Participação Política de Mulheres na América Latina: o impacto de cotas e de lista fechada

Women Participation in Politics in Latin America: the impact of quotas and closed list

Resumo:

O presente estudo analisa a participação política de mulheres na América Latina a partir da presença delas nos legislativos nacionais. São privilegiados fatores institucionais, destacadamente duas variáveis: existência ou não de cotas de gênero e formato de lista eleitoral (aberta ou fechada). Objetiva-se responder se a combinação de lista fechada e existência de cotas potencializa a eleição de mulheres nas câmaras baixas ou únicas de 14 países latino-americanos. São levantados dados históricos da presença de mulheres, os quais permitiram agrupar os casos em três conjuntos, posteriormente analisados de forma qualitativa. O estudo permitiu confirmar a hipótese do efeito cumulativo, tendo os países que apresentam as duas variáveis demonstrado os melhores resultados; ao mesmo tempo, questioná-la, em parte, ao identificar países como o Equador, o qual está entre os que possuem maior porcentagem e apresenta somente uma das variáveis.

Palavras-chave:
mulheres; América Latina; legislativo; participação política

Abstract:

The present article analyzes women political participation in Latin America through their presence in national legislative chambers. Institutional elements are privileged, focusing on two variables: presence or absence of gender quotas and electoral (open or closed) list system. It aims to answer whether the combination of closed list system and quotas existence potentiates women election to the 14 Latin American lower or sole legislative chambers. Historical data on women's presence were analyzed, allowing for the creation of three groups, which were later analyzed qualitatively. The study allowed us to confirm the hypothesis on the cumulative effect as the countries with both variables showed the best results; and, at the same time, question it partially, by identifying countries such as Ecuador, which is among the ones with the greatest percentages and shows only one of the variables.

Keywords:
Women; Latin America; Legislative; Political Participation

Introdução

A participação de mulheres na política enfrenta obstáculos constantes. Movimentos reivindicatórios passaram por diferentes etapas: a luta pelo direito ao voto, a busca por igualdade de oportunidades - focadas nas leis de cotas de gênero - e, mais recentemente, reivindicações por igualdade de representação - democracia paritária. Mesmo após décadas da onda de disseminação do sufrágio feminino, elas ainda são sub-representadas nos parlamentos ao redor do mundo, compondo pouco mais de 20% dos parlamentos eleitos.

A 4ª Conferência das Nações Unidas sobre Mulher, realizada em Beijing, em 1995, foi um marco na agenda por representação feminina, tendo como consequência uma extensiva aplicação de políticas de cotas de gênero. Apesar de a América Latina apresentar uma tendência de linearidade progressiva quanto à presença de mulheres no legislativo, os resultados específicos e os contextos institucionais são bastante díspares, com porcentagens que vão de 42,4% de deputadas nicaraguenses a 8,5% de legisladoras panamenhas (MARTINEZ; GARRIDO, 2013).

O aumento da participação feminina nas câmaras legislativas foi objeto de diversos estudos de cientistas políticos. Wilma Rule (1987), Richard Matland (2002) e Mala Htun (2002) analisam diferentes elementos - institucionais, culturais e socioeconômicos -, dando diferentes pesos a cada grupo de variáveis. As diferentes correntes utilizadas para entender o aumento do número de mulheres em postos políticos geram dúvidas sobre quais variáveis impactam positivamente nesse sentido e quais têm um papel mais contundente. O presente estudo busca analisar fatores institucionais, apontados como preponderantes, por autoras como Wilma Rule (1987) e Aili Tripp (2008), focando em duas variáveis: sistema eleitoral de lista aberta ou fechada e cotas de gênero para eleições legislativas nacionais. A partir delas, objetiva-se responder se sua combinação potencializa a eleição de mulheres nas câmaras baixas ou únicas dos países latino-americanos estudados.

Para alcançar seu objetivo, o presente estudo será dividido em quatro seções. A primeira fará um breve histórico das reivindicações políticas das mulheres. Na segunda, será revisada a bibliografia sobre fatores com maior peso para o aumento da participação de mulheres em câmaras legislativas nacionais. A terceira apresentará as hipóteses do trabalho e a estrutura da análise. A análise dos casos selecionados e a verificação das hipóteses serão desenvolvidas na quarta seção, dividindo os países analisados em grupos. Por fim, serão traçadas algumas considerações finais para o presente estudo e para uma futura agenda de pesquisa.

Histórico das reivindicações políticas das mulheres

De acordo com Montserrat Sagot (2009), tanto os estudos sobre democracia quanto as práticas políticas assumiram a existência de uma cidadania política abstrata, sem corpo, sem classe, sem etnia e sem gênero. Tratando-se da questão de gênero, contudo, o conceito de cidadania nos sistemas democráticos, construído em sua origem em nome de uma universalidade, terminou por assumir o masculino como principal referência, impondo fortes barreiras à participação política das mulheres, como verificado pelo quadro de sub-representação feminina nos espaços de tomada de decisão política ao redor do mundo (SAGOT, 2009). Nesse sentido, Jussara Prá (2013) expõe três fases da luta das mulheres pelo reconhecimento de sua cidadania política. A primeira consiste na luta pelo direito ao voto, que durou do fim do século XIX até os anos 1960 e gerou o primeiro ingresso de mulheres nas estruturas políticas. Uma vez difundido o voto feminino, a agenda de gênero avançou para uma segunda fase: busca por igualdade de oportunidades na competição eleitoral - luta por cotas de gênero para candidaturas legislativas. Essa etapa pode ser dividida em duas grandes "ondas": a europeia, nos anos 1970, e a latino-americana, nos 1990.

No caso da América Latina, recorte deste trabalho, os encontros mundiais sobre direitos das mulheres no âmbito da ONU tiveram um forte impacto para que políticas de cotas de gênero fossem implantadas em grande escala. Embora a Argentina já as tivesse desde 1991, foi somente após as diretrizes da Plataforma de Beijing para Ação (1995) que outros países latino-americanos passaram a legislar sobre o tema - México e Paraguai em 1996; Brasil, Equador, Peru, Costa Rica e Panamá em 1997. A difusão das leis de cotas de gênero na região fez com que elas se tornassem referências internacionais na aplicação desse mecanismo (HTUN, 2002; QUOTAPROJECT, 2014).

