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Revista de Sociologia e Política

Print version ISSN 0104-4478On-line version ISSN 1678-9873

Rev. Sociol. Polit. vol.26 no.65 Curitiba Mar. 2018

http://dx.doi.org/10.1590/1678-987317266503 

Artigo

Trajetória socioeducacional dos ministros brasileiros na Nova República (1985-2014)

Socioeducational trajectory of the Brazilian ministers in the New Republic (1985-2014)

Maria Celina Soares D’Araujo1 
http://orcid.org/0000-0001-6699-3840

Guilherme Leite Ribeiro2 
http://orcid.org/0000-0002-5168-4348

1Maria Celina D’Araujo (mariacelina@daraujo.net) é Doutora em Ciência Política pelo Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e Professora do Departamento de Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RIO). Vínculo Institucional: Departamento de Ciências Sociais, PUC-RIO, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.

2Guilherme Leite Ribeiro (guilhermeribeirohist@gmail.com) é Doutorando no Programa de Pós-Graduação em História Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Vínculo Institucional: Programa de Pós-Graduação em História Social (PPGHIS), UFRJ, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.

RESUMO

Introdução

Analisa-se a composição ministerial da Nova República a partir de cinco fatores: sexo, etnia, idade, procedência regional e escolaridade.

Métodos

A pesquisa foi realizada por meio de trabalho empírico e qualitativo sobre o perfil dos ministros da Nova República. Utilizou-se entrevistas, questionários e informações online de vários sites oficiais.

Resultados

Mostra-se a tímida democratização do ministério no que toca ao gênero e etnia, a idade média avançada dos ministros ao longo de todo o período, o recrutamento prioritário nas regiões mais ricas e mais populosas, mas contemplando todas as regiões do país. Por fim, destaca-se a surpreendente escolarização desse grupo. De outra parte, verifica-se que, na área econômica, a qualificação acadêmica profissional dos ministros é superior à dos demais e que esse aspecto tem sido constante em todos os governos.

Discussão

Sem levar em conta as alianças político-partidárias, inerentes ao presidencialismo de coalizão, mostra-se que, em termos regionais, o gabinete atesta a validade de um dos princípios desse modelo, qual seja, o do equilíbrio federativo. Ademais, ministros altamente educados e com longas carreiras não têm necessariamente habilidades específicas para as pastas que ocupam. São pessoas acima dos 50 anos de idade, do sexo masculino, recrutadas nos estados mais ricos e que estudaram nas melhores escolas. O recrutamento do ministério reflete o arranjo político do Brasil (o “presidencialismo de coalizão”) e a desigualdade estrutural do país.

PALAVRAS-CHAVE: Poder Executivo; ministros; elites políticas; Nova República; formação acadêmica

ABSTRACT

Introduction

The ministerial composition of the New Republic is analyzed through five factors: sex, ethnicity, age, regional origin and education.

Methods

The poll was performed through empirical and qualitative work about the profile of the ministers of the New Republic. Interviews, questionnaires and online information from many official websites were used.

Results

The timid democratization of the ministry is shown, in terms of gender and ethnicity, the advanced average age of the ministers throughout the whole period, the priority recruitment in the wealthiest and most populous regions, but contemplating all regions of the country. Finally, it is noteworthy the astounding schooling of this group. On the other hand, it is stated that in the economic area, the professional academic qualification of the ministers is superior to the others’, and that this aspect has been constant in all governments.

Discussion

Not taking into account the political-partisan alliances, inherent in the coalition presidentialism, it is shown that in regional terms, the cabinet affirms the validity of one of the principles of this model, which is the principle of the federative balance. Furthermore, highly educated ministers who have long careers do not necessarily have specific skills to the functions they occupy. They are people over the age of 50, male, recruited in the wealthiest states, who studied in the best schools. The recruitment of the ministry reflects the political arrangement of Brasil (the “coalition presidentialism”) and the structural inequality of the country.

KEYWORDS: Executive Power; Ministers; Political Elites; New Republic; Academic Formation

I. Introdução1

Opadrão de nomeação dos ministros no Brasil ainda não é suficientemente estudado e nem ao menos podemos afirmar que exista algo consistente a esse respeito. Aparentemente, à exceção da área econômica, a versão predominante endossada pela tese do presidencialismo de coalizão (Abranches 1988) é que as nomeações decorrem de arranjos político-partidários que desconsideram, na maior parte das vezes, as habilidades específicas ou a qualificação técnica dos escolhidos. Em geral, sabemos pouco sobre as características desse grupo, sua distribuição pelas regiões da federação, sua composição socioeconômica e como suas experiências e saberes disciplinares são distribuídos entre as diferentes pastas. Este artigo procura explicitar os atributos biográficos desse grupo, sua formação acadêmica e origem regional. Sobre este último ponto, lembremos que um dos traços mais importantes do sistema político brasileiro é a busca de equilíbrio entre os entes federativos, adotando um “modelo de federalismo simétrico em uma federação assimétrica” (Souza 2006, p.195). Mesmo com disparidades econômicas e demográficas entre os estados, “do ponto de vista constitucional, todas as unidades constitutivas possuem poderes e competências iguais” (Souza 2006, p.195), o que obriga o acionamento de arranjos alternativos em busca de um equilíbrio minimamente sustentável. O ministério é um dos principais recursos usados para a busca desse precário equilíbrio federativo. Permite a busca sistemática de compensações alternativas para amenizar as desigualdades abissais entre as regiões.

O trabalho traz informações detalhadas sobre a maior parte dos ministros do Brasil que ocuparam o cargo por, pelo menos, três meses a partir do governo Sarney entre 1985 e 2014, último ano do primeiro governo Dilma Rousseff. Reúnem-se dados biográficos detalhados de 406 ministros. Desde o início da Nova República, com o governo Sarney, foram feitas 522 nomeações para o ministério, segundo os dados do site da Presidência da República (Brasil 2016), e as mudanças nas estruturas administrativas do Poder do Executivo foram imensas. Deve-se levar em conta, no entanto, que durante um governo determinado ministro pode trocar de pasta, inclusive mais de uma vez. Por isso, excluindo-se as repetições de nomes, o número de ministros nomeados cai para 467. Desse total, conseguiram-se informações expressivas sobre 406 casos (Tabela 1).

Tabela 1 Total de nomeações para o Ministério, ministros nomeados (sem repetição de nomes) e ministros pesquisados, por governo (1985-2014) 

Mandatos Total de nomeações Total de ministros nomeados Ministros pesquisados
Sarney (1985-1989) 76 65 53
Collor (1990-1992) 45 42 36
Itamar (1992-1994) 53 48 45
FHC 1 (1995-1998) 47 45 40
FHC 2 (1999-2002) 74 63 55
Lula 1 (2002-2006) 74 65 63
Lula 2 (2007-2010) 71 66 41
Dilma (2011-2014) 82 73 73
Total 522 467 406

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

A pesquisa começou a ser feita em 2006, quando vários instrumentos digitais de busca ainda não existiam. O banco foi sendo montado, gradativamente, a cada governo, mais ou menos em tempo real, com exceção do período referente aos governos de Fernando Henrique Cardoso. Não é demais lembrar que não há tradição no Brasil de divulgar amplamente um currículo detalhado de cada nomeado para altas posições no governo. Os caminhos para chegar às informações conseguidas passaram por muitos entremeios: notícias de jornal, sites oficiais, blogs, entrevistas, redes sociais, telefonemas, intermediação de contatos, além do Dicionário Histórico Biográfico Brasileiro (Abreu et al., 2001). Os achados inéditos ajudam a entender o perfil dos gabinetes e do Poder Executivo ao longo de algumas décadas, suas características biográficas e as conexões para a coexistência da política com a desigualdade regional do país.

