Auditoria na alimentação escolar impacta a taxa de rendimento dos alunos? Estimação do efeito de um programa de fiscalização sobre os estudantes de escolas municipais

Do audits of school meals impact the student performance rate? Analysis of the effect of a supervision program on students in municipal schools

Resumo

Buscou-se identificar o efeito das auditorias no Programa de Alimentação Escolar sobre as taxas de rendimento dos alunos de escolas municipais. Para isso, foram utilizadas as taxas de aprovação, reprovação e abandono dos alunos do 5º ano do ensino fundamental, entre 2011 e 2018, dos municípios selecionáveis no Terceiro Ciclo de Fiscalização da Controladoria Geral da União (CGU), ocorrido em 2016. Foram utilizados os métodos de aleatorização, empregado pela CGU na seleção dos municípios fiscalizados, e diff-in-diff para robustez dos resultados. Os resultados não identificaram efeito nas taxas de reprovação e abandono, no entanto, a taxa de aprovação se mostrou positiva na estimação das médias gerais e dois anos após as fiscalizações. Assim, é possível supor mudanças estruturais na gestão da merenda escolar, possibilitando o recurso do PNAE ser utilizado para atingir o objetivo de, através da alimentação, contribuir para o desenvolvimento e a aprendizagem dos alunos de escolas públicas.

Palavras-chave:
Auditorias; Alimentação Escolar; Taxas de rendimento

Abstract

We sought to identify the effect of audits of School Meal Programs on the performance rates of students in municipal schools. For this, the pass, failure, and dropout rates of students in the 5th year of elementary school, between 2011 and 2018, from the municipalities selectable in the Third Cycle of Inspection of the Controladoria Geral da União (CGU), which took place in 2016, were used. The randomization methods, used by the CGU in the selection of the inspected municipalities, and the diff-in-diff to determine the robustness of the results, were employed. The results did not identify any effect on the failure and dropout rates; however, the approval rate was positive for the estimation of the overall averages and two years after the inspections. Thus, it is possible to assume that structural changes took place in the management of school meals, enabling the PNAE resource to be used to contribute to the development and learning of students in public schools through meal plans.

Keywords:
Audits; School meals; Yield rates

Introdução

A Controladoria Geral da União (CGU) é um órgão de controle interno do Governo Federal responsável por realizar atividades relacionadas à conservação do patrimônio público e à ampliação da transparência de gestão através da execução de auditoria pública, correição, ouvidoria e prevenção e combate à corrupção.

Em 2003, o órgão iniciou o Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos com intuito de minimizar atos de corrupção e incentivar o controle social. O Programa selecionava, por meio de sorteio, os municípios que receberiam a fiscalização. O programa passou por modificações e, em 2015, foi denominado Programa de Fiscalizações em Entes Federativos (PFEF), abrangendo seus métodos de seleção e fiscalização dos municípios, realizando as fiscalizações por ciclos.

Desde 2003 os relatórios com os achados dos Programas de Fiscalizações da CGU tornaramse objeto de diversos estudos. Dentre as pesquisas que utilizam os dados das fiscalizações, há trabalhos com o intuito de avaliar o efeito anticorrupção da fiscalização nos municípios auditados. Resultados positivos foram encontrados nos recursos da saúde, como destacam Lichand, Lopes e Medeiros (2016) e Litschig e Zamboni (2016), e da educação, com foco na merenda escolar, de Martins et al. (2019).

Há ainda pesquisas que identificaram impactos positivos sobre a eficiência dos recursos públicos após as auditorias. Duarte, Melo e Silva (2018) indicam que os casos de dengue foram reduzidos após os municípios receberem as auditorias. Corroborando esse resultado, Cavalcanti e Ramos (2018) encontraram aumento no fornecimento de merenda escolar, e Ramos et al. (2020) encontraram efeito causal das auditorias sobre a redução da mortalidade neonatal e infantil.

Em 2016, um dos Programas considerados obrigatórios para a fiscalização do PFEF foi o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). O PNAE recebe recursos do Governo Federal para fornecer alimentação às escolas públicas com o objetivo de contribuir para o crescimento nutricional, para a aprendizagem e rendimento escolar dos estudantes.

É coordenado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), responsável também por transferir os recursos aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Os recursos são repassados anualmente para os duzentos dias letivos, conforme a quantidade de alunos do ano anterior (Brasil, 2009).

Embora seja um Programa detentor de repasses significativos e de sua obrigatoriedade de fiscalização, a literatura sobre a gestão dos recursos do PNAE ainda é pouco explorada, criando lacunas para a apreciação das principais irregularidades identificadas pela CGU, bem como dos possíveis impactos que as auditorias podem gerar ao controle e eficiência desses recursos.

Diante do cenário exposto e das evidências sobre os efeitos anticorrupção das auditorias da CGU, a pesquisa busca responder: as auditorias no Programa de Alimentação Escolar afetam as taxas de aprovação, reprovação e abandono dos estudantes de escolas municipais? Desse modo, o objetivo do artigo foi identificar o efeito das auditorias realizadas no Programa de Alimentação Escolar sobre a taxa de rendimento dos estudantes de escolas municipais.

O artigo expõe com mais detalhes, na fundamentação teórica, como o PFEF realiza suas auditorias e seus principais resultados referentes ao PNAE. Destaca pesquisas que utilizaram os dados das auditorias da CGU, explica os fatores determinantes para o desempenho escolar, e descreve um pouco a origem e como o PNAE opera. Nos procedimentos metodológicos são explicadas as análises realizadas para apresentar e discutir, em seguida, os resultados obtidos.

1 Fundamentação teórica

1.1 Controladoria Geral da União (CGU) e o Programa de Fiscalização em Entes Federativos (PFEF)

A CGU está estruturada em cinco unidades com distintas finalidades, porém, atuando em conjunto em atividades organizadas entre si. A unidade responsável pelo Programa de Fiscalização em Entes Federativos (PFEF) é a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), que objetiva fiscalizar e avaliar a execução de programas de governo que utilizam recursos da União. Com isso, realiza auditorias e avalia os resultados da gestão dos administradores públicos federais, além de apurar denúncias e representações, e dar apoio ao controle externo.¹

As fiscalizações da CGU tiveram início em maio de 2003 com a implantação do Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos. O objetivo dessa iniciativa era enfraquecer os desvios de recursos federais entre todos os gestores públicos, e ainda incentivar a participação do controle social. Os sorteios eram realizados mensalmente na Caixa Econômica Federal com amostra de municípios com menos de 450.000 habitantes. Desses, eram sorteados 26, um de cada estado brasileiro. Com o intuito de garantir um processo justo e transparente, representantes da imprensa, partidos políticos e membros da sociedade civil eram convidados para assistir aos sorteios (Ferraz; Finan, 2011).

