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Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação

Print version ISSN 0104-4036On-line version ISSN 1809-4465

Ensaio: aval.pol.públ.Educ. vol.26 no.101 Rio de Janeiro Oct./Dec. 2018

http://dx.doi.org/10.1590/s0104-403620180026001299 

Artigos

Vem educar com a gente: o incentivo de governo e escolas à coprodução da educação por familiares de alunos

Come educate with us: the encouragement of governments and schools to the coproduction of public education by students´ relative

Venga con nosotros a educar: el estímulo de gobierno y de escuelas hacia la coproducción de la educación por familiares de alumnos

Guilherme Ferreira Soaresa 

Josivania Silva Fariasb 

a Universidade de Brasília (UnB). Brasília, Distrito Federal, Brasil.

b Universidade de Brasília (UnB). Brasília, Distrito Federal, Brasil.


Resumo

Este estudo se propôs a identificar como governo e escolas incentivam a coprodução da educação pública por familiares de alunos e as formas pelas quais essa coprodução ocorre no Distrito Federal. Assim, foi realizada uma pesquisa documental na legislação vigente, além de 10 entrevistas com gestores escolares, empregando análise de conteúdo e amostragem baseada em saturação teórica. Como resultado, identificou-se vasto aparato legislativo de incentivo à coprodução, seja provendo benefícios aos familiares que apoiam os alunos no processo educativo, como o Programa Bolsa Família, seja definindo sanções para os que não o fazem, como perda da tutela; mas também garantindo ambientes de participação, como conselhos escolares e reunião de pais. As escolas, por sua vez, incentivam gerando ambientes de aproximação entre familiares e processos escolares por meio de eventos, lançando mão de aparatos legais em caso de negligência. Os resultados podem subsidiar a reflexão e a reformulação de políticas públicas de incentivo à coprodução, evidenciando fatores relevantes à coprodução da educação pública.

Palavras-Chave: Coprodução de serviços públicos; Educação pública; Governo

Abstract

This study presents how government and schools have encouraged co-production of public education. Incentives were identified through documentary research on current legislation, and 10 in-depth interviews with school managers, using theoretical saturation as sampling method. A broad legislative apparatus was identified: encouraging coproduction by providing benefits to relatives who support students in the educational process, such as the Bolsa Família program; defining punishments for those who do not, such as loss of guardianship; and also ensuring environments that allows participation, such as school councils and parents’ meetings. The schools encourage coproduction by using government policies, bringing student´s relatives closer to the school, and using legal devices in cases of families´ negligence. This study improves the understanding of how encouragement of coproduction of public services occurs and provides a basis on which public policies to encourage coproduction can be formulated.

Key words: Public services coproduction; Public education; Government

Resumen

Este estudio se propuso identificar cómo gobierno y escuelas incentivan la coproducción de la educación pública por familiares de alumnos y las formas por las cuales esa coproducción ocurre en el Distrito Federal. Así, se realizó una investigación documental en la legislación vigente, además de 10 entrevistas con gestores escolares, empleando análisis de contenido y muestreo basado en saturación teórica. Como resultado, se identificó un vasto aparato legislativo de incentivo a la coproducción, aportando beneficios a los familiares que apoyan a los alumnos en el proceso educativo, como el Programa Bolsa Familia, sea definiendo sanciones para los que no lo hacen, como pérdida de la tutela; pero también garantizando ambientes de participación, como consejos escolares y reunión de padres. Las escuelas, a su vez, incentivan generando ambientes de acercamiento entre familiares y procesos escolares por medio de eventos, lanzando mano de aparatos legales en caso de negligencia. Los resultados pueden subsidiar la reflexión y la reformulación de políticas públicas de incentivo a la coproducción, evidenciando factores relevantes a la coproducción de la educación pública.

Palabras-clave: Coproducción del servicios públicos; Educación pública; Gobierno

1 Introdução

A coprodução vem sendo estudada, no campo da Administração (privada e pública), desde as décadas de 1970 e 1980, focalizando a importância do usuário, o momento de participação (concepção ou prestação do serviço), o tipo de colaboração (individual ou coletiva), entre outros. Para tanto, foram investigados serviços nos quais a participação dos usuários era essencial (OSTROM; OSTROM, 1977; PARKS et al., 1981; WHITAKER,1980). A partir dos anos 1990, aprofundaram-se estudos sobre as motivações para a coprodução, as formas pelas quais ocorre, bem como seus efeitos na qualidade dos serviços e na satisfação dos clientes. (ALFORD, 2009; BOVAIRD; LOEFFLER, 2012; EDVARDSSON et al., 2010; OSBORNE; STROKOSCH, 2013; PESTOFF, 2012; 2014). Ostrom (1996) foi precursora de estudos exploratórios acerca das políticas promovidas pelos prestadores para motivar o engajamento de usuários na produção de serviços, sendo também precursora na discussão da coprodução com enfoque na educação pública. Pestoff (2006) apresentou quatro formas de coprodução da educação: a política, na qual o usuário tem poder para opinar e decidir; a pedagógica, em que o usuário ajuda a educar o aluno; a financeira, por meio da doação de recursos; e a social, referente à presença da família em eventos da escola. Já Lima (2002) recorta a participação da família em três níveis, nos quais a intensidade da participação aumenta progressivamente – um primeiro, no qual a família só recebe informação, um segundo, em que ela participa de colegiados deliberativos, e um terceiro, no qual há uma presença intensa da família na escola, inclusive na sala de aula.

A literatura da coprodução de serviços públicos ainda necessita de aprofundamento sobre as formas de colaboração das políticas de incentivo, da sua efetividade e de como se relacionam com o perfil do usuário e do serviço (ALFORD, 2015; OSBORNE; STROKOSCH, 2013; PESTOFF, 2014). Verschuere, Brandsen e Pestoff (2012) sistematizam a agenda de pesquisa recente sobre coprodução em três propósitos: 1) o entendimento das circunstâncias nas quais as pessoas coproduzem; 2) como a coprodução funciona e quais as variáveis relacionadas à sua efetividade; 3) o entendimento do efeito da coprodução na qualidade do serviço e na satisfação do consumidor. O Quadro 1. Principais conceitos de coprodução Quadro 1 compila conceitos importantes de coprodução.