O trabalho está organizado da seguinte forma: a primeira parte apresenta uma seleção de trabalhos internacionais sobre o estudo de ministros na Europa, nos Estados Unidos e em diversos países da América Latina denotando as principais temáticas abordados quando do estudo desse objeto. A segunda, aborda parte dos estudos já empreendidos no Brasil sobre o assunto. Tanto esta como a primeira parte têm o intuito de auxiliar a terceira parte, que analisa nossos dados a partir das variáveis selecionadas: sexo, etnia, idade, região e escolaridade. Neste último aspecto vamos detalhar os níveis de escolaridade separando-os por graduação, especialização, mestrado e doutorado. Em várias situações serão feitas comparações com outras experiências internacionais tomando-se como base parte da bibliografia comentada.

A hipótese comprovada aqui é que, independentemente dos critérios político-partidários para a escolha dos ministros brasileiros, eles formam uma elite acadêmica em todos os governos, especialmente na área econômica, e estão regionalmente distribuídos, com poucas distorções, levando-se em conta população e PIB. Isto endossa, como dissemos, a preocupação com a busca de um sistema de equilíbrios e compensações para a manutenção do arranjo federativo nacional. Estes não têm sido temas suficientemente observados pela Ciência Política, que tem privilegiado a análise dos ministérios levando basicamente em conta a distribuição de cadeiras no Congresso entre os partidos, com foco, portanto, sobre as relações entre Executivo e Legislativo.

II. Contribuições da Europa, Estados Unidos e América Latina para o estudo de ministros

Em qualquer sistema de governo, parlamentar ou presidencialista, os ministros constituem o que se pode chamar de um núcleo central de poder. Ocupam altas posições junto ao Poder Executivo do qual fazem parte, ajudam na definição e na formulação de políticas públicas, autorizam despesas, servem de amortecedor para conflitos políticos, são exemplos da pluralidade e da repartição democrática de poder, expressam a força de certos partidos e refletem, portanto, o resultado da vontade do eleitor. São também um ponto de contato sensível e estratégico do Poder Executivo com o Poder Legislativo, bem como atores fundamentais para a governabilidade e a estabilidade política.

Os estudos sobre ministérios e ministros vêm de longa data na Europa e nos Estados Unidos. Contemplam sistemas parlamentaristas, semiparlamentaristas, presidencialistas ou semipresidencialistas, e levam em conta, pelo menos, a composição partidária dos gabinetes, o perfil social dos ministros, os tipos de relações entre os partidos políticos e o chefe do Executivo, a rotatividade dos ministros, a governabilidade e a estabilidade política.

Grande parte da literatura (Dowding & Dumont 2009; Giorgi 2014) analisa a composição ministerial dos países a partir de fatores políticos, como o histórico parlamentar e os arranjos institucionais. Estudos clássicos, como o de Blondel e Thiébault (1991), analisam a formação dos gabinetes ministeriais da Europa Ocidental após a II Guerra Mundial olhando para aspectos educacionais e ocupacionais. Em outro estudo também clássico, Blondel (1985) examina as carreiras e a durabilidade dos mandatos dos ministros em 21 países, analisando as diferenças entre sistemas parlamentaristas e presidencialistas. Conclui que nestes últimos a duração dos mandatos é menor e que isso tem a ver com a possibilidade de os presidentes, neste sistema de governo, poderem escolher pessoas pessoalmente mais afinadas com seus interesses e preferências pessoais. Nota ainda que as mulheres não só são minoria em ambos os sistemas, como têm mandatos mais curtos, carreiras políticas mais abreviadas e que são alocadas em setores específicos do governo. Neste aspecto, o caso do Brasil também é verdadeiro, conforme será demonstrado.

Nos 20 países europeus analisados por Dowding e Dumont (2009), parte da discussão recai sobre o que leva um presidente ou primeiro-ministro a escolher ou demitir um ministro. Ademais, muita atenção é dada, mais uma vez, aos fatores políticos, especialmente à questão partidária, tema que foge do escopo do presente trabalho2.

Em se tratando de pesquisa sobre ministros na Europa, um estudo inspirador para o caso do Brasil é de Almeida, Pinto e Bermeo (2006). A pesquisa examina um longo período histórico de quatro países, Portugal, Espanha, Itália e Grécia, que compartilham conosco baixos índices de desenvolvimento econômico e experiências de ditaduras e de prerrogativas militares. O estudo longitudinal permite ver as mudanças no perfil dos ministros ao longo de um século e meio acompanhando, ao mesmo tempo, as mudanças no regime político. Em todos os casos, além do esforço de definição dos recortes políticos, há a preocupação em analisar o perfil dos ministros (origem geográfica, formação etc.) e trajetórias políticas e carreiras profissionais. Trata-se de um trabalho de fôlego envolvendo pesquisadores renomados que se comprometem com sucesso a perseguir essas orientações. Na introdução, os organizadores lembram que nos “sistemas políticos modernos, os ministros são actores fundamentais na arena do poder, na medida em que ocupam um lugar estratégico de comando, de onde emanam continuamente decisões vitais. Quem são esses atores políticos? Quais são as suas credenciais e qual o seu perfil social?” (Almeida, Pinto & Bermeo 2006, p.15).

Algumas dessas perguntas, ou similares, são adequadas para o caso brasileiro, ainda bem deficiente em estudos desse tipo. Os achados do livro serão considerados ao longo de nosso trabalho, especialmente quando se trata de escolarização, instituições de ensino, recrutamento regional e cursos frequentados. Em geral, assim como no caso dos secretários gerais e da alta burocracia em outros países, há, no Brasil, concentração no gênero masculino, nas áreas e instituições de ensino, certa padronização de carreiras e distribuição regional equilibrada no que toca à população e ao PIB, o que implica maior participação das áreas mais desenvolvidas. O recrutamento ministerial reflete áreas de excelência na educação, indicadores de desenvolvimento regional, domínio de determinados cursos, urbanização, nível socioeconômico, tendências de gênero e de participação de etnias bem como concentração regional.

Na América Latina, uma região dominada por sistemas presidencialistas, os estudos são mais recentes e quase todos têm preocupações com o funcionamento dos sistemas presidencialistas, com as coalizões partidárias, os conflitos distributivos entre Legislativo e Executivo e a governabilidade. Esses estudos tenderam por muito tempo a levar em consideração, principalmente, as características do presidencialismo (Linz 1990; Mainwaring 1990). Em anos mais recentes atentaram para outras variáveis, como a estratégia legislativa do presidente ou a influência de determinadas políticas (Amorim Neto 1998; 2006; Amorim Neto & Borsani 2003; Altman & Castiglioni 2008).

No caso do Uruguai, observa-se que os ocupantes dos cargos de ministro têm em geral uma experiência anterior ampla no Legislativo ou no Executivo, nos diferentes níveis de governo, nacional ou subnacional (Chasquetti 1997; Chasquetti, Buquet & Cardarello 2013; Altman & Castiglioni 2008). No Chile, por outro lado, tem-se observado maior profissionalização dos ministros e altos executivos especialmente a partir dos anos 1990, sendo o perfil tecnocrático cada vez mais relevante para a indicação nesse grupo político. De toda forma, a importância do pertencimento a um partido continua sendo fundamental (González-Bustamente 2013). Ou seja, não é suficiente apenas possuir credenciais acadêmicas, excelente capital cultural ou ser tecnocrata bem-sucedido: é preciso também participar da vida partidária e dos think tanks, ligados ou não a partidos, que formulam ideias e fazem sugestões para a elaboração de políticas públicas (Alcántara 2013).

No Chile, segundo Dávila, Lavados e Avendaño (2013), a capacitação dos ministros nos campos da política e da tecnocracia, especialmente entre 1990 e 2010, possibilitou uma experiência estável de governo de coalizão. O que se observou nesse caso foi uma forte relação entre conhecimento específico, carreiras de ministros e tipos de ministérios, com especial ênfase para o perfil tecnocrático mais presente nos ministérios econômicos e financeiros (Joignant 2003; 2013)3.