Embora tenham proporcionado alguns avanços, as cotas mostraram que possuíam limitações, já que incidiram sobre o problema da oferta eleitoral, mas se revelaram insuficientes para agir contundentemente sobre o problema da sub-representação. Dessa forma, o foco da luta pela participação feminina na política passa da igualdade de oportunidades para a igualdade de representação, sintetizada nas reivindicações por democracia paritária - a terceira etapa e atual cerne da agenda. O conceito de democracia paritária (adotado na Declaração de Atenas, 1992¹) trata-se de "uma proposta cujo fim é alcançar mudanças reais que vão além do reconhecimento formal de direitos que, na prática, as mulheres não conseguem exercer em igualdade de condições com os homens" (CABANILLAS, 2013 apud PRÁ, 2013, p. 19), admitindo-se que as desigualdades de gênero devam ser superadas para se alcançar uma sociedade plenamente democrática e justa. Apesar do avanço das discussões em direção ao debate sobre democracia paritária, o tema acerca de cotas ainda não pode ser considerado esgotado. A literatura também discute o efeito delas e de outras variáveis no incremento da participação de mulheres.

A dinâmica institucional e a participação feminina no legislativo

Os estudos de Rule (1987) e Tripp (2008) apresentam três grupos de fatores para a análise do aumento da participação de mulheres em órgãos legislativos: institucionais, socioeconômicos e culturais. Os testes estatísticos desenvolvidos pelas autoras para determinar o peso desses elementos na promoção de mulheres a cargos legislativos levaram à percepção de uma preponderância por parte dos institucionais, que receberão especial atenção nesta seção. Os fatores socioeconômicos considerados por Tripp (2008) - nível de educação das mulheres e sua participação no mercado de trabalho - costumam aparecer junto a percentuais elevados de participação feminina, mas há casos em que baixos níveis socioeconômicos convivem com elevada quantidade de mulheres no legislativo (ARAÚJO; ALVES, 2007).

Da mesma forma, fatores culturais - religião e classificação das sociedades em termos de sua cultura política² - têm baixa correlação com o número de parlamentares mulheres (TRIPP, 2008). Vale salientar que, de acordo com a análise de Htun (2002) da pesquisa de opinião para o Banco Interamericano de Desenvolvimento do ano 2000, a atitude da cidadania poderia ser cada vez menos um obstáculo para que mulheres alcançassem cargos políticos eletivos, pois os latino-americanos se mostraram dispostos a votar em mulheres capacitadas, além de considerá-las mais aptas em uma gama de assuntos.

Matland (2002), Rule (1987) e Tripp (2008) se dedicam a analisar os fatores institucionais que mais influenciam a eleição de parlamentares mulheres. Os autores têm argumentos convergentes quanto ao peso do sistema eleitoral³ para permitir a entrada de mulheres no parlamento, sendo o sistema de representação proporcional⁴ mais favorável do que sistemas majoritários.⁵Isso ocorre devido ao maior número de assentos em jogo na competição eleitoral que leva os partidos a submeterem listas mais extensas de candidatos, permitindo maior participação feminina (MATLAND; TAYLOR, 1997). Matland (2002) acrescenta o fenômeno do contágio - aumento de candidatas na lista de um partido pode levar outros a fazerem o mesmo por pressão intrapartidária ou pela observação do sucesso da estratégia. Regimes que misturam elementos majoritários e representativos costumam gerar menos oportunidades para mulheres⁶ (RULE, 1987).

Estabelecido, através da literatura acima apresentada, o maior potencial de sistemas de representação proporcional para a eleição de mulheres, três outras variáveis ganham importância para a análise dos fatores institucionais: magnitude dos distritos eleitorais,⁷ número de votos necessários por vaga, e tipos das listas partidárias de candidatos.⁸ Segundo Matland (2002) e Rule (1987), a magnitude distrital pesa de forma semelhante à vantagem de sistemas proporcionais frente a majoritários, uma vez que distritos grandes e com diversos assentos convivem com partidos maiores, candidatando mais partidários, incluindo grupos sub-representados, especialmente mulheres. Da mesma forma, a necessidade de um número maior de votos para alcançar postos legislativos leva à união em grandes partidos, com listas mais extensas. Assim, as duas primeiras variáveis incidem diretamente sobre a magnitude partidária, que, por sua vez, é acompanhada de maior presença feminina nas candidaturas (MARTINEZ; GARRIDO, 2013; MATLAND, 2002; RULE, 1987; TRIPP, 2008).

A terceira variável é o formato das listas eleitorais dos partidos, que ainda foi pouco estudada, embora cientistas políticos como Matland (2002) defendam o potencial da lista fechada para a participação feminina. O fato de ela não depender do voto popular para sua determinação faz com que escape parcialmente do padrão de votação do cidadão comum, que não pode ser alterado no curto prazo. Assim, se listas fechadas mantêm mulheres em certos postos no ordenamento, elegem-nas juntamente aos demais candidatos (MATLAND, 2002).

Nesse sentido, outro aspecto que pode exercer influência são as leis de gênero, especialmente leis de cotas que pré-estabelecem a posição de mulheres nas listas (TRIPP, 2008).Os sistemas de cotas são apenas uma das possibilidades de aumento da participação de mulheres. Joni Lovenduski e Pippa Norris (1993 apud ROZA; LLANOS; ROZA, 2011) classificam as estratégias de promoção da participação de mulheres em partidos e em eleições em três categorias: retóricas, afirmativas e de discriminação positiva. Entre as estratégias retóricas estariam declarações em estatutos partidários e regras partidárias, programas eleitorais, e declarações de líderes políticos voltados a aumentar a participação política feminina.