Esse método foi empregado por alguns anos até o Programa passar por modificações e aprimoramento. Em 2015 foi denominado Programa de Fiscalização em Entes Federativos, implantado como novo mecanismo de controle para a avaliação dos recursos públicos federais repassados a estados, municípios e Distrito Federal. O PFEF possui, atualmente, a seleção de municípios por método de sorteios e também através dos métodos de Censo e Matriz de Vulnerabilidade.

Quando se utiliza o método de Censo, a fiscalização das regularidades é realizada em todos os entes da amostragem. Por outro lado, a Matriz de Vulnerabilidade seleciona os entes a serem fiscalizados por meio da agregação e análise de indicadores da situação crítica de cada região.

As fiscalizações do atual Programa são realizadas através de ciclos. No primeiro ciclo, em 2015, a CGU empregou o método de matriz de vulnerabilidade para seleção de 45 municípios. Esse método permitiu que a CGU identificasse as potenciais fragilidades na aplicação dos recursos repassados aos entes federativos. Os entes receberam nota com base em doze indicadores agrupados em quatro dimensões: desenvolvimento econômico-social, materialidade, controle e transparência. A nota dos indicadores pode variar de 1 (baixo) até 4 (muito alto). A partir da pontuação obtida em cada indicador, os municípios e temas a serem fiscalizados foram escolhidos. Assim, nesse primeiro ciclo, foram auditadas as áreas de Saúde, Educação, Assistência Social, Cidade, Transporte e Turismo, e Desenvolvimento Agrário de cada município selecionado.

No Segundo Ciclo do Programa, realizado no primeiro semestre de 2016, somente as capitais dos 26 governos estaduais e o Distrito Federal passaram por auditoria. Três ações foram fiscalizadas obrigatoriamente em todos os entes: Incentivo Financeiro para Vigilância em Saúde - com Foco no Combate ao Mosquito Aedes Aegypti, Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), e Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE).

A obrigatoriedade da fiscalização no transporte e merenda escolar faz parte da estratégia do grupo de trabalho criado no mesmo ano pelo Ministério da Educação, CGU, Ministério da Justiça e Polícia Federal com intuito de combater desvios de recursos na educação. Mas, de modo geral, foram auditadas as áreas da Saúde, Educação, Cidades, Integração, Trabalho, Agricultura, Segurança, Cultura, Esporte e Turismo e Desenvolvimento Social.

No Terceiro Ciclo de Fiscalização (TCF), ocorrido no segundo semestre de 2016, a CGU selecionou os municípios que receberam auditorias de forma aleatória através de sorteio em software estatístico. O universo dos municípios passíveis de seleção foi composto por todos os municípios de cada estado, exceto aqueles fiscalizados no primeiro ciclo ou nas edições 39 e 40 dos sorteios públicos. Com isso, a amostragem resultou em 1.520 municípios. Dessa amostra, 70 municípios foram sorteados, entretanto, apenas 67 passaram por auditoria.² Os critérios e áreas analisados neste ciclo foram semelhantes aos do segundo ciclo de fiscalizações.

Para auditorias no Quarto e Quinto Ciclo, o Programa utilizou a matriz de vulnerabilidade como método de seleção. Como já mencionado, esse método analisa os municípios através de indicadores. Os Ciclos foram realizados em 2017 e 2018, respectivamente, tendo como base de análise 85 indicadores classificados com o intuito de obter os municípios com maior fragilidade na aplicação dos recursos públicos³.

1.2 Constatações dos relatórios da CGU no Terceiro Ciclo de Fiscalização

Os trabalhos de campo do Terceiro Ciclo de Fiscalização foram realizados entre os meses de junho e setembro de 2016 em 67 municípios, sob a observância das normas de fiscalização aplicáveis ao Serviço Público Federal com a inserção de técnicas de inspeção física e registros fotográficos, análise documental, realização de entrevistas e aplicação de questionários aos municípios (CGU, 2016).

Os resultados das fiscalizações foram formalizados em relatórios disponíveis no sítio eletrônico da CGU, um relatório para cada município. Neles estão descritas as irregularidades de todos os programas federais fiscalizados no Ciclo.

As inspeções foram realizadas para examinar a efetividade na aplicação dos recursos repassados pelo FNDE para atender as necessidades nutricionais dos estudantes durante sua permanência em sala de aula, conforme objetivo do PNAE (CGU, 2016).

Foram analisados processos licitatórios, movimentações financeiras dos recursos, vistorias no armazém da secretaria municipal e em uma amostra de escolas municipais das áreas rural e urbana selecionadas por sorteio. Foram fiscalizados a armazenagem, preparo e fornecimento da alimentação escolar, assim como entrevistas com o nutricionista responsável, servidores municipais e terceirizados que atuam na execução do programa e na preparação dos alimentos (CGU, 2016).

Embora os recursos do PNAE sejam repassados exclusivamente para aquisição da merenda escolar, conforme lei n. 11.947/2009⁴, a CGU fiscaliza também a estrutura e os recursos humanos relacionados à alimentação escolar. A auditoria também é aplicada ao Conselho de Alimentação Escolar (CAE), com objetivo de verificar se possui condições de exercer suas atividades de controle e fiscalização dos recursos do PNAE.

A análise foi realizada nas aplicações dos recursos do período entre primeiro de janeiro de 2015 e 30 de junho de 2016, com apenas três municípios abarcando o período entre primeiro de janeiro de 2014 e 30 de junho de 2016. Ao total foram fiscalizados R$216.139.979,28 de recursos do PNAE (CGU, 2016).

Entre os municípios auditados, um não fiscalizou o PNAE, e dois tiveram a execução do PNAE classificadas como “sem irregularidade”, ou seja, seguiram o estipulado na legislação (CGU, 2016). Porém, em 64 municípios foram identificadas irregularidades desde o processo de aquisição até o fornecimento de alimentos para as escolas, bem como falhas no Conselho de Alimentação Escolar (CAE).

Estão expostas no Quadro 1 as principais irregularidades descritas nos relatórios. Elas foram divididas conforme competência, em: gestão municipal e Conselho de Alimentação Escolar (CAE).