Outro país com produção significativa a esse respeito é a Argentina, embora tenha características partidárias muito distintas das do Brasil. Gené (2016) estudou 146 ministros da Argentina no período de 1983 até 2011, dividindo-os pelas áreas econômica, política e social. A exemplo de vários outros estudos, examina o perfil e a experiência política dos nomeados e também oferece dados importantes sobre sua educação e gênero, dados que se aproximam dos do Brasil especialmente no que toca aos cursos frequentados, gênero e escolaridade4.

Segundo Putnam (1976), quando o recrutamento ministerial é estudado tendo como referência um período político determinado, em perspectiva comparada com o passado, torna-se mais plausível entender as transformações em “carne e osso” na elite política e as conexões dessas mudanças com cada momento político-econômico de uma sociedade. Seguindo o que nos ensina Putnam (1976, p.166), a mudança na composição das elites políticas fornece um diagnóstico fundamental para entender as “vagas” da história. Da mesma forma, temos de lembrar que a qualidade do governo e da democracia estão associadas às características de quem governa e de como chega-se ao poder. Em outras palavras, faz diferença ter um ou outro grupo no poder: “quem governa” é uma questão fundamental para o estudo de qualquer regime. A qualidade e as capacitações dos ministros devem ser buscadas ao longo do tempo. É uma maneira de aferir um aspecto ainda relegado na literatura sobre ministros no Brasil, qual seja, seus saberes, ainda que esses saberes nem sempre representem habilidades específicas para os cargos ocupados. Tampouco se poderia avaliar o desempenho de governos a partir da maior qualificação intelectual de seus quadros, na medida em que todos apresentam alta qualificação. Mais do que isso, se comparada com Espanha e Portugal, a elite do Poder Executivo no Brasil apresenta níveis mais altos de escolaridade (Silveira 2015).

III. Os ministros da democracia brasileira

Para o período estudado neste artigo (1985-2014), marcado por garantias democráticas, cerca de metade dos ministros brasileiros cujos currículos foram pesquisados (406) tiveram experiência parlamentar ou foram recrutados no parlamento. A quase maioria, ainda (387), teve cargos executivos em um ou mais níveis da federação, como prefeito, governador, secretário ou ministro.

Como vimos, o Brasil vem praticando o que se chama de “presidencialismo de coalizão”5. A expressão designa um arranjo político e eleitoral em que nenhum partido consegue, sozinho, eleger um candidato à Presidência e, ao mesmo tempo, formar maioria parlamentar. Ou seja, o presidente eleito é obrigado a compor alianças com o Congresso para formar maioria. Assim, dadas as características dos sistemas eleitoral e partidário brasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiação partidária, só conseguirá governar negociando com uma coalizão parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilha dos cargos no Executivo entre partidos e grupos políticos (Figueiredo, Limongi & Valente 1999; Santos 2003).

Fernando Henrique Cardoso descreve com detalhes como constituiu seu ministério obedecendo a barganhas e lógicas estaduais e partidárias. Conclui que, ao obedecer a esses critérios, deparou-se, ao fim, com um ministério “vergonhosamente masculino” (20 Cardoso 2006, p.270). Nesse relato, mostra a pouca capacidade que o presidente tem para impor nomes comprovadamente competentes para os cargos e a necessidade de contemplar os interesses dos partidos aliados sem descuidar de uma representação nacional, ou seja, da federação. Por isso mesmo, não raro um ministro tecnicamente competente é dispensado para dar oportunidade a um acordo político de recorte patrimonialista. Este foi o caso da demissão da Ministra de Indústria e Comércio, Dorothea Werneck, no primeiro governo Fernando Henrique. Técnica reconhecida e única mulher do Ministério, foi dispensada de maneira abrupta para dar lugar a um chefe do então Partido Progressista Brasileiro, PPB, Francisco Dornelles, num momento em que o governo precisava aumentar sua base parlamentar. Este e outros episódios são detalhadamente narrados por Fernando Henrique, explicitando as concessões que precisou fazer para manter uma maioria no Congresso favorável às reformas que seu governo vinha empreendendo.

Os estudos sobre rotatividade dos ministros e sua distribuição entre partidos do Brasil nos diferentes governos tem dado a tônica sobre estudos ministeriais no país desde as clássicas análises atinentes à República de 19466. Esses estudos têm chamado atenção para a importância do ministério como indicador de estabilidade política e de governabilidade. A instabilidade ministerial, implicando constantes mudanças nas pastas, tem sido recorrentemente lembrada como um indicador de crise ou de baixas condições para governar. Estudos já clássicos apontam nessa direção, entre eles o de Wanderley Guilherme dos Santos (1986) e o de Sérgio Abranches (1988). Em geral, esses trabalhos têm se preocupado com a correspondência entre o tamanho das bancadas e o número de pastas destinadas a cada partido da coalizão de governo.

Na sequência, a literatura sobre os ministérios no Brasil na Nova República, inaugurada em 1985, tem levado em conta também a correlação entre o tamanho das bancadas no Congresso e participação dos partidos no Gabinete. Mostra-se que a partir de 2003, com a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT), passou a haver um flagrante desequilíbrio entre o tamanho do partido do presidente no Congresso e seu tamanho no ministério. Analisando o primeiro governo Lula, Amorim Neto (2007) demonstra que esse foi o governo que trouxe, no Brasil, o maior número de partidos para a esfera do ministério, tornando-se, assim, o mais fragmentado na história do presidencialismo latino-americano. Foi ainda, segundo o autor, o que mais partidarizou as nomeações de seus ministros, ou seja, 86%, agregando ao todo 11 partidos ao longo do mandato (Amorim Neto 2007, p.58). Esse padrão foi mantido no governo Dilma Rousseff.

Controlar recursos financeiros é o caminho mais curto para implementar ações que darão notoriedade e prestígio eleitoral aos ministros e a suas agremiações. Por isso mesmo, na medida em que o número de partidos cresceu, adensou-se também o número de pastas ministeriais a serem ocupadas. O ministério tende a se converter, principalmente, em espaço de captura de recursos financeiros e perde centralidade como formulador de projetos nacionais. Pari passu, nota-se: a) concentração de poder na esfera da Presidência da República, que gradativamente ampliou seus órgãos e competências (Inácio 2013); (b) tendência a expressar minimamente a diversidade de gênero e étnica da sociedade brasileira.

Em praticamente todos esses estudos pouco se atenta para a composição socioeconômica desses quadros. Tampouco há detalhamento para a participação das regiões no governo, aspecto que evidencia a diversidade do país em termos de concentração de riqueza e de população. As instituições partidárias, o Congresso, a Presidência da República, ainda que de forma deveras procedente, têm sido o foco de análise. As observações sobre as biografias desse grupo e suas conexões federativas são escassas. A grande maioria dos ministros aqui estudada, oriunda de todas as regiões, é branca e masculina, envelhecida (a grande maioria com mais de 50 anos) e tem histórico escolar de excelência, muito acima da maioria da população brasileira. Cerca de 60% têm pelo menos curso superior completo e cerca de um quarto obteve o título de doutor. Trata-se de uma elite social e intelectual que, sem surpresa, espelha o caráter masculino e branco da sociedade e da política brasileiras. Nosso ministério é praticamente tão branco quanto o da Argentina, país de maioria branca segundo as fontes oficias do governo.

III.1. Identificação dos ministros por sexo

A presença feminina no ministério é insignificante em todo o período, alcançando números mais expressivos apenas a partir de 2003 com os governos do PT e quando os movimentos sociais adquiriram mais expressão na demanda por direitos étnicos e de gênero. A baixa representação feminina não é uma exceção brasileira. Na Europa Ocidental, depois da II Guerra Mundial e excluindo a Escandinávia, as mulheres representavam 6,2% do conjunto de ministros (Thiébault 1991, p.20). Em Portugal, logo após a Revolução dos Cravos em 1974, o número era de 4% (Almeida & Pinto 2009, p.151).

O Brasil passou a contar em 2002 com o Programa Nacional de Ações Afirmativas, que visava reduzir as desigualdades de gênero e etnia e, portanto, garantir mais espaços de participação para as mulheres e afrodescendentes na administração pública federal. No caso do ministério, ao longo do período, foram nomeadas apenas 36 mulheres, entre as 467 pessoas nomeadas7, cerca de 8%, e praticamente todas nos governos do PT.