Ações afirmativas incluem a capacitação de mulheres, a provisão de incentivos financeiros e o estabelecimento de espaços organizacionais específicos para promoção da participação feminina. Matland (2002) entende que apenas cotas compulsórias não conseguem gerar um corpo de partidárias aspirantes de deputadas que consigam buscar internamente apoio à sua candidatura. É indispensável, dessa forma, que os partidos invistam na capacitação dessas integrantes. Sem isso, torna-se difícil o cumprimento das cotas e a melhora da condição feminina em corpos legislativos (DAHLERUP, 2002). Na América Latina, países como Brasil, Costa Rica, México e Panamá têm legislações nacionais que estabelecem a alocação de recursos públicos para a capacitação de mulheres e a promoção de sua participação política (ROZA; LLANOS; ROZA, 2011).

Por fim, para Lovenduski e Norris (1993 apud ROZA; LLANOS; ROZA, 2011), a discriminação positiva contemplaria as medidas de leis de cotas de gênero. Essas podem versar sobre três diferentes níveis: sobre aspirantes a candidato (eleições primárias), sobre as listas eleitorais, ou sobre o número de assentos dos parlamentares eleitos, sendo a segunda de uso mais recorrente. Um segundo tipo de categorização de cotas divide-as em: compulsórias (constitucionais ou legislativas), acompanhadas ou não de sanções, e voluntárias (partidárias) (ROZA; LLANOS; ROZA, 2011; QUOTAPROJECT, 2014).

Os sistemas compulsórios de cotas geram uma responsabilidade maior por parte dos partidos na promoção de uma democracia mais igualitária em termos de gênero. Combinado a sistemas de lista fechada, concentra-se esse processo sob a gestão dos partidos, que, pela lei de cotas, serão obrigados a gerar os resultados esperados, ao contrário dos sistemas de lista aberta, em que a mudança na composição legislativa requer mudança de hábitos eleitorais por parte dos eleitores (MATLAND; TAYLOR, 1997; TRIPP, 2008).

De acordo com essa perspectiva, Beatriz Llanos e Kristen Sample (2008), bem como Gisela Garçón de la Roza, Beatriz Llanos e Vivian Roza (2011), dedicam-se ao estudo dos mecanismos internos dos partidos políticos, ressaltando sua importância para a análise da presença de mulheres no legislativo. Em sua apropriação de 18 países da América Latina, Llanos e Sample (2008) levantam dados sobre participação das mulheres em diferentes instâncias dos partidos e apontam para uma série de experiências intrapartidárias positivas. Reconhece-se, contudo, a dependência de vários fatores: sistema eleitoral, magnitude do distrito, precisão da redação de leis de cotas, e características da cultura político-partidária, como a prevalência de um modelo masculino de exercício de poder.

Estrutura da análise

A seção anterior buscou apresentar os principais aspectos considerados pela literatura do tema. Nesse sentido, destacamos, neste estudo, duas variáveis institucionais a fim de analisá-las no contexto latino-americano. Diferentes autores defendem a importância de cotas de gênero para a maior participação das mulheres no âmbito legislativo (IDEA, 2003; HTUN, 2002; DAHLERUP, 2002; DEL AGUILA; LLANOS, 2008). Também é apontado que sistemas eleitorais de lista fechada favorecem esse processo (MATLAND, 2002; HTUN, 2002; RULE, 1987; TRIPP, 2008). Busca-se responder, portanto, se a combinação de sistemas de lista fechada e cotas de gênero em países latino-americanos potencializa a eleição de mulheres para suas câmaras baixas ou únicas.

A hipótese contende que a combinação de lista fechada e cotas de gênero compulsórias incrementa o número de mulheres eleitas para as câmaras baixas e únicas dos países latino-americanos. Compreende-se que cotas voluntárias para eleições legislativas nacionais por partidos de grande representatividade podem ter tanto efeito quanto cotas compulsórias quando efetivamente empregadas. Espera-se, ainda, como hipótese secundária, identificar que a ocorrência das variáveis lista fechada e cotas para eleições legislativas nacionais⁹ de forma independente resulte em participação - entendida, neste artigo, como presença de mulheres no legislativo - menor do que quando combinadas.

A pergunta é verificada a partir da análise de 14 países latino-americanos,¹⁰ seleção feita a partir de todos os países continentais da região com sistema eleitoral de representação proporcional com lista aberta ou fechada. A exclusão de sistemas majoritários se baseia no argumento de Matland (2002), Tripp (2008) e Htun (2002) de que esse tipo de sistema é mal sucedido na eleição de mulheres em comparação aos de representação proporcional. Enquanto isso, a eliminação de sistema de lista mista se deve às diferentes possibilidades de combinação de elementos de listas abertas e fechadas, o que pode gerar variabilidade dentro da categoria sistema misto.

A análise desenvolve-se em quatro momentos: (i) levantamento de dados de variáveis institucionais para todos os casos e dados históricos da presença de mulheres no legislativo dos países; (ii) análise dos casos agrupados em três conjuntos de acordo com a presença ou não das variáveis analisadas; (iii) análise qualitativa dos casos; (iv) considerações finais sobre as hipóteses levantadas.

Análise comparada dos casos

A partir do problema de pesquisa apresentado anteriormente, buscou-se analisar o efeito das variáveis institucionais escolhidas sobre a inclusão de mulheres nas câmaras baixas ou únicas dos parlamentos latino-americanos. A análise se desenvolveu a partir de duas variáveis institucionais independentes: tipo de lista para eleição dos parlamentares e presença de cotas. A tabela 1 apresenta as variáveis independentes estudadas, acrescidas de outras - forma de governo, sistema partidário, estrutura do parlamento, número de assentos na câmara baixa, voto compulsório, data de implementação do sufrágio feminino, ordenamento das mulheres na lista e IDH dos países¹¹ -, para o maior entendimento e a variável dependente, isto é, o percentual de mulheres na câmara baixa ou única em questão. O gráfico 1 mostra a atual porcentagem de mulheres na câmara de cada país, possibilitando a comparação dos casos entre si. As colunas representativas das porcentagens foram hachuradas de forma a permitir a visualização conjunta de resultados e das variáveis analisadas - tipo de lista e cotas.