Quadro 1
Irregularidades do PNAE no Terceiro Ciclo de Fiscalizações da CGU

Competência	Irregularidades
Gestão municipal no processo de aquisição e fornecimento da merenda escolar	Número de nutricionistas abaixo do exigido pelo Conselho Federal de Nutrição (CFN)
	Acúmulo de cargo do nutricionista
	Cardápio com ausência de elementos que permitam o cálculo dos nutrientes
	Não aplicação do teste de aceitabilidade da merenda
	Ausência de controle de estoque no armazém central e nas escolas
	Inexistência no cronograma de distribuição dos produtos para as escolas
	Ausência de capacitação das merendeiras
	Armazenagem e acondicionamento inadequados dos produtos
	Prestação de contas fora do prazo
	Insuficiência de recursos humanos para preparo e transporte dos alimentos
	Ausência do controle de insetos e pragas nos locais de armazenamento dos produtos
	Superfaturamento dos preços dos produtos
	Licitações irregulares
	Ausência de licitação para aquisição dos produtos
	Pagamento dos produtos em valor superior ao estipulado no contrato
	Despesas pagas sem comprovante
	Movimentações indevidas na conta corrente do PNAE
	Aquisição de produtos de empresas não compatíveis com agricultura familiar no percentual de 30%
	Produtos vencidos
	Produtos in natura com má qualidade
	Ausência no fornecimento de produtos às escolas
	Aquisição de produtos em desacordo com o estipulado no cardápio
	Quantidade adquirida de produtos insuficiente
	Alimentos incompatíveis com o objetivo do PNAE
	Não aquisição de produtos da Agricultura familiar
	Percentual adquirido da Agricultura familiar inferior aos 30% estipulados pela legislação do PNAE
	Produtos pagos e não recebidos
Conselho de Alimentação Escolar (CAE)	Composição irregular
	Estrutura inadequada
	Ausência de reuniões dos conselheiros
	Não elaboração do Plano de Ação
	Não elaboração do Regimento Interno
	Ausência de capacitação dos conselheiros
	Ausência de atuação do conselho

• Fonte: Elaborado com base nos relatórios do Terceiro Ciclo de Fiscalização da CGU (2016).

Conforme o Quadro 1, há irregularidades como superfaturamento, licitações irregulares, entrega de produtos vencidos às escolas e quantidade insuficiente de merenda escolar. Nas irregularidades do CAE foram constatados problemas como ausência de capacitação dos conselheiros, ausência de atuação de fiscalização e não elaboração do Plano de Ação.

A publicação dos resultados das fiscalizações é importante para potencializar o trabalho das instituições de auditoria, pois quando os cidadãos têm conhecimento dos resultados, pode-se causar pressão popular e reforçar o processo de responsabilização dos administradores públicos (Gustavson; Sundström, 2016).

A relação de supervisão da sociedade ao gestor público é baseada na Teoria da Agência. De acordo com Martins, Ferreira e Lucena (2021), a Teoria destaca a relação entre o principal, ou seja, o detentor do capital, e o agente, esse nomeado para controlar o capital. Na área pública, o principal é a sociedade, e o agente é o administrador público. Então, à medida que o cidadão confia os recursos e a gestão pública a alguém, aumenta a necessidade de controlar suas ações (Gustavson; Sundström, 2016).

Essa é uma das características apontadas por Gustavson e Sundström (2016) para uma auditoria eficiente. Segundo eles, são três as características para uma boa auditoria: independência das instituições auditoras, qualificação dos auditores e comunicação dos resultados aos cidadãos. Não importa que tipo de norma de auditoria é estabelecida no país, desde que atenda às três características.

Corroborando esse aspecto das auditorias, Beylis, Finan e Mazzocco (2016) destacam que a política anticorrupção mais eficaz é aquela que aumenta a probabilidade de o município ser auditado. Portanto, há uma apreensão na descoberta e em tornar evidente as ações dos gestores com os recursos públicos.

Como resultado de uma auditoria, as irregularidades descritas no Quadro 1 cumprem o papel de comunicar aos cidadãos as constatações que podem ser classificadas como atitudes corruptas ou ocasionadas por uma má gestão. Ferraz e Finan (2007) foram os primeiros a utilizar as constatações de irregularidades dos relatórios da CGU para criar índices de corrupção e má gestão dos municípios brasileiros. Para eles, superfaturamento e despesas pagas sem comprovação são atos de corrupção, enquanto inexistência ou fraca atuação do Conselho são classificadas como má gestão.

Nesta pesquisa, as irregularidades do Quadro 1 não recebem classificação, porém, conhecêlas ajuda no entendimento de como as auditorias podem ser utilizadas para redução das irregularidades na administração dos recursos do PNAE.

1.3 Impactos das fiscalizações da CGU no controle dos recursos e eficiência dos serviços públicos

O debate sobre controle dos recursos públicos tem tomado espaço em pesquisas acadêmicas nos últimos anos. Os trabalhos analisam o tema em diferentes áreas, porém, possuem eixo comum ao basearem-se nas ações de fiscalização da CGU como ferramenta minimizadora dos atos de corrupção e má gestão dos recursos públicos, fomentando o controle dos gastos.

A conduta irregular exercida pelos administradores públicos locais tornou-se evidente após a CGU iniciar, em 2003, o Programa de Fiscalizações por Sorteios Públicos utilizando-se de auditorias e inspeções físicas in loco aos municípios. Desde então, impactos positivos foram observados na redução das práticas de má gestão e corrupção, além da melhoria em alguns dos serviços públicos.

No Quadro 2 estão descritos trabalhos que utilizaram os relatórios de auditoria da CGU nos últimos anos. Santana (2008), Avis, Ferraz e Finan (2016), Lichand, Lopes e Medeiros (2016), Litschig e Zamboni (2016) e Martins et al. (2019) testaram como as fiscalizações podem ser utilizadas como redutoras dos atos de corrupção e má gestão dos recursos.

Quadro 2
Resumo das pesquisas sobre o efeito das fiscalizações da CGU

Impacto na redução de corrupção e má gestão
Referência	Área	Fiscalização CGU	Amostra (municípios)	Efeito
Santana (2008)	Saúde, educação e assistência Social	2003-2007	39	Redução no número de constatações de corrupção e de má gestão;
Avis, Ferraz e Finan (2016)	Saúde, educação, assistência social, agricultura, cultura e segurança pública	2006-2013	1.949	Redução nas constatações de corrupção;
Lichand, Lopes e Medeiros (2016)	Saúde	2001-2002	-	Redução das constatações de corrupção;
Litschig e Zamboni (2016)	Saúde	-	-	Redução das constatações de corrupção;
Martins et al. (2019)	Educação (Merenda Escolar)	2003-2015	157	Redução nas constatações de corrupção;

Impacto nos serviços públicos
Referência	Área	Fiscalização CGU	Amostra (municípios)	Impacto
Longo (2015)	Educação	2003-2004	828	Aumento de equipamentos audiovisuais e de informática;
Duarte, Melo e Silva (2018)	Saúde	2016	1.519	Redução no número de casos de dengue;
Cavalcanti e Ramos (2018)	Educação (Merenda Escolar)	2003-2010	-	Aumento na oferta de merenda escolar;
Ramos et al. (2020)	Saúde	2003-2015	1.949	Redução da mortalidade neonatal e infantil.