A composição dos ministérios mostra explicitamente a predominância do sexo masculino, isto é, cerca de 92% dos nomeados em todo o período. Nos governos José Sarney e Fernando Henrique Cardoso, a presença feminina é praticamente nula. O maior percentual feminino, entre os nomeados, pertence ao ministério Dilma, 17,8% (13 ministras), acompanhando a inédita chegada de uma mulher à Presidência e confirmando a tendência de que governos de esquerda dão mais oportunidades à participação das mulheres nos gabinetes (Escobar-Lemmon & Taylor-Robinson 2005). Mudança expressiva já ocorrera no segundo governo Lula da Silva, cujo percentual foi de 12,1% (ver Gráfico 1).

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

Gráfico 1 Presença de mulheres e não brancos no Ministério (1985-2014) 

Embora em escala menor, verificou-se no Brasil o que ocorreu no Chile, onde a chegada de uma mulher ao poder, Michelle Bachelet, significou um aumento expressivo da presença feminina no Executivo (Dávila, Olivares Lavados & Avendaño 2013). No Legislativo, contudo, não houve alteração: segundo o Inter-Parliamentary Union, em 2015, apenas 9,9% das cadeiras da Câmara e 16% das do Senado, no Brasil, eram ocupadas por mulheres. Nesse aspecto o país ocupava o 116º lugar entre 190 países (Inter Parliamentary Union 2016).

Em geral, na América Latina, a presença feminina nos ministérios é ainda precária. Na França, apesar de ainda haver desproporcionalidade, a participação de mulheres nos gabinetes franceses chegou a 25% no pós-guerra (Behr & Michon 2013). Escobar-Lemmon e Taylor-Robinson (2005) estudaram a composição ministerial de 18 países da América Latina, entre 1980 e 2003, e comprovaram as teses de Blondel (1985) no que toca à menor duração dos mandatos das mulheres e à existência de gendered áreas no gabinete. Apenas na Colômbia a participação feminina passa de 10%, chegando a 13%, e as mulheres estão mais representadas em pastas vinculadas a saúde, educação, infância, cultura e bem-estar (Blondel 1985, pp.688-690).

A feminilização do ministério em alguns países da Europa do Sul ainda é também problemática embora com índices crescentes. Na Itália, por exemplo, chegou a 13% e a 23,5% na Espanha. O maior percentual neste último país deveu-se à criação de novas pastas especiais destinadas especificamente às mulheres, que não concorreriam com as pastas tradicionais (Linz & Jerez 2006, p.113).

Indagamos também em que área do governo a presença feminina de seria maior. Para tanto, agregamos o imenso volume de pastas ao longo do tempo em oito áreas, conforme consta no Apêndice I. Confirmou-se a tese de concentração de gênero em algumas esferas, tal como verificado por Escobar-Lemmon e Taylor-Robinson (2005) no Brasil; a exceção foi a de Meio Ambiente, Direitos Humanos, Raciais e Étnicos, que apresenta 37,5% de ministras mulheres. Este campo pode ser considerado representativo de temas emergentes, ou seja, de questões que começaram a ser tratadas no âmbito da Presidência da República nos anos 1990 e que depois se converteram em secretarias ou novos ministérios. Foi ocupado por especialistas dessas novas esferas do saber em que a masculinização parecia estar ainda menos enraizada. Um exemplo disso foram as ambientalistas Marina da Silva e Izabella Teixeira, internacionalmente reconhecidas, e outras especialistas em direitos humanos e gênero.

Uma hipótese a ser confirmada em futuras pesquisas é que nesses temas emergentes as mulheres já entraram em condições mais favoráveis, pois o espaço não chegara a ser completamente masculinizado. Na outra ponta, a tradicional área de Saúde, Trabalho e Seguridade Social é completamente masculina. Muito abaixo segue-se a Presidência da República, com apenas 11% de mulheres. Nos demais ministérios a presença feminina não chega a 10% ou é praticamente nula8.

III.2. Diversidade étnica

A presença de negros e pardos variou de 2,3% no governo Sarney até 31,6% no segundo governo Lula da Silva, enquanto a de amarelos praticamente inexiste9. O percentual do primeiro grupo volta a cair no governo Dilma Rousseff para 11% demostrando que, apesar da mudança, essa não é ainda uma tendência política consistente, embora não tenha havido regressão. Apenas caiu o ritmo de crescimento da participação desse segmento no ministério. Somente no segundo governo Lula da Silva, ocorreu, simultaneamente, um aumento de negros, pardos e de mulheres no gabinete.

Entre os pesquisados, os ministros de cor branca atingem o maior percentual no mandato Collor de Melo (96,6) e o menor no segundo mandato de Lula da Silva (68,4). De qualquer forma, minorias étnicas ainda estão longe de serem representadas nos ministérios, assim como no Parlamento Nacional. Dado o baixo percentual de não brancos, incluindo aqueles poucos classificados como amarelos, a diferença na distribuição entre as diferentes áreas de governo é insignificante.

Diferentemente de outros países, o problema étnico referente aos afrodescendentes no Brasil é mais relevante, visto ser um país com mais de 50% de população dessa linhagem, mas que historicamente se comportou como um país de maioria branca. Embora atos de racismo sejam legalmente proibidos desde os anos 195010, parlamentos nacionais, estaduais e municipais, bem como universidades, por exemplo, foram até bem recentemente espaços praticamente cativos aos brancos. De toda forma, mulheres e afrodescendentes, até o primeiro governo Dilma Rousseff, tiveram participação crescente, em especial, depois dos governos do PT, como mostra o gráfico abaixo.

III.3. Idade dos ministros

Entre os 406 ministros pesquisados, o governo José Sarney teve o ministério mais jovem, enquanto o segundo governo Lula da Silva teve o mais envelhecido. De toda forma, em geral observa-se que a maior parte dos ministros chega ao cargo com mais de 50 anos, especialmente entre 50 e 60 anos, o que segue uma tendência de grande parte dos países da Europa Ocidental (Blondel & Thiébault, 1991). Este é um espaço de senioridade no que toca à idade e também à experiência política no Executivo e Legislativo, aspecto que foge ao escopo deste trabalho. Comparando, contudo, com as democracias do Sul da Europa vemos que o Brasil tem um ministério mais envelhecido. Nos quatro países (Portugal, Itália, Espanha e Grécia) a idade dos ministros concentra-se entre 40 e 50 anos ou na média de 51 anos. Isso talvez se explique pela renovação geracional que esses países empreenderam no poder com mudanças de regime e de partidos, enquanto o Brasil incorporou mais quadros da antiga ordem e mantém alianças partidárias mais longevas (Tabela 2).

Tabela 2 Percentual de ministros pesquisados com mais de 51 anos, segundo o mandato presidencial (1985-2014) 

Mandato Percentual de ministros com mais de 51 anos
Sarney 52,8%
Collor 61,1%
Itamar 75,6%
FHC 1 75,0%
FHC 2 72,7%
Lula 1 71,4%
Lula 2 83,0%
Dilma 72,7%
Total 70,9%

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

III.4. Identificação dos ministros por estados e regiões

O Brasil está dividindo em cinco regiões elencadas a seguir por ordem crescente do Produto Interno Bruto (PIB): Norte, Centro-Oeste, Nordeste, Sul e Sudeste. Segundo dados do IBGE para 2015, a última responde por 55% do PIB nacional, e junto com a região Sul, somam 72% da riqueza do país. Ambas concentram metade da população nacional. São também as regiões com melhores indicadores de qualidade de vida e de educação. O Nordeste é a segunda região mais populosa, com 55 milhões de habitantes, mais de um quarto da população, mas conta com apenas 14% do PIB. Estes são alguns dos muitos dados que atestam a diversidade na economia e na demografia de um país tão vasto como o Brasil, tremendamente marcado por desníveis econômicos e sociais entre e dentro das regiões.