Os dados apresentados na tabela e no gráfico servirão de subsídio para análise realizada nas seções subsequentes. A partir dos resultados obtidos na tabela e no gráfico, as subseções a seguir tratarão de agrupar os casos mais semelhantes de acordo com as características identificadas nas variáveis de análise. A primeira subseção tratará dos países com lista fechada e cotas; a segunda, daqueles com lista aberta e cotas; e a terceira subseção agrupará aqueles países que, nesse estudo, foram considerados sem cotas para eleições nacionais, reunidos por serem um grupo com menos casos. Nossa análise se voltará para a evolução histórica por meio de gráficos, e faremos curtos, porém informados, estudos sobre os países em questão para melhor entender o peso das variáveis destacadas sobre cada caso.

Tabela 1

Gráfico 1

a) Países com lista fechada e cotas para eleições legislativas nacionais

Como previsto em nossa hipótese, a presença de um sistema eleitoral de lista fechada com lei de cotas tem grande efeito sobre a eleição de mulheres para câmaras baixas ou únicas. Dos seis países com participação feminina superior a 25%, cinco apresentam as duas características, sendo um forte indício da veracidade da hipótese. Essa combinação representa um favorecimento à eleição de parlamentares mulheres. Os casos analisados e a literatura apontam que, para além da existência de cotas, uma resolução específica sobre um ordenamento que assegure a colocação das mulheres em posições competitivas nas listas partidárias é de suma importância para o sucesso dessas políticas.

A existência de cotas nos casos analisados inclui dois tipos: cotas compulsórias e cotas voluntárias. Embora as primeiras sugiram uma maior eficácia devido ao seu caráter mandatório, as voluntárias também demonstram ter efeito, especialmente quando desenvolvidas pelos partidos mais expressivos, como no caso nicaraguense, país com os resultados mais positivos para a participação de mulheres no legislativo. Para melhor entender os efeitos dessas duas variáveis sobre as eleições, analisaremos, a seguir, as trajetórias históricas dos países detentores dessas duas características observadas no gráfico 2 e a partir do estudo específico dos casos em questão.

Gráfico 2

Nicarágua

A Nicarágua possui um contexto histórico e cultural de favorecimento à participação das mulheres na política (ELLA, 2013). Nos anos 1990, muitos de seus partidos políticos adotaram cotas voluntárias de, pelo menos, 30%, dentre os quais a Frente Sandinista para Libertação Nacional (FSLN), partido majoritário na Assembleia Nacional. Assim, o sistema de lista fechada para escolha de deputados se combina à inclusão de um elevado número de mulheres nas listas submetidas pelos partidos. Em 2011, na eleição nacional legislativa mais recente, a FSLN obteve 63 dos 92 deputados da Assembleia, dentre os quais 37 eram mulheres (QUOTAPROJECT, 2014; IPU, 2014a; LLANOS; SAMPLE, 2008). O caso nicaraguense demonstra que a combinação de um sistema de lista fechada com cotas voluntárias eficientes pode ter resultados importantes, tendo efeitos semelhantes aos de cotas compulsórias (PESCHARD, 2002). Em 2012, foi aprovada lei de cotas que obrigará os partidos a apresentar listas com 50% de mulheres, mas ainda não houve eleições com dita legislação em vigor (QUOTAPROJECT, 2014).

Argentina

A Argentina foi o primeiro país no mundo a criar uma lei de cotas para mulheres na política, a "Ley de Cupo 24.012", de 1991, que estabeleceu um mínimo de 30% de mulheres nas listas de cada partido em posições competitivas, cujo não cumprimento acarretaria a desqualificação da lista (ARGENTINA, 1991). A Câmara de Deputados argentina é eleita por representação proporcional com lista fechada com eleições bianuais para metade dos deputados. Assim, em 1993, percebeu-se um avanço na participação feminina na Câmara, complementado pela eleição de 1995, após sua renovação completa. Em 2000, o decreto 1.246 representou um novo avanço para a causa, garantindo que, de cada três postos na lista, um fosse de gênero distinto dos demais, sob a pena de desaprovação da lista submetida (ARGENTINA, 2000). Atualmente, a Argentina é um dos países com as maiores taxas de representação parlamentar feminina no mundo, e há leis provinciais de cotas em quase todo o país, mostrando diferenças expressivas entre províncias de lista aberta e de lista fechada em favor das segundas. Contudo, alguns desafios persistem, como estereótipos, dificuldades no processo intrapartidário para a ascensão de mulheres e uso da lei por homens para aumentar sua influência através de esposas e filhas (ALLEGRONE, 2002; CARRIO, 2002; ELA, 2011).

Costa Rica

O caso costa-riquenho é tratado como um grande sucesso no aumento do número de parlamentares mulheres. A Costa Rica possui apenas uma câmara legislativa nacional, cujos integrantes são eleitos por representação proporcional com lista fechada (MATLAND; TAYLOR, 1997). A introdução de cotas para mulheres, nas listas partidárias, ocorreu em 1997, estabelecendo um mínimo de 40% de mulheres. Contudo, tal lei foi percebida pelo Tribunal Supremo Eleitoral como insuficiente para assegurar a participação feminina, estabelecendo, então, que as mulheres deveriam ser colocadas em posições competitivas das listas. O TSE passou a não aceitar as listas que julgava desrespeitar tal determinação, sendo essa decisão seguida de um forte aumento, em 2002, no número de mulheres no legislativo. No entanto, a discussão sobre o aumento da participação feminina persistiu, especialmente nesse tribunal (CHAVARRIA, 2009). Em 2009 foi aprovada a Lei 7.142 de Promoção da Igualdade Social da Mulher, que estabeleceu que as listas devem ser compostas por igual número de homens e mulheres, postos em posições alternadas (CEPAL, 2012). A impossibilidade de reeleição imediata ainda representa um obstáculo à consolidação de carreiras políticas das mulheres que atingem posições de destaque nos partidos (FIGUERES, 2002).