• Fonte: Elaborado com base em Santana (2008); Avis, Ferraz e Finan (2016); Lichand, Lopes e Medeiros (2016); Litschig e Zamboni (2016); Martins et al. (2019); Longo (2015); Duarte, Melo e Silva (2015); Cavalcanti e Ramos (2018); Ramos et al. (2020).

Outros trabalhos analisaram os efeitos indiretos das fiscalizações da CGU para a melhoria dos serviços públicos por meio da redução das constatações das práticas de corrupção e má gestão e aplicação mais eficiente dos recursos, como em Longo (2015), Duarte, Melo e Silva (2018) e Cavalcanti e Ramos (2018) e Ramos et al. (2020).

Santana (2008) identificou o efeito minimizador de corrupção e má gestão na administração local ao testar os municípios duplamente fiscalizados pela CGU. Os resultados demonstraram que o número de constatações dessas irregularidades foi menor na segunda fiscalização em comparação com a primeira.

Do mesmo modo, Martins et al. (2019) utilizaram os municípios submetidos a duas fiscalizações da CGU. O método empregado possibilitou classificar as irregularidades em corrupção e má gestão, incluindo ainda, o indicador de ineficácia do Conselho Municipal de Alimentação Escolar. Os resultados indicaram redução no número de práticas de corrupção, no entanto, não houve redução das constatações de má gestão, bem como da ineficácia na atuação do Conselho.

Avis, Ferraz e Finan (2016) também construíram medidas de má administração e corrupção comparando os municípios fiscalizados duas, três e quatro vezes, com os municípios submetidos a apenas uma fiscalização. Obtiveram como resultado a redução das constatações de corrupção em até 8% nos municípios fiscalizados mais de uma vez, porém, não houve redução de constatações de má gestão.

Impacto semelhante foi encontrado por Lichand, Lopes e Medeiros (2016) e Litschig e Zamboni (2016) na redução de constatações de corrupção na área da saúde. Litschig e Zamboni (2016) ainda mencionam que não encontraram efeito positivo na qualidade do serviço prestado após as fiscalizações.

No entanto, pesquisas evidenciaram o efeito das fiscalizações de forma indireta em melhoria na prestação de serviços e compras públicas. Longo (2015) encontrou aumento no fornecimento de equipamentos audiovisuais e de informática adquiridos pelo FUNDEF⁵. O estudo analisou o efeito das fiscalizações na gestão municipal do Fundo para o fornecimento de equipamentos, infraestrutura escolar, dependências e incentivo aos docentes. Ao final foi possível observar aumento no fornecimento de equipamentos para os municípios auditados em comparação com os municípios não auditados.

No setor da saúde, Duarte, Melo e Silva (2018) observaram que em ano posterior às auditorias dos recursos com foco no combate ao mosquito Aedes Aegypti, os municípios que receberam as auditorias reduziram o número de casos de dengue quando comparados aos municípios não auditados.

Ainda na área da Saúde, Ramos et al. (2020) analisaram o efeito causal das auditorias sobre a mortalidade neonatal e infantil. Para isso, utilizou dados do Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (DATASUS), coletados antes e depois das auditorias. Como resultado, identificaram que as auditorias reduziram a mortalidade neonatal em 6,7% e a mortalidade infantil em 7,3%. Além disso, ainda verificaram que o efeito foi maior para brasileiros não brancos, assim como para mortes com causas evitáveis.

Os efeitos também são refletidos no fornecimento da merenda escolar, conforme destaca a pesquisa de Cavalcanti e Ramos (2018). Eles abordam que, em municípios auditados, a oferta de alimentação escolar é até 75% maior em comparação com os municípios não submetidos às auditorias da CGU.

1.4 Fatores determinantes do desempenho escolar

O desempenho cognitivo é tratado como uma junção de elementos relacionados aos alunos e ao ambiente em que estão inseridos. Mcloyd (1998) destaca que fatores relacionados à família, a características individuais dos estudantes e nível socioeconômicos estão interligados ao desempenho cognitivo. Fuller (1987) ainda aponta que recursos didáticos, disponibilidade de escolas e qualificação dos professores também são incrementos ao desempenho dos estudantes.

Outros autores abordam a interação dos fatores citados inseridos em uma Função de Produção Educacional (FPE), como nos estudos de Angrist e Lavy (1999), Krueger (1999), Ferraz, Finan e Moreira (2008) e Luz (2016). A FPE é descrita nesses trabalhos como a interação de variáveis de estrutura física das unidades escolares, bem como de características individuais dos alunos, possibilitando reduzir ou maximizar a habilidade cognitiva.

Ferraz, Finan e Moreira (2008) identificaram o efeito da corrupção e má gestão de recursos públicos sobre o desempenho dos estudantes de escolas públicas. Empregaram a FPE para controlar os fatores que impactam na habilidade cognitiva dos escolares, além de demonstrar como os desvios de recursos podem reduzir os investimentos em educação, prejudicando a produção dos alunos e aumentando a taxa de evasão escolar.

Esses autores apresentam o modelo de FPE da seguinte forma:

$A=a\left(F,Q,S,H,X,I\right).$

A variável “A” representa a medida de conhecimento adquirido, “F” são as características familiares, “Q” é o índice de qualidade das escolas e dos professores, “S” é a escolaridade dos alunos, “H” é a habilidade individual, “X” são as características individuais como nutrição e saúde, e “I” s os insumos e estímulos de responsabilidade dos pais (Ferraz; Finan; Moreira, 2008).

A FPE é utilizada para apresentar os fatores que estão sujeitos a sofrer com os desvios de recursos e a má gestão na educação. São eles: variável “Q” da qualidade dos professores e estrutura das escolas; a variável “X” do fornecimento de merenda escolar, afetando a saúde e nutrição dos alunos; e variável “I” dos estímulos de responsabilidade dos pais. Esse último pode ser afetado por desmotivação dos pais com a presença de corrupção. Então, após incorporar corrupção e má gestão dos recursos, a FPE é assim apresentada: $A=a\left(F,Q,\left(C\right),S,H,X\left(C\right),I\left(C\right)\right).$. O impacto da corrupção e má gestão são mensurados pela variável “C”, na qual o modelo demonstra que o desempenho dos estudantes depende do nível de redução dos recursos (Ferraz; Finan; Moreira, 2008).

Como destacado, a alimentação é um dos fatores fundamentais para o desenvolvimento cognitivo, entretanto, está sujeita a desvios de recursos, ou ainda, à má administração. Práticas como essas podem afetar negativamente o desenvolvimento de crianças mais vulneráveis que, já atingidas pela pobreza, tem a alimentação recebida na escola como a única refeição durante todo o dia, conforme relataram professoras de uma escola pública na periferia de Fortaleza, no estado do Ceará, entrevistadas na pesquisa de Frota et al. (2009).