Quadro 1 Principais conceitos de coprodução. 

REFERÊNCIA (autor, ano) CONCEITO DE COPRODUÇÃO
Etgar, 2008 Participação do consumidor no desempenho das etapas da prestação do serviço.
Osbourne e Strokosch, 2013; Ostrom, 1996; Pestoff (2006; 2012; 2014) Coprodução implica em cidadão podendo exercer um papel ativo na produção de serviços públicos.
Bovaird, 2007 A coprodução do usuário ou da comunidade e o provimento de um serviço a partir de uma relação regular e de longo prazo entre profissionais provedores do serviço e usuários ou outros membros da comunidade, onde todas as partes contribuem substancialmente.
Parks et al., 1981 Trabalho no qual o indivíduo servido é inevitavelmente parte do processo de produção, sendo o resultado do trabalho fruto de esforço conjunto.
Edvardsson et al., 2010 Coprodução é a prestação do serviço com a interação entre o cliente e o profissional prestador.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de revisão bibliográfica (2017).

Ostrom (1996) estudou dois casos de coprodução para entender as ações governamentais relacionadas à coprodução de serviços públicos. No primeiro, estudou a infraestrutura de saneamento básico no Brasil, a partir do compartilhamento de responsabilidade e investimento entre governo e usuários do serviço. A autora mostra a importância do amplo provimento de informação aos cidadãos, bem como da mediação do diálogo. O segundo caso é a educação básica da Nigéria, onde o governo, ao passar por momentos intercalados de crescimento e de crise econômica, alterava recorrentemente as políticas públicas de educação, interpondo centralização e compartilhamento de responsabilidade, e, com isso, a participação das famílias de alunos perdia força. A autora concluiu que a coprodução foi prejudicada pela postura autoritária do governo.

Alford (2009) tratou das relações entre setor público e cidadão na coprodução do serviço, identificando uma categoria de consumidores que seriam obrigados pelo governo a coproduzir. Nesse caso, o usuário do serviço público, em geral, não necessariamente percebe valor individual ao coproduzir, mas está suscetível a sanções do órgão público se não participar.

Thaler e Sunstein (2009) indicaram que o setor público pode lançar mão de incentivos (“nudges”), tais como: definição da decisão que o governo considera ideal como padrão; identificação de possíveis erros na tomada de decisão e de mecanismos que informem e eduquem o usuário do serviço para prevenir erros futuros; padronização de feedbacks tempestivos sobre as consequências das escolhas do cidadão; atenção aos fatores considerados pelos cidadãos na decisão e indicação de fatores favoráveis à decisão preferida do governo; e, por último, criação de contextos de debate entre grupos de cidadãos relacionados à decisão, considerando-se as opiniões de pares. John, Smith e Stoker (2009) também destacam que os incentivos aos usuários deveriam se embasar no debate com pares.

Bovaird et al. (2015) estudaram fatores relacionados à coprodução a partir de um survey, na Inglaterra e no País de Gales, junto a usuários de serviços públicos. Assim, proveram à amostra informações sobre a coprodução: exemplos de serviço onde o esforço do cidadão era relevante para a qualidade, ou quanto esforço outros cidadãos despendiam na coprodução daquele serviço. A pesquisa mostrou que o provimento das informações aumenta a propensão em coproduzir coletivamente.

As formas de coprodução e as políticas de incentivo promovidas pelo prestador do serviço demandam uma investigação empírica abrangendo diferentes países, mas com um mesmo serviço (PESTOFF, 2006), e do entendimento do fenômeno junto a usuários de baixa renda, pois esses cidadãos tendem a ser os maiores beneficiários da coprodução (OSTROM, 1996). Os anos iniciais do ensino fundamental se mostram uma oportunidade condizente com os propósitos desse estudo, por ter na participação de familiares de alunos um fator crucial à produção do serviço, uma vez que os alunos de até 11 anos são altamente dependentes do suporte da família.

Resende e Silva (2016) resgatam a visão sociológica sobre a coprodução da educação, da qual trazem um olhar crítico, buscando também entender os conflitos entre as instituições, o contexto da família ao interagir com a escola e as variáveis culturais que moldam a relação.

Diante desse contexto, a presente pesquisa objetivou identificar como governo e escolas incentivam a coprodução da educação pública por parte de familiares de alunos. Para atender o objetivo, o estudo focou na educação pública do Distrito Federal, sendo realizada uma pesquisa documental sobre a legislação do Brasil e do Distrito Federal e 10 entrevistas com gestores escolares das diversas regionais de ensino da unidade federativa.

Este trabalho está dividido em quatro seções, sendo esta primeira a introdução; a seção dois traz uma discussão sobre políticas governamentais de incentivo à coprodução da educação pública; a seção três e suas subseções apresentam e discutem as ações de incentivo à coprodução da educação promovidas pelas escolas que são lócus da pesquisa; e a seção quatro apresenta as considerações finais do estudo.

2 Políticas governamentais de incentivo à coprodução da educação pública

Esta pesquisa se iniciou com uma busca documental, visando levantar ações promovidas pelo governo de incentivo à coprodução de familiares. Na busca, foram utilizados sites e publicações oficiais do Ministério da Educação e da Secretaria de Educação do Distrito Federal. Como descritores, foram utilizados os termos “pais e responsáveis”, “familiares” e “família”. Após a leitura dos documentos, foram selecionados aqueles relacionados a políticas cujo objetivo ou conteúdo tratavam da participação de familiares na educação. Como resultado, chegou-se a 16 documentos, listados no Quadro 2.