Examinando a procedência estadual dos 406 ministros pesquisados, nota-se grande concentração nos estados do Sudeste, a região que abarca a maior parcela do PIB e da população. Os estados mais presentes no ministério são, como seria de esperar, São Paulo, o mais rico, e Minas Gerais e Rio de Janeiro, únicos com taxas de comparecimento ministerial acima de 10%. O Distrito Federal (Brasília, região Centro-Oeste) aparecerá como grande provedor para esse cargo apenas no primeiro governo Dilma Rousseff (2011-2014).

Decompondo por governo e estado, vemos que São Paulo é sempre o estado mais aquinhoado em todos os mandatos, ficando no segundo lugar apenas no governo Dilma, quando é superado pelo DF (Quadro 1).

Quadro 1 Principais estados de procedência dos ministros, por governo (1985-2014) 

Mandato 1º lugar 2º lugar
Sarney SP MG
Collor SP RJ
Itamar MG SP
FHC 1 SP RS
FHC 2 SP MG e RJ*
Lula 1 SP MG
Lula 2 RJ** SP**
Dilma Rousseff DF SP
Total SP RJ

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

*Empatados;

**Empatados.

O fenômeno da concentração regional é comum em muitos países, pois certas regiões reúnem mais população, riqueza, melhores universidades e mais estruturas administrativas. Esse é o caso de Espanha, em que a presença da região de Madri na equipe ministerial equivale, ou é maior, à do Sudeste no Brasil (Linz & Jerez 2006, p. 115).

Um componente importante é aferir as regiões do país representadas em algumas áreas de governo. O Sudeste, região mais rica, concentra a maioria das pastas da área de Economia, Finanças, Gestão e Planejamento (85%). Por outro lado, controla apenas 40,7% da área de Desenvolvimento Econômico e Fomento, que, segundo nossa classificação, reúne pastas mais propícias a atender a políticas partidárias de clientela com maior capilaridade nacional e que são mais equitativamente distribuídas entre as regiões11. Para o conjunto de todos os gabinetes, o Sudeste corresponde a 52,6% dos ministros e o Norte a apenas 3,9%. Em segundo lugar vem o Nordeste com 19,4%, seguido do Sul (14,4%) e do Centro-Oeste (9,7%). Isto é mostrado na Tabela 3, na qual apresenta-se, em percentual, a procedência de 381 dos ministros pesquisados.

Tabela 3 Regiões, PIB, população e participação no ministério (%) 

Região Percentual no PIB nacional Percentual na População Participação no ministério
Sudeste 55% 42% 52,6%
Sul 17% 14,5% 14,4%
Nordeste 14% 27,5% 19,4%
Centro-Oeste 9% 7% 9,7%
Norte 5% 9% 3,9%

Fonte: IBGE (2014).

A Tabela 3 também mostra qual o peso de cada região em termos de população e de participação no PIB nacional. Em relação ao PIB, o Nordeste está sobrerrepresentado, mas considerando sua população está sub-representado. Esta é uma das regiões politicamente mais importantes do país, o segundo maior eleitorado e berço de muitas lideranças importantes na política nacional desde o início da república. Outra região que chama atenção, desta feita pelo equilíbrio entre PIB, população e participação ministerial, é o Centro-Oeste. Nossos dados, contudo, indicam que a alta participação da região no gabinete deriva do fato de um recrutamento crescente de ministros ter sido feita no Distrito Federal (Brasília), a capital política e administrativa.

Esta distribuição regional não foi exatamente equânime em todos os governos. Com o presidente Collor, por exemplo, que havia sido governador de Alagoas, o Nordeste teve o menor número no gabinete. Neste caso, pode-se alegar que a região estava representada pelo próprio presidente. Em contrapartida, o Sul teve uma representação expressiva. Nos governos de Fernando Henrique Cardoso, os arranjos federativos foram mais respeitados. No quesito regional, destaca-se nos dois mandatos de Lula a alta proporção de nordestinos. Em suma, com algumas variações, o padrão federativo foi respeitado e as diferenças entre os governos não são substantivas (Gráfico 2).

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

Gráfico 2 Distribuição regional de ministérios por governo 

III.5. Identificação dos ministros por escolaridade

A escolaridade dos ministros, e das elites em geral, é um dos tópicos mais importantes quando se estuda elites políticas. Pesquisas têm chamado atenção para a alta escolaridade dos ocupantes de cargos de Direção e Assessoramento (DAS) no Poder Executivo. Neste caso, cerca de 80% dos que ocupam esses cargos têm algum tipo de pós-graduação (D’Araujo 2009; 2011). Também no caso dos ministros, embora em escala menor, surpreende o alto nível educacional, especialmente se comparado com os níveis educacionais do país.

Entre os diversos níveis de escolaridade levados em conta, apenas 6,4% não têm título superior. O maior percentual isolado encontra-se entre os que têm apenas o curso superior completo (39,1%). Agregando os que fizeram algum tipo de pós-graduação e considerando a titulação mais alta – 20,8% com especialização, 9,9% com mestrado e 23,8% com doutorado – temos um total de 54,5% dos ministros com algum título de pós-graduação. O maior número de ministros com doutorado é encontrado no primeiro governo Fernando Henrique (40%) e o menor no governo Itamar, 13,3%. Trata-se, portanto, de uma elite que é menos escolarizada do que os demais dirigentes públicos de alto escalão, mas está acima da média nacional que tende a 10%. Está acima também dos quatro países da Europa do Sul. Nestes países cerca de 70% cursaram apenas o curso superior (Bermeo 2006, p.233). Na Argentina, país com longa tradição de alta escolaridade, esse patamar gira em torno de 93% considerando as áreas política, social e econômica. Esta última conta com 100% de graduados (Gené 2016). No total, o que se passa na Argentina é similar ao que ocorre na França a partir dos anos 1980 (Dogan 1979; Behr & Michon 2013). Na Tabela 4 apresentamos um resumo da titulação do conjunto pesquisado.

Tabela 4 Nível de escolaridade máxima dos ministros em todos os mandatos (1985-2014) 

Nível de Escolaridade N %
Até o Ensino Médio 11 2,7
Superior incompleto 15 3,7
Superior completo 158 39,1
Especialização 84 20,8
Mestrado 40 9,9
Doutorado 96 23,8
Total 404 100,0
Sem Informação 2
Total 406

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

Investigamos se essa distribuição de títulos acadêmicos está equitativamente distribuída entre as diferentes áreas de governo. A área de Economia, Finanças, Gestão e Planejamento é claramente a que apresenta o maior número de doutores, a exemplo do que ocorre na Argentina (Gené 2016). A área de Meio Ambiente e Direitos Humanos, Raciais e Étnicos, por sua vez, com 28,1% de doutores é a que apresenta o maior percentual de mestres como titulação máxima – 25,0%. A rigor, esta é a área que apresenta o maior número de pessoas com grau de pós-graduação, apenas superada pela área de Economia, Finanças, Gestão e Planejamento. Sintomaticamente, junto da área de Defesa e Relações Internacionais, uma área em que predominam apenas graduados é a Presidência da República, órgão que vem gradativamente acumulando mais poderes de decisão para o conjunto do governo e para a ação junto ao Legislativo.

III.5.1. Estudos universitários dos ministros

A exemplo das classes socioeconômicas de mais alto nível na sociedade brasileira, esse grupo de ministros fez faculdade majoritariamente em universidades públicas consideradas as de mais alto nível ao lado apenas das universidades católicas. Apenas a formação em instituições públicas situa-se em níveis elevados (entre 66% e 87%) para todos os mandatos presidenciais. Isso confirma que a qualidade do ensino público de terceiro grau no país é um passaporte para ocupar posições de mais destaque na política - e no mercado. Uma pequena parcela, 1,7%, graduou-se no exterior.