Por isso, programas de assistência alimentar tem papel fundamental para o desenvolvimento cognitivo das crianças de baixa renda. Sobre esses benefícios, Frisvold (2015) avaliou o impacto do Programa de Café da Manhã na Escola ao desempenho de alunos, nos Estados Unidos. O programa é federal e oferece alimentação gratuita aos estudantes de baixa renda. Após os resultados, foi possível observar que os alunos submetidos à alimentação oferecida pelo programa obtiveram melhor desempenho na disciplina de matemática, em um exame nacional de avaliação de progresso educacional.

Ante os cenários envolvendo crianças de baixa renda em escolas públicas, Frisvold (2015) ainda destaca que os programas de subsídio alimentar podem influenciar o desempenho cognitivo em países como os Estados Unidos, que possui renda mais alta, assim como de países em desenvolvimento.

1.5 Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)

O PNAE objetiva contribuir para o crescimento nutricional, a aprendizagem, o rendimento escolar, e a formação de hábitos alimentares saudáveis dos estudantes de escolas públicas através do fornecimento de refeições que cubram suas necessidades nutricionais durante o período letivo (Brasil, 2009).

É coordenado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que além de gestor do Programa, ainda têm papel de normatizar, prestar assistência financeira, acompanhamento, cooperação técnica e fiscalização da aplicação dos recursos transferidos aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios (Brasil, 2009).

O Programa é conhecido mundialmente como um caso de sucesso do Programa de Alimentação Escolar Sustentável e o único com atendimento para toda a educação básica até a Educação de Jovens e Adultos (EJA). Para possuir a atual estrutura, passou por um processo de construção desde a década de 1940 quando o Instituto de Nutrição defendia a proposta de o Governo Federal fornecer alimentação escolar. Porém, não obtiveram sucesso por falta de recursos financeiros (FNDE, s. d.).

No início da década de 1950, o Governo Federal não possuía recursos próprios para esse fim, então a distribuição acontecia com as doações recebidas de organismos internacionais, fato que o impedia de distribuir a alimentação escolar para todo território nacional (Peixinho, 2011).

Mais tarde, ainda na década de 50, foi elaborado o I Plano Nacional de Alimentação e Nutrição, denominado “Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrição no Brasil”. Foi a primeira vez que ocorreu a estruturação de um programa de merenda escolar em âmbito nacional sob a responsabilidade pública. Entretanto, somente em 1988, com redação dada através da Constituição Federal, é assegurado o direito de alimentação escolar aos alunos do ensino fundamental da rede pública (FNDE s. d.; Peixinho, 2011).

Outro avanço no PNAE foi a descentralização do programa em 1994, que até então era subordinado a uma única gestão do Governo Federal, que realizava funções desde a escolha do cardápio até a distribuição da merenda para as secretarias do Estado e dos Municípios (Peixinho, 2011).

Conforme Medida Provisória n. 1.784 de 1998, atualmente os Municípios, Estado e Distrito Federal podem receber o recurso através de transferência automática em conta corrente específica do PNAE, sem necessidade da celebração de convênios, acordo ou contrato. As transferências são realizadas pela União, através do FNDE, em dez parcelas mensais, de fevereiro a novembro para cobrir os duzentos dias letivos.

O repasse do recurso é realizado conforme o número de alunos matriculados no Censo Escolar realizado no ano anterior, sob responsabilidade do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)⁶.

Os valores repassados aos Municípios, Estados e Distrito Federal dependem da etapa e modalidade dos alunos da rede pública de ensino. São definidos por dia letivo para cada aluno, buscando suprir suas necessidades nutricionais.

A aquisição da merenda deve obedecer ao cardápio planejado pelo nutricionista, devendo ser realizada, sempre que possível, no mesmo Estado que se localizam as escolas, sobrepondo os alimentos orgânicos e agroecológicos (Brasil, 2009).

Com intuito de garantir a aquisição dos alimentos saudáveis para a merenda escolar, o art. 14 da Lei n. 11.947/09 estabelece que do total dos recursos financeiros transferidos, no mínimo, 30% devem ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações.

Nesse processo de compra dos alimentos para merenda escolar, o FNDE transfere os recursos da União para as Entidade Executoras (EEx), caracterizadas pelos estados, Distrito Federal, Municípios e Escolas Federais, essa última em âmbito municipal. As EEx recebem os recursos e podem realizar a aquisição de forma centralizada ou podem descentralizar a gestão do recurso para as Unidades Executoras (UEx), representadas pela comunidade escolar e entidade privada sem fins lucrativos eleitas para essa função (FNDE, 2015).

De acordo ao parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal de 1988, entidades públicas ou privadas que recebam, utilizem ou gerenciem dinheiro público, devem prestar contas à União (BRASIL, 1988). No caso dos recursos do PNAE, a EEx, representada pelas secretarias estaduais e distrital de educação e as prefeituras municipais, independente da forma de gestão, são responsáveis pela prestação de contas. Da mesma forma, em uma gestão descentralizada, as UEx prestam contas à EEx, que prestará contas ao FNDE através do Sistema de Gestão de Prestação de Contas – Contas Online (FNDE, 2015).

Após envio da prestação de contas ao FNDE, as informações são encaminhadas em conjunto com o Relatório de Gestão redigido pela EEx ao órgão de controle social do município, o Conselho de Alimentação Escolar (CAE), que possui como um dos objetivos, a fiscalização da aplicação dos recursos transferidos para a utilização concreta na alimentação escolar. O CAE deve avaliar a prestação de contas e o relatório de gestão para emitir parecer conclusivo ao FNDE (FNDE, 2015).

O CAE também tem diretrizes para zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto às condições higiênicas, zelar pela aceitabilidade dos cardápios oferecidos e comunicar aos órgãos de controle qualquer irregularidade constatada na execução do programa (FNDE, 2013).

Ademais do controle social, o PNAE é fiscalizado por órgãos como Tribunal de Contas da União (TCU), CGU, Ministério Público Federal, Secretarias de Saúde e de Agricultura dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os quais são responsáveis pela inspeção sanitária, por atestar a qualidade dos produtos utilizados na alimentação ofertada e por articular a produção da agricultura familiar na venda ao PNAE (FNDE, s. d.).

2 Procedimentos metodológicos

2.1 Caracterização da pesquisa

Para atingir o objetivo proposto foram utilizados como indicadores de desempenho as taxas de aprovação, reprovação e abandono do Censo Escolar. E como indicador de auditoria, o Terceiro Ciclo de Fiscalização da CGU, realizado em 2016.