Quadro 2 Lista de documentos analisados. 

DOCUMENTO NOME DO DOCUMENTO OBJETIVO DA POLÍTICA
D1 Artigo 3º da Constituição Federal (BRASIL, 1988) Definir as regras básicas da educação brasileira
D2 Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB) Estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional
D3 Lei nº 8.069, d 13 de junho de 1990 (ECA, BRASIL, 1990) Dispor sobre o ECA e dar outras providências
D4 Lei nº 10.836 de 9 de janeiro de 2004 (BRASIL, 2004a) Criar o programa Bolsa família e dá outras providências
D5 Decreto 5.209, de 17 de setembro de 2004 (BRASIL, 2004b) Alterar artigos do programa Bolsa Família
D6 Decreto 6.916, de 30 de julho de 2009 (BRASIL, 2009a) Alterar artigos do programa Bolsa Família
D7 Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009 (BRASI, 2009b) Dispor sobre o atendimento à alimentação escolar e Programa Dinheiro Direto na Escola
D8 Manual de orientação para constituição de unidade executora própria (BRASIL, 2014) Descrever informações importantes de serem levadas em consideração no PDDE
D9 Resolução nº 3, de 01 de abril de 2010 – Manual operacional do programa escola aberta (BRASIL, 2010) Descrever informações importantes de serem levadas em consideração no Escola de Porta Aberta
D10 Relatório de atividades 2008/2011 (BRASIL, 2011) Relatar os avanços da Mobilização Social pela Educação
D11 Resolução nº 3, de 1° de abril de 2010 (BRASI, 2010) Dispõe sobre os processos de adesão e habilitação e as formas de execução e prestação de contas referentes ao PDDE, e dá outras providências
D12 Lei Distrital nº 449 de 17 de maio de 1993 (GOVERNO DO DISTRITO FEDRAL, 1993) Instituir Abono de Ponto Bimestral, para pais e responsáveis de crianças em idade escolar.
D13 Projeto Político Pedagógico Professor Carlos Mota – SEEDF (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 2015a) Planejar, orientar e construir diretrizes para a rede pública de ensino do Distrito Federal
D14 Planejamento estratégico da SEEDF 2015–2018 (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 2015b) Definir a visão, a missão, os objetivos estratégicos, as estratégias e as metas desta Secretaria para o desenvolvimento da Educação
D15 Relatório de Gestão SEEDF 2015 (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 2015c) Relatar os avanços das políticas públicas de educação do Distrito Federal
D16 Portaria MEC nº 2896/2004 (BRASIL, 2004c) Fortalecer conselhos escolares

ECA: Estatuto da Criança e do Adolescente; PDDE: Programa Dinheiro Direto na Escola; SEEDF: Secretaria do Estado de Educação do Distrito Federal; MEC: Ministério da Educação.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de busca documental (2017).

Identificando-se a lista de documentos, aplicou-se a análise de conteúdo, objetivando a categorização dos tipos de políticas de incentivo à coprodução.

O esforço do Estado em garantir a participação de familiares na educação pública foi identificado em documentos fundamentais da federação, como a Constituição Federal de 1988 (CF/88, BRASIL, 1988), que dedica seu terceiro capítulo à educação, esporte e cultura, definindo no artigo 205 “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família”. Apesar de explicitar a coprodução como diretriz da educação, a CF/88 não chega a explicitar formas de incentivos à coprodução. No artigo 206, a gestão democrática é mencionada como o sexto princípio básico da educação: “gestão democrática do ensino público, na forma da lei”. O documento não detalha o que seria a “gestão democrática” na educação, todavia, isso é verificado na Lei Federal nº 9.394/96 (BRASIL, 1996), conhecida como Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB).

A LDB reafirma a CF/88 ao apresentar a educação como “dever da família e do estado” no Art. 2º. No Art. 14º, especifica o que é entendido por gestão democrática: a participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. O documento federal que regulamenta o que a LDB coloca como papel dos “conselhos escolares ou equivalente”, bem como a forma de participação é a Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009 (BRASIL, 2009), que dispõe sobre o “Programa Dinheiro Direto na Escola”, e também o manual de orientação para constituição de unidade executora própria. A “ideia é a participação de todos na sua constituição e gestão pedagógica, administrativa e financeira”, congregando a comunidade, inclusive pais.

Quanto aos papéis desses conselhos, o manual aponta que a Unidade Executora tem como atribuições: administrar recursos transferidos por órgãos da educação, comunidade, entidades privadas, campanhas escolares e outras fontes; fomentar as atividades pedagógicas, a aquisição e manutenção de materiais necessários ao funcionamento da escola; e prestar contas. Das formas de coprodução apresentadas por Pestoff (2006), verificam-se nessa lista a coprodução política, uma vez que os conselhos têm como atribuições administrar e controlar recursos; a pedagógica, identificada no fomento às atividades pedagógicas; e a financeira, dado que os conselhos administram recursos provenientes das comunidades e campanhas escolares.

Embora Resende e Silva (2016) assinalem que a relação família-escola não seja objeto de forte regulamentação, o trabalho das autoras analisa a legislação educacional federal no período 1988–2014 e cita, entre outros, a Portaria Ministerial nº 2.896/2004 (BRASI, 2004c), criada pelo Ministério da Educação, que dispõe sobre o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. A portaria visa ampliar a participação das comunidades escolar, que inclui familiares de estudantes, e local na gestão administrativa, financeira e pedagógica das escolas públicas. As autoras ainda destacaram o Decreto nº 6.094/2007, instituindo o “Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação” (BRASIL, 2007a), que traz as diretrizes para a União “promover a gestão participativa na rede de ensino” e “fomentar e apoiar os conselhos escolares, envolvendo as famílias dos educandos [...]” (RESENDE; SILVA, 2016, p. 45).