Averigua-se em quais universidades os 378 ministros, com nível superior, fizeram sua graduação. Segundo dados oficiais do governo, o Brasil tem cerca de 60 universidades públicas federais e outras tantas públicas estaduais, todas gratuitas. Possui ainda cerca de 100 universidades privadas, 83% localizadas nas regiões Sudeste e Sul. As quatro principais universidades católicas estão no Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Observa-se que perto de 70% frequentaram apenas oito universidades públicas ou as católicas. Ou seja, apesar da grande malha de universidades no Brasil, poucas se destacam na formação de quadros que ocupam a alta administração pública e altas posições políticas. Essa concentração está longe de chegar perto do caso inglês em que duas universidades formam as principais lideranças do país: Oxford e Cambridge. Essa concentração na Inglaterra acabou gerando a denominação oxbridge (Nunes 2012). Em Portugal, o fenômeno é semelhante para o caso da Universidade de Lisboa, que concentra a formação da maioria que se tornou ministro naquele país (Almeida & Pinto 2009, p.151).

Para avaliar as instituições mais frequentadas pelos ministros separamos aquelas em que pelo menos 20 deles as haviam frequentado. No conjunto dos pesquisados, as mais citadas, considerando todos os governos são, pela ordem: Universidade de São Paulo (USP) com 62 casos (17,4%); Instituições católicas com 39 (10,9%); Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) com 28 (7,8%); Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) com 26 (7,3%); Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) com 22 (6,2%); Universidade Federal da Bahia (UFBA) com 20 (5,6%).

Nestas cinco universidades públicas e gratuitas e nas católicas, 55,2% dos ministros obtiveram seu título de graduação. Apenas uma, a UFBA, está localizada no Nordeste. A USP tem maior relevo na graduação dos ministros de todos os governos com exceção dos de Itamar, Lula II e Dilma, e só não está entre as duas primeiras mais citadas no governo Dilma Rousseff. Neste governo a USP tem sua mais baixa participação (7,9%). No conjunto, o percentual para outras instituições de ensino no nível de graduação, considerando todo os governos, chega a 46% no governo Dilma Rousseff, valor ainda tímido se levarmos em conta a vasta malha de universidades federais e estaduais e a proliferação de universidades privadas a partir dos anos 1990. Quando analisamos em termos de sua distribuição nos governos, essa concentração fica ainda mais explícita se levarmos em conta as duas mais frequentadas.

Os cursos frequentados pelos ministros na graduação foram também objeto de nossa investigação. Ou seja, além de saber quais as instituições mais frequentadas decidimos explorar os cursos realizados. Tomou-se como referência os cursos frequentados por, pelo menos, cinco ministros, pois a variedade de especialidades para a licenciatura e bacharelado, no Brasil, é deveras ampla. Chegamos a contar 36 cursos entre os que foram cursados pelos ministros de nosso banco de dados.

Considerando o conjunto dos mandatos presidenciais, os cursos de graduação mais frequentados pelos ministros foram: Direito (37,6%), Economia (14,5%) e Engenharias (13,5%).

Todos os três cursos são tradicionais na formação universitária do país. Direito tem seus maiores índices no segundo governo de Fernando Henrique (54,7%) e no de Sarney (49,0%). Nos três mandatos seguintes ao de Fernando Henrique, o curso de Direito cai para níveis entre 25% e 29%. Ainda entre os pesquisados, as Engenharias têm os seus maiores índices nos mandatos de Sarney (23,5%) e Dilma (16,6%), mas também em tendência decrescente. As mudanças no mundo do trabalho, na pesquisa e nas ciências vão ao longo do tempo mudando o perfil acadêmico dos ministros, como ocorre em outros países.

A preferência por Direito não surpreende, pois esta tem sido, tradicionalmente, a formação básica da maior parte dos políticos brasileiros. Nos países da Europa do Sul a concentração é semelhante, com Portugal como caso sintomático (Almeida & Pinto 2009). No Congresso brasileiro, também segundo Rodrigues (2014), 80% dos deputados federais têm curso superior, sendo o maior percentual o de formados em Direito (31%), seguido pelos economistas (14%) e médicos (13%), os mesmos cursos mais frequentados pelos ministros da Argentina (Gené 2016). Essa concentração tão expressiva no curso de Direito na graduação não se verifica, como veremos, no caso da pós-graduação dos ministros.

Gené (2016) mostra que esses três cursos são os mais frequentados pelos ministros e que as pastas de recorte político e social são liderados, principalmente, pelos advogados. O mesmo acontece em Portugal, onde há forte predominância de ministros formados em Direito e Economia. Neste país, assim como no Brasil, é alta também a presença de engenheiros (Pinto & Almeida 2014).

III.5.2. Estudos de especialização (pós-graduação lato sensu, “MBAs”)

Para este tópico levamos em conta todos os ministros que fizeram algum curso de especialização, e não apenas aqueles 84 para quem esta foi a titulação mais alta. Ao todo, 134 ministros pesquisados encontram-se nesta situação e o nome do curso, bem como as instituições frequentadas, foram objeto de nossas buscas.

Da mesma forma que na graduação, no mestrado e no doutorado, há forte tendência no Brasil a se fazer cursos de especialização (popularmente chamados de MBAs) em instituições públicas, embora existam várias instituições particulares de excelência nesse nível. Lembre-se, contudo, que no Brasil, os cursos de especialização oferecidos pelas universidades públicas em geral eram pagos e normalmente dispendiosos. A surpresa neste caso é o grande número de pessoas que fizeram esse curso no exterior (38,6%), perfazendo 70% no governo Collor. Embora esse percentual venha caindo expressivamente, demonstra-se, mais uma vez, que estamos falando de um grupo social com razoável poder financeiro, posto que em geral esses cursos são caros, principalmente no exterior. O percentual que cursou este grau de titulação nas escolas privadas é de 26,5% o que, como estamos sinalizando, não é indicação exclusiva de ensino pago. Ou seja, a rigor, podemos inferir que a maior parte desses cursos de especialização foram pagos e redundaram em custos que não estão à altura da maior parte da população12. No Gráfico 3 fica claro que os cursos de especialização no exterior estão sendo gradativamente substituídos por similares nacionais.

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

Gráfico 3 Natureza nacional (pública x privada) e internacional, das instituições do curso de especialização, segundo o mandato presidencial (1985-2014) 

Assim como em outros níveis de ensino, indagamos quais as instituições nacionais que estão formando esses profissionais no nível da especialização. Mais uma vez a USP lidera, seguida pela Fundação Getúlio Vargas do Rio e de São Paulo, e pelas universidades católicas. A frequência de “outros” cursos oscila, mas tem tendência crescente. Neste nível de titulação observa-se, portanto, a tendência a privilegiar as instituições brasileiras, especialmente as públicas, confirmando a tese de que o país expandiu e consolidou um sistema de pós-graduação de forma sustentável.

Pesquisamos ainda quais cursos foram frequentados pelos ministros na especialização. Fazendo uma linha de corte em cursos que foram frequentados por, pelo menos, cinco dos 134 ministros que fizeram algum curso de especialização, temos uma concentração na área de Economia e Administração (35%). Neste nível de ensino, o Direito e as Engenharias perdem preeminência e os saberes mais cobiçados no mercado e na administração pública, Economia e Administração, são alavancados.

III.5.3. Mestrado

Quarenta ministros fizeram mestrado como titulação máxima e outros 96 com mestrado também completaram o doutorado. Desse total de 136 pessoas, conseguimos dados sobre as instituições frequentadas por 91. Essas informações foram copiladas inicialmente para aferir a frequência a escolas públicas e privadas no Brasil ou estrangeiras. É significativo que 32,2% tenham cursado mestrado no exterior, tendência que vem caindo desde os anos 1990, quando se começa a observar uma crescente presença dos cursos de mestrado em instituições públicas no Brasil, ou seja, gratuitas neste caso, de melhor qualidade e de acesso mais restrito.