O Censo Escolar é uma pesquisa estatística realizada anualmente e tem a participação de todas as escolas públicas e privadas do país. Ou seja, é realizada no ensino regular, na educação especial, Educação de Jovens e Adultos (EJA) e na educação profissional. É coordenado pelo INEP e realizado em regime de colaboração entre as secretarias estaduais e municipais de educação (INEP, s. d.).

Foram selecionadas as taxas do 5º ano do ensino fundamental municipal para os municípios da amostra do Terceiro Ciclo de Fiscalização. A utilização do ensino fundamental é baseada na Lei n.º 9.394 de 1996, de diretrizes e bases da educação, a qual discorre que esse nível de ensino é de responsabilidade da gestão municipal (Brasil, 1996). Logo, trará mais controle dos dados e dos resultados no intuito de refletir de modo direto a gestão municipal dos recursos do PNAE.

O Terceiro Ciclo de Fiscalização foi escolhido por ser o único Ciclo de Fiscalização realizado pela CGU utilizando o método de aleatorização para selecionar os municípios que receberam as auditorias. Nesse método é realizado um sorteio para a escolha dos grupos que recebem uma intervenção. Ele é aplicado para eliminar o viés de seleção, permitindo criar uma situação em que não há correlação das características do indivíduo com a escolha de participar ou não da intervenção. O grupo sorteado é denominado grupo de tratamento e, o não sorteado, grupo de controle. A escolha de um grupo de controle possibilita a criação de um cenário hipotético do que teria acontecido com o grupo de tratamento caso não tivesse recebido a intervenção (Foguel, 2012; Gertler et al., 2018).

A amostra considerada inicialmente foi de 1.520 municípios, conforme amostra dos municípios selecionáveis no Terceiro Ciclo de Fiscalização. No entanto, devido à ausência de informações para o período analisado, a amostra foi reduzida para 1.495 municípios, o que não causou prejuízos à análise.

Para a análise dos dados foi utilizado, além do método de aleatorização já empregado pela CGU, o método de diff-in-diff (DD). O método DD foi utilizado para robustez dos resultados. Ele faz a dupla subtração de médias da variável de interesse. O cálculo é realizado subtraindo os resultados da variável de interesse nos períodos pré-intervenção e pós-intervenção para os grupos de tratamento e controle, e entre eles (Foguel, 2012; Gertler et al., 2018).

Os anos considerados para a análise foram: 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015 (pré-tratamento) e 2017 e 2018 (pós-tratamento), visto que o tratamento, isto é, a auditoria da CGU, foi realizada em 2016. Os municípios da amostra foram divididos em: Tratados (auditados) e não tratados (não auditados). Os municípios não tratados configuram-se como os grupos de controle, demonstrando o que teria acontecido com os municípios fiscalizados, caso não tivessem recebido a fiscalização.

2.3 Dados

Os dados foram coletados em diversas bases. As taxas de aprovação, reprovação e abandono do Censo Escolar foram obtidas na base de dados do INEP para o período de 2011 a 2018, limitados ao 5º ano do ensino fundamental das escolas municipais.

Também foi extraída da base de dados do INEP a taxa de professor com curso superior. Esse indicador educacional será utilizado como variável de controle dos modelos de análise. Para controle também foram coletadas as variáveis de PIB e população, na base de dados do IBGE. O número de vínculos empregatícios formais, na base de dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) e valores dos recursos do PNAE do ensino fundamental, na base do FNDE. O número de vínculos empregatícios formais e de recursos do PNAE foram transformados em taxa, dividindo-os pela população.

A Tabela 1 contém a estatística descritiva das variáveis de interesse (taxas de aprovação, reprovação e abandono) e das variáveis de controle (PIB, população, taxa de emprego formal, taxa de professor com curso superior e taxa de recursos do PNAE) distribuídos no período de 2011 a 2018.

Tabela 1
Estatística descritiva das variáveis utilizadas

Variáveis	Média	Desvio Padrão
Taxa de aprovação	4,495	0,107
Taxa de reprovação	1,987	0,922
Taxa de abandono	0,747	0,705
PIB	12,531	1,607
População	9,853	1,301
Taxa de emprego formal	0,139	0,138
Taxa de professor com curso superior	4,131	0,535
Taxa de recursos do PNAE	2,071	0,495

• Fonte: Dados da Pesquisa (2021).

Na Tabela 2 estão descritos os valores das médias para o grupo dos municípios tratados e do grupo dos municípios de controle no período pré-tratamento, ou seja, 2011 a 2015, e suas diferenças estatísticas, demonstrando o balanceamento das variáveis de interesse e das variáveis de controle.

Tabela 2
Balanceamento das variáveis para os grupos de controle e tratamento antes do tratamento

Variáveis	Média dos grupos de controle	Média dos grupos de tratamento	Diferença
Taxa de aprovação	4,491	4,481	-0,010
Taxa de reprovação	2,021	2,105	0,084
Taxa de abandono	0,808	0,818	0,011
PIB (per capita)	12,392	12,990	0598***
População	9,819	10,274	0,455***
Taxa de emprego	0,154	0,154	0,013
Taxa de professores com curso superior	4,062	4,122	0,060*
Taxa de recursos do PNAE	2,045	2,009	-0,035

• Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
• Nota: *** p<0,01; *p<0,1.

É possível observar que não há diferença estatística entre os grupos para as médias das taxas de aprovação, reprovação e abandono, demonstrando que não eram diferentes antes da auditoria.

Para as variáveis de controle de PIB, população e taxa de professor com curso superior, há diferença estatisticamente significante entre os grupos de tratados e controle, o que sugere que os grupos não são iguais nesses aspectos. Por isso, será preciso controlá-los na estimação do diff-in-diff.

Para observar o comportamento das taxas de rendimento dos estudantes antes de aplicar as estimações, na figura 1 estão expostos os gráficos para cada taxa de análise no período de 2011 a 2018. O traço vermelho na vertical em cada gráfico se refere à auditoria da CGU realizada em 2016. Então, podemos observar o comportamento da variável de interesse antes e após o tratamento.

Figura 1
Gráficos das taxas de aprovação, reprovação e abandono antes da estimação

No gráfico da taxa de aprovação é possível observar que antes de 2016 as taxas do grupo de controle eram maiores do que as taxas do grupo de tratamento. Após 2016 as taxas para os dois grupos possuem uma elevação, no entanto, as taxas do grupo tratados se torna superior ao do grupo de controle.

Ao mesmo tempo que as taxas de aprovação crescem, a taxa de reprovação possui uma tendência negativa ao longo dos anos e decai após 2016. O grupo de tratados possuía taxas mais elevadas antes de 2016, porém, após o tratamento, as taxas para os dois grupos se tornam paralelas, não havendo ampla diferença como antes do tratamento.