A LDB, no Art. 12, dispõe que as escolas têm a incumbência de “articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola”, e no Art. 13 que os docentes têm a obrigação de “colaborar com as atividades de articulação da escola com as famílias e a comunidade”. Percebe-se que, além de colocar a coprodução como dever da família, a LDB define, como dever da escola e dos gestores, a busca pela coprodução do serviço.

Ainda no nível federal, a Lei nº 8.069/1990 – o Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL, 1990) – regulamenta direitos de crianças e adolescentes. O ECA dispõe, no Art. 53, que “é direito dos pais ou responsáveis ter ciência do processo pedagógico, bem como participar da definição das propostas educacionais”. Fica claro o papel da escola de informar sobre o processo pedagógico, ação que Bovaird et al. (2014) apresentam como incentivo à coprodução. O ECA traz ainda, como obrigação dos pais ou responsáveis, no Art. 55 “matricular seus filhos ou pupilos na rede regular de ensino”. Percebe-se que o estatuto explicita a insubstitutibilidade da família, ou seja, apenas a família pode ir à escola para realizar a matrícula. A discussão de substitutibilidade na coprodução é abordada por Alford (2015, p. 6), a partir da análise dos graus de (inter) dependência para a coprodução de serviços públicos. Na insubstitutibilidade, a coprodução não pode ser evitada. O grau de coprodução e interdependência escola-família pode variar de mínimo a máximo, mas a coprodução precisa ocorrer, sendo insubstituível o papel da família em determinadas decisões/ações relativas à relação escola-família. Em relatório para a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), Castro e Regattieri (2009, p. 41) destacam que “o dever da família quanto à educação escolar obrigatória é matricular e enviar regularmente seus filhos às escolas. O não cumprimento desse dever caracteriza negligência passível de punição legal”. Entretanto, as autoras destacam que

é preciso que as escolas conheçam as famílias dos alunos para mapearem quantas e quais famílias podem apenas cumprir seu dever legal, quantas e quais famílias têm condições para um acompanhamento sistemático da escolarização dos filhos e quantas e quais podem, além de acompanhar os filhos, participar mais ativamente da gestão escolar e mesmo do apoio a outras crianças e famílias.

Daí a importância de uma “política de interação escola-família”, que garanta:

a) o direito à educação de qualidade e a salvo de toda forma de negligência e discriminação; b) a promoção do ensino de qualidade, compreendendo e incluindo o contexto familiar e social do aluno no processo educativo; e c) o conhecimento das situações das famílias dos alunos, buscando envolvê-las, na medida de suas possibilidades, na educação escolar dos filhos (p. 42).

Merece ressalva, aqui, a questão da inevitabilidade da coprodução, no tocante à discussão da intensidade da interação escola-família. Ao tratar de coprodução no setor público, Prince (2010) apud Linders (2012, p. 447) destaca um importante ponto controverso, acerca da coprodução no setor público:

[...] esses novos conceitos e iniciativas não são isentos de controvérsias. Desde o início, as iniciativas de coprodução tiveram a reputação de “truque” - rotulado por um acadêmico como “a desculpa definitiva para o mau governo” (BRUDNEY; ENGLAND, 1983). Ecos desta crítica frequentemente cumprimentam o novo cidadão da Grã-Bretanha sobre iniciativas de coprodução, que a oposição rotula uma tentativa cínica de “dignificar a agenda dos cortes do governo, vestindo a retirada de apoio com a linguagem do revigoramento da sociedade civil”.

No relatório para a Unesco, as organizadoras Castro e Regattieri (2009, p. 41) destacam:

Mas não podemos esquecer que, sendo o Estado o responsável primário pela educação pública, deve procurar meios para priorizar e garantir esse direito. Ou seja, o sistema de ensino que deposita todas suas expectativas ou a culpa dos resultados escolares de seus alunos exclusivamente na família está de alguma forma renunciando a sua missão.

Sendo assim, verifica-se que o tema é controverso, e que a interação família-escola ocorre em graus de intensidade, bem como em determinados estágios do processo de educação. A parte que cabe à família, bem como à escola, parece estar listada em um arcabouço normativo que descreve melhor como pode se dar o processo de coprodução da educação pública brasileira, embora, como ressalvado por Resende e Silva (2016, p. 45), esse arcabouço não pode ser denominado de “forte regulamentação” no nível federal, ficando a cargo de estados e municípios os desdobramentos da normatização da questão.

Apesar de colocar a coprodução como obrigatória, o ECA não menciona sanções a quem descumprir a ação citada, embora defina mecanismos de controle. É dever do gestor escolar (Art. 56): comunicar ao Conselho Tutelar os “casos de: I maus-tratos envolvendo seus alunos; II reiteração de faltas injustificadas e de evasão escolar, esgotados os recursos escolares; III elevados níveis de repetência”. Nota-se aqui mais um papel que apenas a família pode exercer – o que Alford (2015) apresenta como uma ação insubstituível, a de garantir a frequência do aluno, evitando a “reiteração de faltas injustificadas e evasão escolar”. Colocando para o gestor escolar a responsabilidade de comunicar ao conselho tutelar, o ECA cria um contexto onde a tutela do pai ou responsável sobre a criança ou o adolescente fica ameaçada no caso de negligência em coproduzir a educação, ficando claro o caráter involuntário da coprodução.

Foram identificados, também, mecanismos de incentivo do governo à coprodução, que premiam familiares que garantem a presença do aluno na escola. O “Programa Bolsa Família” transfere renda sob determinadas condições, sendo, uma delas, a frequência escolar. No Art. 3º da Lei nº 10.836 (BRASIL, 2004a), que trata do programa, é apontado que o benefício dependerá de frequência escolar de 85%. A despeito de ser um programa social, ainda no art. 3º da Lei nº 10.836 (BRASIL, 2004a) (alterado pelo Decreto nº 6.917, de 2009), é apresentado que o Ministério da Educação (MEC) é responsável pelo “acompanhamento e fiscalização do cumprimento das condicionalidades vinculadas ao Programa Bolsa Família” no que diz respeito “à frequência mínima... da carga horária escolar mensal, em estabelecimentos de ensino regular, de crianças e adolescentes de 6 a 15 anos”.