Guiana

A Assembleia Nacional guianesa, composta por 67 deputados eleitos em um sistema de representação proporcional de lista fechada, possui, historicamente, um percentual de mulheres mais alto do que a média dos demais países da região, atingindo a marca dos 20% antes da lei de cotas. Em 2000, a Guiana se tornou o único país caribenho anglófono a possuir legislação de cotas para mulheres. A partir da seção 11B do Ato de Representação do Povo, se tornou obrigatório que um terço dos candidatos na lista apresentada por um partido concorrendo a assentos na Assembleia seja composto por mulheres. Tal lista não será aprovada caso esse requisito não seja cumprido, não havendo, porém, imposições quanto à colocação dessas mulheres na lista. As eleições de 2006, com a lei de cotas em vigor, já demonstraram um avanço, com quase um terço de mulheres no legislativo (QUOTAPROJECT, 2014; HTUN; PISCOPO, 2014; USAID, 2003; GUYANA, [2009]).

El Salvador

O caso salvadorenho, cuja Assembleia Legislativa conta com 84 membros, é outro exemplo de que cotas voluntárias efetivamente adotadas pelos partidos, em sistemas de lista fechada, podem ter efeitos importantes para a inserção de mulheres no parlamento. Vale salientar que, antes da legislação de cotas de 2013, o país já possuía uma porcentagem comparativamente alta de parlamentares mulheres em relação à América Latina (QUOTAPROJECT, 2014). Historicamente, os partidos Frente Farabundo Martí para a Libertação Nacional (FMLN) e Aliança Republicana Nacionalista foram importantes nesse processo (para além das cotas voluntárias), pela iniciativa de suas deputadas na criação, em 2000, da Associação de Parlamentárias e ex-Parlamentárias Salvadorenhas, um espaço interpartidário para mulheres na formação de lideranças (LLANOS; SAMPLE, 2008). Hoje, o Grupo Parlamentário de Mulheres da Assembleia Legislativa e a Unidade de Gênero do Parlamento, ligadas à ONU, continuam tratando a questão das mulheres na instituição (EL SALVADOR, 2014). Com a emenda à Lei dos Partidos Políticos de 2013, que valerá para as eleições de 2015, todos os partidos políticos passarão a incluir, pelo menos, 30% de mulheres em suas listas para as eleições nos níveis nacional e subnacional (EL SALVADOR, 2013).

b) Países com lista aberta e cotas para eleições legislativas nacionais

Neste tópico, é analisada a combinação entre cotas de gênero e lista aberta, sendo possível perceber que os resultados, em termos de participação feminina nas câmaras legislativas nacionais, são afetados negativamente pela ausência de uma das variáveis apresentadas na seção anterior, isto é, lista fechada porque os resultados deste grupo são menos expressivos do que os daquele. Ainda, o caso do Equador permite questionar a segunda hipótese deste estudo, uma vez que apresenta resultados comparáveis e, inclusive, superiores aos casos com ocorrência da combinação das duas variáveis de análise, ao mesmo tempo em que possui a variável cotas de forma independente. As especificidades do caso merecem estudo aprofundado pelas particularidades de casos de lista aberta. Os resultados diversos, apresentados pelos países deste grupo - Equador, Peru,¹² Chile e Brasil -, tornam a variável cotas insuficiente para explicar a variável dependente. Enquanto o Equador possui 41% de mulheres em seu legislativo, o Brasil possui um dos resultados mais baixos, com 8,5% de deputadas.

Equador

No Equador decretou-se, em 1997, uma cota de 20% à participação feminina nas candidaturas eleitorais. O resultado da medida foi notório: em sua primeira aplicação, em 1998, houve um incremento no número de mulheres eleitas para a Assembleia Nacional de 4 para 21 assentos (17,4%). No ano 2000, as cotas foram reformuladas: partindo de uma base de 30%, foi estabelecido um incremento de 5% a cada processo eleitoral até que a paridade na oferta eleitoral fosse atingida. Também se estabeleceu a obrigatoriedade de alternância entre homens e mulheres nas listas apresentadas ao Conselho Nacional Eleitoral, sendo rejeitadas pela Comissão Eleitoral as listas que não respeitassem a paridade e a alternância (VEGA, 2005; DEL AGUILA; LLANOS, 2008). A legislação eleitoral permite que cada eleitor vote em tantos candidatos quantos assentos existam em disputa em cada província, podendo votar nos candidatos de sua preferência sem, necessariamente, respeitar a ordem da lista estipulada pelos partidos e, mesmo, podendo votar em candidatos de diferentes listas (ECUADOR, 2009). Esse tipo de sistema se chama "panachage": trata-se de um mecanismo que tenta dar flexibilidade aos sistemas de lista aberta, o qual é visto em poucos países (é o caso de Suíça e Luxemburgo) (IDEA, 2006). Esse mecanismo, aliado à cota paritária, pode ajudar a explicar os avanços vistos no Equador no que se refere ao número de mulheres eleitas. Ao poder votar em mais de um candidato e em listas onde a paridade de gêneros é respeitada, aumentam as chances de se elegerem candidatas mulheres, mesmo em sistemas de lista aberta.

Peru

No caso peruano, a legislação de cotas data de 1997 e pode ser considerada como um acelerador do processo de inclusão de mulheres no processo político, visto o aumento de 10% para 20% em 2000 - primeira aplicação das cotas. No entanto, os avanços verificados ao longo dos últimos pleitos não foram tão significativos como em outros países que possuem as duas variáveis de análise - lei de cotas e lista fechada. A atual porcentagem de mulheres na câmara peruana fica em torno de 22%, significando um decréscimo em relação às eleições anteriores. Isso pode ser explicado pelo sistema eleitoral peruano, que funciona por meio de um sistema de representação proporcional com lista fechada desbloqueada, ou seja, é permitido ao eleitor alterar a ordem das listas elaboradas pelos partidos, possibilitando que as mulheres sejam deslocadas para uma ordem inferior, não havendo nenhuma regra de posicionamento ou alternância de mulheres nas listas - o efeito acaba sendo o mesmo de uma lista aberta¹³ (BRAVO, 2010; DEL AGUILA; LLANOS, 2008). Desse modo, embora, em um primeiro momento, pareça que o Peru possui as duas variáveis em questão, em uma análise qualitativa verificamos que ele tem apenas uma - a lei de cotas. A lista fechada desbloqueada do Peru não apresenta a rigidez da ordem das listas fechadas convencionais, condição necessária para que as cotas sejam efetivas. Esse fato justifica a colocação do Peru neste grupo da análise.