Para o gráfico da taxa de abandono se observa que em 2011 a taxa do grupo de controle era maior em relação ao grupo de tratado e, ao longo dos anos, a taxa possuiu tendência negativa, assim como o grupo de tratados. Os grupos se cruzam em alguns pontos do período, até mesmo no ano da auditoria. Em 2017, a taxa do grupo de tratados está abaixo do grupo de controle, mas não se mantém no ano seguinte.

Assim, nos gráficos das três taxas de rendimento, ainda sem aplicar as estimações do efeito da auditoria, é observado que algo acorreu após 2016. Os modelos de estimação ajudarão a entender se esse efeito pode ser atribuído ao Programa de Fiscalização da CGU.

2.4 Métodos de análise dos dados

Inicialmente será analisada a diferença no rendimento escolar dos estudantes entre os municípios tratados e não tratados. Nessa especificação básica, para qualquer resultado Y_mt, para o município m no ano t, a seguinte regressão será estimada:

(1) $Y_{mt}=\&+\beta \left(\text{TxFisc\_cgu}\right)+{\mu }_{mt}$

Onde:

Y_mt = Variáveis dependentes: taxa de aprovação, taxa de reprovação e taxa de abandono;

TimexFisc_cgu = interação entre período (Time) e grupo de municípios (Fisc_cgu); A variável Time assume valor de 1 quando o período é pós-tratamento (2017 e 2018), e valor 0 quando o período é pré-tratamento (2011 a 2015). A variável Fisccgu assume valor 1 para município auditado, e 0 para município não auditado. A interação demonstra o efeito Diff-in-diff.

No entanto, algumas características socioeconômicas dos municípios serão incorporadas ao modelo com o intuito de controlá-los para demonstrar apenas o efeito das fiscalizações:

(2) $Y_{mt}=\alpha +{\beta }_1\left(\text{TimexFisc\_cgu}\right)+{\beta }_2\text{Fisc\_cgu+}{\beta }_a{\text{Time}}_m+{\beta }_{4}X+{\mu }_{mt}$

Onde:

Y_mt = Variáveis dependentes: taxa de aprovação, taxa de reprovação e taxa de abandono;

Time = Variável dummy referente ao período. Assume valor 1 quando em período pós-tratamento (2017 e 2018) e 0 em período pré-tratamento (2011 a 2015);

Fisc_cgu = Variável dummy referindo-se aos grupos de tratamento ou controle. Assume valor 1 caso o município tenha sido submetido a auditoria, e valor 0 quando não submetido;

TimexFisc_cgu = Interação entre períodos e grupos. Demonstra o efeito Diff-in-diff, isto é, o efeito da fiscalização da CGU sobre os municípios fiscalizados;

X = PIB, população, taxa de emprego, taxa de recurso do PNAE, taxa de professores com curso superior. Variáveis das características observáveis para controlar o efeito da fiscalização.

3 Resultados e discussão

Com o objetivo de identificar se existe efeito das auditorias realizadas no PNAE sobre a taxa de rendimento dos estudantes, foram estimados os modelos descritos na seção anterior e seus resultados estão expostos na Tabela 3.

Tabela 3
Estimação das taxas de aprovação, reprovação e abandono

Variáveis	Taxa de aprovação		Taxa de reprovação		Taxa de abandono
	Modelo 1	Modelo 2	Modelo 1	Modelo 2	Modelo 1	Modelo 2
Diff-in-diff	0.0126* (0.00652)	0.0127* (0.00657)	-0.0672 (0.0504)	-0.0604 (0.0541)	-0.00870 (0.0349)	-0.0116 (0.0371)
Taxa de emprego formal		0.0340** (0.0172)		-0.364*** (0.117)		-0.327* (0.196)
Taxa de professor com curso superior		0.0272*** (0.00385)		-0.180*** (0.0301)		-0.258*** (0.0236)
Taxa de recursos do PNAE		-0.0314*** (0.00420)		0.417*** (0.0357)		0.217*** (0.0223)
PIB		0.0323*** (0.00336)		-0.260*** (0.0292)		-0.288*** (0.0263)
População		-0.0345*** (0.00367)		0.376*** (0.0341)		0.378*** (0.0273)
Time	0.0138*** (0.00147)	0.00325* (0.00175)	-0.0965*** (0.0127)	-0.0347** (0.0159)	-0.162*** (0.00935)	-0.0615*** (0.0131)
Fisc_cgu	-0.00971 (0.0126)	-0.0157 (0.0105)	0.0840 (0.103)	0.0906 (0.0827)	0.0105 (0.0733)	0.0324 (0.0543)
Constant	4.491*** (0.00241)	4.378*** (0.0241)	2.021*** (0.0208)	1.480*** (0.198)	0.808*** (0.0169)	1.317*** (0.138)
Observações	11,960	11,830	11,960	11,830	11,960	11,830
R2	0.004	0.175	0.003	0.213	0.012	0.313

• Fonte: Dados da Pesquisa (2021)
• Nota: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.

A tabela contém cada taxa de rendimento com os respectivos resultados de cada modelo. O modelo 1 é o modelo básico, ou seja, não possui variáveis de controle. Por outro lado, o modelo 2 está controlado pelas variáveis taxa de emprego formal, taxa de professor com curso superior, taxa de recursos do PNAE, PIB e população.

A variável diff-in-diff é o resultado da interação das variáveis time e fisc_cgu, demonstrando o efeito do tratamento sobre os tratados, isso significa, o efeito das auditorias da CGU sobre o rendimento dos estudantes dos municípios auditados.

Nos resultados do diff-in-diff da taxa de aprovação, o modelo básico possui efeito positivo e estatisticamente significante. Portanto, em média, os municípios tratados apresentam uma taxa de aprovação 0,0126 maior em relação aos municípios não auditados após as auditorias da CGU. Quando adicionadas as variáveis de controle, o resultado continua significante, permanecendo o coeficiente praticamente sem modificação, demonstrando que, independentemente das características dos municípios, a auditoria provoca diferença nos resultados de aprovação dos estudantes. Por outro lado, os resultados das estimações para as taxas de reprovação e abandono não mostram efeito significante das auditorias da CGU para os dois modelos

O resultado da Tabela 3 demonstra o efeito geral das auditorias após 2016, porém, para verificar como esse efeito se comportou ao longo dos anos, estimamos o efeito para 2017 e 2018, e os resultados estão expostos na Figura 2. A figura exibe os três gráficos, um para cada taxa de análise. O ponto zero indica o ano das auditorias da CGU, então, os intervalos após esse ponto se referem às taxas de 2017 e 2018, respectivamente.

