Além disso, é necessário admitir que as inovações são passíveis de falhas. A cada dia, novas empresas vinculadas à economia digital surgem e desaparecem sem deixar rastros. Poucas das tão celebradas startups conseguem se estabelecer de forma permanente. No atual cenário de grande volatilidade e incerteza, o fracasso desses novos empreendimentos é a regra e não a exceção. Deixados ao livre jogo do mercado, esses novos empreendimentos correm o risco de sucumbir diante de um ambiente competitivo predatório. O mesmo ocorre com os empreendedores, os quais podem alcançar grandes recompensas num curto espaço de tempo, até que a rapidez com a qual se produzem as inovações decrete a obsolescência e inutilidade dos “modelos de negócios”. A situação se torna ainda mais dramática quando se observa que na economia digital poucos afortunados conseguem de fato sustentar sua renda durante os sucessivos períodos de desapontamento, pois os riscos do fracasso são desigualmente distribuídos ( Colin; Palier, 2015 ).

Assim, a principal tarefa da proteção social no século XXI é enfrentar esse ambiente de forte volatilidade e insegurança, garantindo o acesso das famílias especialmente à renda do trabalho. Várias alternativas de proteção despontam no atual cenário para fazer frente a esse ambiente de riscos. Uma delas é a provisão de uma renda básica universal a todos os cidadãos, independentemente de sua inscrição nas relações de trabalho. A ideia parece bastante sedutora. Ela se fundamenta no princípio de que a provisão de uma renda mínima universal ampliaria a “liberdade de escolha” dos indivíduos ao mesmo tempo em que satisfaria suas necessidades básicas ( Van Parijs, 1995 ).

Entretanto, várias são as objeções em torno dessa ideia. Além de se mostrar uma alternativa dispendiosa, a renda básica universal seria insuficiente em vista dos objetivos mais relevantes para o bem-estar, que é o amplo acesso dos cidadãos aos serviços sociais ( Gough, 2019 ). Ademais, a provisão de uma renda básica universal poderia se transformar numa espécie de panaceia. Já que os beneficiários dessa renda estariam livres das suas necessidades mais prementes, não haveria razão para que os serviços sociais de provisão pública se expandissem acima do mínimo universal fixado para contemplar tais necessidades. Assim, estaria aberto o caminho para a expansão dos serviços sociais privados acima desse mínimo; que deixaria de ser o piso a partir do qual se fixa o “valor” das necessidades dos indivíduos para se transformar num limite de proteção.

Há também algumas objeções de natureza política. De acordo com Korpi e Palme (1998) , os direitos sociais relativos à contribuição (vinculados ao trabalho) são mais difíceis de serem modificados por reformas orientadas ao mercado do que os benefícios não contributivos. A razão disso é que os primeiros trazem níveis de mobilização social de que os últimos carecem. Benefícios não contributivos, apesar de serem altamente redistributivos e financiados via tributação, são distribuídos de forma anônima e a frio, pois independem do vínculo de pertencimento a uma categoria profissional – a uma coletividade reivindicante específica – e, por isso, são muito menos prováveis de gerar ação coletiva e coalizões de interesse com implicações positivas no processo distributivo ( Korpi; Palme, 1998 ).³

O fato é que não há política social ideal. O tamanho do orçamento para a redistribuição não pode ser rigidamente fixado e tampouco as necessidades dos cidadãos. O que deve existir, na verdade, é um sistema que explicite as garantias de acesso à proteção social, mas este sistema nunca deixará de ser mais ou menos estratificado, em razão das características dos mercados de trabalho, da composição das famílias e do caráter multidimensional das desigualdades.