Chile

O Chile, além de possuir um sistema eleitoral de representação proporcional com lista aberta, conta, apenas, com cotas de gênero voluntárias dentro dos partidos. Três partidos já estabeleceram voluntariamente cotas para a definição de suas listas: o Partido Por la Democracia tem cota de 40%, o Partido Democrata Cristiano, de 20%, e o Partido Socialista, de 40% para lista e de 30% para os assentos ganhos nas eleições. Os estudos de Marcela Ríos Tobar et al. (2008), entretanto, ressaltam que as cotas voluntárias, nesses partidos, vêm sendo apenas fracamente aplicadas, o que, em combinação com o sistema de lista aberta, colabora para a baixa presença de mulheres verificada na câmara baixa chilena - pouco mais de 15%. O fato de os partidos se organizarem, principalmente, em função de suas ideologias e o fato de as mulheres se candidatarem, predominantemente, por partidos de esquerda torna a cooperação entre partidos menos comum, dificultando a formação de um comitê formal de mulheres. Enquanto, em outros países da região, mulheres de diferentes partidos pressionaram as lideranças masculinas pela aprovação das leis de cotas, no Chile, as mulheres de partidos de esquerda as propõem, enquanto as de direita as rechaçam. Essa falta de colaboração transversal pode explicar a ausência de legislação de cotas de gênero no Chile (RÍOS TOBAR et al., 2008).

Brasil

No Brasil, a Lei 9.100, de 29 de setembro de 1995, estabeleceu que "vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deverão ser preenchidas por candidaturas de mulheres". Essa primeira experiência da política de cotas no Brasil, porém, foi utilizada apenas para as eleições municipais de 1996 (BRASIL, 1995). Em 1997, a Lei 9.504, que estabeleceu normas para as eleições de 1998, em seu artigo 10, inciso 3º, versou sobre o estabelecimento de cotas de gênero em nível nacional, apontando que cada partido ou coligação deveria reservar o mínimo de 30% e um máximo de 70% de candidatos para candidaturas de cada sexo (BRASIL, 1997). Também, no artigo 10 da lei, ficou disposto que cada partido poderia registrar, como número de candidatos para as câmaras (federal, estaduais e municipais), até 150% do número de lugares a serem preenchidos. Dessa forma, a exigência de cota só se aplica se o partido apresentar candidatos no máximo estipulado por circunscrição, podendo as candidatas serem removidas, mesmo que não substituídas por homens (QUOTAPROJECT, 2014). Contudo, como aponta Luis Felipe Miguel (2000), a legislação brasileira é, no mínimo, tímida, pela falta de reserva de vagas na Câmara, pela baixa porcentagem exigida e pela falta de sanções e de obrigatoriedade dos partidos no preenchimento das vagas, deixadas ociosas na maioria dos casos. Por fim, apesar de se apresentar uma das variáveis analisadas neste estudo - cotas -, o Brasil apresenta um dos piores resultados quanto à presença de parlamentares mulheres. Com a análise da legislação, pode-se perceber que a combinação da lista aberta e o sistema de cotas específico do Brasil (sem sanções ou obrigação de registrar o número máximo de candidatos) não propiciam a participação de mulheres, como no mandato atual, no qual apenas 44 dos 513 deputados são mulheres. No gráfico 3 pode ser percebida a pouca variação desde a implementação das cotas.

Gráfico 3

c) Países sem cotas para eleições legislativas nacionais

Neste grupo foram incluídos todos os países sem cotas para eleições legislativas nacionais, sejam eles países sem nenhum tipo de legislação de cotas de gênero (Suriname), ou em processo de implementação de lei de cotas (Uruguai e Colômbia), ou com legislações de cotas para eleições primárias dos partidos (Panamá e Paraguai). Todos os casos incluídos neste grupo apresentam resultados inferiores a 15%. Apesar do questionamento que o caso do Equador apresenta à hipótese secundária, Colômbia, Paraguai e Uruguai corroboram sua verificação por possuírem somente uma das variáveis de análise de forma independente e resultados inferiores a todos aqueles casos com a combinação das duas variáveis.

Paraguai

O Artigo 32 do Código Eleitoral Paraguaio versa sobre mecanismos para promoção de mulheres em cargos eletivos, os quais devem garantir uma porcentagem não inferior aos 20% para eleições primárias, não tratando do ordenamento das mulheres na lista (PARAGUAI, 1996; QUOTAPROJECT, 2014). No entanto, alguns partidos adotam cotas voluntárias, entre eles os dois partidos com maior representação na Câmara, a Associação Nacional Republicana (Partido Colorado) e o Partido Liberal Radical Autêntico, os quais estabelecem cotas de 30% e um terço, respectivamente.

Embora atingindo o patamar de 15%, o Paraguai é o país com melhor resultado dentre os analisados neste grupo e apresenta uma tendência de crescimento da participação de mulheres enquanto candidatas nas eleições. A literatura aponta que, mesmo com efeito reduzido por ter vigência somente em eleições primárias, a legislação paraguaia de cotas apresenta resultados de incremento de presença de mulheres legisladoras, especialmente devido às cotas voluntárias (LLANOS; SAMPLE, 2008; IDEA, 2011). A combinação de lista fechada, cotas para eleições primárias e cotas voluntárias, nesse sentido, contribui para o incremento da participação de mulheres, mas não consegue atingir nem a cota estabelecida.