Averiguamos as instituições de ensino onde os ministros se diplomaram no mestrado, considerando uma linha de corte de pelo menos cinco pessoas cursando a mesma instituição. Neste caso, a USP, que predominava nos níveis de graduação e de especialização, passa ao terceiro lugar, depois da UFRJ e da Universidade de Campinas (Unicamp). Estas duas universidades alcançam maior destaque nos governos do PT. Juntas somam 54,2% das instituições frequentadas no mestrado pelos ministros pesquisados para o governo Dilma Rousseff. A influência do pensamento dessas escolas sobre as orientações do governo escapa a este artigo, mas mereceria reflexão acurada em estudos futuros.

Os cursos frequentados no mestrado por, pelo menos, quatro ministros apresentam uma lista menor de possibilidades. Neste caso nota-se que, a exemplo da especialização, o curso de Economia permanece como a opção mais presente, mas vê-se que, gradativamente, vai também perdendo espaço. Enquanto isso, as Ciências Sociais crescem, demonstrando, nesse caso, que a titularidade no espaço do mestrado, assim como no de doutorado, vai escapando das áreas clássicas da graduação tais como Economia, Direito, Administração e Engenharias.

III.5.4. Doutorado

Vimos, na Tabela 4, que 96 dos 406 ministros pesquisados completaram o curso de doutorado e os detalhes dessa diplomação foram pesquisados com a mesma minúcia do que foi feito para a graduação, especialização e mestrado. A primeira evidência é a alta concentração do doutorado nas universidades públicas e gratuitas, federais ou estaduais, mais de 50%, enquanto o percentual de diplomados no exterior continua expressivo, 41,3% para todo o período, com uma concentração de 56,3% no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. A participação das escolas privadas, neste caso, continua irrisória, 3,3% do total.

O passo seguinte foi encontrar as instituições em que os 96 ministros fizeram seu doutorado, tendo-se conseguido informação para 92 deles. Nas instituições do doutorado considerou-se aquelas em que pelo menos sete ministros se diplomaram e acabou-se por chegar a três instituições responsáveis pela formação de quase 50% dos ministros doutores: USP, Unicamp e UFRJ, respectivamente.

Novamente, a presença da UFRJ no ministério aumenta significativamente no segundo governo Lula da Silva e no de Dilma Rousseff. Nos governos do PT, denota-se que o percentual de doutorados pela Unicamp também aumentou. Unicamp e UFRJ são consideradas pelos economistas como escolas mais marcadas pelo pensamento desenvolvimentista, tema que como assinalamos deveria ser tratado com mais atenção. Entre as instituições estrangeiras predominam as americanas, especialmente Cornell, com 6 ministros doutores (6,5%), e a Universidade de Paris, com 5 (5,4%).

Os cursos de doutorado frequentados pelos ministros confirmam a tendência verificada no caso do mestrado. Em primeiro lugar aparece Economia, com 37%, e em seguida os cursos de Ciências Sociais, com 21,3%. O segundo governo Lula da Silva foi o que teve menor percentual de economistas em nível de doutoramento e também o que teve, proporcionalmente, mais ministros doutorados na área de Ciências Sociais.

Considerando-se a distribuição dos ministros doutores por área de governo, primeiramente reafirma-se a tendência de a área de Economia, Finanças, Gestão e Planejamento apresentar o maior percentual de doutores, quase 57%. Defesa e Relações Exteriores, com 9,4% de doutores, Desenvolvimento Econômico e Fomento, com 12,5%, e a Presidência da República, com 13,5%, são as áreas menos qualificadas em nível de doutorado. As razões para tanto precisariam também ser aprofundadas em futuros trabalhos. De toda forma, em princípio, corroboram a ideia de que são áreas em que predomina o espírito de corpo (Defesa e Relações Internacionais) ou as nomeações de cunho mais político do que profissional (Desenvolvimento Econômico e Fomento e a Presidência da República) (Gráfico 4).

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

Gráfico 4 Distribuição de doutores segundo a área de atuação (1985-2014) 

Para organizar melhor o conjunto de dados sobre os ministros doutores, segundo nossa pesquisa, de uma população de 406, elaboramos a Tabela 5 que apresenta um excelente espelho de como a titulação no doutorado se distribui a cada governo.

Tabela 5 Percentual de ministros na Área de Economia, Finanças, Gestão e Planejamento com doutorado em comparação com o total de doutores de todas as áreas 

Mandato Percentual de ministros com doutorado na área de Economia, Finanças, Gestão e Planejamento Percentual média de ministros doutores no conjunto de todas as áreas
Sarney 33% 23%
Collor 66,7% 27%
Itamar 40% 13,3%
FHC 1 100% 40%
FHC 2 57,1% 27,3%
Lula 1 40% 19,1%
Lula 2 33% 21,6%
Dilma 60% 23,2%

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

O percentual de ministros com doutorado na área de Economia, Finanças, Gestão e Planejamento nunca foi menor que 33% e atingiu 100% no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. Na segunda coluna podemos ainda comparar a superioridade da titulação no doutorado na área em relação às demais. Portanto, os percentuais de ministros qualificados em Economia, Finanças, Gestão e Planejamento são superiores aos percentuais médios de todos os mandatos. Esta mesma realidade acontece na Argentina (Gené 2016).

IV. Conclusões

Como resultado deste estudo exploratório, podemos chegar a algumas conclusões importantes sobre a composição do ministério e seus nexos com a sociedade, a economia e a federação. Embora sejamos um país com cerca da metade da população de origem africana e com pouco mais de 50% de mulheres, o ministério é um espaço masculino e branco. Atestou-se também que esse quadro começou a mudar a partir dos anos 2000, mas que ainda há distorções gritantes. A subida do vice-presidente Michel Temer ao poder, em 2016, mostrou a fragilidade da tendência de melhora nesses indicadores, que vinha se evidenciando com os governos do PT. Como amplamente mostrado pela imprensa, formou-se com Temer um ministério 100% branco e masculino. O tamanho da reação da sociedade a essa composição mostra o quanto esses valores tradicionais excludentes estão sendo questionados.

Observou-se também que as mulheres estiveram mais concentradas nas áreas vinculadas a Direitos Humanos, Cidadania e Meio Ambiente, todas com ministérios emergentes. Quanto aos afrodescendentes, sua presença é tão escassa que se torna inócuo procurar alguma tendência de sua atuação junto a áreas de governo ou mesmo, dentro de cada governo (Gráfico 1).

O Brasil é ainda considerado um país de população majoritariamente jovem. No entanto, o ministério está integrado por pessoas, em média, com mais de 51 anos. Isso varia de governo a governo mas nunca foge a esse patamar, o que nos leva a supor que o ministério é um espaço reservado a políticos experientes. De fato, a maior parte deles tem experiências longevas em cargos no Legislativo e no Executivo. O governo com ministros mais jovens foi o de Sarney, o primeiro depois da ditadura militar (Tabela 2).

A composição regional do ministério chama atenção por duas razões. Em primeiro lugar, a grande participação do Sudeste, região mais rica e populosa do país e que tem prioridade nas áreas econômicas. De outra parte, vale salientar que todas as regiões da federação são representadas, demonstrando o esforço federativo no sentido de produzir equilíbrio numa situação tão assimétrica. Assim como o Senado Federal, pela via de eleição majoritária, oferece três senadores a cada estado, calibrando o poder dessa casa junto à federação, também no ministério esse esforço é verificado a cada governo, ainda que com algumas singularidades. No cômputo geral, mesmo mantido o equilíbrio, é visível o quase monopólio dos estados mais ricos nas pastas econômicas. Nesse sentido, o aspecto federativo leva em conta, principalmente, o número de pastas por região, mas há reservas cativas para certos estados quando se trata de Economia. Testando esses dados por governo vemos que não há variação ao longo do tempo.

As trajetórias socioeducacionais dos ministros da Nova República mostram que os padrões de instrução entre os recrutados têm sido elevados, conectando o governo com o avanço da pós-graduação no país e deslocando-o para um patamar muito superior ao nível de instrução da sociedade brasileira. Na graduação, percebemos que os cursos mais tradicionais se mantêm como formadores da maioria dos ministros analisados, seguindo tendências da Europa do Sul. Aqui destaca-se o Direito e em seguida, as áreas ligadas a Economia e Engenharias. A maior parte dos ministros, 55,2%, estudou em apenas cinco universidades públicas e nas católicas (Quadro 2).