Algumas alternativas de proteção, por outro lado, apostam na igualdade de oportunidades proporcionada pelos sistemas educacionais como o único recurso capaz de equalizar as chances de vida entre os indivíduos. Contudo, mesmo um programa ambicioso que promova uma educação mais igualitária é incapaz, isoladamente, de enfraquecer os impactos da origem social sobre a estrutura de oportunidades ( Dubet, 2010 ). Conforme documentado pela literatura, os diferenciais de classe já se manifestam quando as crianças entram pela primeira vez na escola (Heckman; Lochner, 2000). Crianças que já entram preparadas, com o tempo tendem a se distanciar das demais; e o contrário se verifica com as crianças que iniciam sua trajetória escolar com um desempenho pobre, que tendem a ficar muito atrás. Decisivo para esse desempenho, no entanto, é o acesso permanente das famílias à renda de trabalho e aos serviços sociais.

Tal como demonstra Esping-Andersen (2013) , a “história real” do sucesso dos países escandinavos em promover uma distribuição de renda mais igualitária se deve ao fato de as famílias possuírem uma maior renda do trabalho. E isso, por sua vez, pode ser compreendido como o êxito da social democracia escandinava em minimizar o desemprego e, mais importante ainda, em maximizar as oportunidades de emprego para grupos específicos. Os resultados igualitários que os países escandinavos têm obtido em termos de distribuição de renda são, inicialmente, efeitos de segunda ordem de políticas bem desenhadas para o mercado de trabalho ( Esping-Andersen, 2013 ). De certo modo, as estratégias de “desmercantilização do trabalho” ( Esping-Andersen, 1990 ). que conferiram fama aos regimes de bem-estar escandinavos, apenas se mostraram efetivas enquanto perduraram as condições de pleno emprego. Na ausência destas, e diante da emergência de mercados de trabalho em permanente transição, o que passou a prevalecer nesses países foram políticas ativas de ampliação das oportunidades de emprego.

Alternativas reais de proteção despontam nos países que optaram pela “recalibragem” das suas políticas sociais ( Ferrera; Hemerijck, 2003 ; Nelson, 2012 ). Recalibrar as políticas sociais não significa “cortar” as políticas existentes, e sim, adaptá-las a um contexto permanente de mudanças ( Taylor-Gooby, 2004 ; Armingeon; Bonoli, 2006 ). Aqui algumas estratégias basearam-se na produção de políticas que, apesar de terem apresentado alguns resultados controversos, buscaram conciliar maior flexibilidade nas relações de emprego com a preservação dos arranjos de proteção, o que se convencionou chamar de estratégia flexicurity ( Viebrock; Clasen, 2009 ).

Nos países escandinavos, em particular, despontaram políticas de conciliação da vida familiar (serviços de cuidados a crianças e idosos, licenças parentais generosas) com “políticas ativas para o mercado de trabalho”, com ênfase na ampliação da oferta de empregos no serviço público e no estímulo à participação qualificada das mulheres no mercado de trabalho ( Esping-Andersen, 1999 ; Bonoli, 2013 ). Embora esses países tenham recentemente passado por reformas redutoras de alguns benefícios, a expansão do emprego qualificado ainda é considerada a melhor estratégia para a redução das desigualdades, constituindo-se na principal resposta aos problemas relacionados aos mercados de trabalho em transição. Em suma, as políticas de ativação desenvolvidas por esses países partem da visão de que a política social deveria aumentar as oportunidades de trabalho enquanto simultaneamente aprimora a capacidade dos indivíduos de encontrar emprego, evitando assim os riscos da insuficiência de renda como um resultado das sucessivas transições dos indivíduos entre diferentes ocupações.

No entanto, é necessário fazer algumas ressalvas a respeito da ambiguidade envolvida com a noção de ativação. As políticas de ativação abrangem uma diversidade de medidas para o mercado de trabalho, as quais divergem em relação aos seus objetivos, aos tipos de instrumentos que elas utilizam e aos modos com que elas interagem com as políticas passivas, especialmente com o seguro-desemprego e os benefícios previdenciários. A noção de ativação traz implícita uma variedade de princípios que podem influenciar distintamente as políticas para o mercado de trabalho, seja na perspectiva da proteção social, do investimento em capital humano ou da remercantilização do trabalho ( Bonoli, 2010 ).