Ainda no âmbito federal, identificou-se uma política de aproximação das famílias aos espaços da escola – o “Programa Escola Aberta” é apresentado no Manual de Orientação para Constituição de Unidade Executora Própria. A ideia é que:

realizando ações de educação não formal, desenvolvendo atividades de arte, lazer, cultura, esporte, ensino complementar e formação inicial para o trabalho e para a geração de renda, o Programa Escola Aberta promove espaços para o exercício de cidadania, para a organização comunitária e para a aproximação entre comunidade e escola, com o reconhecimento e respeito aos diferentes saberes.

No programa, o Governo Federal provê recursos para as escolas reformarem a estrutura da quadra poliesportiva e, como contrapartida, realizam-se as ações supramencionadas. Aqui se verifica a coprodução social (PESTOFF, 2006) da educação, na qual o familiar participa de eventos culturais da escola.

Outra política federal que incentiva a coprodução é o “Plano de Mobilização Social pela Educação”, “resultado do chamado do MEC à sociedade para um trabalho voluntário de mobilização das famílias e da comunidade pela melhoria da qualidade da educação brasileira”, que sintetiza como direito e dever das famílias: a) todas as famílias e responsáveis pelas crianças e jovens têm o direito de reivindicar que a escola ofereça uma educação de qualidade. Podem e devem cobrar providências para que isso ocorra e b) todas as famílias e responsáveis pelas crianças e jovens têm o dever de ajudar a escola em casa, criando disciplina e rotina de estudos (BRASIL, 2011, p. 43).

Dentre as ações listadas, estão o diálogo “com os públicos de interesse sobre a importância da educação”, tratando do “papel de cada um como protagonista dessa agenda com amigos, vizinhos, parentes, associação de moradores, entre outros”. Um dos objetivos é “falar sobre o papel da família na educação dos filhos” em um esforço de conscientização.

Em nível distrital, a Lei nº 449/1993 (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 1993) instituiu em seu Art. 1º o “Abono de Ponto Bimestral”, dispondo que “pais e responsáveis, funcionários da Administração Direta, Indireta, Autárquica e Fundacional do Distrito Federal, bem como do Poder Legislativo” devem ter suas ausências abonadas para, bimestralmente, comparecer às reuniões de pais e mestres. Assim, o Estado incentiva a participação da família ao afastar impedimentos à coprodução.

O Governo do Distrito Federal (GDF), no Projeto Político Pedagógico (PPP) Professor Carlos Mota – Secretaria do Estado de Educação do Distrito Federal (SEEDF), também demonstra o incentivo à coprodução. O documento planeja, orienta e constrói diretrizes para a rede pública de ensino do Distrito Federal, em que envolve a comunidade escolar. A “corresponsabilidade” trata do papel da comunidade – que abrange “o grupo das famílias e responsáveis pelos estudantes” – na gestão, nas atividades pedagógicas e na aprendizagem. O PPP instrui ainda “que a orientação educacional consiga, junto com professores, estudantes, família e demais profissionais da educação, fortalecer o compromisso com uma educação transformadora”.

Em consonância com a legislação federal, em especial a CF/88 (BRASIL, 1988) e o ECA (BRASIL, 1990), o PPP traz diretrizes para as escolas em contextos de negligência. “Sempre que o Estado toma conhecimento de que esses direitos estão ameaçados ou violados por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsáveis cabe a este, por meio das instâncias competentes, aplicar medidas de proteção”.

Podemos esboçar, dentre as políticas identificadas na análise de conteúdo dos documentos consultados, quatro categorias de incentivo governamental à coprodução: as Participativas (CF/88 (BRASI, 1990) e e demais normas vigentes, relacionadas com recursos para escolas, tais como os instrumentos legais já citados nesse artigo , que garantem aos familiares espaço nas decisões escolares; as Punitivas (LDB – BRASIL, 1996; ECA – BRASIL, 1990), que criam mecanismos de sanções aos familiares que não cumprirem com seu papel na coprodução, como a perda da tutela do aluno; as instrutivas (Plano de Mobilização Social pela Educação e o Serviço de Orientação Educacional), que mobilizam recursos para educar a família e torná-la mais apta a coproduzir; e as de Incentivo Indireto, como o Programa Bolsa Família, ou mesmo a Lei Distrital nº 449/1993 (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 1993), que obriga as instituições a abonarem ausências de familiares em dias de reunião de pais.

Dado o arcaouço de políticas promovidas pelo governo federal e distrital para incentivar a família a coproduzir a educação fundamental, cabe aos gestores das escolas implementá-las e/ou implementar estratégias complementares. Assim, tornou-se crucial entrevistar os gestores escolares para o desenvolvimento deste estudo.

Foram realizadas 10 entrevistas semiestruturadas com gestores de escolas do DF. Para a amostragem, as 574 escolas foram divididas por regionais de ensino (critério da secretaria de educação do DF), selecionando-se, aleatoriamente, uma escola por regional, num total de 14. As entrevistas com gestores escolares foram agendadas por telefone. Quando não se obtinha sucesso no contato telefônico, outra unidade da mesma coordenação regional era escolhida, até que a pesquisa pudesse ser apresentada e o gestor escolar pudesse optar por participar ou não. Caso o gestor optasse por não participar, a regional não entrava na amostra, o que ocorreu em quatro casos. Para cada entrevistado foi criado um código de identificação, por exemplo, o primeiro gestor de escola entrevistado é citado aqui no trabalho como G.E.1.