Quadro 2 Universidades mais frequentadas pelos ministros, na graduação, segundo o mandato presidencial (1985-2014) 

Mandato 1ª posição 2ª posição
Sarney USP UFRJ, UFMG*
Collor USP UFPR
Itamar UFMG USP
FHC 1 USP Instituições Católicas
FHC 2 USP UFRJ
Lula 1 USP Instituições Católicas
Lula 2 Instituições Católicas, UFRJ* USP
Dilma Rousseff Instituições Católicas UFRGS

Fonte: Os autores, com base no DHBB (Abreu et al., 2001) e em outras fontes.

*Empatadas.

Quando se trata da pós-graduação lato sensu a preferência pelos cursos e pelas escolas começa a mudar. O campo de Economia e Administração ganha fôlego, a USP se mantem pioneira, mas surge em segundo lugar uma instituição privada até então ausente, a Fundação Getúlio Vargas, seguida pelas católicas. No mestrado, repete-se a preferência pelos cursos citados – Economia e Administração, e as escolas mais citadas voltam à tona: UFRJ, Unicamp e USP. No nível de doutorado temos 50% dos ministros formados nessas três universidades. Sem voltar aos detalhes, estes dados sobre a escolaridade dos ministros são ilustrativos da trajetória do ensino de pós-graduação no país a partir dos ano 1970. Observa-se uma diminuição gritante de ministros formados no exterior e a predominância quase absoluta das universidades públicas na formação de graduados, mestres e doutores. Neste aspecto, o ministério replica uma realidade que é nacional. Por outro lado, percebemos uma maior diversidade no tocante aos cursos de pós-graduação, o que é exemplificado pelo crescimento das Ciências Sociais, especialmente no mestrado e doutorado.

Ficou igualmente evidente que a área econômica foi a que recebeu ministros mais titulados, o que demonstra que certos setores do governo são tratados com mais cuidado técnico. Essas áreas estão relacionadas às atividades monetárias e fiscais de arrecadação de recursos, ou seja, atividades concernentes à capacidade extrativa do Estado. Em termos da capacitação de pessoal, portanto, o governo brasileiro é mais criterioso no recrutamento de seus quadros quando se trata de arrecadar do que quando se trata de gastar. Digno de nota igualmente é que a Presidência da República seja um dos espaços que recebe menos gente titulada e qualificada, ao mesmo tempo em que vai acumulando mais funções ao longo de todos os governos (Gráfico 3).

Os estados mais ricos são os que ocupam mais pastas e entre elas controlam as mais importantes, ou seja, aquelas relacionadas à área econômica. Neste aspecto, o presidencialismo de coalizão tem se mantido, ou seja, preserva a representação de todas as regiões com variações entre elas proporcionais ao PIB ou à população. Uma novidade importante a este respeito se dá no governo Dilma Rousseff. Neste caso, o Distrito Federal, ou seja, Brasília, foi a unidade da federação em que mais ministros foram recrutados, seguida por São Paulo.

Em suma, a pesquisa contribui para entender dois aspectos importantes do Ministério no Brasil. De um lado, sua capacitação acadêmica e composição social e, de outro, a distribuição regional díspar, posto que leva em conta as disparidades econômicas e sociais entre as regiões do país. Com isso, a hipótese inicial do trabalho foi demonstrada e abre espaço para novas discussões acerca dos ministros, suas capacidades e os constrangimentos impostos pelas regionalização do poder, pelos preconceitos étnicos e de gênero, pelas qualificações pessoais e pela força eleitoral dos partidos no Congresso.

1Agradecemos aos comentários e sugestões dos pareceristas anônimos da Revista de Sociologia e Política.

2Entre outros estudos que se dedicaram a esses tipos de análise, temos: Dogan (1981); Mann e Zachary (1981); Virgala Foruria (1994); Bermeo (2005); Schleiter e Morgan Jones (2010).

4No caso da Argentina há que citar ainda os trabalhos de Heredia, Gené e Perelmiter (2012), Camerlo (2013), Pomares et al. (2014). Do ponto de vista comparativo, a produção não é tão vasta, mas podemos mencionar, para o caso da participação feminina, Escobar-Lemmon e Taylor-Robinson (2009). No caso da Colômbia, Roth e Robayo (2013).

5A expressão foi cunhada por Abranches (1988). Sobre o uso mais recente desse conceito ver Power (2015).

6Ver Santos (1986), que mostra a relação direta entre estabilidade ministerial e estabilidade de governo. Ver também Abranches (1988), Hippolito (1985), 48 Meneguello (1989), D’Araujo (1996), Nunes (1999) Loureiro e Abrucio (1998); Amorim Neto (2000).

7Destas 36, conseguimos informações sobre 33.

8A definição dessas áreas está no Apêndice I.

9Adotou-se a classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

10Ver Lei 1390/51 de 3 de julho de 1951, conhecida como Lei Afonso Arinos. Para mais informações, ver http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/128801/lei-afonso-arinos-lei-1390-51. Acesso em: 30 jan. 2018.

11Ver Apêndice I.

12Sabemos que em alguns casos os cursos são pagos pelo empregador, em geral uma agência pública, mas não pudemos aferir esse dado.

Apêndice I.

Áreas do governo

  1. Economia, Finanças, Gestão e Planejamento: Banco Central do Brasil; Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado; Ministério da Fazenda; Ministério da Economia, Ministério do Planejamento; Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão.

  2. Ciência, Educação, Cultura e Lazer: Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação; Ministério da Cultura; Ministério da Educação; Ministério do Esporte; Ministério do Esporte e Turismo; Ministério do Turismo.

  3. Justiça, Fiscalização e Regulação: Advocacia-Geral da União; Corregedoria Geral da União; Ministério da Justiça.

  4. Desenvolvimento Econômico e Fomento: Ministério da Agricultura e Reforma Agrária; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Indústria, Comércio e Turismo; Ministério da Infraestrutura; Ministério da Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério de Minas e Energia; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Ministério dos Transportes; Ministério Extraordinário de Política Fundiária; Ministério Extraordinário de Reforma Agrária; Ministério Extraordinário para Articulação de Ações na Amazônia Legal; Ministério Extraordinário para Assuntos de Irrigação; Ministérios da Pesca e da Agricultura; Secretaria de Aviação Civil; Secretaria de Micro e Pequena Empresa; Secretaria de Portos da Presidência da República; Ministério do Interior; Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca.

  5. Meio Ambiente e Direitos Humanos, Raciais e Étnicos: Ministério da Amazônia Legal e Meio Ambiente; Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente; Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério do Meio Ambiente; Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República; Secretaria de Políticas de Promoção de Igualdade Racial; Secretaria de Políticas para as Mulheres; Secretaria do Meio Ambiente.

  6. Defesa e Relações Exteriores: Ministério das Relações Exteriores; Ministério da Defesa; Ministério Extraordinário de Assuntos de Integração da América Latina.

  7. Saúde, Trabalho e Seguridade Social: Ministério da Integração Social; Ministério da Previdência e da Assistência Social; Ministério da Previdência Social; Ministério da Saúde; Ministério do Bem-Estar Social; Ministério do Trabalho e Administração; Ministério do Trabalho e da Previdência Social; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério Extraordinário da Criança; Secretaria de Estado de Assistência Social.

  8. Presidência da República: Casa Civil; Casa Militar da Presidência da República; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Gabinete Pessoal do Presidente da República; Ministério Extraordinário de Coordenação de Assuntos Políticos; Ministério Extraordinário de Projetos Especiais; Ministério Extraordinário de Reforma Institucional; Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; Presidência da República; Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República; Secretaria de Estado de Comunicação de Governo; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais; Secretaria Geral da Presidência da República.

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Received: February 12, 2017; Accepted: May 01, 2017

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