Como as experiências de diversos países demonstram, algumas políticas ativas podem levar a um aumento das taxas de empregabilidade sem necessariamente produzir quaisquer melhorias nos mercados de trabalho. Elas podem inclusive induzir a cortes nas políticas passivas, desvinculando totalmente o trabalho da proteção social. Políticas de ativação desse tipo podem ser exemplificadas pelas políticas de workfare perseguidas por alguns países de forte tradição liberal, como os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, os quais desregulamentaram seus mercados de trabalho, aumentando os incentivos ao emprego por meio da imposição de penalidades e sanções aos trabalhadores ( Dean, 2007 ). A flexibilidade irrestrita do emprego propugnada por esse modelo de ativação levou esses países a experimentar um forte crescimento das desigualdades e da precarização do trabalho nas últimas décadas. A lição a ser extraída do exemplo desses países é que as políticas de ativação podem se transformar numa estratégia perversa de treinamento para o trabalho intermitente e precário, especialmente se as medidas de proteção social e de qualificação profissional forem esquecidas.

As políticas ativas devem se constituir como partes integrantes de uma estratégia mais ambiciosa de “investimento social”. E tal estratégia deve ser perseguida não em total ruptura com as políticas “clássicas” de proteção, sobretudo com as políticas passivas, mas no intuito de modernizá-las, tornando-as mais adaptadas para enfrentar os riscos decorrentes das novas situações de trabalho (Morel; Palier; Palme, 2009).

É importante destacar, todavia, que a política social é um fator essencial ao desenvolvimento econômico e ao crescimento do emprego; e por isso, hoje, mais do que no passado, o seu principal objetivo é proteger as transições ocupacionais dos indivíduos. Proteger essas transições significa, por sua vez, reconsiderar a articulação entre políticas de educação, treinamento vocacional e seguridade social para gerar um mínimo de estabilidade e segurança aos indivíduos, garantindo assim os seus prospectos de inserção qualificada na economia do conhecimento.

A combinação dessas políticas não se constitui em novidade. A apreciação das amplas implicações das políticas para o mercado de trabalho, com vistas à garantia do emprego protegido, vai além das restritas definições de “competência” e “capacitação”, tal como compreendidas pelo repertório meritocrático liberal. As experiências de políticas mais abrangentes para o mercado de trabalho não podem ser dissociadas de certas condições políticas que permitiram o advento de relações mais equilibradas entre o poder do capital e do trabalho. Tais condições guardam profunda relação com as formas de gestão da conflituosidade social inauguradas pelos governos social democratas já no período entreguerras, e que adquiriram primazia no pós-Segunda-Guerra, com o advento de vários experimentos de codeterminação dos salários, com destaque para o modelo alemão de relações industriais, que dava aos trabalhadores assento permanente nos conselhos diretores das empresas e paridade nas decisões relativas aos salários e à contratação e demissão de pessoal ( Thelen, 2004 ).

Durante as décadas de 1950 e 1960, vários países da Europa nórdica e continental criaram ambiciosas políticas públicas para o mercado de trabalho, de grande abrangência e êxito para qualificar o trabalho e reduzir as desigualdades salariais, através de uma combinação virtuosa de medidas passivas e ativas de proteção e promoção do emprego ( Swenson, 2002 ; Thelen, 2004 ; Bonoli, 2010 ). No modelo alemão, em particular, os empregadores foram convidados (ou persuadidos) a compartilhar com o Estado a tarefa de qualificar os trabalhadores por meio de abrangentes sistemas de treinamento vocacional. ( Thelen, 2004 ).

Entretanto, pode-se objetar que as condições que propiciaram o advento desses experimentos deixaram de existir em diversos países, em razão das mudanças tecnológicas que afetaram os mercados de trabalho nas últimas décadas. Mas o fato é que esses experimentos também se deram em contextos de transição ocupacional, de rápidas inovações tecnológicas e escassez de trabalho qualificado ( Bonoli, 2010 ). Portanto, o problema não diz respeito tanto ao advento das novas tecnologias como uma tendência irreversível de diminuição do emprego, e sim a um crescente processo de desregulamentação e precarização do trabalho.