A análise de conteúdo das entrevistas objetivava a saturação teórica. Cada análise passou por duas etapas, com o levantamento da literatura sobre o objeto e a realização de categorização. Uma vez que esse procedimento foi realizado antes da coleta dos dados, denomina-se categorização a priori (BARDIN, 2009; THIRY-CHERQUES, 2009). De posse dos dados, foi realizada a análise de conteúdo das entrevistas em busca da confirmação das categorias já identificadas e a inclusão de novas (categorização a posteriori) até a saturação teórica.

2.1 Mecanismos formais de incentivo utilizados pelas escolas para a coprodução da educação

Para descobrir os mecanismos formais de incentivo à coprodução, perguntou-se na entrevista: A escola possui mecanismos formais de incentivo à participação da família, como conselho escolar, associação de pais e professores etc.?

Foi identificada, na literatura, uma ação que se mostrou incentivadora da coprodução da educação pública: Ostrom (1996), ao buscar o entendimento de como as famílias coproduziam a educação na Nigéria, notou que houve uma queda no engajamento familiar quando o governo mudou a dinâmica educacional sem consulta à escola e aos familiares. Por outro lado, identificou um caso onde a coprodução era profícua numa escola em que a associação de pais era ativa havia décadas. Também Pestoff (2006) coloca como coprodução política aquela na qual os familiares se organizam e participam de decisões relevantes para a escola. Thaler e Sunstein (2009) e John, Smith e Stoker (2009) argumentam que os órgãos públicos incentivam comportamentos construtivos ao serviço público a partir da criação de contextos de debate entre grupos de cidadão relacionados na decisão, uma vez que as pessoas consideram as opiniões de pares. A esse mecanismo de incentivo, denominou-se como categoria “Gestão Democrática – participação nas decisões da escola”. Essa forma de incentivo visa garantir o que Lima (2002) coloca como o segundo patamar de envolvimento da família na escola, onde há presença nos órgãos de gestão.

Ainda no trabalho de Ostrom (1996), mas também no de Bitner et al. (1997) e Dadfar, Brege e Semnani (2013), identificou-se um efeito positivo do provimento extensivo de informação aos usuários de serviços públicos (embora os casos não tratassem de educação pública). Os autores notaram que, uma vez detentores do conhecimento à coprodução, os usuários do serviço o faziam de forma mais intensa. Para esse perfil de estratégia, foi delineada a categoria “Orientação aos familiares”, que está alinhado ao primeiro patamar de envolvimento entre família e escola, aquele em que a família é apenas receptora de informações, que se caracteriza pela interação mais simples e rasa entre as instituições, conforme apresentado por Lima (2002).

No Quadro 3, apresenta-se um resumo da ocorrência das categorias identificadas a partir das 10 entrevistas.

Quadro 3 Registro da inclusão e confirmação de categorias de mecanismos formais de coprodução. 

Entrevista Orientação aos Familiares Gestão democrática Consulta à opinião de familiares
1 Incluiu Incluiu -
2 Confirmou Confirmou -
3 Confirmou Confirmou Incluiu
4 Confirmou Confirmou -
5 Confirmou Confirmou -
6 Confirmou Confirmou -
7 Confirmou Confirmou -
8 Confirmou Confirmou -
9 Confirmou Confirmou Confirmou
10 - Confirmou -

Fonte: Entrevistas com gestores escolares (2016).

Além de confirmar as duas primeiras categorias, a terceira entrevista trouxe dois diferentes mecanismos formais de incentivo à participação. Tratava-se do questionário “Como posso ajudar?”, aplicado anualmente, no qual os familiares indicavam de que forma estariam dispostos a ajudar a escola, e o questionário de avaliação da escola e de autoavaliação da família, aplicado bimestralmente, no qual a família avaliava a escola e avaliava o próprio trabalho. O primeiro questionário aponta o interesse da escola em ter o apoio da família. Já o segundo, na visão do gestor escolar entrevistado (G.E.3), é interessante para gerar reflexão de familiares e abrir espaço para a correção de rumos. Dessa forma, incluiu-se a categoria “consulta à opinião de familiares” como mais um mecanismo formal de incentivo. Esse tipo de interação alcança o terceiro patamar de envolvimento entre família e escola, onde aquela tem participação ativa na educação, sendo caracterizada por uma relação mais complexa e profunda (LIMA, 2002).

À medida que a escola consulta, também orienta a família sobre as melhores formas de ajudar na educação dos alunos, como apresentado no trecho a seguir:

O questionário começa nos avaliando, “como o senhor tem sido recebido na escola?”, “quando o senhor procura a escola para resolver os seus problemas, tem sido resolvido?”, “o senhor tem sido bem atendido?”... E em meados do questionário, começa a parte deles – familiares –, até de organização de mochila a gente fala, “o senhor tem acompanhado a organização da mochila, dos materiais da criança?”, “tem assinado a agenda todos os dias, semanalmente, eventualmente?”. A gente usa essas palavras com os familiares (G.E.3).

As demais entrevistas confirmaram as categorias oriundas das três primeiras. No Quadro 4 são listados os mecanismos identificados para cada categoria.

Quadro 4 Relação de categorias e exemplos observados de mecanismos formais de coprodução. 

CATEGORIAS 1. Orientação aos familiares 2. Gestão Democrática 3. Consulta à opinião de familiares
EXEMPLOS IDENTIFICADOS Reuniões de pais SOE – serviço de orientação educacional Conselho escolar (recursos de órgãos públicos) Associação de pais e mestres (recursos arrecadados na escola) Audiência Pública Eleição Caixa escolar Assembleia Geral Abertura do conselho de classe Questionário – como posso ajudar Questionário de avaliação da escola e autoavaliação da família

Fonte: Entrevistas com gestores escolares (2016).