Figura 2
Resultado por ano do efeito das auditorias sobre a taxa aprovação, reprovação e abandono

O gráfico da taxa de aprovação possui o intervalo referente a 2017 estatisticamente significante a 10%, porém, há uma tendência positiva, indicando uma possível melhora da taxa nos anos seguintes. Essa tendência positiva da taxa de aprovação se manteve e, em 2018, o intervalo do coeficiente foi positivo e estatisticamente significativo, corroborando com o resultado da estimação da média geral na análise anterior. Portanto, após a fiscalização da CGU, há evidências de que a taxa de aprovação foi sustentada pelos municípios auditados.

Para o gráfico das taxas de reprovação e abandono os intervalos dos coeficientes possuem tendência negativa e não estatisticamente significativa para os anos de 2017 e 2018, confirmando a estimação geral da seção anterior.

Com base nos resultados foi observado que na estimação geral nos modelos básico e controlado a taxa de aprovação foi a única a apresentar efeito por meio das auditorias da CGU, e esse efeito se manteve dois anos após a auditoria. Pode-se supor que esse resultado é decorrente de ações estruturadas da gestão municipal. O resultado alcançado é o que se espera após um município ser submetido à auditoria, permitindo que as irregularidades encontradas sejam reduzidas, dando espaço para uma gestão eficiente, refletindo nas estatísticas municipais.

O resultado na taxa de aprovação corrobora os trabalhos de Longo (2015), Duarte, Melo e Silva (2018), e Ramos et al. (2020), ao indicar que as auditorias realizadas pela CGU possuem efeito positivo nos serviços públicos ao serem submetidos ao monitoramento.

Com base nas irregularidades descritas nos relatórios do Terceiro Ciclo de Fiscalizações da CGU (Quadro 1), podemos julgar o mecanismo que estruturou a gestão municipal do Programa de Alimentação. As irregularidades desviavam os recursos do PNAE, o impedindo de cumprir seus objetivos. Então, as mudanças podem ter ocorrido e evitado, por exemplo, o superfaturamento dos preços dos produtos adquiridos, podendo o município comprar mais merenda escolar e, com isso, beneficiar mais alunos.

Apoiando esse mecanismo, Cavalcanti e Ramos (2018), concluíram que após as fiscalizações da CGU as compras de produtos para a alimentação escolar aumentaram, sugerindo que os recursos do PNAE foram efetivamente utilizados para aquisição da merenda escolar.

Modificações também podem ter ocorrido na aquisição de produtos in natura de boa qualidade, conseguindo o município atingir o percentual de compras da agricultura familiar, assim como na aquisição de produtos industrializados dentro do prazo de validade.

Outro exemplo de reorganização pode ter ocorrido no controle da merenda escolar no armazém central dos municípios e no planejamento da distribuição para as escolas. Ou ainda, na melhoria dos armários para armazenagem dos alimentos, dos equipamentos de refrigeração, evitando o desperdício dos produtos, no monitoramento da qualidade dos produtos e investimentos na capacitação das merendeiras.

Mudanças também podem ter ocorrido no Conselho de Alimentação Escolar. Pois os relatórios identificaram irregularidades como a falta de planejamento, ausência de capacitação dos conselheiros e ausência de estrutura física para execução do trabalho. Então, supõe-se que após as auditorias, os conselhos foram reestruturados e iniciaram as fiscalizações à gestão do PNAE nos municípios.

A exposição das irregularidades também pode ter ajudado nas mudanças da gestão municipal do PNAE, haja vista que os resultados das auditorias ganham força quando são comunicados à população, conforme destacam Gustavson e Sundström (2016), fazendo com que alterações na gestão possam ter iniciado no ano seguinte à inspeção, assim como a compreensão de que os atos públicos estão sujeitos à fiscalização, por isso, a apreensão em receber uma posterior auditoria pode reforçar a melhoria na gestão municipal, pois segundo Beylis, Finan e Mazzocco (2016), ela é a política anticorrupção mais eficaz.

No entanto, a auditoria não afetou as taxas de reprovação e abandono escolar. Na análise por ano é possível observar que em 2018 há uma discrepância entre a taxa de abandono e as taxas de aprovação e reprovação. Com esse resultado, pressupõe-se que a taxa de abandono pode ser mais influenciada pelas características dos alunos, em comparação a taxa de aprovação. Por isso, necessita de uma análise mais detalhada.

Conclusão

A pesquisa buscou identificar como as auditorias realizadas nos recursos do Programa de Alimentação Escolar podem afetar a taxa de rendimento dos estudantes a partir de dados das taxas de aprovação, reprovação e abandono dos alunos do 5º ano do ensino fundamental para os municípios selecionáveis no Terceiro Ciclo de Fiscalização da CGU, realizado em 2016.

Nos modelos estimados não foram identificados efeitos sobre as taxas de reprovação e abandono, com exceção da taxa de aprovação, que se mostrou positiva na estimação das médias gerais e na análise por ano após as inspeções da CGU.

O intuito em analisar o efeito das auditorias nos municípios se baseia no objetivo do Programa de Fiscalização da CGU, o qual busca inibir práticas corruptas e, teoricamente, pode contribuir de forma indireta para a alocação dos recursos da merenda escolar sem desvios ou sem má administração.

Com os resultados da taxa de aprovação, principalmente, na análise por ano, é possível supor que mudanças estruturais na gestão do Programa de Alimentação foram implantadas, tornando o efeito mais robusto dois anos após as auditorias.

Levando em consideração as constatações apontadas no relatório do Terceiro Ciclo de Fiscalização, pode-se entender o caminho para a redução das irregularidades na merenda escolar e no Conselho de Alimentação, podendo o recurso ser utilizado para o PNAE atingir o objetivo de, através da alimentação, contribuir para o desenvolvimento e a aprendizagem dos alunos.

Para estudos futuros, sugere-se aumentar o período de análise pós-tratamento para averiguar se o feito encontrado nessa pesquisa é sustentado, pois devido à limitação dos dados, não foi possível estender o período de análise da pesquisa. Além disso, foi observado que a taxa de abandono merece uma análise mais detalhada acerca das características dos alunos e dos municípios.

• 1
  Informações disponíveis em: www.cgu.gov.br.
• 2
  Segundo a CGU, três municípios foram excluídos por motivo de atrasos na execução do cronograma de fiscalização.
• 3
  Informações sobre a CGU e Programa de Fiscalização em Entes Públicos obtidas em: www.cgu.gov.br.
• 4
  Parágrafo 2º do artigo 5º da Lei n. 11.947/2009.
• 5
  Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério.
• 6
  Informações disponíveis em: www.fnde.gov.br.
• JEL: I25, D73, H72.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  19 Dez 2022
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2022

Histórico

• Recebido
  30 Jul 2021
• Aceito
  09 Fev 2022