Também é de extrema importância analisar como os sistemas de seguro social interagem com a atual reconfiguração dos mercados de trabalho. Num contexto de envelhecimento populacional e de retração do emprego, é fundamental repensar a sustentabilidade financeira dos sistemas previdenciários. Os sistemas públicos de aposentadoria estão diminuindo suas taxas médias de reposição de renda nas diversas economias, em razão do aumento do percentual de desempregados ou de trabalhadores com baixos salários e exígua capacidade contributiva ( Hinrichs; Jessoula, 2012 ).

No entanto, abordagens de reformas que propõem medidas restritivas ou privatizantes como solução aos problemas atuais dos sistemas previdenciários tendem a desconsiderar a vinculação do seguro social com o mercado de trabalho. Governos que apostam nessas medidas, ao invés de atacarem os problemas relacionados ao crescimento do emprego atípico, buscam incentivar os trabalhadores com maior capacidade contributiva a se transferir dos sistemas públicos para os privados ( Hinrichs; Jessoula, 2012 ). Além de provocar um esvaziamento do pilar público solidário dos sistemas previdenciários, tais medidas são totalmente insuficientes para enfrentar os riscos decorrentes das novas situações de trabalho, pois os esquemas privados dificilmente contém qualquer componente redistributivo para compensar as frequentes interrupções de carreira que caracterizam hoje os mercados de trabalho, e que afetam particularmente as mulheres.

Em suma, o teste atual de sobrevivência da proteção social reside em sua capacidade de sustentar o crescimento do emprego, reconciliando novamente trabalho e seguro social. Sem medidas de recuperação do emprego e da base contributiva da seguridade social, as reformas previdenciárias restritivas de benefícios correm o risco de “enxugar gelo” e de levar a um aumento das taxas de pobreza na velhice. É preciso, portanto, repensar as políticas ativas como instrumentos de renovação das políticas passivas, promovendo a ampliação da participação qualificada no mercado de trabalho e a expansão do volume das contribuições sociais para a viabilidade financeira dos sistemas previdenciários.

Porém, recuperar o protagonismo da proteção social no atual cenário requer uma radical ruptura com as perspectivas fatalistas, que tendem a conceber as regulações do Estado, os sindicatos e as políticas redistributivas como forças inibidoras das inovações e do progresso.

Como nos ensina Albert O. Hirschman (1991) , a “retórica da intransigência” é uma poderosa arma para desmobilizar as reações políticas e coletivas aos efeitos nocivos das políticas de liberalização. E se os objetivos da política social hoje são reduzir o desemprego e promover o crescimento do emprego qualificado, torna-se imperativo romper com essa retórica e considerar seriamente a necessidade de investir no aprendizado das pessoas e proteger o seu ciclo de vida.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como se pode depreender dos argumentos ressaltados neste artigo, os empregos estáveis de longa duração estão se tornando cada vez mais raros em razão das mudanças tecnológicas; ao contrário do desemprego e do subemprego que deixam de denotar situações excepcionais. Assim, novas formas de trabalho atípicas tendem a se expandir, ganhando vulto as formas de trabalho intermitente. Estas poderão prevalecer nas diversas economias políticas, com um único indivíduo assumindo múltiplos papéis durante o seu ciclo de vida, seja como desempregado ou trabalhador precário.

Nesse aspecto, o principal desafio que se coloca para os mercados de trabalho em permanente transição é enfrentar o problema do emprego intermitente de massa gerado por uma crescente mobilidade desregulamentada da força de trabalho. Mesmo admitindo que as condições atuais sejam menos alentadoras no sentido de produzir relações estáveis de emprego, em razão da forte volatilidade das situações de trabalho, não se pode negar que o atual cenário requer uma revisão das estratégias de proteção social.