Dessa forma, com a saturação teórica ocorrendo na terceira entrevista, quando “nenhuma nova informação ou nenhum novo tema é registrado” (THIRY-CHERQUES, 2009, p. 23), atingiu-se o ponto de saturação, sendo identificadas três categorias, a citar:

A categoria Orientação aos familiares foi estabelecida a priori a partir de Ostrom (1996), Bitner et al. (1997) e Dadfar, Brege e Semnani (2013), relativa ao efeito positivo do provimento de informação aos usuários de serviços públicos. Esta foi confirmada em 6 das 10 entrevistas realizadas, ocorrendo especialmente por meio de reuniões de pais, o principal canal de comunicação formal entre escola e família, e o Serviço de orientação educacional (SOE), política do GDF para orientar professor, alunos e família.

A categoria Gestão Democrática foi definida a priori a partir de Ostrom (1996) e confirmada em todas as entrevistas. Além de importância reconhecida dentre os gestores escolares, tal mecanismo é exaustivamente regulamentado, sendo abordado desde a CF/88, passando pela LDB e também leis referentes a repasses de recursos às escolas.

A única categoria identificada a posteriori (Consulta à opinião de familiares), foi identificada em duas entrevistas (3ª e 9ª), com observações relativas ao questionário que aborda os familiares sobre formas pelas quais ajudam a escola, bem como sobre sua satisfação com o desempenho da instituição e do próprio desempenho no apoio ao aprendizado dos alunos.

2.2 Estratégias das escolas para o incentivo de familiares à coprodução da educação

Além dos mecanismos formais utilizados pelas escolas para incentivar a coprodução, verificaram-se também estratégias informais. A literatura de coprodução de serviços públicos traz como estratégia de incentivo as sanções aos usuários que não cumprirem seu papel. Alford (2009) identificou a existência de categoria de usuários de serviços públicos que seriam obrigados a coproduzir. Nesse caso, o usuário do serviço não recebe um valor em serviço ou mercadorias, mas, sim, está suscetível às sanções de órgão público responsável pela prestação do serviço. Para essa categoria, atribuiu-se o nome “Exposição e acionamento de mecanismos legais”.

O “Provimento de Informações” constitui-se outra forma de incentivo identificada por Ostrom (1996). Thaler e Sunstein (2009) trazem uma forma de incentivo semelhante à de Ostrom (1996), que se refere ao provimento de informação, em que os órgãos públicos podem identificar possíveis erros dos usuários dos serviços e informá-los, prevenindo repetições desses erros1.

Para verificar a aderência dessas categorias à educação pública, bem como identificar as categorias pertinentes, os gestores escolares foram questionados sobre formas de incentivo à coprodução.

No Quadro 5 descreve-se a evolução do delineamento das categorias ao longo da coleta, explicitando a saturação teórica na terceira entrevista.

Quadro 5 Registro da inclusão e confirmação de categorias de estratégias de incentivo à coprodução. 

ENTREVISTA Diálogo entre colaboradores da escola e família Integração com toda a comunidade escolar Provimento de informação Exposição e acionamento de mecanismos legais Reconhecimento dos êxitos do estudante
1 Incluiu Incluiu Incluiu Incluiu -
2 Confirmou Confirmou Confirmou Confirmou -
3 Confirmou Confirmou Confirmou Confirmou Incluiu
4 - Confirmou Confirmou - -
5 Confirmou Confirmou Confirmou - -
6 Confirmou Confirmou - Confirmou -
7 - Confirmou Confirmou Confirmou -
8 - Confirmou Confirmou Confirmou -
9 - Confirmou - - -
10 Confirmou Confirmou Confirmou - -

Fonte: Entrevistas com gestores escolares (2016).

No Quadro 6 são listadas as estratégias identificadas junto aos gestores escolares.

Quadro 6 Relação de categorias e exemplos observados de estratégias de incentivo à de coprodução. 

Categorias 1. Diálogo entre colaboradores da escola e família 2. Integração com toda a comunidade escolar 3. Provimento de informação 4. Exposição e acionamento de mecanismos legais 5. Reconhecimento dos êxitos do estudante
Exemplos observados Conversa 3 horas dos professores dedicadas ao atendimento por semana Diretores recebem e conversam com pais na entrada das aulas Acolhida na entrada dos alunos Convocação dos professores Eventos: festas, Bazar, oficinas de jogos, Feira literária Show de talentos, gincanas, aniversário na escola, futebol com pais Café da manhã na reunião de pais Casar atividades com reunião de pais Desafio “Pai vs filho no O que é o que é” Projetos pedagógicos envolvendo família Dia de provimento de serviços para a família - oficinas de gastronomia, cabeleireiro etc. Comunicados por agenda Fanpage Facebook Apresentação no início do ano letivo dos projetos pedagógicos e de orientações sobre como a família deve proceder Carta de convocação e ligação Comunicação do desempenho dos alunos na reunião de pais e sob convocação dos professores Convocação aos pais de alunos com dificuldades Parceria com outros órgãos públicos para palestras sobre temas de interesse das famílias (Detran, posto de saúde, universidade) Encontros promovidos pela secretaria de educação Ligar para as famílias dos alunos que faltam Explicar ECA, LDB e constituição Conselho tutelar Ministério Público Vara da Infância Conversa: Retornos positivos quanto ao desenvolvimento dos alunos Certificado de aluno destaque Recompensa por participação com “escambo” (moeda da escola que pode ser trocado por lanches nas festas e objetos nos bazares)

Fonte: Entrevistas com gestores escolares (2016).

Como observado no Quadro 6, foram identificadas cinco categorias, discutidas a seguir:

Diálogo entre colaboradores da escola e a família: A categoria não foi delineada a priori, mas foi identificada em sete das 10 entrevistas, com observações de estratégias como conversa entre os gestores ou professores e familiares – na entrada das aulas, a partir de convocação realizada por professores, ou mesmo em telefonemas quando alunos são faltantes, dedicação de três horas por semana de cada professor da escola para o atendimento de familiares.