Uruguai

Em 1984, nas primeiras eleições para o parlamento uruguaio desde o golpe militar de 1973, nenhuma mulher foi eleita dentre os 99 deputados da Câmara de Representantes eleitos. Desde então, políticas e feministas pautam a sub-representação das mulheres como um desafio à consolidação da democracia uruguaia (ARCHENTI; JOHNSON, 2006). Apesar de ter reconhecido o direito de voto às mulheres ainda em 1932 e de, após a redemocratização, terem sido apresentadas no congresso propostas de cotas de gênero em três momentos - 1988, 1992 e 2002 -, o Uruguai está entre os únicos países da América Latina ainda sem lei implementada no que diz respeito a cotas para mulheres no parlamento (MARTINEZ; GARRIDO, 2013). Aprovada em 3 de abril de 2009, a Lei número 18.476 foi implementada no mesmo ano para eleições internas dos partidos. Nessa ocasião, a regra a ser implementada em 2014 já foi utilizada, qual seja, um em cada três candidatos deve ser mulher (em toda a lista ou nos primeiros 15 lugares), sob pena de rejeição da lista (URUGUAI, 2009). Até as eleições de 2015, a legislação de cotas não pode ser vista como variável componente dos resultados uruguaios. Cabe citar, nesse sentido, ações anteriores, como a adoção, por alguns partidos de esquerda, de cotas voluntárias ao longo dos anos 1990 e 2000, como é o caso do Partido Socialista (JOHNSON, 2008 apud MARTINEZ; GARRIDO, 2013). A agenda de gênero no âmbito legislativo ganhou força, também, a partir da criação da Rede de Mulheres Políticas, em 1992, e da Bancada Bicameral Feminina, em março de 2000 (ARCHENTI; JOHNSON, 2006).

Colômbia

Em relação à Colômbia, vale salientar, inicialmente, a Lei 581 de 2000, que reconhece e regulamenta o direito das mulheres a ocupar pelo menos 30% dos postos nos níveis decisórios máximos de caráter administrativo nos três poderes (legislativo, executivo e judiciário), e em outros níveis decisórios com atribuições de direção e comando na formulação, planificação, coordenação, execução e controle das ações e políticas do Estado (COLOMBIA, 2000; RUIZ, 2002; QUOTAPROJECT, 2014). No entanto, não havia sido possível que o Congresso aprovasse uma lei que reconhecesse às mulheres igual direito de participação nos organismos de representação política, bem como em partidos e movimentos políticos, por barreiras constitucionais, até a Lei 1475 de 2011 (QUOTAPROJECT, 2014; RUIZ, 2002; COLOMBIA, 2011). Essa aprovou as cotas de gênero, com o mínimo de 30% para candidaturas eletivas nas câmaras alta e baixa e em nível subnacional, sob risco de rejeição das listas por não cumprimento das cotas (COLOMBIA, 2011). Apesar da falta de regulação acerca do ordenamento das mulheres nas listas, dado o sistema eleitoral de lista fechada, a lei de cotas foi utilizada, com rigor, nas eleições subnacionais na Colômbia, em 2011, com um crescimento expressivo do número de candidatas mulheres.

Suriname

O caso da República do Suriname está entre os menos mencionados na literatura sobre participação das mulheres na política. O país é o único dos casos analisados neste estudo que não possui legislação de cotas de gênero - sejam elas compulsórias, voluntárias ou para eleições primárias dos partidos políticos - e apresenta, atualmente, 11,8% de mulheres parlamentares. Além dos tratados de cunho internacional, ações internas com agenda referente a questões de gênero e participação de mulheres estão presentes no Suriname. O Fórum Parlamentar de Mulheres, estabelecido em 1994 por mulheres ligadas a partidos políticos e a ONGs, tem por objetivo promover a liderança política feminina. Juntamente com o Fórum, também o Projekta desenvolve forte engajamento na agenda de gênero. O reflexo dessas ações pode ser percebido na eleição de 1996, quando o número de mulheres eleitas quase duplicou. Outro exemplo de ação é o Plano de Ação Nacional de Gênero, de 2000, que parece padecer de baixa capacidade operacional e de implementação de políticas (MOKATE, 2004).

Panamá

O caso do Panamá é exemplar na negação da premissa exposta em parte da literatura de que cotas compulsórias são suficientes para o aumento de mulheres em cargos eletivos. No país, a combinação entre o sistema eleitoral de lista aberta para as eleições da Assembleia Nacional (unicameral) e as cotas compulsórias de 2007 não favoreceu a presença de mulheres no legislativo. A Secretaria de Mulheres e o Fórum Nacional de Mulheres de Partidos Políticos foram atores importantes na busca de formação e capacitação de lideranças e fortalecimento da participação política das mulheres, e, também, na formulação da lei de cotas (LLANOS; SAMPLE, 2008). De acordo com o artigo 239/2007 do Código Eleitoral do país, posteriormente alterado pela Lei 54, artigo 6º, de 2012, as listas de nomeação dos partidos políticos apresentadas nas eleições primárias devem incluir uma porcentagem de 50% de mulheres (PANAMÁ, 2007, 2012). No entanto, tais listas devem ser certificadas por um(a) representante do secretariado de mulheres dos partidos, sendo que, se a participação feminina for menor do que os 50% previstos, e isso for atestado, as candidaturas vagas podem ser preenchidas por homens (QUOTAPROJECT, 2014). Como não existe obrigatoriedade das cotas para listas de candidatos nas eleições nacionais e subnacionais, em relação a nossa hipótese, é possível classificar o Panamá como um sistema que não possui nenhuma das duas variáveis analisadas (lista fechada e cotas compulsórias). Esse aspecto é refletido em suas baixas porcentagens históricas, sempre menos de 10% de mulheres no parlamento.

Gráfico 4

Considerações finais

A partir da revisão bibliográfica, identificamos que diferentes autores apontam para as cotas de gênero como variável relevante para a maior presença de mulheres nas instâncias legislativas. Argumenta-se, paralelamente, que sistemas eleitorais de lista fechada também têm esse efeito positivo. Ao analisar os efeitos dessas duas variáveis, formulou-se uma hipótese de que sua combinação possui resultados mais expressivos do que sua presença individual. Dada a escassez de estudos sobre essa combinação, buscaram-se dados empíricos que possibilitassem a verificação de tal hipótese.