Este artigo procurou demonstrar que tais estratégias existem, apesar de desconexas, localizadas e ainda pouco difundidas como paradigmas de proteção. Não é preciso reinventar a roda. Políticas ativas de qualificação, aliadas às “tradicionais” políticas passivas, foram os elementos condutivos do desenvolvimento econômico e social de diversos países. Tais políticas surgiram, num primeiro momento, para corrigir as consequências adversas da competição capitalista, transformando-se, posteriormente, nos fatores produtivos que permitiram diversas nações darem importantes saltos competitivos através da expansão do trabalho qualificado e protegido.

Num ambiente marcado por fortes desigualdades de acesso aos meios tecnológicos, é preciso considerar as implicações distributivas da disseminação (a mais ampla possível) da informação como um insumo crítico para a economia do conhecimento. Democratizar o acesso ao conhecimento e evitar os monopólios que caracterizam hoje a sociedade da informação, dissuadindo mediante ação estatal os retornos crescentes (e injustos) que potencializam o poder das empresas digitais e dos grupos que se apoderam desigualmente dos conhecimentos, são medidas imperiosas que os governos ao redor do mundo deveriam adotar como parte de uma estratégia integral e renovada de desenvolvimento social.

É importante salientar que os investimentos privados não darão conta, sozinhos, de suprir a crescente demanda por trabalho qualificado requerida por economias cada vez mais centradas em inovações e em novos empreendimentos sociais, sobretudo para incrementar os Estados de Bem-Estar nacionais e para cumprir os objetivos e metas de um desenvolvimento que se quer inclusivo e ambientalmente sustentável. As estratégias fundamentais para ir ao encontro de tais objetivos são mais políticas do que tecnocráticas e requerem amplas capacidades de coordenação por parte dos atores governamentais e dos interesses organizados. Tal como salienta Peter Evans (2014) , o principal desafio para as economias políticas, no atual cenário de mudanças tecnológicas, é construir capacidades organizacionais e redes de implementação de políticas que promovam um novo embeddedness centrado na estruturação de coalizões pró-trabalho, e que sejam, portanto, capazes de sustentar políticas redistributivas em longo prazo.

Proteção e promoção são os principais objetivos da política social. Daí sua importância como fundação das economias políticas civilizadas. Contudo, se os governos ao redor do mundo passam a confiar cegamente na força da inércia, isto é, na força espontânea do livre mercado, a intensa competição pode se constituir num poderoso fator de estagnação, aprisionando os países num círculo vicioso de subserviência tecnológica, baixo crescimento econômico e expansão da pobreza. E tal parece ser o destino de algumas nações que buscam chegar ao século XXI, o século da economia digital, dando saltos para trás, ou seja, querendo eternizar o fracasso das políticas de livre mercado do século XIX.

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• 1
  Como demonstra Klaus Schwab (2016 , p. 30), “em 1990, as três maiores empresas de Detroit possuíam uma capitalização de US$ 36 bilhões, faturamento de US$ 250 bilhões, e 1,2 milhão de empregados; em 2014, as três maiores empresas do Vale do Silício tinham uma capitalização consideravelmente mais elevada (US$ 1,09 trilhão), haviam gerado aproximadamente as mesmas receitas (US$ 247 bilhões), mas com cerca de 10 vezes menos empregados (137 mil)”.
• 2
  Os riscos são mais pronunciados para indivíduos que durante o seu processo de formação profissional investiram em habilidades específicas, perderam o emprego e, por isso, encontram sérias dificuldades de se reinserir no mercado de trabalho ( Iversen; Soskice, 2001 ).
• 3
  Modelos de bem-estar que combinam benefícios contributivos com serviços sociais universais são mais efetivos para reduzir desigualdades porque abrangem diversos segmentos de renda da população na mesma estrutura institucional de bem-estar. Além disso, benefícios públicos contributivos, como aposentadorias e pensões, reduzem a demanda por serviços privados ao reter os grupos assalariados com maior capacidade de vocalização nos sistemas públicos ( Korpi; Palme, 1998 ).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  19 Maio 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  3 Abr 2020
• Aceito
  12 Jan 2023