Integração com toda a comunidade escolar: com 100% de ocorrência nas 10 entrevistas, a integração com a comunidade escolar mostrou-se como categoria de incentivo das escolas, a partir de eventos festivos (festa junina, dia das mães, Natal), eventos diversos (bazar, oficinas de jogos, feira literária, show de talentos, gincanas, aniversário na escola, futebol com pais, dia de provimento de serviços para a família – oficinas de gastronomia, cabeleireiro etc.), momentos de integração em reuniões deliberativas (café da manhã na reunião de pais), envolvimento da comunidade nos projetos pedagógicos (em especial, na culminância, momento no qual os resultados dos trabalhos dos alunos são apresentados). Nota-se a relação entre as formas citadas e a Coprodução Social, na qual familiares contribuem com a educação, participando e prestigiando momentos coletivos promovidos pela escola (PESTOFF, 2006).

Provimento de informação: essa categoria, delineada a priori com base em Ostrom (1996) e Thaler e Sunstein (2009), representa as estratégias da escola em munir familiares com informação adequada para que a coprodução ocorra. Observaram-se diversos exemplos dessa forma de incentivo, a saber: comunicados por agenda, fanpage na rede social Facebook, apresentação dos projetos pedagógicos no início do ano letivo, palestras ministradas por órgãos públicos (Detran, posto de saúde, universidade) e pela própria Secretaria de Educação. Outros exemplos se mostraram alinhados a Thaler e Sunstein (2009), em que informações tempestivas sobre algo que não está dentro do que o órgão público considera ideal, são passadas ao usuário, como envio de carta de convocação e telefonemas, nos casos de necessidade premente de participação de familiares, comunicação do desempenho dos alunos na reunião de pais e sob convocação dos professores (em especial aos familiares de alunos com dificuldades).

Exposição e acionamento de mecanismos legais: respaldados pela legislação sobre a educação pública brasileira, gestores escolares, frequentemente, argumentam legalmente com familiares que negligenciam seu papel no aprendizado dos alunos. Sete dos 10 gestores entrevistados apontaram a utilização da estratégia. Os familiares são colocados numa situação que Alford (2009) denomina obligatees ou obrigados a coproduzir, tornando-se susceptíveis às sanções caso não coproduzam. No caso da educação, há o risco de perder a tutela do aluno, como apresentado no ECA. Foram citadas como estratégias tanto um aviso de que a legislação seria acionada, como o seu acionamento propriamente. Os mecanismos citados foram o Conselho Tutelar, o Ministério Público e a Vara da Infância.

Reconhecimento dos êxitos do estudante: a quinta estratégia identificada tem como objetivo aumentar a motivação de familiares com a educação pública, representada pela escola, a partir do reconhecimento dos êxitos dos alunos. Segundo os gestores, os familiares tendem a ter uma ideia de que a escola só contata a família para reclamar das atitudes da criança ou para pedir colaboração. Fazendo contatos com teor positivo, a escola geraria maior motivação à coprodução. Exemplos das estratégias enquadradas nessa categoria são o certificado de aluno destaque, recompensa por participação com “escambo” (moeda da escola que pode ser trocada por lanches nas festas e objetos nos bazares), bem como a promoção de contatos dos professores com feedbacks positivos quanto ao desenvolvimento dos alunos aos familiares.

3 Considerações finais

Esta pesquisa teve como objetivo identificar como governo e escolas incentivam a coprodução da educação pública por parte de familiares de alunos e, assim, contribuir com o entendimento da coprodução de serviços públicos ao investigar a educação pública no Brasil.

Verificou-se a existência de políticas públicas que incentivam a coprodução da educação a partir da geração de mecanismos que facilitem, ou mesmo obriguem, os familiares a fazê-lo. Já as escolas, além de cumprir diretrizes trazidas pelo governo, lançam mão da informação e do diálogo, mas também utilizam mecanismos legais. Induzir legalmente os familiares a coproduzir, refere-se a um tipo de coprodução não identificada nos estudos conduzidos por Pestoff (2006), na Europa, e Ostrom (1996), na Nigéria – a coprodução de suporte básico, na qual as famílias devem garantir todo cuidado para que os alunos possam aprender plenamente.

Ficou evidente que políticas de governo influenciam, de fato, as estratégias da escola, explicitando que uma importante evolução da coprodução de serviços públicos passa pelo fomento, por parte do governo, a estratégias ainda pouco utilizadas por escolas que valorizem e motivem familiares a coproduzir, como a consulta à opinião dos familiares e o reconhecimento dos êxitos dos alunos.

Os desafios para garantir uma participação profícua da família na educação pública são vastos. Os resultados mostram que os mecanismos punitivos são amplamente tratados na legislação e abordados por gestores escolares, o que condiz com Castro e Regattieri (2009), em seu estudo que mostrou que a interação família-escola nem sempre é cordial e solidária. Castro e Regattieri (2009) levantaram várias práticas que haviam sido interrompidas com pouco tempo de duração, fator apresentado por Ostrom (1996) como enfraquecedor da coprodução. Se mostra assim, necessário um maior entendimento quanto à efetividade das ações de incentivo à coprodução, bem como à que medida essa relação se mostra positiva para familiares, escolas e estudante.

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Recebido: 03 de Março de 2017; Aceito: 21 de Setembro de 2018

Informações dos autores

Guilherme Ferreira Soares: Mestre em Administração pelo Programa de Pós-Graduação em Administração (PPGA) da Universidade de Brasília (UnB) do Distrito Federal. Contato: guilhermefsoares@gmail.com

Josivania Silva Farias: Doutora em Administração pelo Programa de Pós-Graduação em Administração (PPGA) da Universidade de Brasília (UnB) do Distrito Federal, com período “sanduíche” na Universidad de Alcalá (UAH), Madri/Espanha. Professora da Universidade de Brasília (UnB), lotada no Departamento de Administração. Professora de Graduação (ADM/FACE/UnB) e do Programa de Pós-Graduação em Administração (PPGA/UnB). Contato: josivania@unb.br

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