O levantamento inicial dos dados relativos às variáveis institucionais para os 14 países latino-americanos analisados permitiu perceber a pluralidade de combinações possíveis nos casos. A partir da presença das variáveis observadas, pode-se classificar os países em três grupos: países com lista fechada e cotas para eleições legislativas nacionais; países com lista aberta e cotas para eleições legislativas nacionais; e países sem cotas para eleições legislativas nacionais. A análise das séries históricas nos países com cotas permitiu perceber um incremento na presença de mulheres nas câmaras baixas ou únicas após a aprovação de leis nesse sentido.

Quanto às hipóteses levantadas para fins deste estudo, percebeu-se a confirmação da primeira, tendo os países que apresentam concomitantemente as duas variáveis - Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guiana e Nicarágua - demonstrado os melhores resultados. A análise qualitativa dos casos revelou, ainda, que a existência de um ordenamento estabelecido é fundamental para assegurar posições competitivas às mulheres. Contudo, a análise leva ao questionamento da segunda hipótese: o efeito cumulativo das duas variáveis não é necessariamente perdido em casos que apresentam somente uma das variáveis. Exemplo disso é o Equador, que apresenta somente legislação de cotas de gênero e, mesmo assim, está entre os países com os maiores resultados. Não obstante, os demais casos que apresentam apenas uma das variáveis - Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai, Peru e Uruguai - comprovam parcialmente a hipótese secundária, por apresentarem a variável de forma independente e resultados menores. Esse fato fica mais evidente para Suriname e Panamá, os quais não apresentam nenhuma das variáveis e figuram entre os piores resultados entre os analisados (quanto à presença de mulheres parlamentares, em percentual).

O estudo sobre o tema da participação de mulheres, no entanto, não pode ser esgotado na análise dessas duas variáveis, sendo necessária a inclusão de outras variáveis intervenientes, que podem vir a condicionar o resultado. A busca de novas variáveis se insere no objetivo deste trabalho de encontrar configurações institucionais que favoreçam um panorama mais equitativo entre os gêneros no espaço político e de contribuir para o debate desse tema na ciência política.

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• VEGA, Silvia. "La cota electoral en Ecuador: nadando contra-corriente en un horizonte esperanzador". In: LEÓN, Magdalena. Mujeres y cuotas políticas en los países andinos. Quito: FLACSO, 2005.

• 1
  A Declaração de Atenas é um documento aprovado na Cúpula Europeia "Mulheres e Poder", realizada em Atenas, em novembro de 1992.
• 2
  Para mais informações, ver Ronald Inglehart e Pippa Norris (2003).
• 3
  Segundo Jairo Nicolau (2004), sistema eleitoral é o conjunto de regras que define como, em uma eleição, o eleitor pode fazer suas escolhas e como os votos são contabilizados e transformados em mandatos. A representação majoritária e a representação proporcional são as duas "grandes famílias" dos sistemas eleitorais.
• 4
  Os sistemas de representação proporcional têm como objetivo garantir que os cargos em disputa sejam distribuídos em proporção à votação recebida pelos candidatos (NICOLAU, 2004).
• 5
  Nicolau (2004) aponta que os sistemas majoritários têm como propósito garantir a eleição do(s) candidato(s) que obtiver(em) mais votos.
• 6
  Sistemas mistos combinam características do sistema proporcional e do majoritário, sendo os tipos mais comuns os de superposição e de correção (NICOLAU, 2004).
• 7
  A magnitude do distrito eleitoral se refere ao número de assentos reservados ao distrito.
• 8
  Para Jairo Nicolau (2004), existem duas opções usuais para a definição de nomes apresentados por um partido para uma eleição na representação proporcional. A primeira seria a lista fechada, caracterizada pela definição da ordem dos candidatos - na lista - por parte dos partidos, antes das eleições, fazendo com que os votos sejam apenas na legenda do partido. A segunda opção, a lista aberta, se dá pela decisão dos candidatos eleitos e é feita exclusivamente pelos eleitores, que escolhem livremente dentre os nomes específicos da lista apresentada pelo partido. Uma terceira opção seria uma lista flexível, em que os partidos definem a ordem dos candidatos antes das eleições e os eleitores podem votar em um determinado nome da lista.
• 9
  Cotas para eleições nacionais não compreendem cotas para eleições primárias.
• 10
  Por questões geográficas, optou-se por incluir Guiana e Suriname no grupo de países analisados.
• 11
  O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é utilizado, aqui, para demonstrar que fatores de ordem socioeconômica não desempenharam papel relevante no processo analisado, tendo em vista que a variação dos dados não acompanha os diferentes resultados da variável independente do estudo. Ainda que cientes das críticas que o IDH recebe nos âmbitos teórico, metodológico e/ou técnico, optamos por utilizá-lo como proxy do contexto socioeconômico pela disponibilidade dos dados e possibilidade comparativa. O debate sobre sua utilização não cabe nos propósitos deste artigo, o qual enfoca variáveis institucionais - como explicado na seção três.
• 12
  O sistema eleitoral peruano é usualmente classificado como de lista fechada. Contudo, a inclusão desse país neste grupo diz respeito à avaliação qualitativa do funcionamento específico do seu sistema de lista, o qual foi considerado, para fins comparativos, como de lista aberta. O mesmo procedimento foi utilizado nos estudos de Mala Htun (2002).
• 13
  Um contraponto a isso é o Voto Preferencial Doble, opcional vigente nesse país, que acaba sendo um fator positivo à eleição de mulheres e considerado o responsável pelos incrementos verificados logo após a aplicação das cotas, sobretudo através das campanhas do movimento feminista peruano para que o eleitor desse um de seus dois votos a uma candidata mulher (DEL AGUILA; LLANOS, 2008).

Disponibilidade de dados

Citações de dados

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  May-Aug 2016

Histórico

• Recebido
  28 Dez 2014
• Aceito
  11 Set 2015